Álit

I. Kvörtun.

Hinn 14. desember 1989 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun Húsnæðisstofnunar ríkisins, að seinni hluti láns til hans úr Byggingarsjóði ríkisins skyldi bera 4,5% vexti í stað 3,5%, en það voru gildandi kjör, er A skilaði inn nauðsynlegum gögnum vegna lánsins og hafði fullnægt öllum skilyrðum af sinni hálfu til þess að fá það greitt. Þá taldi A, að afgreiðsla lánsins hefði dregist óeðlilega eftir að nauðsynlegum gögnum hafði verið skilað.

II. Málavextir.

Málavextir voru þeir, að með bréfi, Húsnæðisstofnunar ríkisins, dags. 11. nóvember 1989, var A tilkynnt að honum hefði verið veittur seinni hluti láns til nýbyggingar. Í prentuðum texta tilkynningarinnar var tekið fram, að lánið væri veitt „...með þeim kjörum, sem í gildi verða, þegar greiðsla lánsins fer fram, sjá nánar ákvæði í skuldabréfi“ og að það kæmi „... til greiðslu eftir 1. DES. 1989“. Þá var óskað eftir því, að A útvegaði nánar tilgreind skjöl. Hinn 30. nóvember 1989 kvaðst A hafa afhent umbeðin skjöl á afgreiðslustað lánsins, hjá veðdeild Landsbanka Íslands, og þá búist við því, að lánsféð yrði greitt daginn eftir, líkt og verið hefði með afgreiðslu á fyrri hluta lánsins. Hann hefði þó fengið þær upplýsingar, að vegna anna yrði ekki unnt að greiða honum lánsféð fyrr en 8. desember 1989. Áður höfðu vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hækkað úr 3,5% í 4,5% frá og með 6. desember 1989. Þegar þetta varð ljóst, kvaðst A hafa tekið sér umþóttunartíma, en hafi ákveðið að rita undir veðskuldabréf vegna lánsins 20. desember 1989 og fengið það greitt daginn eftir. Í prentuðum texta skuldabréfsins er tekið fram, að ársvextir séu 3,5%. Í kaupnótu vegna skuldabréfsins, dags. 20. desember 1989, er A fékk senda, kemur fram að vaxtadagur sé 20. desember 1989 og að vextir af láninu séu 4,5%.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 29. desember 1989 óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að Húsnæðisstofnun ríkisins léti mér í té upplýsingar og gögn um nefnda vaxtahækkun. Svarbréf stofnunarinnar, dags. 8. janúar 1990, er svohljóðandi:

„Í tilefni af bréfi yðar, ds. 29. desember 1989, skal yður hér með tjáð það, sem að neðan greinir:

1. Með bréfi, dags. 5. desember 1989, tilkynnir Félagsmálaráðuneytið að ríkisstjórnin hafi ákveðið að vextir á lánum úr Byggingarsjóði ríkisins verði svo sem þar er tilgreint frá og með 6. desember 1989. Í kjölfar þessa var ákveðið að vextir á öllum þeim lánum, er kæmu til útborgunar í veðdeild L.Í. frá og með 6. desember 1989, yrðu í samræmi við efni bréfsins, undantekningarlaust og hvernig sem á stæði, enda eru öll skuldabréf Byggingarsjóðs ríkisins nú með ákvæðum um breytanlega vexti. Hefur því verið framfylgt þannig.

2. Framkvæmd vaxtahækkunarinnar nú er í fullu samræmi við það sem gerðist í júlí 1984, er vaxtahækkun fór síðast fram. Var henni hagað á nákvæmlega sama hátt og þá var gert. Til viðbótar skal þess getið, að þessi háttur er sá sami og innlánsstofnanir og aðrir fjárfestingalánasjóðir beita við hækkun vaxta, þ.e. að vextir hækka á öllum lánum sem útborguð eru frá og með ákveðnum degi.

3. Enginn vafi er á því, að almenningi var fullkunnugt um að vaxtahækkun stóð fyrir dyrum. Hófu fjölmiðlar umræður um málið þegar er það hafði fengið afgreiðslu í húsnæðismálastjórn, en síðan liðu vikur þar til það kom til afgreiðslu í ríkisstjórninni. Á þeim tíma var það af og til rætt í fjölmiðlum.“

Í tilvitnuðu bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 5. desember 1989 sagði meðal annars:

„Með vísan til 48. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 86/1988 hefur ríkisstjórnin ákveðið að frá og með 6. desember n.k. verði vextir á lánum sem veitt eru úr Byggingarsjóði ríkisins eftirfarandi:

Lánaflokkar: Vextir:

Nýbyggingar 4,5%

Notaðar íbúðir 4,5%

...“

Með ofangreindu bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins fylgdi bréf stofnunarinnar til félagsmálaráðherra frá 8. desember 1989, varðandi vaxtahækkun á árinu 1984, en þar kom m.a. fram:

„Með bréfi, dags. 12. júlí 1984, frá þáverandi félagsmálaráðherra, er stofnuninni tilkynnt að ríkisstjórnin hafi samþykkt á fundi sínum sama dag, að vextir af veittum lánum frá og með 1. júlí 1984 til 31. desember 1984, skuli vera eftirfarandi:

Byggingarsjóður ríkisins: Vextir af lánum skv. 1.- 4. tl og 7. tl. 11. gr. l. nr. 60/1984 verði 3,5% og vextir af lánum skv. 5. og 6. tl. sömu laga verði 1%

Byggingarsjóður verkamanna: Vextir af lánum sjóðsins verði 1%

Vextir af lánum Byggingarsjóðs verkamanna hafa verið óbreyttir síðan en vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hækkuðu 6. desember s.l., þ.e. hækkunin nær til lána sem greidd voru út frá og með þeim degi.

Framkvæmd vaxtahækkunarinnar 1984 var með sama hætti og nú, þ.e. öll lán sem voru greidd úr veðdeild Landsbanka Íslands frá og með 1. júlí 1984 bera 3,5% og 1% vexti.

Í skuldabréf, sem gerð voru frá 1. júlí 1984 til 12. júlí 1984, voru lægri vextir skráðir, hins vegar þegar kom að fyrsta gjalddaga var reiknað með þeim vöxtum, sem tóku gildi hinn 1. júlí 1984.

Framkvæmdin var því með nákvæmlega sama hætti og nú.“

Tilvitnað bréf félagsmálaráðherra frá 12. júlí 1984 til Húsnæðisstofnunar ríkisins er svohljóðandi:

„Ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum í dag að vextir Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna af veittum lánum frá og með 1. júlí 1984 til 31. desember 1984 verði sem hér segir:

Byggingarsjóður ríkisins: Vextir af lánum skv. 1.-4. tl. og 7. tl. 11. gr. laga nr. 60/1984 verði 3 1/2% og vextir af lánum skv. 5. og 6. tl. sömu laga verði 1 %.

Byggingarsjóður verkamanna: Vextir af lánum sjóðsins verði 1%

Eins og fyrr segir gildir þessi ákvörðun um vexti til loka þessa árs, fyrir þann tíma verður kallað eftir tillögum um vexti af lánum byggingarsjóðanna fyrir árið 1985.“

IV.

Með bréfi, dags. 30. mars 1990, óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um, hvort ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá 5. desember 1989 um hækkun vaxta af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hefði verið birt með einhverjum hætti. Skýringar félagsmálaráðuneytisins bárust mér með bréfi þess, dags. 21. maí 1990, en þar segir meðal annars:

„Með vísan til 48. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 86/1988 með síðari breytingum tók ríkisstjórnin ákvörðun um að frá og með 6. desember 1989 skyldu vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins til kaupa eða bygginga á íbúðarhúsnæði vera 4,5%. Í framhaldi af því var ákveðið á Húsnæðisstofnun ríkisins að öll lán sem afgreidd yrðu frá og með 6. desember 1989 bæru þessa vexti, óháð því hvort öllum skilyrðum lántakanda til að taka umrætt lán væru uppfyllt eða ekki. Þessi aðferð við hækkun vaxta er eins og tíðkast hjá öðrum lánastofnunum, þegar vöxtum er breytt.

Vöxtum af lánum Byggingarsjóðs ríkisins var síðast breytt á árinu 1984. Að þeirri breytingu var staðið með svipuðum hætti og í desember síðastliðnum. Með bréfi dagsettu 12. júlí 1984, frá þáverandi félagsmálaráðherra, var Húsnæðisstofnuninni tilkynnt að ríkisstjórnin hefði samþykkt á fundi sínum þann sama dag, að vextir af veittum lánum frá og með 1. júlí 1984 til 31. desember 1984, úr tilteknum lánaflokkum, skyldu hækkaðir í 3,5%.

Ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá 5. desember 1989 um hækkun vaxta af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hefur ekki verið birt með sérstökum hætti.“

V.

Hinn 30. mars 1990 óskaði ég einnig eftir því, að Húsnæðisstofnun ríkisins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Þá óskaði ég eftir því að stofnunin upplýsti, hver hefði verið algengasti afgreiðslutími lána úr sjóðnum, eftir að öllum skilyrðum til afgreiðslu hefði verið fullnægt, og að stofnunin skýrði jafnframt ástæður þess, ef sá tími, sem um var að ræða í máli þessu, væri lengri en algengast hefði verið.

Upplýsingar og skýringar Húsnæðisstofnunar ríkisins bárust mér með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. maí 1991, og eru svohljóðandi:

„Ríkisstjórnin tók ákvörðun um hækkun á vöxtum lána Byggingarsjóðs ríkisins í byrjun desember 1989, samkv. 3. mgr. 48. gr. l. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins. Vaxtabreytingarnar tóku gildi þann 6. desember 1989 og starfsmönnum Húsnæðisstofnunar var tilkynnt um þær daginn áður.

Hjálagt sendist bréf forstöðumanns veðdeildar Landsbanka Íslands varðandi afgreiðslutíma lána á þessum tíma.“

Tilvitnað bréf forstöðumanns veðdeildar Landsbanka Íslands er svohljóðandi:

„Með vísan til bréfs umboðsmanns Alþingis 6. maí 1991 varðandi kvörtun [A], viljum við upplýsa eftirfarandi.

Mjög algengt er við afgreiðslu nýrra lána frá Veðdeild L.Í. að smá bið verði þar til gengið hefur verið frá skuldabréfi eftir að viðskiptamaður hefur sent umbeðin gögn.

Biðin verður af því að útbúa þarf skuldabréf, fara yfir hvort öll veðskjöl séu eins og til er ætlast, og að ekkert vanti til þess að þinglýsing á skuldabréfi geti farið fram án athugasemda. Einnig þarf að kanna hvort veitt lán fari yfir þau mörk sem sett eru um heimild til veðsetningar í lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins.

Þessu til viðbótar er sú skýring að mjög mismunandi er við afgreiðslu nýrra lána hve vinnuálag er mismunandi, þar sem algengast er að lánveitingar frá Húsnæðisstofnun séu afgreiddar sjaldan, og þá jafnvel hundruðum saman í einu.

Þegar mjög stór lánveiting hefur verið ákveðin, getur afgreiðslutími lengst nokkuð, og eru dæmi um allt upp í 14 daga.

Í því tilviki sem nefnt er í bréfi umboðsmanns Alþingis var um mikið vinnuálag að ræða, og því hætt við að margir aðrir en [A] lent í sömu stöðu.“

VI. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 5. maí 1992, var svohljóðandi:

„Í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 60/1984 var ákveðið, að vextir veittra lána yrðu ákveðnir af ríkisstjórn Íslands, en ekki fastbundnir í lögum eins og verið hafði (sjá Alþt. 1983 A, bls. 870 og 877). Með lögum nr. 54/1986 um breytingu á lögum nr. 60/1984 var 2. mgr. 30. gr. laganna breytt og geymdi eftir breytingu ákvæði sama efnis og 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988. Í athugasemdum við frumvarp það, sem varð að lögum nr. 54/1986, segir, að í tillögum nefndar, sem samdi frumvarpið, hafi verið gert ráð fyrir því, að vextir yrðu ákveðnir að hámarki 3,5% á ári, en þáverandi ríkisstjórn hafi ekki talið heppilegt að ákveða hámark vaxta í lögum. Hafi ríkisstjórnin ákveðið að vextirnir yrðu 3,5% á ári meðan hún sæti (sjá Alþt. 1985 A, bls. 3331).

Með ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá 12. júlí 1984 voru vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins ákveðnir 3,5%, eins og áður er rakið. Þrátt fyrir þær fyrirætlanir, er fram koma í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 12. júlí 1984 um að ný ákvörðun um vexti skuli tekin í lok ársins 1984, verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að síðastgreindri ákvörðun hafi ekki verið breytt fyrr en með ákvörðun ríkisstjórnarinnar 5. desember 1989. Byggðist sú ákvörðun á fyrirmælum 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. nú 16. gr. laganna, sbr. 14. gr. laga nr. 47/1991 um breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins. Nefnd fyrirmæli 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988 voru svohljóðandi:

„Vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins skulu vera breytilegir. Ríkisstjórn Íslands tekur ákvörðun um vexti af hverjum lánaflokki á hverjum tíma að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar og umsögn Seðlabankans. Lántökugjöld og aðrar þóknanir af lánum sjóðsins skulu ákveðnar með reglugerð.“

Í 7. mgr. 67. gr. reglugerðar nr. 54/1989 um lánveitingar Byggingarsjóðs ríkisins, sem sett var með stoð í framangreindum lögum, er að finna ákvæði efnislega samhljóða 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988. Í samræmi við nefnd ákvæði laganna og reglugerðarinnar segir í 2. gr. staðlaðs texta skuldabréfsins, sem A undirritaði 20. desember 1989:

„Lántaka ber að greiða þá vexti, sem ákveðnir eru hverju sinni af Ríkisstjórn Íslands og lántökugjald og þóknanir samkvæmt gildandi reglugerð á hverjum tíma.“

Þá segir í 4. gr. skuldabréfsins:

„Lánskjör, þ.e. vextir, þóknun og verðtrygging, skv. 3. gr. eru breytileg. Heimilt er að breyta þeim skv. 30. gr. l. 60/1984, sbr. l. 54/1986, enda verði slík breyting kynnt opinberlega, er hún tekur gildi.“

Með bréfi félagsmálaráðherra 5. desember 1989 var Húsnæðisstofnun ríkisins tilkynnt, að ríkisstjórnin hefði ákveðið meðal annars, að frá og með 6. desember sama ár skyldu vextir af lánum til nýbygginga og til kaupa á eldra húsnæði vera 4,5% í stað 3,5% áður. Í samræmi við það var áskilið af hálfu Húsnæðisstofnunar ríkisins, að öll lán, sem kæmu til útborgunar frá og með 6. desember 1989, skyldu bera 4,5% ársvexti, án tillits til þess hvort lántakendur hefðu fyrir þann tíma uppfyllt öll skilyrði til að fá lánsféð greitt.

2.

Lög nr. 86/1988 og þær lagaheimildir, sem hér að framan er getið, geyma ekki fyrirmæli um, hvernig ákvörðun ríkisstjórnarinnar um vexti skuli birt. Í 4. gr. skuldabréfsins, sem A undirritaði 20. desember 1989, er tekið fram, að lánakjör, þ. á m. vextir, séu breytileg og að heimilt sé að breyta þeim, „... enda verði slík breyting kynnt opinberlega, er hún tekur gildi.“ Í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 21. maí 1990, sem rakið er í IV. kafla hér að framan, segir, að ákvörðun ríkisstjórnarinnar um umrædda hækkun vaxta af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hafi ekki verið birt með sérstökum hætti. Þá kemur fram í nefndu bréfi félagsmálaráðuneytisins og bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins frá 8. janúar 1990, að umrædd vaxtahækkun hafi verið í samræmi við það, sem gerðist í júlí 1984, er vaxtahækkun fór síðast fram. Þá segir í bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins, að fyrirhuguð hækkun á vöxtum af lánum Byggingarsjóðs ríkisins hafi verið rædd í fjölmiðlum og að enginn vafi hafi verið á því, að almenningi hafi verið fullkunnugt um að hækkunin stæði fyrir dyrum.

Í 2. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda segir meðal annars, að í B-deild Stjórnartíðinda skuli birta reglugerðir, erindisbréf, samþykktir og auglýsingar, sem gefnar eru út eða staðfestar af ráðherra, umburðarbréf, ákvarðanir og úrlausnir ráðuneyta, sem almenna þýðingu hafa. Samkvæmt 3. gr. sömu laga skal í Lögbirtingablaði birta ýmsar auglýsingar svo og „opinber verðlagsákvæði og annað það, er stjórnvöldum þykir rétt að birta almenningi“. Í 7. gr. þessara sömu laga er síðan svo fyrir lagt, að fyrirmælum, „er felast í lögum, auglýsingum, tilskipunum, reglugerðum, opnum bréfum, samþykktum eða öðrum slíkum ákvæðum almenns efnis", megi ekki beita, fyrr en birting samkvæmt 1. og 2. gr. laganna hafi farið fram, nema þau geymi ákvæði algerlega einkamálaeðlis og aðilar hafi komið sér saman um, að skipti þeirra skuli fara eftir óbirtum fyrirmælum.

Samkvæmt 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988 skulu vextir af lánum Byggingarsjóðs ríkisins vera breytilegir, og tekur ríkisstjórnin ákvörðun um vexti af hverjum lánaflokki á hverjum tíma. Umrædd ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá 5. desember 1989 um hækkun vaxta af lánum Byggingarsjóðs ríkisins frá og með 6. sama mánaðar var tekin samkvæmt þessari lagaheimild. Þessi ákvörðun fjallaði því um vaxtakjör af nánar tilgreindum lánum ákveðinna lántakenda hjá tiltekinni stofnun og hlaut ákvörðunin að gilda, þar til öðru vísi yrði ákveðið. Með hliðsjón af þessari afmörkun á gildissviði ákvörðunar ríkisstjórnarinnar og því að hún laut að lánssamningi, sem að meginstefnu til fer eftir einkaréttarlegum reglum, þó að lánveitandinn væri opinber stofnun, tel ég, að ekki hafi verið skylt að birta ákvörðunina í B-deild Stjórnartíðinda samkvæmt ofangreindum ákvæðum 2. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 64/1943. Af því leiðir, að birting ákvörðunar ríkisstjórnarinnar var ekki fortakslaust skilyrði, samkvæmt þessum lagaákvæðum, til þess að ákvörðunin gæti gilt um nefndar lánveitingar frá og með 6. desember 1989.

Í stöðluðum texta þess skuldabréfs, sem A undirritaði, segir, svo sem áður greinir, að ársvextir séu 3,5%, en jafnframt er tekið fram, að vextir séu breytilegir og heimilt að breyta þeim, „enda verði slík breyting kynnt opinberlega, þegar hún tekur gildi“. Ljóst er að ákvarðanir um breytingar á lánakjörum lána frá Byggingarsjóði ríkisins hafa verulega þýðingu fyrir lántakendur hjá sjóðnum. Mikilvægt er því að slíkar ákvarðanir séu jafnan birtar, þannig að tryggt sé að þeir, sem í hlut eiga, geti í ótvíræðum heimildum kynnt sér efni og gildistöku slíkra breytinga. Af ákvæðum laga nr. 64/1943 verður ráðið, að það hafi verið tilætlun löggjafans að tilkynningar stjórnvalda, sem miklu varða fyrir borgarana, séu birtar í Stjórnartíðindum eða Lögbirtingablaði. Auglýsingar og fréttatilkynningar, sem birtar eru í fjölmiðlum, geta ekki komið í stað birtingar samkvæmt lögum nr. 64/1943, þegar í hlut eiga ákvarðanir af því tagi, sem hér er fjallað um. Í samræmi við framangreind sjónarmið og hið staðlaða ákvæði fyrrnefnds skuldabréfs um, að vaxtabreyting skyldi „kynnt opinberlega“, tel ég, að eðlilegast hefði verið að birta ákvörðunina í Lögbirtingablaði, sbr. ákvæði 3. gr. laga nr. 64/1943 um, að þar skuli birt „annað það, er stjórnvöldum þykir rétt að birta almenningi.“ Vanræksla á þessu gat hins vegar ekki, ein út af fyrir sig, hindrað gildistöku ákvörðunarinnar, þar sem ekki var skylda til birtingar ákvörðunarinnar skv. 2., sbr. 7. gr. laga nr. 64/1943, eins og gert er grein fyrir hér að framan.

Með 3. mgr. 48. gr. laga nr. 86/1988 var ríkisstjórninni fengið vald til að taka einhliða ákvörðun um breytingar á lánskjörum. Verður ekki séð að ríkisstjórnin hafi farið út fyrir fyrrnefnda lagaheimild sína með því að ákveða ný vaxtakjör af lánum, sem komu til útborgunar 6. desember 1989 og síðar.

Í tilkynningu Húsnæðisstofnunar ríkisins 11. nóvember 1989 um lánveitinguna til A var tekið fram, eins og áður greinir, að lánið kæmi til greiðslu eftir 1. desember 1989 og að lánakjör yrðu þau, er giltu við greiðslu. Samkvæmt þessu verður ekki talið, að áskilnaður Húsnæðisstofnunar ríkisins um 4,5% ársvexti af umræddu láni til A hafi farið í bága við lög nr. 86/1988 eða aðrar lagareglur.

3.

Það er niðurstaða mín, að eigi séu fullnægjandi lagarök til að finna að þeirri framkvæmd Húsnæðisstofnunar ríkisins, að vaxtakjör umrædds láns til A skyldu fara eftir ákvörðun ríkisstjórnarinnar frá 5. desember 1989. Þá tel ég viðhlítandi skýringu hafa komið fram á þeim tíma, er leið frá tilkynningu um veitingu lánsins og þar til það kom til úthlutunar. Það er hins vegar skoðun mín, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og 3. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda hafi félagsmálaráðuneytið átt að sjá til þess, sbr. kafla VI.2 hér að framan, að ákvörðun þessi yrði birt í Lögbirtingablaði. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins, að sá háttur verði framvegis hafður á um vaxtaákvarðanir samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. lög nr. 47/1991 um breytingu á þeim lögum.“