Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 28. júlí 2021 leitaði B lögmaður f.h. A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir stjórnsýslu Garðabæjar í tengslum við framkvæmdir við fasteignina að X, Garðabæ, sem m.a. var fjallað um í úrskurði úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála 16. apríl 2021 í máli nr. 103/2020. Með úrskurðinum var felld úr gildi sú ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 22. september 2020 að samþykkja afgreiðslu byggingar­full­trúa á til­kynntri stækkun bílskúrs á fasteigninni.

Líkt og kæra A til úrskurðarnefndarinnar, byggist kvörtun hennar til umboðsmanns einkum á því að eigendum X hafi borið að sækja um byggingar­leyfi vegna framkvæmdanna. Í úrskurði nefndarinnar var á hinn bóginn fallist á með sveitarfélaginu að þær hefðu aðeins verið til­kynningarskyldar. Byggðist sú afstaða nefndarinnar á því að hin kærða ákvörðun hefði aðeins lotið að viðbyggingu við bílskúr X en ekki breyttri notkun og tók málsmeðferð nefndarinnar mið af því.

Athugun mín hefur fyrst og fremst beinst að því hvort úrskurðarnefndin hafi leyst réttilega úr málinu að þessu leyti, m.a. í ljósi þeirra athugasemda og gagna sem lágu fyrir við meðferð málsins. Reynir þar einkum á hvort nefndin hafi gætt nægilega að rannsóknarskyldu sinni.

   

II Málavextir

X er hluti fjöleignarhússins X-Y í Garðabæ. A er eigandi eignar­hluta nr. [...] [...] hússins sem skiptist í fjóra eignarhluta. Hverjum eignarhluta fylgir bílskúr sem tengir eignarhluta saman þannig að byggingin myndar eina heild. Lóð hvers eignarhluta er séreign.

Málið á sér nokkra forsögu en haustið 2017 óskuðu eigendur X eftir leyfi fyrir stækkun bílskúrs þeirra. Jafnframt óskuðu þeir eftir leyfi til að setja dyr og glugga á suðurhlið bílskúrsins. Þeirri umsókn var hafnað af hálfu sveitarfélagsins haustið 2019. Með úrskurði 29. október 2020 í máli nr. 121/2019 vísaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála frá kæru eigenda X vegna synjunar sveitarfélagsins en þá hafði tekið gildi nýtt deiliskipulag á svæðinu. Auk þess hafði bæjarráð þá heimilað hina tilkynntu framkvæmd sem mál þetta lýtur að en eftir því sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar 29. október 2020 var um að ræða sömu framkvæmdir og sótt var um með fyrrgreindri umsókn um byggingar­leyfi.

Bæjarstjórn samþykkti tillögu að deiliskipulagi Z-hverfis í desember 2018. Sú ákvörðun var á hinn bóginn ekki auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Á fundi bæjarstjórnar 17. október 2019 var ákveðið að auglýsa tillöguna að nýju og tók hið nýja deiliskipulag gildi 6. maí 2020 þegar auglýsing þar um var birt í B-deild Stjórnartíðinda. Með hinu nýja deiliskipulagi varð m.a. sú breyting á upphaflegri tillögu á lóðum X-Y að byggingarreitir við bílskúra hússins voru stækkaðir um 10 fermetra. A kærði samþykkt deiliskipulagsins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en með úrskurði nefndarinnar 16. október 2020 var kröfu hennar um ógildingu hafnað.

Líkt og áður greinir tilkynntu eigendur X byggingarfulltrúanum í Garðabæ um viðbygginguna í kjölfar þess að deili­skipulagið tók gildi, sbr. þágildandi gr. 2.3.6. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt til­kynningunni var um ræða viðbyggingu við bíl­skúr X á baklóð. Til­kynningunni fylgdi greinargerð hönnuðar auk aðalupp­drátta. Í greinargerðinni var hinum fyrirhuguðu framkvæmdum lýst, efni gr. 2.3.4., 2.3.5. og 2.3.6. byggingarreglugerðar rakið og gerð grein fyrir því viðhorfi hönnuðar að framkvæmdin uppfyllti skilyrði gr. 2.3.5.

Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 22. september 2020 var sú afgreiðsla byggingarfulltrúa að framkvæmdin væri undanþegin byggingarleyfi, sbr. þágildandi h-liður gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð, staðfest. Svo sem áður segir felldi úrskurðarnefndin þá ákvörðun sveitarfélagsins úr gildi sökum þess að með tilkynningunni fylgdu hvorki burðarþolsuppdrættir né yfirlýsing hönnuðar með löggildingu til hönnunar burðarvirkis, svo sem áskilið var í gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð. Úrskurðarnefndin féllst þó á það með sveitarfélaginu að umrædd framkvæmd hefði aðeins verið tilkynningarskyld. Um þetta sagði eftirfarandi í úrskurðinum:

„Á það er bent að hin kærða ákvörðun tekur einungis til hinnar umþrættu 15 [fermetra] viðbyggingar við bílskúr framkvæmdaraðila, en ekki til meintrar breyttrar notkunar bílskúrs í íbúðarhúsnæði, sem kærandi vísar til í málatilbúnaði sínum. Telji kærandi að notkun bílskúrsins fari gegn samþykktum uppdráttum og deili­skipu­lagi getur hann beint erindi þess efnis til byggingarfulltrúa og farið fram á að hann beiti þvingunarúrræðum 55. gr. laga um mannvirki vegna hinnar ólögmætu notkunar. Ákvörðun byggingar­full­trúa um beitingu þvingunarúrræða er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.“    

  

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var ritað bréf 23. ágúst 2021. Þar var þess m.a. óskað að nefndin veitti nánari skýringar vegna þeirrar afstöðu hennar að hin kærða ákvörðun tæki aðeins til viðbyggingarinnar en ekki „meintrar breyttrar notkunar bílskúrs“ s.s. áréttað væri í niðurlagi úrskurðarins. Var þess óskað að nefndin skýrði hvort og þá hvernig sú niðurstaða hefði verið í samræmi við lög að umræddar framkvæmdir væru ekki byggingarleyfisskyldar ef það væri liður í þeim að breyta bílskúrnum í íbúð. Var þess óskað nefndin skýrði að þessu leyti hvort rannsókn málsins hefði verið fullnægjandi.

Í svari nefndarinnar frá 27. september 2021 kom fram að hin kærða framkvæmd, eins og henni væri lýst í þeim gögnum sem fylgdu tilkynningu um þær, hefði ekki falið í sér breytta notkun bílskúrsins. Samkvæmt umræddum gögnum hefði framkvæmdin falið í sér stækkun bílskúrs og útlitsbreytingu á útvegg með hurð og glugga. Það hefði ekki verið liður í hinum samþykktu framkvæmdum að breyta bílskúr í íbúð. Þá kom fram í svörum nefndarinnar að þessu leyti:

„Hins vegar lá fyrir eldri teikning, sem var ekki hluti af þeim gögnum sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun, og á þeirri teikningu hafði verið teiknuð íbúð í bílskúrsrými [X]. Eins og fram kemur í [úrskurðinum] þá væri hin meinta breyting, að innrétta íbúð í nefndum bílskúr, eftir atvikum óleyfisframkvæmd sem byggingarfulltrúi sveitarfélagsins var ekki búinn að taka afstöðu til í því stjórnsýslumáli sem úrskurðarnefndin hafði til um­fjöllunar. Þar af leiðandi skorti úrskurðarnefndina vald til þess að skera úr um breytta notkun sem ekki var hluti af hinni kærðu ákvörðun.“

Tók nefndin fram að hún teldi rannsókn málsins hafa verið fullnægjandi að þessu leyti.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lög um mannvirki og byggingarreglugerð

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, ber sveitar­stjórn ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í sam­ræmi við ákvæði laganna. Byggingarfulltrúar annast eftirlit með mann­virkja­gerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna.

Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 9. gr. lagaanna er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðar­kerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, eða eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna skal um­sókn um byggingarleyfi send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sé hann leyfisveitandi, ásamt hönnunargögnum og öðrum nauðsynlegum gögnum, þ.m.t. samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús, ef við á.

Samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laganna er ráðherra heimilt að mæla fyrir um undanþágu frá byggingarleyfisskyldu í reglugerð. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin hljóðaði ákvæðið svo:

„Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mann­virkja­gerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar“

Í samræmi við þetta var í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerðar, eins og greinin hljóðaði þegar umrædd framkvæmd var tilkynnt, mælt fyrir um minni háttar framkvæmdir sem væru undanþegnar byggingarleyfi, enda væru þær í samræmi við deiliskipulag. Hljóðaði h-liður greinarinnar svo:

„h. Viðbyggingar.

Ein viðbygging við mannvirki þar sem eftirfarandi kröfur eru uppfylltar:

1. Viðbyggingin er innan byggingarreits.

2. Flatarmál viðbyggingar er að hámarki 40 m2.

3. Viðbyggingin er á einni hæð.

Tilkynna skal fyrirhugaða framkvæmd til leyfisveitanda.“

Í gr. 2.3.6. reglugerðarinnar var mælt fyrir um málsmeðferð vegna til­kynntra framkvæmda. Samkvæmt a- og b-liðum 1. mgr. skyldi tilkynningu fylgja greinargerð hönnuðar um að breyting væri innan þeirra marka sem til­greind væru í gr. 2.3.5., rökstuðningur fyrir því að breytingin upp­fyllti kröfur reglugerðarinnar og samræmdist skipulagsáætlunum auk viðeigandi hönnunargagna þar sem gerð væri grein fyrir breytingunni. Var tilskilið að greinargerðir og hönnunargögn væru árituð af löggiltum hönnuðum, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar tak­markaðist yfirferð leyfisveitanda vegna framkvæmda sem voru tilkynntar samkvæmt gr. 2.3.5. við það að fara yfir hvort framkvæmdin samræmdist skipulagsáætlunum og væri innan þeirra marka sem tilgreind væru í ákvæðinu.

     

2 Undirbúningur leyfisveitinga hjá sveitarfélögum

Við mat á því hvaða skyldur hvíla á sveitarfélögum við meðferð umsókna vegna framkvæmda á framangreindum lagagrundvelli er rétt að nefna að umboðsmaður Alþingis hefur áður haft til meðferðar ýmsar kvartanir vegna skipulags- og byggingarmála sveitarfélaga. Þar hefur m.a. reynt á máls­meðferð þeirra og álitaefni í tengslum við samráð og aðkomu almennings, ekki síst þeirra sem eiga grenndarhagsmuni. Með hliðsjón af því ákvað settur umboðsmaður að senda Skipulagsstofnun bréf í lok árs 2020 þar sem bent var á tiltekin álitaefni sem upp hefðu komið í tengslum við athuganir umboðsmanns þessu tengdu, sbr. bréf setts umboðsmanns Alþingis til Skipulagsstofnunar frá 22. desember 2020 í máli nr. F96/2020 (birt á vef umboðsmanns 8. janúar 2021).

Í téðu bréfi er bent á að réttarþróun á sviði skipulags- og byggingarmála síðustu áratugi hafi m.a. tekið mið af því að auka samráð og aðkomu almennings, ekki síst þeirra sem eiga grenndarhagsmuni, að slíkum málum á undirbúningsstigi og möguleika til að koma að ábendingum og athugasemdum. Af því leiði að sú skylda hvíli á sveitarfélögum að haga undirbúningi skipulagsbreytinga og leyfisveitinga þannig að bæði almenningur og þeir sem hafi hagsmuna að gæta eigi möguleika á því að fylgjast með framgangi slíkra mála og gera athugasemdir. Við leyfis­veitingar til framkvæmda og bygginga sem veitt séu á grundvelli skipulags þurfi að taka mið af því að þeir sem málið kunni að varða geti í heild áttað sig á hvað felist í umræddri byggingu eða framkvæmd. Þannig þurfi að gæta þess að skipta málsmeðferðinni ekki upp í hluta sem dragi úr yfirsýn gagnvart endanlegu eðli og gerð þeirrar framkvæmdar og/eða byggingar sem í hlut á.

Samkvæmt framangreindu og með hliðsjón af rannsóknarskyldu byggingarfulltrúa samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það ekki eingöngu undir umsækjanda komið, eða nánari framsetningu umsóknar, hvernig byggingarfulltrúi afmarkar athugun sína á málinu. Þegar tekin er afstaða til þess hversu ríkar kröfur verður að gera að þessu leyti til málsmeðferðar sveitarfélags verður einnig að hafa í huga að ýmis ákvæði mannvirkjalaga eru beinlínis eða öðrum þræði sett í því skyni að vernda grenndarhagsmuni, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 16. apríl 1999 í máli nr. 2431/1998. Þegar mál lúta að framkvæmdum og, eftir atvikum breytingum, í fjöleignarhúsum verður þannig að telja að áskilnaði 10. gr. mannvirkjalaga, um að samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús fylgi umsókn um byggingarleyfi, sé einkum ætlað að tryggja aðkomu annarra eigenda og þá í samræmi við ákvæði fjöl­eignarhúsalaga. Brotakennd málsmeðferð sveitarfélags vegna fram­kvæmda sem kunna að vera byggingarleyfis­skyldar getur því haft veruleg áhrif á réttaröryggi þeirra sem í hlut eiga og möguleika þeirra að gera athugasemdir við og, eftir atvikum, kæra ákvarðanir um þessi atriði.

  

3 Rannsóknarskylda úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í 8. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að um málsmeðferð nefndarinnar, að öðru leyti en leiðir af 1.-4. mgr. greinarinnar um form og efni kæru, kærufrest og aðild, fari eftir ákvæðum stjórnsýslulaga. Af réttaröryggis­hlutverki nefndarinnar sem sérhæfðs fjölskipaðs kæru­stjórn­valds leiðir að gera verður ríkari kröfur til málsmeðferðar hennar en þeirra stjórnvalda sem taka ákvörðun á fyrsta stjórnsýslustigi, m.a. með tilliti til þess hvort nefndin hafi endurskoðað með viðhlítandi hætti hvort meðferð málsins á fyrri stigum hafi verið fullnægjandi. Hafi svo ekki verið kann að vera tilefni til þess fyrir nefndina að leggja fyrir sveitarfélagið að taka til frekari athugunar tiltekin atriði og taka að því búnu nýja ákvörðun.

Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ber að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með sama hætti verður nefndin að hafa lagt fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu um hvort málsmeðferð sveitarfélags vegna skipulagsmála og leyfisveitinga hafi verið í samræmi við lög og eftir atvikum hvaða áhrif annmarkar á málsmeðferð hafi á efni ákvörðunar. Þegar stjórnsýslukæra lýtur þannig sérstaklega að því hvernig sveitarfélagið stóð að því að kanna hvort framkvæmdir væru byggingarleyfisskyldar verður að afla upplýsinga um þau málsatvik sem máli skipta.

Fyrir liggur að A kom ítrekað á framfæri við sveitarfélagið athugasemdum sínum vegna framkvæmda við X. Lutu þær m.a. að því að um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir hafi verið að ræða. Í stjórnsýslukæru hennar til úrskurðarnefndarinnar var einnig vikið að þessum atriðum.

Eftir því sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar, fylgdi til­kynningu vegna viðbyggingarinnar greinargerð hönnuðar auk aðal­upp­drátta. Í greinargerðinni var hinum fyrirhuguðu framkvæmdum lýst og efni þágildandi gr. 2.3.4., 2.3.5. og 2.3.6. byggingarreglugerðar rakið. Var gerð grein fyrir því viðhorfi hönnuðar að framkvæmdin uppfyllti skilyrði h-liðar gr. 2.3.5. Af úrskurði nefndarinnar og öðrum gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ákvörðun sveitarfélagsins um að heimila fyrir sitt leyti viðbygginguna hafi byggst á þeim gögnum sem fylgdu tilkynningunni og þá einkum því sem fram kom í greinargerð hönnuðarins. Þannig segir eftirfarandi í tölvubréfi byggingarfulltrúa sveitar­félagsins til lögmanns A 28. september 2020:

„Í greinargerð frá hönnuði leggur hann fram rök fyrir því að um tilkynningarskylda framkvæmd sé að ræða skv. byggingarreglugerð og einnig er vitnað í lög um fjöleignarhús. Með greinargerð hönnuðar telst sýnt fram á að framkvæmdin teljist til­kynningarskyld skv. byggingarreglugerð.“

Af gögnum málsins verður þannig ráðið að ýmis gögn vegna hinna fyrir­huguðu framkvæmda hafi legið fyrir hjá sveitarfélaginu áður en hin kærða ákvörðun var tekin, þ.m.t. eldri teikning frá árinu 2017 þar sem teiknuð hafði verið íbúð í bílskúrsrými X, líkt og fram kemur í skýringum úr­skurðarnefndarinnar til umboðsmanns. Verður að leggja til grundvallar að sveitarfélagið hafi haft þá teikningu í fórum sínum áður en eigendur X tilkynntu um viðbygginguna. Þá er einnig ljóst að á fyrri stigum óskuðu eigendur X eftir leyfi vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem lutu að breytingum á bílskúrnum.

Þrátt fyrir þá heimild ráðherra, sbr. 2. málsliður 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki, að mæla fyrir um undanþágur frá byggingar­leyfis­skyldu, sem útfærðar hafa verið í byggingarreglugerð verður að ganga út frá því að þegar sveitarfélagi berst tilkynning, t.d. um viðbyggingu sam­kvæmt þágildandi h-lið gr. 2.3.5. og gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð, bæði eins og téð ákvæði laga og reglugerðarinnar hljóðuðu þegar hin kærða ákvörðun var tekin en einnig eins og framsetningu undan­þágu­heimildarinnar er háttað nú, beri sveitarfélaginu að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi framkvæmd sé að öllu virtu þess eðlis að afla beri byggingarleyfis til viðbótar við það að kanna hvort formskilyrðum reglu­gerðarinnar sé fullnægt. Ekkert liggur hins vegar fyrir um að það hafi verið gert í málinu.

Í ljósi framangreinds, réttaröryggis þeirra sem í hlut áttu svo og þeirra gagna sem lágu fyrir hjá úrskurðarnefndinni verður ekki fallist á þá afstöðu nefndarinnar að hin kærða ákvörðun hafi eingöngu og án nánari athugunar átt að lúta að því hvort formleg skilyrði fyrir við­byggingu við bílskúr eigenda X væru uppfyllt. Eins og atvikum málsins var háttað verður þannig að leggja til grundvallar að sveitarfélaginu hafi einnig borið að taka afstöðu til þess hvort framkvæmdirnar væru byggingarleyfisskyldar vegna breyttrar notkunar, s.s. gert er ráð fyrir í 1. málslið 1. mgr. 9. gr. laganna. Í því efni er minnt á að samkvæmt 4. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga skal leita niðurstöðu úrskurðar­nefndar­innar um byggingarleyfisskyldu ef það leikur vafi á því hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi. Ef nefndin taldi málið ekki fullrannsakað af hálfu sveitarfélagsins að þessu leyti hefði eftir atvikum þurft að leggja fyrir sveitarfélagið að taka tiltekin atriði til frekari skoðunar og taka að því búnu nýja ákvörðun. Þar sem skorti á athugun nefndarinnar að þessu leyti er það þar af leiðandi álit mitt að úrskurður nefndarinnar frá 16. apríl 2021 í máli nr. 103/2020 hafi ekki verið í samræmi við lög.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála 16. apríl 2021 í máli nr. 103/2020 hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist einkum á því að ég tel að nefndin hafi ekki haft fullnægjandi forsendur til að leggja til grundvallar að athugun sveitarfélagsins og afmörkun málsins af hálfu þess hafi verið full­nægjandi. Þar sem ekki var tekin afstaða til þess hvort afla bæri byggingarleyfis vegna framkvæmdarinnar var rannsókn málsins af hálfu nefndarinnar ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini því til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, berist beiðni þess efnis frá henni, og leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Því er jafnframt beint til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu. Þá hef ég sent Garðabæ afrit af áliti þessu til upplýsingar með það í huga að tekin verði afstaða til þess hvort tilefni sé til að taka almennt verklag sveitarfélagsins til skoðunar sem og Skipu­lags­stofnun í ljósi fyrri samskipta vegna máls nr. F96/2020.

  

  

  

VI Viðbrögð stjórnvalda

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála greindi frá því að óskað hefði verið eftir endurupptöku málsins. Ekki hefði verið talið tilefni til þess enda hvorki séð að skilyrði stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku væru uppfyllt né að kærandi ætti rétt á endurupptöku málsins á grundvelli lögfestra reglna.