Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Með bréfi lögmanns 29. janúar 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir stjórnsýslu úrskurðarnefndar velferðarmála og félagsmálaráðuneytisins gagnvart sér sem skipaðs nefndarmanns. Kvörtunin lýtur að ýmsum atriðum er varða samskipti hennar við formann úrskurðarnefndarinnar og ráðuneytið sem og ákvarðanir í tengslum við starfslok. Í fyrsta lagi er kvartað yfir synjun beiðni A um afhendingu afrits tölvubréfs frá formanni úrskurðar­nefndar­innar til trúnaðarlæknis sem laut að starfshæfni hennar, í öðru lagi yfir því að formaðurinn hafi synjað A um að mæta til vinnu þótt fyrir lægi vottorð sérfræðilæknis hennar um fulla starfs­hæfni, í þriðja lagi yfir synjun um greiðslu launa í fjarveru sem A hafi ekki borið ábyrgð á, í fjórða lagi yfir meðferð ráðuneytisins á beiðni um aðkomu þess að ágreiningi A við formanninn, í fimmta lagi yfir ákvörðun formannsins um starfslok A og í sjötta lagi yfir ákvörðun ráðuneytisins um lausn A frá embætti.

Athugun umboðsmanns hefur einkum beinst að lögmæti ákvörðunar ráðuneytisins um lausn A frá téðu embætti nefndarmanns, aðdraganda hennar og undirbúningi. Verður aðeins fjallað um aðra efnisþætti málsins að því marki sem þeir tengjast þessum atriðum.

  

II Málavextir

Með bréfi félags- og húsnæðismálaráðherra 17. desember 2015 var A skipuð í embætti nefndarmanns úrskurðarnefndar velferðarmála til fimm ára frá og með 1. janúar 2016. Á árinu 2019 var A frá vinnu vegna veikinda og rann réttur hennar til launa í veikindunum út 23. ágúst þess árs. Í september og október 2019 átti hún í tölvu­póstsamskiptum við formann nefndarinnar um heilsufar sitt og endurkomu til vinnu. Í tölvubréfi til formannsins 19. september sama ár upplýsti A m.a. að hún myndi hitta lækni næstkomandi mánudag og þá yrði ákveðið hvort hún þyrfti lengra leyfi. Þann dag sendi hún annað tölvubréf þar sem hún sagði að læknirinn hefði reynst veikur og hún fengi ekki tíma fyrr en í vikunni þar á eftir. Kvaðst hún ætla að sjá til hvernig hún yrði þá og vonaðist til að koma til vinnu. Þessu svaraði formaðurinn með tölvubréfi daginn eftir þar sem eftirfarandi kom fram:

„Ég myndi vilja að sérfræðingurinn, þ.e. læknirinn tæki ákvörðun um framhaldið, þ.e. hvort þú sért komin á þann stað að mæta til vinnu.“

Í tölvubréfi fimmtudaginn 10. október 2019 kvaðst A vera að koma frá lækninum, væri útskrifuð og myndi mæta til vinnu næstkomandi mánudag. Erindinu var svarað með tölvubréfi formanns nefndarinnar næsta dag þar sem sagði eftirfarandi:

„Vegna þinna veikinda undanfarið óska ég eftir því að þú komir ekki til vinnu fyrr en starfshæfnisvottorð liggur fyrir sbr. 12.3 grein gildandi kjarasamnings. Ég hef ræ[tt] við aðila hjá X, þar sem trúnaðarlæknir úrskurðarnefndarinnar er staðsettur og mun hann sjá um að gefa út slíkt vottorð. Við skulum síðan ræða saman þegar starfshæfnisvottorðið liggur fyrir. Starfsmaður X verður í sambandi við þig í næstu viku varðandi tímasetningu viðtals hjá X.“

A fór í viðtal til trúnaðarlæknisins 1. nóvember 2019 og greindi hann formanninum frá niðurstöðu sinni 13. desember þess árs þar sem fram kom að hann mæti A, að höfðu sambandi við sér­fræði­lækni hennar, vinnufæra að fullu. Sjálft starfshæfnisvottorðið barst for­manninum 16. sama mánaðar sem reyndi án árangurs að ná sambandi við A símleiðis þann dag og með tölvubréfi daginn eftir.

Í viðtalinu hjá trúnaðarlækni hafði komið fram að sumar af spurningum hans til A væru til komnar vegna tölvubréfs sem hann hefði fengið frá formanni úrskurðarnefndarinnar. Hinn 11. nóvember 2019 hafði lögmaður A óskað eftir afriti þessa bréfs hjá formanninum og krafðist þess enn fremur að hún fengi greidd laun frá 14. október þess árs. Þessi atriði ítrekaði lögmaðurinn 14. nóvember 2019 og sendi því næst erindi til félagsmálaráðuneytisins 12. desember þess árs þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið sæi til þess að látið yrði af því sem lögmaðurinn lýsti sem ólögmætri stjórnsýslu formannsins. Jafnframt var óskað eftir viðræðum við ráðuneytið um starfsaðstæður A það sem eftir væri af skipunartíma hennar.

Formaður úrskurðarnefndarinnar hafði samband við lögmanninn sím­leiðis 13. janúar 2020 og óskaði eftir því að A mætti til starfa. Hinn 20. sama mánaðar ítrekaði lögmaðurinn erindið frá 12. desember 2019 til ráðuneytisins sem ekki hefði verið sinnt. Í ítrekunar­bréfinu sagði m.a. að á meðan kröfu A um greiðslu launa og afhendingu gagna hefði ekki verið svarað treysti hún sér ekki til að mæta aftur á vinnustaðinn þótt hún hefði eindreginn vilja til að sinna starfi sínu áfram eins og hún væri skipuð til. Hinn 6. febrúar 2020 svaraði ráðuneytisstjóri lögmanninum og kvaðst ekki munu aðhafast í málinu og vísaði á formann nefndarinnar. Hinn 7. febrúar þess árs sendi formaðurinn A ábyrgðarbréf þar sem farið var fram á að hún mætti til vinnu 14. sama mánaðar en ella yrði litið svo á að um brotthlaup úr starfi væri að ræða og þar með uppsögn af hennar hálfu. Lög­maðurinn svaraði með bréfi 13. sama mánaðar og tók fram að A hefði fullan vilja til að koma til starfa, hún hefði ekki sagt starfi sínu lausu og hótuninni væri harðlega mótmælt sem rangri og ólög­mætri. Í bréfinu sagði m.a.:

„Þá hefur kröfum [A] um afhendingu gagna og greiðslu launa ekki verið svarað. Framkoma í garð umbj. míns hefur verið með þeim hætti að hún hefur neyðst til að leita ásjár félagsmálaráðuneytisins og er kvörtun hennar vegna þess þar til afgreiðslu, en umbj. minn er skipaður af ráðherra en ekki ráðinn af forstöðumanni, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um úrskurðar­nefnd velferðarmála nr. 85/2015. Lítur umbj. minn svo á að á meðan hið ólögmæta ástand og viðmót varir sé henni ómögulegt að mæta til starfa, þrátt fyrir eindreginn vilja.“

Sama dag ritaði lögmaðurinn félagsmálaráðuneytinu bréf með vísan til svars þess frá 6. febrúar og fór fram á að ráðuneytið veitti skrifleg og rökstudd svör við erindinu. Vísaði lögmaðurinn til synjunar á af­hendingu tölvubréfs til trúnaðarlæknisins, ógreiddra launa eftir að A hefði sýnt fram á starfshæfni sína og óskað eftir að mæta til vinnu í október 2019 svo og til framkomu formanns nefndarinnar. Hinn 4. mars 2020 ítrekaði ráðuneytisstjóri fyrra svar sitt til lögmannsins og tók fram að ekki yrði annað séð en að formaðurinn hefði sinnt sínum skyldum.

Með bréfi 3. mars 2020 tilkynnti formaður úrskurðarnefndar vel­ferðar­mála lögmanni A að þar sem hún hefði ekki mætt til starfa, þrátt fyrir áskoranir þar um, væri litið svo á að hún hefði sagt starfi sínu lausu. Launauppgjör vegna starfsloka færi fram um næstu mánaða­mót og yrðu A þá greidd laun fyrir tímabilið 14. október til 16. desember 2019 en frá drægjust laun fyrir september 2019 sem greidd hefðu verið á sínum tíma.

Í apríl 2020 kvartaði A til umboðsmanns Alþingis yfir sam­skiptum sínum við formann úrskurðarefndarinnar og ráðuneytisstjóra félags­málaráðuneytisins, sér í lagi ákvörðun formannsins um starfslok. Í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns til félagsmálaráðuneytisins ákvað ráðu­neytið í júní 2020 að taka erindi A frá 12. desember 2019 til nýrrar meðferðar, en með vísan til þess lauk umboðsmaður málinu að svo stöddu. Jafnframt bauð ráðuneytið A að leggja fram ný gögn í málinu. Hinn 29. júní 2020 tilkynnti ráðuneytið hins vegar A að til stæði að auglýsa stöður nefndarmanna úrskurðarnefndar vel­ferðarmála lausar til umsóknar áður en skipunartími hennar til 31. desember 2020 væri á enda.

Hinn 10. september 2020 tilkynnti félagsmálaráðuneytið lögmanni A að til stæði að veita henni lausn þar sem hún hefði horfið fyrir­varalaust úr embætti án þess að biðjast lausnar. Var jafnframt til­tekinn frestur til að koma andmælum á framfæri. Með bréfi 23. september 2020 áréttaði lögmaðurinn fyrri kröfu um afrit af tölvubréfi formanns úrskurðarnefndarinnar til trúnaðarlæknis og 8. október þess árs fór hann fram á að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til tölvubréfið hefði verið afhent og færi gefist til að bregðast við því. Með tölvubréfi 8. desember þess árs gaf ráðuneytið lögmanninum kost á athugasemdum vegna gagna sem höfðu borist frá úrskurðarnefndinni í október. Ráðuneytið upplýsti því næst 16. desember 2020 að tölvubréfið hefði ekki borist ráðuneytinu og væri því ekki meðal gagna málsins.

Hinn 30. desember 2020 lauk meðferð ráðuneytisins á málefnum A með tveimur bréfum dagsettum þann dag, annars vegar um lausn úr embætti án þess þó að dagur embættisloka væri tiltekinn og hins vegar með afstöðu til kvörtunarefna hennar að öðru leyti.

Í lausnarbréfinu var vísað til fyrrnefndrar forsendu um að A hefði horfið fyrirvaralaust úr embætti og tekið fram að afstaða ráðuneytisins væri sú að fullnaðaruppgjör vegna launa hefði farið fram og kröfum um frekari launagreiðslur væri hafnað.

Meðal þess sem kom fram í síðarnefnda bréfinu var að ráðuneytið teldi að formaður úrskurðarnefndar velferðarmála hefði við yfirlýsingu um starfslok í bréfi sínu 7. febrúar 2020 gengið lengra en heimilt væri samkvæmt VI. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Vísað var til lausnarbréfsins og aðdraganda þess og að þar með hefði verið bætt úr þeim formannmarka sem verið hefði á meðferð málsins að því leyti. Þá tók ráðuneytið fram að það teldi ekki skýrt að skylt hefði verið að greiða A laun meðan beðið hefði verið niðurstöðu trúnaðarlæknis um starfshæfni hennar. Þó sagði að ráðuneytið gerði ekki athugasemd við að henni hefðu verið greidd þessi laun með vísan til meðalhófssjónarmiða enda hefði hvorki úrskurðarnefndin né A borið ábyrgð á þeim töfum sem urðu á niðurstöðunni. Vikið var að fyrrnefndu tölvubréfi formanns nefndarinnar til trúnaðarlæknis og kvað ráðuneytið sig ekki geta veitt aðgang að því þar sem það lægi ekki fyrir í gögnum málsins í ráðuneytinu.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og félagsmálaráðuneytisins

Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins 9. febrúar 2021 var óskað eftir öllum gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins á nánar tilgreindum atriðum. Óskað var eftir að skýrt yrði hvernig ákvörðun ráðuneytisins frá 30. desember 2020 um að veita A lausn frá embætti að fullu, án þess að nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 hefði rannsakað mál hennar, samrýmdist öðrum ákvæðum VI. kafla sömu laga um lausn frá embætti. Þá var óskað upplýsinga um dagsetningu lausnarinnar sem ekki hefði komið fram í bréfi ráðuneytisins. Einnig var óskað skýringa á því að ráðuneytið hefði ekki látið í ljósi afstöðu til þess að mögulega hefði formaður úrskurðarnefndar velferðarmála synjað A um aðgang að umbeðnu tölvubréfi formannsins til trúnaðarlæknis með ólög­mætum hætti. Loks var óskað upplýsinga um hvernig frestbeiðni fyrir hönd A 8. október 2020 hefði verið afgreidd.

Félagsmálaráðuneytið svaraði með bréfi 19. nóvember 2021 en áður hafði fyrirspurn embættis umboðsmanns verið ítrekuð fimm sinnum skrif­lega, munnlega af hálfu starfsmanna embættis umboðsmanns og að lokum í símtali umboðsmanns við ráðherra. Í fyrsta hluta bréfsins voru atvik málsins rakin og tekið fram að ráðuneytið gerði ekki athugasemd við að formaður úrskurðarnefndar velferðarmála hefði aflað vottorðs trúnaðar­læknis áður en A kæmi til starfa eftir veikindaleyfi. Þá tók ráðneytið fram að í ljósi starfshæfni hennar væri það niðurstaða þess að engin gögn bentu til þess að lögmæt forföll hefðu réttlætt fjarveru hennar frá vinnu frá 16. desember 2019 þar til henni var veitt lausn frá embætti. Ekki væri unnt að líta á þann ágreining sem væri uppi í málinu sem grundvöll fyrir lögmætum forföllum A.

Að því er snerti ákvörðun ráðuneytisins um lausn A frá embætti, degi áður en skipunartími hennar var á enda, var bent á að í lögum nr. 70/1996 væru engin ákvæði sem fjölluðu með beinum hætti um hvernig opinber vinnuveitandi ætti að bregðast við því að starfsmaður hætti alfarið að sinna vinnuskyldu sinni án lögmætra forfalla. Að mati ráðu­neytisins væri rétt að byggja á þeim grundvallarforsendum að ef starfsmaður veldi sjálfur að hætta að skila vinnuframlagi mætti jafna því til þeirra aðstæðna að hann hefði hætt störfum að eigin frumkvæði. Þá voru rakin ákvæði 21. gr. ásamt 2. og 4. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Í framhaldinu sagði eftirfarandi:

„Að mati ráðuneyti[s] áttu þær aðstæður sem eru tilgreindar í 21. gr. og 2. mgr. 26. gr. stml. ekki við í máli A. Bæði ákvæðin ná samkvæmt orðanna hljóðan til viðbragða við athöfnum sem embættismaður hefur sýnt „í starfi sínu“ og tilgreindri framkomu eða athafna innan starfs og utan en fyrir liggur að A sinnti engum störfum sem tilheyrðu embætti hennar. Í athugasemdum sem fylgdu 21. gr. stml. er áréttað að í ákvæðinu felist heimild til að veita starfsmanni áminningu „vegna starfa hans“. Nánar tiltekið verður að mati ráðuneytisins ekki talið falla undir óstund­vísi eða aðra vanrækslu í starfi að hætta alfarið að sinna starfsskyldum sínum. Þá verður ekki talið að það feli í sér óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi að hætta að sinna starfsskyldum. Jafnframt verður ekki talið falla undir framkomu eða athafnir sem eru ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu að sinna ekki vinnuskyldu.

Í ljósi framangreinds taldi félagsmálaráðuneytið að sér­ákvæði 2. og 4. mgr. 26. gr. stml., sbr. 21. gr., um áminningu og lausn um stundarsakir ættu ekki við í málinu. Af þeirri ástæðu var málið ekki lagt í þann farveg heldur lagt í farveg almenns stjórnsýslumáls skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993 þar sem A var m.a. veittur andmælaréttur skv. IV. kafla stjórn­sýslu­laga.

Ákvörðun um lausn A var svo byggð á hinu almenna ákvæði 1. mgr. 31. gr. stml. þar sem segir að stjórnvald, er skipar mann í embætti, veiti lausn frá því. Til hliðsjónar var litið til þess að það væri ígildi þess að hætta störfum að eigin frumkvæði að ákveða einhliða að sinna ekki vinnuframlagi sem embætti krefst, án lögmætra forfalla.“

Í bréfinu kom enn fremur fram að ráðuneytið liti svo á að A hefði verið veitt lausn úr embætti frá dagsetningu fyrrgreinds lausnar­bréfs, þ.e. 30. desember 2020, og tók í því sambandi fram að embættið hefði ekki verið talið laust meðan á meðferð málsins stóð í ráðuneytinu. Vegna fyrrgreinds tölvubréfs formanns nefndarinnar til trúnaðarlæknis kom fram að ráðuneytið hefði ekki talið þörf á því að afla þess þar eð það hefði snúist um aðdraganda starfsgetumats sem hefði verið A í hag. Enn fremur kom fram að ráðuneytið hefði í samtölum við formann úrskurðarnefndar velferðarmála orðið þess áskynja að synjun for­mannsins hefði byggst á því hagsmunamati sem stjórnsýslulög áskilja. Jafnframt var tekið fram í bréfinu að eftir á að hyggja teldi ráðuneytið að betur hefði farið á því að þessar forsendur hefðu verið skýrðar fyrir A.

Athugasemdir A við svör ráðuneytisins bárust umboðs­manni 7. desember 2021.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Um skipun og starfslok embættismanna

V. og VI. kafli laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum, geyma ákvæði sem taka einungis til embættismanna. Þeir eru að jafnaði skipaðir til fimm ára í senn, sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna, og gegna embætti þar til eitthvert þeirra tíu atriða sem talin eru upp í 25. gr. þeirra eiga við. Þarf þá að hafa í huga að sá lagalegi grundvöllur sem fyrirhuguð starfslok byggjast á hefur þýðingu um þá málsmeðferð sem ber að fylgja í hverju og einu til­viki þannig að réttaröryggi embættismanns sé tryggt.

Ástæður sem leitt geta til lausnar frá embætti eru nánar tilgreindar í einstökum greinum VI. kafla laga nr. 70/1996 og er þar greint á milli lausnar um stundarsakir og að fullu. Skilyrði lausnar að fullu koma fram í 29. gr. laganna svo og í 1. og 2. mgr. 30. gr. þeirra ef um alvarlegan heilsubrest er að ræða. Í öðrum tilvikum, sbr. 26. og 27. gr. laganna, ber að veita embættismanni lausn um stundar­sakir meðan mál hans er rannsakað af nefnd sérfróðra manna svo að upplýst verði hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laganna nýtur embættismaður helmings af föstum launum sem embætti hans fylgja þann tíma sem lausn um stundarsakir stendur. Þá er í 2. mgr. 26. gr. laganna kveðið á um að rétt sé að veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann hafi í starfi sínu sýnt óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, van­kunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hafi ekki náð full­nægjandi árangri í starfi, sbr. m.a. 38. gr. laganna, hafi verið ölvaður í starfi eða að framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þyki að öðru leyti ósæmilegar, óhæfi­legar eða ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegni. Verður að skýra ákvæðið á þá leið að um sé að ræða auð­kennatalningu tilvika þar sem frammistaða eða önnur háttsemi embættismanns í starfi er með einum eða öðrum hætti talin ósamrýmanleg starfs­skyldum hans. Lausn um stundarsakir skal samkvæmt 4. mgr. greinarinnar jafnan vera skrifleg með tilgreindum ástæðum. Ef lausnin er tilkomin vegna ástæðna sem tilgreindar eru í 2. mgr. greinarinnar skal veita embættismanni áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en til lausnar kemur.

Í 31. gr. téðra laga er mælt fyrir um að stjórnvald er skipar mann í embætti veiti og lausn frá því, nema öðruvísi sé sérstaklega fyrir mælt í lögum. Lausn skuli veita skriflega og jafnan greindar orsakir, svo sem vegna heilsubrests, tiltekinna ávirðinga o.s.frv. Í lausnarbréfi skuli jafnan kveðið á um frá hvaða degi embættismaður skuli lausn taka og með hvaða kjörum, svo sem um eftirlaun, sé um þau að ræða, lífeyri, hvenær embættismaðurinn skuli sleppa íbúð, jarðnæði o.s.frv., eftir því sem við eigi.

Með framangreindum reglum um skipunartíma og lausn er embættis­mönnum tryggt ákveðið réttaröryggi, umfram þá opinberu starfsmenn sem ráðnir eru samkvæmt ráðningarsamningi, í þeim tilgangi að stuðla að ákveðnu sjálfstæði þeirra gagnvart veitingarvaldshafa, sbr. til hlið­sjónar 20. gr. stjórnarskrárinnar og þau rök sem hún byggist á. Hins vegar leggja réttarreglur um embættismenn í ýmsu tilliti á þá ríkari skyldur. Sér í lagi gera lög nr. 70/1996 ekki ráð fyrir því að embættis­maður geti einhliða lokið starfssambandi heldur er gengið út frá því að stjórnvald veiti honum lausn þegar hennar er löglega beiðst, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Þótt ekki sé loku fyrir það skotið að einhverjum yfirlýsingum, athöfnum eða athafnaleysi embættismanns verði jafnað til einhliða lúkningar starfssambands, verður almennt að leggja til grundvallar að skipun ljúki ekki án formlegrar tilkynningar veitingar­valds­hafa um lausn embættismanns. Athugast í því sambandi að samkvæmt 1. mgr. 29. gr. laga nr. 70/1996 er gengið út frá því að jafnvel þegar maður hafi verið sviptur rétti til að gegna embætti sínu með dómi beri viðkomandi veitingarvaldshafa að víkja honum úr embætti með formlegri stjórnvaldsákvörðun.

  

2 Lagði félagsmálaráðuneytið mál A í lögmætan farveg?

Samkvæmt fyrrgreindum skýringum félagsmálaráðuneytisins eru engin ákvæði í lögum nr. 70/1996 sem fjalla með beinum hætti um hvernig opinber vinnu­veitandi eigi að bregðast við þegar starfsmaður hættir „alfarið að sinna vinnuskyldu sinni án lögmætra forfalla“. Þá lítur ráðuneytið svo á að þær aðstæður sem séu tilgreindar í 21. gr. og 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 hafi ekki átt við í máli A. Í því sambandi er vísað til þess að hún hafi ekki verið „í starfi“ í skilningi síðarnefnda ákvæðisins þegar þau atvik, sem leiddu til lausnar hennar úr embætti, áttu sér stað. Er þá einkum vísað til þess að A hafi ekki mætt til vinnu og sinnt starfi sínu. Taldi ráðuneytið af þeim sökum rétt að leggja málið í farveg „almenns stjórnsýslumáls skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993“ þar sem henni hafi m.a. verið veittur andmælaréttur skv. IV. kafla laganna.

Líkt og áður er rakið skiptir máli með hvaða hætti starfslok embættismanna koma til og þá með hliðsjón af því hversu ítarlega máls­meðferð ber að viðhafa. Ef ástæður starfsloka má á einhvern hátt rekja til frammistöðu eða annarrar háttsemi embættismanns í starfi, svo sem óstundvísi, óvandvirkni eða óhlýðni við löglegt boð yfirmanns, eru þannig, í þágu réttöryggis og sjálfstæðis embættismanna, gerðar strangari kröfur en ella, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003.

Svo sem áður greinir voru ástæður þess að A var leyst frá embætti fjarvera hennar frá vinnu þrátt fyrir boð formanns nefndarinnar um að mæta til starfa. Í ljósi alls þess sem að framan greinir er það álit mitt að slíkum ávirðingum verði að jafna til þeirra tilvika sem talin eru upp í 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996.

Fyrir liggur að þegar umrædd atvik málsins gerðust var skipunartími A hvorki á enda né hafði henni verið veitt lausn af til þess bæru stjórnvaldi. Svo sem áður greinir verður að ganga út frá því að A hafi almennt ekki einhliða getað bundið enda á skipun sína sem embættismanns heldur var það hlutaðeigandi veitingarvaldshafa að taka ákvörðun um lausn hennar frá embætti, eftir atvikum í ljósi beinna eða óbeinna yfirlýsinga hennar eða háttsemi að öðru leyti. 

Svo sem áður greinir tilkynnti ráðuneytið A í júní 2020 að embætti hennar yrði auglýst eftir lok skipunartímans, en henni var var því næst tilkynnt í september 2020 að til stæði að veita henni lausn frá embætti. Þá liggur fyrir að A var veitt formleg lausn frá embætti 30. desember þess árs og hefur ráðuneytið staðfest að lausnin hafi tekið gildi frá og með þeim degi. Er óhjákvæmilegt að líta svo á að þessar athafnir ráðuneytisins hafi verið ósamrýmanlegar þeirri af­stöðu þess að fyrir þetta tímamark hafi A ekki verið „í starfi“.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að A hafi verið í starfi í skilningi 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 þar til henni var veitt lausn 30. desember 2020. Jafnvel þótt á það yrði fallist að A hafi „horfið fyrirvaralaust úr embætti“ veitti það, eitt og sér, ráðuneytinu ekki heimild til þess að víkja frá þeim máls­meðferðarreglum laga nr. 70/1996 sem hafa ætlaða vanrækslu embættis­manns í starfi að andlagi sínu og ætlað er að tryggja réttaröryggi og sjálf­stæði embættismanna, líkt og áður greinir.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða mín að borið hafi að leggja starfslokamál A í farveg málsmeðferðarreglna VI. kafla laga nr. 70/1996, sbr. einkum 2. og 4. mgr. 26. gr. svo og 27. gr. laganna. Fól það þar af leiðandi í sér brot á lögum að fara með málið með öðrum hætti og þá með þeim afleiðingum að A naut ekki þess réttaröryggis sem fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 70/1996 er ætlað að tryggja embættismönnum.

  

3 Aðrir annmarkar á meðferð málsins

3.1 Viðbrögð félagsmálaráðuneytisins gagnvart valdþurrð formanns úrskurðarnefndar velferðarmála

Fyrir liggur að áður en kom til ákvörðunar félagsmálaráðuneytisins 30. desember 2020 um lausn A frá embætti hafði formaður nefndar­innar, fyrir sitt leyti, tekið ákvörðun um starfslok hennar 3. mars þess árs. Ráðuneytið gaf í reynd ekki til kynna að þessi ákvörðun formanns nefndarinnar hefði mögulega verið markleysa af hálfu formannsins fyrr en með tilkynningu 10. september þess árs á þá leið að það hefði sjálft til skoðunar að veita A formlega lausn frá embætti. Þegar félags­málaráðuneytið lauk málinu með bréfunum tveimur 30. desember 2020 var tekið fram það félli innan valdsviðs þess að veita A lausn frá embætti og fallist var á að með bréfi 7. febrúar 2020 hefði formaðurinn „gengið lengra en heimilt [væri] skv. VI. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins við yfirlýsingar um starfslok A“. Um ákvörðunina 3. mars 2020 lét ráðuneytið einungis í ljós að á henni hefði verið „formannmarki“ sem það hefði bætt úr. Að mati umboðsmanns mátti valdþurrð formanns úrskurðarnefndarinnar til ákvörðunar um starfslokin þó vera ráðuneytinu ljós a.m.k. hálfu ári áður en ráðuneytið lauk málinu með fyrrgreindum hætti með því að ljóst var að A hafði verið skipuð nefndarmaður af ráðherra sem bar þá jafn­framt að veita henni formlega lausn, hvort heldur um stundarsakir eða að fullu, sbr. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996.

Þótt úrskurðarnefnd velferðarmála sé sjálfstæð og óháð í störfum sínum hefur félagsmálaráðherra engu að síður almennar eftirlitsskyldur gagnvart nefndinni, formanni hennar og öðrum skipuðum nefndarmönnum, sbr. 13. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, 2. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðarmála og almennar reglur stjórnsýslu­réttar. Þótt ráðherra hafi nokkurt svigrúm um það hvernig og í hvaða mæli hann beitir eftirlitsheimildum sínum við þessar aðstæður ber honum að gera viðeigandi ráðstafanir til að koma framkvæmd viðkomandi stjórn­valds í rétt horf þegar ljóst er að á henni eru ótvíræðir lagalegir ann­markar. Ég tel að á þeim grundvelli hafi ráðuneytinu, þegar og það gerði sér grein fyrir að formaður úrskurðarnefndar velferðarmála hafði ekki verið bær til að taka ákvörðun um starfslok A og í reynd gengið inn á lögákveðið verksvið félagsmálaráðherra, borið að leita leiða til að ráða bót á hinu ólögmæta ástandi eins fljótt og kostur var, hvort heldur með leiðbeiningum til formanns nefndarinnar eða þá undir­búningi að ákvörðun um lausn A um stundarsakir, sbr. 2. og 4. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996.

Með vísan til framangreinds tel ég að stjórnsýsla ráðuneytisins sem æðra setts eftirlitsstjórnvalds hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lögákveðið hlutverk þess á grundvelli fyrrgreindra laga nr. 85/2015, laga nr. 115/2011 og almennra reglna stjórnsýsluréttar.

  

3.2 Afstaða félagsmálaráðuneytisins til launakröfu A

Í fyrrgreindu lausnarbréfi til A hafnaði félagsmálaráðu­neytið öllum kröfum hennar um greiðslu launa eftir 16. desember 2019 á þeim forsendum fjarvera hennar hefði verið ólögmæt. Komst ráðuneytið svo að orði í skýringum til umboðsmanns Alþingis að A hefði verið „í sjálfsvald sett að koma aftur til starfa og þar með öðlast rétt til greiðslu launa á ný“ eftir að formaður úrskurðarnefndarinnar hafði skorað ítrekað á hana í janúar, febrúar og mars 2020 að koma aftur til starfa. Með synjun launagreiðslnanna gerði ráðuneytið aftur á móti engan greinarmun á fjarveru A fram til 3. mars 2020 og eftir þann tíma þegar henni hafði í reynd verið tilkynnt um starfslok af hálfu formanns nefndarinnar. Eins og atvik málsins liggja fyrir verður ekki á það fallist með ráðuneytinu að eftir téð tímamark hafi A verið í sjálfsvald sett að mæta til starfa án þess að fyrir lægi afstaða ráðuneytisins til umræddrar ákvörðunar formanns úrskurðarnefndarinnar og stöðu A sem skipaðs nefndarmanns.

Samkvæmt framangreindu, í ljósi þess að ráðuneytið var með starfs­loka­mál A til meðferðar í meira en hálft ár, og með hliðsjón af 28. gr. laga nr. 70/1996 og þeim verndarhagsmunum sem þar búa að baki, tel ég að ráðuneytið hafi, með því að líta með öllu framhjá ólög­mætri ákvörðun formanns úrskurðarnefndarinnar viðvíkjandi stöðu A í þessu sambandi, ekki lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun um synjun allra laungreiðslna til A eftir 16. desember 2020. Ég tek þó fram að með þeirri niðurstöðu hef ég hvorki tekið afstöðu til þess hvort og þá hvaða launagreiðslur A beri fyrir það tímabil sem hér um ræðir né þess hvort hún kunni að eiga rétt til skaðabóta. Í því tilliti kann m.a. að reyna á hvaða þýðingu það hafði að A var leyst frá embætti degi áður en skipun hennar rann út og var þar með svipt rétti til að njóta embættislauna í þrjá mánuði að loknum skipunar­tíma, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 70/1996. Tel ég að hér sé um að ræða atriði sem eðlilegt sé að dómstólar leysi endanlega úr, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

  

3.3 Málsmeðferðartími ráðuneytisins

Líta verður svo á að kvörtun A til félagsmálaráðuneytisins  yfir stjórnsýslu formanns úrskurðarnefndar velferðarmála, upphaflega frá 12. desember 2019, hafi ekki verið endanlega afgreidd fyrr en 30. desember 2020 eða sama dag og A var tilkynnt um lausn hennar frá embætti með öðru bréfi.

Þegar ráðuneytið var upplýst um málið í desember 2019 taldi það ekki tilefni til að aðhafast, eins og áður hefur komið fram. Það var ekki fyrr en embætti umboðsmanns hafði tekið kvörtun A til með­ferðar að ráðuneytið tilkynnti í júní 2020 að það hygðist taka mál hennar til meðferðar að nýju. Eins og atvik málsins horfa við verður að leggja til grundvallar að ráðuneytið hafi að svo búnu ákveðið að tengja meðferð á kvörtunarmáli A saman við formlega lausn hennar frá störfum. Ekki verður annað séð en að sú staða hafi leitt til enn frekari tafa við meðferð máls hennar en því lauk ekki fyrr en um hálfu ári síðar eða í lok desember 2020.

Þótt félagsmálaráðuneytið hafi að lokum beitt sér í málinu tel ég að tilefni hafi verið til þess að ráðuneytið hefði fyrr afskipti af því. Þá liggur fyrir að inngrip og afskipti þess hefðu mátt vera mun mark­vissari. Þegar atvik málsins eru virt í heild sinni er það þar af leiðandi álit mitt að verulega hafi skort á að ráðuneytið færi með téð málefni A í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 og vandaða stjórnsýsluhætti.

  

3.4 Viðbrögð ráðuneytisins við fyrirspurnum umboðsmanns

Fyrir liggur að það tók félagsmálaráðuneytið alls tíu mánuði að svara fyrir­spurn umboðsmanns í tilefni af síðari kvörtun A á árinu 2021. Svo sem áður greinir hafði beiðni um svör þá verið margítrekuð, alls átta sinnum, skriflega og munnlega, þegar svar ráðuneytisins barst. Leiddi þetta augljóslega til óhóflegra tafa við meðferð og úrlausn málsins hjá umboðsmanni.

Af því tilefni er rétt að minna á að með lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er embættinu falið það meginhlutverk að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög landsins og vandaða stjórnsýsluhætti. Til þess að umboðsmaður geti rækt lögbundið hlutverk sitt hefur embættið víð­tækar heimildir til gagna- og upplýsingaöflunar, sbr. 7. og 9. gr. fyrrgreindra laga, en skýringar og upplýsingagjöf stjórnvalda innan hæfilegs tíma eru forsenda þess að hann geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað.

Í ljósi þess sem áður greinir er óhjákvæmilegt að líta svo á að samskipti ráðuneytisins við umboðsmanns í tilefni af máli þessu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem fyrrgreind lög um umboðsmann byggjast á. Ég tel rétt að vekja athygli ráðuneytisins á þessu og kem þeirri ábendingu á framfæri að gerðar verði viðeigandi ráðstafanir til að fram­vegis verði betur að þessu gætt.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð og ákvörðun félagsmálaráðuneytisins 30. desember 2020 um lausn A frá embætti hafi brotið gegn lögum. Byggist sú niðurstaða einkum á því að borið hafi að leggja starfslokamál hennar í farveg málsmeðferðar samkvæmt VI. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, sem tryggir embættismönnum tiltekna réttarvernd við starfslok. Jafnframt er það niðurstaða mín að viðbrögð ráðuneytisins við valdþurrð formanns úrskurðarnefndar vel­ferðar­mála hafi ekki verið í samræmi við lögboðið eftirlitshlutverk þess og synjun launakröfu hennar hafi ekki byggst á fullnægjandi lagalegum grundvelli. Þá tel ég að verulega hafi skort á að ráðuneytið afgreiddi málið í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og tafir á svörum ráðuneytisins til umboðsmanns hafi ekki samrýmst þeim sjónar­miðum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, byggjast á.

Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til ráðu­neytisins að það leiti leiða til að rétta hlut A, en að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta hugsanlegar launa- eða skaðabótakröfur hennar. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðu­neytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og hefur farið með mál þetta frá 1. maí sama ár.

 

  

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Ráðuneytið óskaði eftir því að embætti ríkislögmanns leitaði leiða til að rétta hlut viðkomandi. Ekki náðist samkomulag og hefur ríkin verið stefnt vegna málsins.