Álit

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 20. mars sl. yfir ákvörðun Ísafjarðarbæjar um að ráða annan umsækjanda en yður í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs sveitarfélagsins.

Samkvæmt kvörtuninni og bréfum yðar 19. júlí og 16. ágúst sl. gerið þér athugasemdir við meðferð málsins og mat sveitarfélagsins á hæfni umsækjenda. Athugasemdir yðar við málsmeðferðina lúta einkum að því að þar sem einn af bæjarfulltrúum sveitarfélagsins hafi verið meðal umsækjenda um starfið hafi bæjarstjóri verið vanhæfur til meðferðar málsins og ekki hafi verið tekin ákvörðun um hæfi annarra bæjarfulltrúa til meðferðar málsins í samræmi við lög. Þá gerið þér ýmsar athugasemdir við ákvarðanir um grundvöll og meðferð málsins, þ.á m. hvort og þá hvernig hlutverk bæjarstjóra var ákveðið, hvernig matsþættir voru ákveðnir og að bæjarfulltrúar, sem voru í minni hluta bæjarstjórnar sveitarfélagsins, hafi hvorki haft fullnægjandi aðgang að upplýsingum um málið né getað lagt mat á umsækjendur í viðtali eða öðru leyti áður en málið kom til kasta bæjarstjórnar. Við athugun á kvörtun yðar bárust einnig athugasemdir um málið frá bæjarfulltrúum Í-lista.

  

II

Að beiðni umboðsmanns Alþingis bárust gögn málsins og skýringar Ísafjarðarbæjar 26. maí sl. Þar var aðdragandi ráðningarmálsins rakinn. Svo sem þar greinir og fær stoð í gögnum málsins lögðu bæjarstjóri og mannauðsstjóri sveitarfélagsins ásamt ráðgjafa á vegum Intellecta ehf. grunn að meðferð ráðningarmálsins í desembermánuði 2020 og janúarmánuði 2021 í samráði við bæjarráð sem heimilaði bæjarstjóra að hefja ráðningarferlið á fundi 18. janúar þess árs. Í tölvupóstsamskiptum milli mannauðsstjóra sveitarfélagsins og ráðgjafa einkahlutafélagsins sama dag kom fram að ráðningarferlið yrði eins og áður hefði verið. Mannauðsstjóri og bæjarstjóri ásamt ráðgjafanum myndu annast um viðtöl við umsækjendur og yrði bæjarráð upplýst um framvindu málsins sem yrði síðan borið undir „bæjarráð/bæjarstjórn“.

Starfið var því næst auglýst laust til umsóknar 19. janúar 2021 með umsóknarfresti til 4. febrúar þess árs. Í auglýsingunni, sem bæjarráð hafði samþykkt á fyrrgreindum fundi, komu fram upplýsingar um starfið og hæfniskröfur. Svo sem ráðið verður af gögnum málsins og rakið er í skýringum sveitarfélagsins voru gerð matsviðmið og matsblað af ráðgjafanum, í samráði við sveitarfélagið, meðan á umsóknarfresti stóð og tóku þau skjöl mið af efni auglýsingarinnar. Voru skjölin borin undir bæjarráð á fundi 1. febrúar 2021 sem fól bæjarstjóra að vinna málið áfram í samræmi við umræður á fundinum.

Alls sóttu 10 manns um starfið. Í framhaldi af því að listi yfir umsækjendur lá fyrir lýsti mannauðsstjóri sveitarfélagsins sig vanhæfan vegna tengsla við B og var þá ákveðið að bæjarstjóri og téður ráðgjafi önnuðust meðferð málsins. Síðar lýsti formaður bæjarráðs sig einnig vanhæfan vegna tengsla við sama umsækjanda.

Fyrir liggur að bæjarstjóri og fyrrnefndur ráðgjafi mátu hæfni umsækjenda til þess að gegna starfinu í þremur umferðum, fyrst á grundvelli umsókna og tilheyrandi gagna, þá með viðtölum við þá fimm sem best komu út úr fyrsta mati og loks með viðtölum við þá þrjá umsækjendur sem taldir voru hæfastir eftir fyrri viðtölin. Enn fremur var leitað upplýsinga hjá umsagnaraðilum þriggja síðastnefndu umsækjendanna.

Af skýringum sveitarfélagsins og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að bæjarráð hafi verið upplýst um framvindu málsins og síðan tillögu bæjarstjóra og ráðgjafans um hvern skyldi ráða í starfið með framlagningu minnisblaða og gagna á fundum ráðsins 15. og 22. febrúar og 1. og 15. mars 2021. Á síðastnefndum fundi var málinu vísað til bæjarstjórnar sem fjallaði um það á fundi 18. þess mánaðar. Líkt og átti við um fundinn 1. mars var lögð fyrir bæjarstjórn samantekt bæjarstjóra og ráðgjafans um þrjá hæfustu umsækjendurna ásamt niðurstöðu um hver væri að þeirra mati hæfastur. Tillaga um að ráða þann umsækjanda var samþykkt á fundinum. Þá er upplýst að hluti bæjarfulltrúa hafði sérstaklega óskað eftir aðgangi að öllum gögnum ráðningarmálsins í marsmánuði og fengið þau viðbrögð frá skrifstofu sveitarfélagsins að unnt væri að senda þeim afrit af ýmsum gögnum en önnur væri aðeins unnt að skoða á skrifstofunni.

   

III

1

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Við athugun á málum sem þessum er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem ákvað hvaða umsækjanda skyldi ráða í starf, enda hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að stjórnvald njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur hafi það aflað fullnægjandi upplýsinga til að meta hæfni þeirra og sýnt fram á að heildstæður samanburður á þeim hafi farið fram. Í þessu máli er það því ekki hlutverk umboðsmanns að taka afstöðu til þess hvern átti að ráða í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs Ísafjarðarbæjar, heldur að fjalla um hvort meðferð málsins og ákvörðun sveitarfélagsins hafi verið lögmæt.

Samkvæmt 50. gr. þágildandi samþykktar nr. 535/2014, um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar, var það hlutverk bæjarstjórnar að ráða í fyrrgreint starf. Meðferð málsins önnuðust þó bæjarráð og bæjarstjóri, sbr. 32. gr. samþykktarinnar og 35. og 55. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þar sem m.a. er kveðið á um að þessir aðilar fari með framkvæmdastjórn sveitarfélagsins og undirbúi fundi sveitarstjórnar. Auk framangreindra laga bar að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins sem og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda.

  

2

Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. einnig 17. gr. þágildandi samþykktar Ísafjarðarbæjar sem áður er getið. Í lagaákvæðinu segir að um hæfi fyrrgreindra manna til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á að taka stjórnvaldsákvörðun gildi ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í sveitarstjórnarlögum. Í 6. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti en leiðir af 1. til 5. tölulið sömu málsgreinar eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Af þeim sjónarmiðum sem eru reifuð í kvörtun yðar verður ekki annað ráðið en að þér teljið einna helst að bæjarstjóri hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna tengsla sinna við fyrrgreindan meðumsækjanda yðar á grundvelli 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Um það hafið þér vísað til þess að hún hafi verið meðal þeirra bæjarfulltrúa sem réði bæjarstjórann í starfið. Hann starfi í skjóli meirihluta bæjarstjórnar, sem B hafi verið hluti af, og því sé ekki hafið yfir vafa að persónulegir hagsmunir bæjarstjóra hafi ekki haft áhrif á störf hans að undirbúningi ráðningarinnar.

Samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga er það sveitarstjórn sem ræður framkvæmdastjóra til þess að annast framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnar og verkefni sveitarfélags. Í 55. gr. sömu laga er kveðið á um að framkvæmdastjóri sé æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins og hann skuli sjá um að stjórnsýsla þess samræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna.

Í athugasemdum við 54. gr. þess frumvarps er varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að framkvæmdastjóri geti ekki aðeins verið framkvæmdastjóri meiri hluta sveitarstjórnar. Það sé sveitarstjórnin í heild sem fari með stjórn sveitarfélagsins á hverjum tíma og hver og einn sveitarstjórnarmaður hafi sömu réttindi og skyldur vegna setu sinnar í sveitarstjórn. Framkvæmdastjóri þurfi því að vera framkvæmdastjóri sveitarstjórnarinnar allrar en ekki aðeins pólitísks meiri hluta hverju sinni. Þá er rakið í athugasemdum við 28. gr. sama frumvarps að hafa verði í huga að þótt sveitarstjórnin sem slík fari með stjórn sveitarfélagsins leiði af frumvarpinu að framkvæmdastjóri sé æðsti yfirmaður starfsliðs þess. Einstakir sveitarstjórnarmenn hafi þar með almennt ekki valdheimildir til að segja starfsmönnum fyrir verkum eða krefja þá um starfsframlag eða útskýringar í sína þágu. Slíkar valdheimildir hafi hins vegar sveitarstjórnin sem slík (sjá þskj. 1250 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 73 og 87-88).

Af þeim lagareglum sem eiga við um stjórnkerfi sveitarfélaga og í samræmi við framangreind sjónarmið úr lögskýringargögnum leiðir m.a. að þótt framkvæmdastjóri sveitarfélags lúti yfirstjórn sveitarstjórnar eins og aðrir starfsmenn þess verður ekki litið svo á að einstakir sveitarstjórnarmenn séu yfirmenn hans. Þá gildir sú almenna regla í stjórnsýslurétti að starfsmaður verður að jafnaði ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni að samstarfsmaður hans sé málsaðili. Af framangreindum sökum og þar sem ekki liggja fyrir gögn sem sýna fram á önnur tengsl umræddra aðila en fyrrgreind starfstengsl eru ekki fyrir hendi nægar forsendur til að líta svo á að bæjarstjóri hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins.

Þá tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við meðferð málsins hvað snertir ákvörðun um hæfi bæjarfulltrúa, enda veldur vanhæfi nefndarmanns í pólitískri stjórnsýslunefnd, eitt og sér, að jafnaði ekki vanhæfi annarra sem sitja í nefndinni. Auk þess gefa gögn málsins hvorki til kynna að þér né aðrir málsaðilar hafið gert athugasemdir við hæfi bæjarfulltrúa til meðferðar málsins þótt legið hafi fyrir að meðal umsækjenda væri einn af bæjarfulltrúum sveitarfélagsins.

  

3

Sem fyrr greinir var það hlutverk bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar að ákveða hvern skyldi ráða í starf sviðsstjóra skóla- og tómstundasviðs sveitarfélagsins. Það var hins vegar verkefni bæjarstjóra í samráði við bæjarráð, sem var samkvæmt 27. gr. þágildandi samþykktar sveitarfélagsins skipað þremur bæjarfulltrúum, að annast í umboði bæjarstjórnar meðferð málsins og undirbúa fund hennar þar sem því yrði ráðið til lykta. Í samræmi við 28. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. einnig 21. gr. bæjarmálasamþykktarinnar, átti sérhver bæjarstjórnarmaður þó rétt á að kynna sér gögn ráðningarmálsins. Auk þess er veitingarvaldshafa, í þessu tilviki bæjarstjórn, beinlínis skylt samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að sjá til þess að ákvörðun um ráðningu byggist á nægjanlega traustum undirbúningi og að meðferð máls sé að öðru leyti í samræmi við lög þannig að réttindi umsækjenda séu virt, sbr. t.d. álit mitt 12. október sl. í máli nr. 10484/2020.

Líkt og nánar er rakið í II. kafla að framan gefa gögn málsins ekki annað til kynna en að bæjarstjóri og ráðgjafi einkahlutafélags hafi í samráði við bæjarráð lagt grunn að meðferð málsins og ákveðið framhald þess. Einnig liggur ekki annað fyrir en að ítarleg gögn um ráðningarmálið og mat bæjarstjóra og ráðgjafans á umsækjendum hafi verið lögð fyrir bæjarráð og síðar bæjarstjórn áður en málið var leitt til lykta á bæjarstjórnarfundi 18. mars sl. Þótt gögnin beri einnig með sér að nokkrir bæjarfulltrúar hafi á síðari stigum málsins í marsmánuði gert athugasemdir við meðferð þess verður í ljósi framangreinds ekki annað ráðið en að bæjarfulltrúum hafi gefist kostur á að kynna sér öll gögn málsins og að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðun bæjarstjórnar 18. mars sl.

Af framangreindum sökum og að teknu tilliti til stöðu bæjarráðs og bæjarfulltrúa í stjórnkerfi sveitarfélagsins tel ég ekki forsendur til að leggja annað til grundvallar en að við meðferð málsins hafi réttindi bæjarfulltrúa til aðgangs að gögnum og þátttöku í málsmeðferðinni verið virt.

  

4

Að þessu frágengnu standa eftir athugasemdir yðar við mat sveitarfélagsins á hæfni umsækjenda, en í þeim efnum hafið þér m.a. gagnrýnt stigagjöf og þar með mat á einstökum þáttum í starfshæfni yðar og B. Settar eru fram efasemdir um að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið för, vægi sjónarmiða hafi verið réttilega ákvarðað og hæfasti umsækjandinn verið ráðinn.

Af því tilefni skal tekið fram að af gögnum málsins verður ráðið að niðurstaða um hæfasta umsækjandann hafi ekki alfarið verið leidd af stigagjöfinni þótt hún hafi verið notuð til þess að þrengja umsækjendahópinn í skrefum þar til þrír stóðu eftir. Þá verður ekki annað séð en að þeir sem önnuðust matið hafi aflað upplýsinga úr umsóknum og með viðtölum við umsækjendur og umsagnaraðila, sem gerðu þeim kleift að meta starfshæfni umsækjenda á grundvelli þeirra meginsjónarmiða sem birtust í auglýsingu um starfið. Niðurstaða og tillaga matsaðila á vegum bæjarstjórnar hafi því næst verið lögð fyrir bæjarstjórnina sem tók ákvörðun á fundi eftir að bæjarfulltrúar höfðu átt þess kost að kynna sér gögn málsins. Tillagan var í formi minnisblaðs bæjarstjóra 12. mars sl. um ráðningarferlið sem lýkur með þeirri niðurstöðu að matsaðilar geri að tillögu sinni að ráðinn verði hæfasti umsækjandinn, B, en einnig lágu fyrir samantektir fyrrnefnds ráðgjafa um ráðningarferlið og aðra umsækjendur þar sem nánari grein var gerð fyrir niðurstöðunni.

Tel ég mig því ekki hafa forsendur til þess að líta öðruvísi á en svo að fullnægjandi upplýsingar um hæfni umsækjenda hafi legið fyrir þegar ákvörðun var tekin um ráðninguna og hún hafi byggst á heildstæðum samanburði á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Með hliðsjón af áðurnefndu svigrúmi stjórnvalda við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur, þ.á m. til að ákveða áherslur og vægi einstakra sjónarmiða, og því sem fyrr greinir um hlutverk umboðsmanns í málum sem þessum geri ég því ekki athugasemdir við ákvörðun sveitarfélagsins.  

  

IV

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a- og b-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl sl. og fór með mál þetta frá 1. maí þess árs.

                               

                                    

                                    

                                     

                                    

                                     Skúli Magnússon