I Tildrög og afmörkun athugunar
Í frétt sem birt var á heimasíðu Stjórnarráðs Íslands 31. janúar 2022 var greint frá setningu A í embætti ráðuneytisstjóra nýs háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytis frá 1. febrúar 2022. Þar kom fram að setningin væri tímabundin til þriggja mánaða á meðan auglýst yrði eftir ráðuneytisstjóra fyrir hið nýja ráðuneyti. Af fréttinni varð ekki annað ráðið en að um væri að ræða setningu í nýja stöðu ráðuneytisstjóra innan ráðuneytisins sem komið var á fót 1. febrúar 2022. Var það gert í framhaldi af þeim breytingum á Stjórnarráði Íslands sem kynntar voru við myndun nýrrar ríkisstjórnar í lok nóvember 2021 og komu endanlega til framkvæmda 1. febrúar 2022. Hins vegar varð ekki ráðið af fréttinni hvort umrædd setning til þriggja mánaða hefði komið til að undangenginni auglýsingu stöðunnar eða á hvaða lagagrundvelli setningin byggðist. Af þessu tilefni var ákveðið að taka málið til athugunar á grundvelli frumkvæðisheimildar umboðsmanns, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og óskað eftir gögnum og upplýsingum af hálfu ráðuneytisins um framangreind atriði. Hefur athugun embættisins beinst að því hvort fullnægjandi lagaheimild hafi staðið til áðurgreindrar setningar ráðuneytisstjóra við þær aðstæður sem uppi voru og þá án undangenginnar auglýsingar.
Svo sem nánar er vikið að síðar hefur skýr vilji löggjafans að baki reglum um auglýsingu opinberra starfa og embætta legið fyrir allt frá árinu 1954. Hefur þá verið horft til mikilvægis þess að jafnræðis sé gætt þegar kemur að ráðstöfun á takmörkuðum fjölda sérhæfðra starfa hjá hinu opinbera, en einnig liggur fyrir að slík vinnubrögð eru til þess fallin að skapa og viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá samfélaginu. Með nýjum lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var þessi vilji löggjafans áréttaður með því að skerpt var á þessum reglum. Þrátt fyrir þetta hafa umboðsmanni um árabil ítrekað borist ábendingar og kvartanir um vanhöld að þessu leyti, m.a. þannig að stjórnvöld virðast í sumum tilvikum vísvitandi haga málum þannig að reglurnar séu sniðgengnar í stað þess að allra leiða sé leitað til að fylgja efni og markmiðum þeirra, sbr. m.a. frumkvæðisathugun umboðsmanns um framkvæmd stofnana ríkisins á lausum störfum sem lokið var með birtingu fréttar á vefsíðu umboðsmanns 28. apríl 2021. Hvað sem þessu líður veita aðrar athuganir umboðsmanns á framkvæmd stofnana ríkisins, einkum Stjórnarráðs Íslands, á því hvernig auglýsingum á lausum störfum og embættum er háttað almenna vísbendingu um að nokkuð algengt sé að stjórnendur velji aðrar leiðir við ráðningar og skipanir en auglýsingu.
Á þetta er bent hér í upphafi til að árétta mikilvægi þess að stjórnvöld fylgi þeim lagareglum sem gilda um veitingu opinberra starfa og embætta og virði í störfum sínum þau markmið sem þeim er ætlað að þjóna. Á það ekki síst við um ráðuneyti sem fara með æðstu stjórn framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði og önnur lægra sett stjórnvöld kunna að horfa til við mótun eigin verklags við ráðningar.
II Samskipti umboðsmanns og ráðuneytisins
Með bréfi til háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytisins 1. febrúar 2022 voru tildrög athugunar umboðsmanns rakin. Þar var tekið fram að í ljósi þess sem fram kom í frétt á vef stjórnarráðsins um að komið hefði verið á fót nýju ráðuneyti yrði ekki annað ráðið en að um nýtt embætti ráðuneytisstjóra innan ráðuneytisins væri að ræða. Af því tilefni var óskað eftir því að ráðuneytið veitti upplýsingar um hvort umrætt embætti hefði verið auglýst laust til umsóknar. Hefði svo ekki verið var þess óskað að ráðuneytið skýrði, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, á hvaða lagagrundvelli það hefði verið gert og þá með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldu starfsmanna ríkisins. Í þessu sambandi var m.a. vakin athygli á sjónarmiðum sem rakin eru í álitum umboðsmanns Alþingis frá 15. júní 2018 nr. 9487/2017 og 29. desember 2008 í máli nr. 5519/2008. Jafnframt var óskað eftir því að ráðuneytið sendi embættinu svar eigi síðar en 11. febrúar 2022 ásamt gögnum um umrædda ráðningu, þ.m.t. afrit af setningarbréfi og ráðningarsamningi hefði hann verið gerður.
Svarbréf ráðuneytisins barst 9. febrúar 2022 þar sem fram kom að fjölgun ráðuneyta og breyting á heitum þeirra væri lokaáfangi í umfangsmiklum breytingum á skipulagi Stjórnarráðs Íslands sem kynntar voru í tengslum við myndun nýrrar ríkisstjórnar í lok nóvember 2021 með útgáfu forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands og forsetaúrskurðar um skiptingu starfa ráðherra. Með þeim úrskurðum hefðu ýmis stjórnarmálefni verið flutt á milli ráðuneyta og ráðherra og breytingar gerðar á fjölda ráðherra og embættisheitum þeirra. Þá var vísað til þess að þingsályktunartillaga um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, hefði verið lögð fram á Alþingi til umræðu og afgreiðslu á þeim vettvangi í samræmi við 3. málslið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og hefði hún verið afgreidd 27. janúar 2022. Í framhaldinu hefði verið unnt að ljúka umræddum skipulagsbreytingum með útgáfu forsetaúrskurðar um skiptingu ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands 31. janúar 2022. Tvö ný ráðuneyti hefðu orðið til við útgáfu forsetaúrskurðarins, þ.e. háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið og menningar- og viðskiptaráðuneytið, sbr. 5. og 9. tölulið forsetaúrskurðarins nr. 5/2022 sem öðlaðist gildi degi síðar eða 1. febrúar 2022. Hvað varðar fyrirspurn umboðsmanns er laut að því hvort umrætt embætti hefði verið auglýst sagði m.a. eftirfarandi:
„Með vísan til fyrirspurnar yðar um hvort umrætt embætti hafi verið auglýst laust til umsóknar er tekið fram að framangreindur forsetaúrskurður er grundvöllur hins nýja embættis ráðuneytisstjóra háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytisins og var því fyrst unnt að auglýsa embættið laust til umsóknar við birtingu hans í Stjórnartíðindum 31. janúar sl. Það stóð alltaf til að auglýsa embættið og hófst vinna við gerð auglýsingar um embætti ráðuneytisstjóra þá þegar hinn 1. febrúar og var hún birt á Starfatorgi 3. febrúar sl. og í Lögbirtingarblaðinu sama dag í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Umsóknarfrestur er til 28. febrúar nk. og markmiðið er að ljúka ráðningarferli fyrir 30. apríl nk.“
Því næst var vikið að álitum umboðsmanns nr. 9487/2017 og nr. 5519/2008 sem vísað var til í fyrirspurnarbréfinu þar sem segir:
„Hvað varðar vísan yðar í álit umboðsmanns nr. 9487/2017 og nr. 5519/2008 má taka undir flest þau sjónarmið sem þar fram koma. Hins vegar má draga í efa það sjónarmið að Alþingi hafi með skýrum hætti ákveðið að afmarka undanþágur frá auglýsingaskyldu það þröngt að þær séu alfarið bundnar við þær aðstæður þar sem sá sem gegnir embættinu fyrir hefur forfallast, skipun þess sem gegnir embætti fyrir er framlengd eða annar embættismaður fluttur í starfið. Í ljósi þess að ákvæðið var nýmæli á sínum tíma þá er eðlilegra að túlka ákvæðið frekar á rúman hátt en þröngan og þannig geta brugðist við aðstæðum sem ekki voru fyrirséðar við tilurð ákvæðisins.
[...] Í álitinu er bent á að þegar embættismaður biðst lausnar samkvæmt 1. mgr. 37. gr. stml. skuli það gert með þriggja mánaða fyrirvara. Umboðsmaður bendir sérstaklega á í áliti sínu að sá tími, þ.e. þessir þrír mánuðir, skuli nýttir til að hefja nýtt skipunarferli og auglýsa eftir nýjum embættismanni. Hugsunin sé að gefa veitingarvaldshafa svigrúm í þrjá mánuði til að finna nýjan embættismann í stað þessi fyrri. Ef þetta er sett í samhengi við málefni hins nýja ráðuneytis má sjá að setningartími ráðuneytisstjórans hlýtur að teljast hæfilegur, einungis til þriggja mánaða. Í þessu felst að umboðsmaður telur að löggjafinn hafi í 1. mgr. 37. gr. stml. afmarkað hvað teljist hæfilegur tími til að klára nýtt skipunarferli.
Hvað hitt álit umboðsmanns varðar, mál 5519/2008, var þar um að ræða embætti nýs skrifstofustjóra í starfandi ráðuneyti. [...] Þá fjallar umboðsmaður sérstaklega í álitinu um aðra möguleika sem hægt var að grípa til vegna stofnunar nýrrar skrifstofu í forsætisráðuneytinu. Stjórnendum ráðuneytis séu ýmsar leiðir færar að lögum til að gera ráðstafanir til bráðabirgða til að koma starfsemi nýrrar skrifstofu á laggirnar og tekur m.a. fram að samkvæmt 10. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, stýri ráðuneytisstjóri ráðuneyti undir yfirstjórn ráðherra. Sé ekki til að dreifa skrifstofustjóra á einstökum skrifstofum ráðuneytisins hvort sem það er vegna forfalla eða meðan ekki hefur verið skipað eða sett í embætti kemur það því í hlut ráðuneytisstjóra að stýra skrifstofum ráðuneytisins eins og annarri starfsemi þess. Eins og sjá má af þessu telur hann það hlutverk ráðuneytisstjóra að stýra skrifstofum ráðuneytisins á meðan skipunarferli á nýjum skrifstofustjóra stendur yfir. Í tilviki nýs ráðuneytis er enginn ráðuneytisstjóri til staðar til að axla þá ábyrgð. Þetta endurspeglar að óhjákvæmilegt var að setja ráðuneytisstjóra í 3 mánuði, sem er eins og fyrr segir sá tímarammi sem löggjafinn metur hæfilegan fyrir nýtt skipunarferli. Það var ekki verið að ganga lengra í skipunartíma en nauðsynlegt var.“
Loks segir í svari ráðuneytisins að framangreint álit umboðsmanns sé ekki sambærilegt því máli sem hér um ræðir þar sem ekkert ráðuneyti hafi orðið til fyrr en 1. febrúar 2022 og þar af leiðandi ekkert embætti ráðuneytisstjóra. Sé því um að ræða sambærilega stöðu og ef embættismaður hefur fallið frá samkvæmt 24. gr. laga nr. 70/1996.
Með bréfi ráðuneytisins fylgdi afrit af upphaflegum ráðningarsamningi A við ráðuneytið frá 1. desember 2012 ásamt setningarbréfi, dags. 31. janúar 2022. Í síðarnefnda bréfinu segir:
„Með vísan til 24. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eruð þér hér með sett í embætti ráðuneytisstjóra í háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti frá 1. febrúar nk. í þrjá mánuði eða til og með 30. apríl nk.
Gert er ráð fyrir að á skipunartímanum verði auglýst eftir ráðuneytisstjóra og ráðningarferli lokið.
Sá sem settur er í embætti nýtur réttinda og ber skyldur skv. VI. og VII. kafla sömu laga eftir því sem við á.“
III Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagalegur grundvöllur nýs ráðuneytis
Í 2. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, kemur fram að Stjórnarráð Íslands skiptist í ráðuneyti. Ráðuneyti eru skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði. Ákveða skal fjölda ráðuneyta og heiti þeirra með forsetaúrskurði, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar, samkvæmt tillögu forsætisráðherra. Þá segir að tillagan skuli lögð fyrir Alþingi í formi þingsályktunartillögu sem komi þegar til umræðu og afgreiðslu áður en forsetaúrskurður er gefinn út.
Í samræmi við framangreind lagafyrirmæli lagði forsætisráðherra 10. desember 2021 fram þingsályktunartillögu um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem samþykkt var á Alþingi 27. janúar 2022. Með þingsályktuninni ályktaði Alþingi að styðja fyrirhugaða breytingu á fjölda og heitum ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands sem fól m.a. í sér að ráðuneytum yrði fjölgað úr tíu í tólf og komið yrði á fót nýju háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti. Tillaga forsætisráðherra og þær breytingar sem í henni fólust á fjölda ráðuneyta og heitum þeirra var lokaáfangi í umfangsmiklum breytingum á skipulagi Stjórnarráðs Íslands sem kynntar voru í tengslum við myndun nýrrar ríkisstjórnar í lok nóvember 2021 en 28. nóvember 2021 voru gefnir út annars vegar forsetaúrskurður nr. 125/2021, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands og hins vegar forsetaúrskurður nr. 126/2021, um skiptingu starfa ráðherra.
Í kjölfar þess að Alþingi samþykkti fyrrnefnda þingsályktunartillögu voru gefnir út þrír forsetaúrskurðir vegna breytinga á skipan Stjórnarráðsins sem birtir voru í Stjórnartíðindum 31. janúar 2022 og öðluðust þeir gildi 1. febrúar 2022. Var háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið með þessum hætti formlega komið á fót 1. febrúar 2022 með gildistöku forsetaúrskurðar nr. 5/2022, um skiptingu Stjórnarráðs Íslands í ráðuneyti, sbr. 5. tölulið.
Í 16. gr. laga nr. 115/2011 er kveðið á um það fyrirkomulag að ráðuneytisstjórar stýri ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra. Í ljósi þess lögmælta fyrirkomulags verður því að leggja til grundvallar að með stofnun hins nýja ráðuneytis hafi einnig verið stofnað til nýs embættis ráðuneytisstjóra. Af þessu leiðir að um var að ræða laust embætti í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, enda verður ekki séð að nokkur starfsmaður hafi haft lögmætt tilkall til að gegna því.
Samkvæmt 2. tölulið 22. gr. laga nr. 70/1996 eru ráðuneytisstjórar í Stjórnarráði Íslands embættismenn. Um veitingu þeirrar stöðu fer því eftir lögum nr. 70/1996 eftir því sem við á, auk annarra almennra reglna um embættisveitingar hjá stjórnvöldum ríkisins. Nýtt embætti ráðuneytisstjóra féll þar af leiðandi undir þá almennu auglýsingaskyldu embætta sem kveðið er á um í 1. mgr. 7. gr. laganna.
2 Var heimilt að setja tímabundið í embætti ráðuneytisstjóra án auglýsingar?
2.1
Af áðurgreindum skýringum ráðuneytisins og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að það sé afstaða þess að þær aðstæður sem voru uppi, og áður er lýst, hafi réttlætt tímabundna setningu í embætti ráðuneytisstjóra án auglýsingar með vísan til 24. gr. laga nr. 70/1996. Nánar tiltekið er þá vísað til þess að ekki hafi verið unnt að auglýsa embættið laust til umsóknar fyrr en með birtingu fyrrgreinds forsetaúrskurðar nr. 5/2022, um skiptingu ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, hinn 31. janúar 2022, sem hafi verið grundvöllur hins nýja embættis ráðuneytisstjóra. Sömuleiðis telur ráðuneytið að í ljósi þess að ekkert ráðuneyti hafi verið til fyrr en 1. febrúar 2022 hafi verið um sambærilega aðstöðu að ræða og í þeim tilvikum þegar embættismaður fellur frá samkvæmt 24. gr. laganna.
Svo sem áður greinir fer almennt um auglýsingu embætta eftir fyrrgreindri 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Er þar lögfest sú almenna regla að auglýsa skuli laus embætti með opinberum hætti. Að baki hinni almennu skyldu til auglýsingar opinberra starfa og embættum búa, sem fyrr segir, sjónarmið um jafnræði borgaranna og það markmið að hæfir menn veljist í þjónustu ríkisins, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2012 í málum nr. 5864/2009 og 6137/2010 og athugasemdir við það frumvarp sem varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 421). Þegar sleppir endurskipun embættismanns, samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laganna eða flutningi úr einu embætti í annað, sbr. 36. gr. laganna er fyrrgreind heimild 24. gr. laga nr. 70/1996 eina undantekningin frá hinni almennu reglu 1. mgr. 7. gr. um skyldu til auglýsingar. Ákvæði 24. gr. laganna er svohljóðandi:
„Nú fellur maður frá sem skipaður hefur verið í embætti, eða er fjarverandi um lengri tíma vegna veikinda eða af öðrum ástæðum, og getur þá það stjórnvald sem veitir embættið sett annan mann til að gegna því um stundarsakir, þó aldrei lengur en í eitt ár. Jafnframt má setja mann til reynslu í embætti, áður en hann er skipaður í það, til eins árs í senn, þó aldrei lengur en tvö ár. Sá sem settur er í embætti nýtur réttinda og ber skyldur skv. VI. og VII. kafla eftir því sem við á.“
Með lögum nr. 150/1996, um breytingu á sérákvæðum í nokkrum lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var sú breyting gerð á ákvæðinu að reglunni sem nú er í 2. málslið 24. gr., og lýtur að setningu til reynslu, var þar bætt við. Við meðferð málsins á Alþingi lagði efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis til að samhliða yrðu gerðar breytingar á ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996 þannig að þar yrði tekið fram að undanþága frá auglýsingaskyldu tæki einungis til 1. málsliðar 24. gr. laganna og væri þannig afmörkuð við setningar í forföllum. Sú tillaga var samþykkt, sbr. orðalag núgildandi 7. gr. laganna.
Af nefndaráliti meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar, þar sem grein er gerð fyrir breytingartillögunni, verður ráðið að með henni hafi verið leitast við að tryggja að sú undanþáguheimild frá auglýsingaskyldu sem fram kæmi í 1. mgr. 7. gr. laganna næði ekki til reynsluskipunar samkvæmt 2. málslið 24. gr. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2615). Í ræðu framsögumanns efnahags- og viðskiptanefndar sagði m.a. eftirfarandi:
„Í a-lið brtt. er gert ráð fyrir því að taka þurfi fram að þegar menn eru settir í embætti án auglýsingar sé það einungis vegna þess að sá sem er í embættinu fyrir geti ekki gegnt því og þess vegna geti menn ekki verið settir í embætti án auglýsingar án þess að um forföll sé að ræða.“ (Alþt. 1996-1997, B-deild, bls. 2893.)“
Af orðalagi 1. málsliðar 24. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 70/1996, og framangreindri forsögu ákvæðanna verður sú almenna ályktun dregin að afmarka beri undanþágur frá auglýsingaskyldu á embættum þröngt og heimild til að setja í embætti í forföllum án auglýsingar nái einvörðungu til þeirra tilvika þar sem stjórnvald setur mann til að gegna embætti um stundarsakir vegna þess að sá sem skipaður hefur verið í það fellur frá eða er fjarverandi um lengri tíma vegna veikinda eða af öðrum ástæðum. Samkvæmt ofangreindu fer ekki á milli mála að heimild 1. málsliðar 24. gr. laga nr. 70/1996 á hvorki við, samkvæmt orðalagi hennar né tilurð, um tímabundna setningu í nýtt embætti, sbr. einnig fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 15. júní 2018 í máli nr. 9487/2017.
2.2
Fram er komið að fyrirætlun stjórnvalda um að koma á fót nýju ráðuneyti háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunar lá fyrir frá a.m.k. 10. desember 2021, þegar forsætisráðherra lagði fram tillögu þar að lútandi til ályktunar Alþingis, en í reynd þó nokkru áður eða þegar ný ríkisstjórn var mynduð í nóvemberlok 2021. Bar ráðherra við þessar aðstæður að grípa til viðeigandi ráðstafana í því skyni að tryggja starfsemi hins nýja ráðuneytis við stofnun þess, svo sem með því að auglýsa ný embætti sem þá yrðu til eða eftir atvikum með því að flytja annan embættismann í embætti ráðuneytisstjóra hins nýja ráðuneytis á grundvelli 36. gr. laga nr. 70/1996, sbr. einnig 1. mgr. 21. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Sú heimild er þó bundin við varanlegan flutning embættismanns úr einu embætti í annað og á ekki við ef um almenna starfsmenn er að ræða eða þá sem eru ráðnir tímabundið.
Í ljósi framangreinds verður ekki séð að heimild hafi staðið til þess að byggja tímabundna setningu ráðuneytisstjóra á 24. gr. laga nr. 70/1996. Þá er ljóst að 1. mgr. 7. gr. laganna, sbr. 1. málslið 24. gr. þeirra, verður ekki skýrð með þeim hætti að veitingarvaldshafa sé heimilt að setja í embætti á þessum lagagrundvelli án auglýsingar til að bregðast við aðstæðum vegna skipulagsbreytinga, eins og hér háttaði til, í stað þess að laga framkvæmdina að þeim lögum og reglum sem gilda við meðferð slíkra mála. Gengur slík túlkun berlega gegn meginreglu laga nr. 70/1996 um að auglýsa skuli laus embætti, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008 í máli nr. 5519/2008 og fyrrnefnt álit frá 15. júní 2018 í máli nr. 9487/2017.
Við þær aðstæður að ónógur tími væri til að auglýsa embættið og ljúka skipunarferli áður en ráðuneytið tæki formlega til starfa voru þannig leiðir færar að lögum til að gera ráðstafanir til bráðabirgða að þessu leyti. Gat ráðherra t.d. á grundvelli almennra stjórnunarheimilda sinna, sbr. 19. gr. laga nr. 70/1996, ákveðið að fela tilteknum starfsmönnum ráðuneytisins tímabundin verkefni sem nauðsynlegt væri að sinna og annars kæmu í hlut ráðuneytisstjóra eða annarra starfsmanna meðan á skipunarferlinu stæði. Væri það afstaða stjórnvalda að slíkar ráðstafanir væru ófullnægjandi var þeim einnig í lófa lagið að fresta stofnun hins nýja ráðuneytis til þess tíma er viðhlítandi undirbúningur fyrir starfsemi þess væri lokið að gættum þeim lagareglum sem við áttu. Ólögfest sjónarmið um skyldur stjórnvalda til tafarlausra viðbragða gagnvart yfirvofandi utanaðkomandi aðstæðum geta því ekki réttlætt téða ákvörðun ráðherra um tímabundna setningu ráðuneytisstjóra án auglýsingar.
Samkvæmt framangreindu er ekki á það fallist að háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra hafi verið heimilt að setja A í hið nýja embætti ráðuneytisstjóra án auglýsingar á grundvelli 24. gr. laga nr. 70/1996 eða annarra þeirra sjónarmiða sem ráðuneytið hefur vísað til í skýringum sínum og áður eru rakin.
Vegna ummæla í skýringum ráðuneytisins þess efnis að telja verði að þrír mánuðir sé sá tímarammi sem löggjafinn hafi metið hæfilegan fyrir nýtt skipunarferli athugast að sá skilningur á sér hvergi stoð í lögum nr. 70/1996. Þvert á móti bendi ég á að umrætt ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 um auglýsingar á lausum embættum áskilur það eitt að umsóknarfrestur megi ekki vera skemmri en tvær vikur. Sá frestur á því almennt ekki að standa því í vegi að hægt sé að manna ný embætti innan ríkisins á stuttum tíma. Tilvísanir til 1. mgr. 37. gr. laga nr. 70/1996 hafa því enga þýðingu um framangreinda niðurstöðu.
IV Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra hafi ekki verið heimilt á grundvelli 24. gr. laga nr. 70/1996 að setja A til þriggja mánaða í embættið án undangenginnar auglýsingar, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Ég tek það fram að ekki eru líkur á að umrædd setning í embættið yrði af dómstólum metin ógild gagnvart þeim sem settur var og jafnframt liggur fyrir að umrætt embætti hefur þegar verið auglýst. Það eru engu að síður tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í svari ráðuneytisins var m.a. tekið fram að umrædd ákvörðun ráðherra hefði verið í fullu samræmi við leiðbeiningar um túlkun laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem veittar hefðu verið í sameiginlegu minnisblaði forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra sem lagt hefði verið fyrir ríkisstjórn snemma árs 2022. Í því hefðu verið lagðar til tvær leiðir við skipun ráðuneytisstjóra í hinu nýja ráðuneyti, þ.e. nýta heimild til að flytja aðila í embætti ráðuneytisstjóra eða að setja ráðuneytisstjóra tímabundið. Þá kom fram að ráðuneytið tæki framvegis tillit til sjónarmiðanna í áliti umboðsmanns við túlkun 24. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, auk ákvæða um auglýsingaskyldu stjórnvalda vegna ráðningar í störf og skipanir í embætti.