Bréf

  

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 16. október sl., yfir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sem og umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar. Nánar tiltekið lýtur kvörtun yðar annars vegar að úrskurði í máli yðar nr. 49/2020 frá 3. júlí sl. þar sem kröfu yðar um ógildingu framkvæmdaleyfis fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirsgötu, svo og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu, var synjað. Hins vegar lýtur hún að meðferð umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar á máli yðar og upplýsingagjöf í þeim efnum. Þá kvartið þér yfir framkomu lögmanns sviðsins en fram kemur í kvörtun yðar að þér hafið þegar beint athugasemdum að þessu leyti til borgarstjóra.

Hinn 1. nóvember sl. var undirritaður settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmanns Alþingis, og hefur hann farið með mál þetta síðan þá.

Í kjölfar kvörtunar yðar var nefndinni ritað bréf, dags. 15. desember sl., þar sem þess var óskað að mér yrðu afhent öll gögn málsins. Gögnin bárust mér hinn 22. desember sl.

Af kæru yðar til nefndarinnar, dags. 13. júní sl., má ráða að krafa yðar um ógildingu framangreinds framkvæmdaleyfis hafi byggst á því að ekki hafi farið fram grenndarkynning og samráð við íbúa, ekki sé heimild fyrir framkvæmdunum í deiliskipulagi, hellulögn með vatnsleiðslum undir muni stórauka hættu á rakavandamálum í útveggjum og sökklum og m.a. tré og ljósastaurar torveldi aðgengi iðnaðarmanna og lítilla flutningabíla að svæðinu. Þér gerðuð jafnframt athugasemdir við að yður hefðu ekki borist upplýsingar um hinar fyrirhuguðu framkvæmdir frá Reykjavíkurborg heldur frá nágranna yðar. Þá óskuðuð þér eftir að fá úr því skorið hvort þér hefðuð unnið hefð á tilteknu bílastæði í viðbótarathugasemdum yðar til nefndarinnar hinn 30. júní sl.

Í kvörtun yðar til mín gerið þér margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð og niðurstöðu nefndarinnar, svo sem að hún hafi sameinað málið kærumáli nágranna yðar og ekki veitt yður færi á að koma að andmælum áður en úrskurður í málinu var kveðinn upp. Þér teljið einnig að nefndin hafi m.a. átt að taka frekari afstöðu til þess hvort borið hafi að grenndarkynna framkvæmdina og hvort framkvæmdin feli í sér gerð almenningstorgs. Þá má af kvörtun yðar ráða að þér teljið úrlausn nefndarinnar að því er varðar m.a. það hvort þér hafið unnið hefð yfir bílastæði og hvort skaðabótaskylda sé fyrir hendi vegna frágangs meðfram eign yðar vera óljósa og að ekki hafi verið fjallað um þau atriði með fullnægjandi hætti.

Af kvörtun yðar og gögnum málsins má ráða að þér fóruð fram á endurupptöku málsins hinn 18. ágúst sl. á grundvelli 24. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þeirri beiðni hafi verið synjað hinn 2. október sl. með vísan til þess að skilyrði ákvæðisins fyrir endurupptöku hafi ekki verið talin uppfyllt.

  

II

1

Hvað varðar athugasemdir yðar um að yður hafi ekki borist upplýsingar frá Reykjavíkurborg um hinar fyrirhuguðu framkvæmdir má af tölvupóstssamskiptum yðar við Reykjavíkurborg hinn 27. maí sl. ráða að kynningarbréf hafi verið sent til um 400 aðila, þ. á m. íbúa Nýlendugötu, í tengslum við hinar fyrirhuguðu framkvæmdir. Hluti þeirra bréfa hafi verið endursendur. Borgin hafi jafnframt vísað til þess að henni þætti leitt að bréf hefði ekki skilað sér til yðar. Þá var það jafnframt áréttað að yður væri velkomið að hafa samband við verkefnastjóra verkefnisins sem og það upplýst að borgin vildi gjarnan vera í samskiptum við íbúa vegna framkvæmdanna. Í kjölfarið hafi ýmsum spurningum yðar verið svarað.

Ekki verður annað ráðið af framangreindu en að borgin hafi ætlað sér að kynna yður, eins og öðrum á svæðinu, hinar fyrirhuguðu framkvæmdir og fylgja þar með m.a. því markmiði skipulagslaga nr. 123/2010 að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Fyrir liggur að yður barst vitneskja um framkvæmdirnar örfáum dögum á eftir nágrönnum yðar og að yður hafi í kjölfarið gefist færi á að beina athugasemdum og spurningum til borgarinnar sem og þér gerðuð. Ég tel því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu að þessu leyti.

Þessu tengt tel ég þó rétt að upplýsa yður um að á undanförnum misserum hefur umboðsmaður Alþingis haft til athugunar þó nokkur mál í tilefni af kvörtunum sem varða skipulagsáætlanir sveitarfélaga og leyfi sem veitt eru á grundvelli þeirra þar sem hann hefur staðnæmst við hvort það fyrirkomulag sem sveitarfélögin hafa viðhaft að þessu leyti hafi verið í nægjanlegu samræmi við réttarþróun á sviði skipulags- og byggingarmála og m.a. framangreint markmið skipulagslaga. Af þessu tilefni var Skipulagsstofnun, sem hefur m.a. það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd skipulagslaga og veita leiðbeiningar, sbr. 4. gr. laganna, ritað bréf, dags. 22. desember sl., þar sem stofnuninni voru kynnt þau atriði sem hafa vakið athygli við meðferð kvartana á þessu sviði. Bréfið fylgir hjálagt í ljósriti til upplýsinga.

   

2

Hvað kvörtun yðar á hendur umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar varðar má álykta að hún lúti að þjónustu sviðsins í tengslum við mál yðar, þ.e. misvísandi upplýsingagjöf og framkomu við yður.  

Almennt tel ég rétt að þeir sem hafa athugasemdir af þessum toga við þjónustu opinberra aðila freisti þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við þann aðila innan stofnunarinnar sem fer með verkskipulagsvald og aðrar stjórnunarheimildir, eftir atvikum agavald, gagnvart viðkomandi starfsmanni og fær þá tækifæri til að fjalla um athugasemdirnar og taka afstöðu til þess hvort tilefni sé fyrir hann til að bregðast við þeim. 

Af gögnum sem fylgdu kvörtun yðar má ráða að þér hafið a.m.k. að einhverju leyti komið athugasemdum yðar um þessi atriði á framfæri við borgarstjóra, æðsta yfirmanns starfsmanna Reykjavíkurborgar, með bréfi, dags. 19. ágúst sl., sem ég vænti þá að hann leggi í farveg innan stjórnkerfis sveitarfélagsins.

  

III

1

Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að úrskurðarnefndin hafi sameinað mál yðar máli nágranna yðar á grundvelli þess að kröfugerð í báðum málunum hafi verið samhljóða. Þér teljið það rangt og vísið til þess að nágrannar yðar hafi gert aðrar athugasemdir við hinar fyrirhuguðu framkvæmdir en þér gerðuð. Í úrskurði nefndarinnar í þessum efnum er tekið fram að hagsmunir kærenda hafi ekki þótt standa því í vegi að málin yrðu sameinuð.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins get ég ekki betur séð en að kröfugerð yðar og nágranna yðar hafi verið sú sama, þ.e. að þess hafi verið krafist fyrir nefndinni að umrætt framkvæmdaleyfi yrði ógilt. Málsástæður að baki kröfugerðinni hafi aftur á móti ekki verið þær sömu. Ekki verður séð að reglur stjórnsýsluréttar komi í veg fyrir að meðferð á stjórnsýslukærum sem lúta að sömu atvikum og þar sem kröfugerð er sambærileg, eins og við á í máli þessu, sé sameinuð innan stjórnsýslunnar svo lengi sem hagsmunir aðila máls standa því ekki í vegi. Að baki sameiningu mála kunna að búa ýmis rök, m.a. hagræðis- og skilvirknissjónarmið.

Ég tel verða ráðið af kvörtun yðar að þér teljið sameiningu málanna hafa orðið til þess að málsástæður yðar hafi ekki fengið fullnægjandi umfjöllun hjá nefndinni enda vísið þér til þess að nefndin hafi ýmist ekki fjallað um eða ekki tekið fullnægjandi afstöðu til nokkurra atriða. Í þessum efnum tel ég rétt að nefna að í íslenskum stjórnsýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur sett fram til rökstuddrar úrlausnar. Á hinn bóginn hefur verið talið að almennt verði að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau taki að minnsta kosti afstöðu til meginmálsástæðna sem aðilar færa fram og hafa verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

Með hliðsjón af framangreindu, að virtum lagagrundvelli málsins og lögbundnu hlutverki úrskurðarnefndarinnar, sem og því að ekki verður annað ráðið af forsendum nefndarinnar en að hún hafi tekið afstöðu til meginmálsástæðna yðar, svo sem þeirra er varða þá afstöðu yðar að Reykjavíkurborg hafi borið að láta fara fram grenndarkynningu og að ekki sé heimild fyrir framkvæmdunum í skipulagi svæðisins, tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði í kvörtun yðar.

  

2

Um andmælarétt er fjallað í IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 13. gr. segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Sú skylda hvílir jafnframt á stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að gefa aðila kost á að tjá sig áður en ákvörðun er tekin ef honum er ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við mál hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og að þær hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 574.

Fyrir liggur að þér lögðuð fram ítarlega kæru til nefndarinnar hinn 13. júní sl. sem og viðbótarathugasemdir hinn 30. júní sl. við meðferð málsins. Reykjavíkurborg skilaði stuttri greinargerð vegna kæru yðar hinn 16. júní sl. þar sem ekki var fallist á framkomin sjónarmið yðar.

Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að afstaða yðar til efnis málsins og rök fyrir henni hafi legið fyrir í kæru yðar til nefndarinnar, viðbótarathugasemdum yðar sem og öðrum gögnum málsins. Þá verður ekki séð að ný gögn og upplýsingar í framangreindum skilningi hafi bæst við málið sem nefndinni hafi borið að kynna yður og veita yður kost á að tjá yður um. Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég, eins og mál þetta liggur fyrir mér, ekki tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð nefndarinnar að þessu leyti.

  

3

Um grenndarkynningu er m.a. fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna skal grenndarkynning fara fram annars vegar þegar fyrirhugaðar eru óverulegar breytingar á deiliskipulagi og hins vegar þegar sótt er um byggingarleyfi eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og fullnægir nánar tilgreindum skilyrðum en deiliskipulag liggur ekki fyrir.

Með umræddu framkvæmdaleyfi er veitt heimild til framkvæmdar sem felst í endurgerð Norðurstígs milli Vesturgötu og Geirsgötu og Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu og lagningu fráveitu, vatnsveitu, hitaveitu, rafveitu og fjarskipta í göturnar. Í lýsingu á framkvæmd kemur m.a. fram að skipt verði um jarðveg samkvæmt kennisniðum, grafið og fyllt í götur, auk þess sem snjóbræðsla verði lögð, ljósastólpar reistir, grásteinskantur lagður sem og hellur. Jafnframt að gengið verði frá gróðursvæðum.

Í úrskurði nefndarinnar er til þess vísað að í gildi sé deiliskipulag Norðurstígsreits frá 20. janúar 2004 fyrir svæðið. Í greinargerð með því deiliskipulagi sé m.a. tekið fram að meðal megineinkenna reitsins sé áberandi skortur á m.a. frágangi útisvæða og lóða og það eigi einnig við um borgarland. Eitt meginmarkmið skipulagsins sé að styrkja stöðu reitsins sem miðborgar- og íbúðarsvæðis, auka notagildi hans almennt og stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti. Í aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé m.a. fjallað um hitaveitur og rafveitur og tekið fram að á næstu árum verði að gera ráð fyrir talsverðri endurnýjun flutnings- og stofnæða í ljósi þess að þær séu orðnar gamlar og bilanir tíðar. Hefðbundin endurnýjun minni dreifilagna og heimaæða fari eftir sem áður fram samhliða framkvæmdum sveitarfélaga og veitustofnana.

Af umfjöllun nefndarinnar í þessum efnum má ráða að samanburður hafi farið fram á efni framkvæmdaleyfisins og aðal- og deiliskipulagi svæðisins og nefndin hafi á grundvelli þess mats komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdaleyfið sé í samræmi við skipulagsáætlanirnar. Í þeim efnum hafi nefndin m.a. byggt á að um nauðsynlega endurnýjun lagna sé að ræða og að telja verði aðrar heimilaðar framkvæmdir í samræmi við það markmið gildandi deiliskipulags að stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti sem og að í framkvæmdaleyfinu felist útfærsla deiliskipulagsins með hliðsjón af framangreindum markmiðum sem ekki kalli á deiliskipulagsbreytingu, þ.e. fyrir liggi deiliskipulag sem ekki þurfi að breyta vegna framkvæmdanna. Ekki hafi því hvílt lagaskylda á sveitarfélaginu að grenndarkynna framkvæmdina áður en tekin var ákvörðun um að gefa leyfið út.

Eftir að hafa kynnt mér lagagrundvöll málsins, gögn þess sem og gildandi aðal- og deiliskipulag tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við umfjöllun og niðurstöðu nefndarinnar um annars vegar það að framkvæmdirnar séu í samræmi við aðal- og deiliskipulag fyrir svæðið og hins vegar það að ekki hafi borið nauðsyn til að grenndarkynna framkvæmdirnar en þar ræður helst að ekki verður séð að slíkt leiði af 44. gr. laga nr. 123/2010.

  

4

Af kvörtun yðar má, eins og áður greinir, ráða að þér teljið umfjöllun nefndarinnar óljósa og ófullnægjandi að því er varðar annars vegar það hvort þér hafið unnið hefð á bílastæði og hins vegar vandamál sem kunna að rísa í kjölfar framkvæmdanna, svo sem rakavandamál í útveggjum og sökklum sem þér teljið aukna hættu á. Í úrskurði nefndarinnar er vísað til þess að ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi, svo sem þau sem skapast geta vegna hefðar, eigi undir dómstóla. Hið sama eigi við um skaðabótaskyldu vegna vandamála sem kunna að rísa í kjölfar framkvæmda, svo sem rakavandamál. Nefndin hafi því ekki fjallað frekar um þessi atriði.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.

Um hefð gilda lög nr. 46/1905. Af þeim leiðir að tiltekin huglæg sem og hlutlæg skilyrði verða að vera uppfyllt til þess að hefð teljist hafa unnist á fasteign, svo sem að tiltekinn hefðartími sé uppfylltur og að eignarhald og notkun hafi verið óslitin. Þá er það svo að samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar þarf m.a. að vera fyrir hendi tjón til þess að til skaðabótaábyrgðar stofnist. Sönnunarbyrði um framangreind atriði hvílir á þeim sem heldur því fram að unnist hafi hefð eða skapast hafi skaðabótaábyrgð. Slík ágreiningsmál eru almennt útkjáð fyrir dómstólum, m.a. vegna einkaréttarlegs eðlis þeirra sem og þess að þegar ágreiningur er uppi um málsatvik kann að vera nauðsynlegt að láta fara fram sönnunarfærslu, s.s. taka vitnaskýrslur og framkvæma annað sönnunarmat, eins og að afla matsgerða dómkvaddra matsmanna.

Með hliðsjón af framangreindu og að virtu lögbundnu hlutverki úrskurðarnefndarinnar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við að nefndin hafi afmarkað umfjöllun sína við lögmæti þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem lá fyrir í málinu, þ.e. um að veita framkvæmdaleyfið, en ekki lýst afstöðu sinni til þess hvort þér hafið unnið hefð á bílastæði eða skaðabótaábyrgðar Reykjavíkurborgar vegna tjóns sem kann að leiða af framkvæmdunum.

  

IV

Að endingu vík ég að synjun nefndarinnar um að endurupptaka mál yðar, dags. 2. október sl. Um endurupptöku stjórnsýslumáls er fjallað í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr., eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. laganna.

Að því er hið fyrrnefnda varðar segir í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum að um sé að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess. Í tengslum við hið síðarnefnda er til þess vísað að ef atvik, sem talin voru réttlæta ákvörðun, hafa breyst verulega sé eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og það athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana. Þá er einnig fjallað um það að aðili geti átt rétt á endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra eða óskráðra reglna. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304-3305.)

Af gögnum málsins má ráða að þér fóruð fram á endurupptöku með tölvupósti, dags. 18. ágúst sl., og að þér lögðuð fram frekari sjónarmið og rök fyrir beiðni yðar með tölvupóstum, dags. 19. og 26. ágúst sl. Af þeim má ráða að ósk yðar um endurupptöku málsins hafi grundvallast á því að þér tölduð ekki ljóst að aðkoma að lóð yðar yrði tryggð. Af úrlausn nefndarinnar frá 2. október sl. má ráða að yður hafi verið synjað um endurupptöku á þeim grundvelli að þau atvik sem tilgreind voru í endurupptökubeiðni yðar hafi legið fyrir hjá nefndinni við uppkvaðningu úrskurðar í málinu. Nefndin hafi í þeim efnum m.a. vísað til þess að fjallað hafi verið um í úrskurði hennar að það félli ekki innan valdsviðs hennar að skera úr ágreiningi er varðar skaðabótaskyldu vegna vandamála sem kunna að rísa í kjölfar framkvæmda og að nefndin hafi, vegna málsástæðna um aðgengi að lóð yðar, fjallað um að um almenningsrými sé að ræða sem eðlilegt sé að útfæra nánar án deiliskipulagsbreytinga að teknu tilliti til markmiðs gildandi deiliskipulags um endurbætur. Því hafi nefndin ekki talið unnt að líta svo á að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eins og 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. áskilur. Önnur skilyrði fyrir endurupptöku hafi ekki verið talin vera fyrir hendi.

Eftir að hafa kynnt mér beiðni yðar, synjun nefndarinnar frá 2. október sl., gögn málsins og þann lagagrundvöll sem um endurupptöku stjórnsýslumála gildir, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við synjun nefndarinnar á beiðni yðar um endurupptöku málsins enda get ég ekki séð að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða að önnur skilyrði fyrir endurupptöku hafi verið fyrir hendi.

  

V

Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til að taka kvörtun yðar til frekari meðferðar. Umfjöllun minni um mál yðar er hér með lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

  

   

Kjartan Bjarni Björgvinsson