Álit

I. Kvörtun.

Hinn 9. janúar 1991 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að fram hjá sér hefði verið gengið, þegar á vegum utanríkisráðuneytisins var ráðið fólk til að gegna þremur stöðum, einni fastri og tveimur til afleysinga, hjá tollgæslunni á Keflavíkurflugvelli.

Í föstu stöðuna var ráðinn C, en í stöður afleysingamanna þau D og E. Taldi A, að við ráðningu í föstu stöðuna hefði verið gengið fram hjá a.m.k. tveimur hæfari umsækjendum, þ.e. honum sjálfum svo og B. Taldi A sig og B báða hafa haft meiri starfsreynslu og menntun en C, sem var ráðinn í stöðuna.

II. Málavextir.

Í ágústmánuði 1990 var auglýst í Morgunblaðinu, Þjóðviljanum, Tímanum og Alþýðublaðinu, að staða tollvarðar við embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli væri laus til umsóknar. Skila bar umsóknum á skrifstofu lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli fyrir 1. september 1990. Sóttu 12 manns um stöðuna. Hinn 11. september 1990 ritaði lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli utanríkisráðuneytinu bréf varðandi umsóknir um stöður þessar. Í bréfinu voru allir umsækjendur um hina föstu tollvarðarstöðu tilgreindir þ. á m. A, B, C og D. Ennfremur var þess getið, að tilgreindir sumarafleysingamenn í tollgæslunni hefðu sótt um framlengingu lausráðningar, ef þurfa þætti, þ. á m. I og E.

Í bréfi lögreglustjórans kom fram, að fimm tilgreindir umsækjendur um hina föstu stöðu kæmu ekki til álita, þar sem þeir fullnægðu ekki skilyrðum um veitingu í fasta tollstöðu, sbr. 2. tl. 13. gr. reglugerðar nr. 85 frá 1983, um Tollskóla ríkisins, veitingu í fasta tollstöðu o.fl. Í þessum hópi voru ekki A, B, C og D. Þá tók lögreglustjórinn fram, að aðrir fimm tilgreindir umsækjendur, þ. á m. C og D, hefðu ekki lokið tilskilinni skólagöngu, sem 1. tl. 13. gr. nefndrar reglugerðar mælti fyrir um, eftir því sem ráðið yrði af framlögðum umsóknargögnum.

Það var niðurstaða lögreglustjórans í bréfi þessu, að aðeins tveir umsækjendur, þeir A og B, kæmu til álita við veitingu stöðunnar. Þeir hefðu báðir starfað við embættið um nokkurn tíma sem lausráðnir afleysingamenn í tollgæslunni og væru nú í slíkum störfum. Þeir hefðu því nokkra starfsreynslu og getið sér gott orð hjá yfirmönnum sínum. Að auki hefði B sótt fyrri önn tollskólans og lokið þar prófum með viðunandi árangri að undanskildu prófi í tollskýrslugerð, sem honum hefði ekki tekist að ljúka vegna veikinda. Hann ætti þó rétt á að taka próf þetta við hentugleika og án sérstakrar skólagöngu.

Lögreglustjórinn lagði til, að B fengi ráðningu í stöðuna með þeim fyrirvara, að hann lyki og stæðist umrætt próf, áður en ráðning hans tæki gildi.

Þá vék lögreglustjórinn að afleysingastöðunum tveimur. Tók hann fram, að G, tollfulltrúi, væri í barnsburðarleyfi og H, tollfulltrúi, í launalausu leyfi. Þyrfti að „fylla í“ störf þessi, meðan leyfin vöruðu. Lagði lögreglustjórinn til, að A og I hlytu lausráðningu í fjarveru G og H, en þeir hefðu lengstan starfstíma þeirra umsækjenda, sem sæktu um lausráðningu.

Lögreglustjórinn lét umsóknargögn fylgja bréfi sínu til utanríkisráðuneytisins.

Hinn 1. október 1990 var C ráðinn í hina föstu tollstöðu.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég utanríkisráðuneytinu bréf, dags. 19. febrúar 1991, og óskaði eftir „öllum gögnum utanríkisráðuneytisins um ofangreindar stöðuveitinga“". Þar sem dráttur varð á því að umbeðin gögn bærust frá ráðuneytinu, ítrekaði ég ósk mína með bréfi, dags. 19. júní 1991. Hluti umbeðinna gagna bárust mér með bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 16. júlí 1991. Ritaði ég þá utanríkisráðuneytinu enn bréf, dags. 27. ágúst 1991, þar sem ég ítrekaði að mér yrðu fengin öll gögn málsins, þ. á m. endurrit auglýsingar á stöðunum og umsögn lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli um umsóknirnar. Einnig óskaði ég eftir afriti vinnuskjala, ef til væru, er kynnu að geyma upplýsingar um, hvaða kröfur ráðuneytið hefði lagt áherslu á, að umsækjendur uppfylltu og um það, hvað réði vali ráðuneytisins í stöðurnar. Loks óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort og þá á hvaða hátt ráðuneytið hefði gert þeim umsækjendum, sem ekki fengu stöðurnar, grein fyrir ákvörðun sinni.

Með bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 10. september 1991, bárust mér þau gögn, sem utanríkisráðuneytið hafði undir höndum um málið.

Hinn 4. október 1991 ritaði ég utanríkisráðherra bréf og gaf ráðuneytinu kost á að skýra afstöðu sína til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Í bréfi mínu óskaði ég þess sérstaklega, að ráðuneytið upplýsti, hvaða kröfur það hefði lagt áherslu á, að umsækjendur uppfylltu og hvað hefði ráðið vali ráðuneytisins í stöðurnar. Í þeim efnum óskaði ég sérstaklega, að ráðuneytið skýrði, hvort þeir umsækjendur, sem fengu stöðu, hefðu uppfyllt skilyrði fyrir ráðningu eða skipun í fastar tollstöður samkvæmt II. kafla reglugerðar nr. 85/1983, um Tollskóla ríkisins. Þá tók ég fram, að samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir lægju, hefði þeim umsækjendum, er ekki fengu umræddar stöður, ekki verið tilkynnt um niðurstöðu ráðuneytisins eða gerð nein grein fyrir henni. Teldi ég nauðsynlegt, að ráðuneytið rökstyddi, hvers vegna það hefði ekki verið gert.

Svar utanríkisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 24. október 1991, og sagði þar svo:

„Varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins vísar til bréfs umboðsmanns Alþingis frá 4. október sl.

Um bréf [A], til umboðsmanns Alþingis 6. janúar sl. er ekki fjallað sérstaklega.

Við val varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins í stöðurnar réð miklu, að þrír umsækjendanna, [C], [D] og [E] voru ákveðin í að starfa til frambúðar, yrðu þau ráðin. Varnarmálaskrifstofan taldi, að þar sem þetta fólk hugðist starfa til frambúðar hjá embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli bæri að ráða þau.

Hvað varðar fyrirspurn um skilyrði fyrir ráðningu eða skipun í fastar tollstöður og fyrri athugasemdir um menntun og starfsreynslu umsækjenda vísar varnarmálaskrifstofa á lokasetningu 13. greinar II. kafla reglugerðar nr. 85/1983.

Varnarmálaskrifstofa hefur fengið um það upplýsingar, að þeim umsækjendum er eigi fengu umræddar stöður, hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun. Varnarmálaskrifstofu er ekki kunnugt, að hún sé skuldbundin til að skýra fyrir umsækjendum hvers vegna þeir hafi ekki fengið stöður, sem sótt hefur verið um.“

Með bréfi, dags. 28. október 1991, gaf ég A kost á að gera athugasemdir í tilefni af bréfi utanríkisráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 30. október 1991, og kom þar fram af hans hálfu, að það ætti að vera öllum auðskilið, að umsókn um „fasta“ stöðu hjá ríkisstofnun fæli í sér, að sótt væri um starf til frambúðar. Ef varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins hefði haft efasemdir um vilja umsækjenda til að starfa hjá embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli „til frambúðar“ hefði skrifstofan átt að grafast fyrir um vilja umsækjenda í þeim efnum með viðtölum eða á annan hátt. Ekkert slíkt hefði verið gert.

Í framhaldi af bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 24. október 1991, ritaði ég ráðuneytinu bréf, dags. 18. nóvember 1991, og lét fylgja því ljósrit af fyrrgreindu bréfi A, dags. 30. október 1991. Í tilefni af því óskaði ég upplýsinga um það á hverju ráðuneytið hefði byggt þá skoðun, sem virtist koma fram í fyrrnefndri greinargerð þess, dags. 24. október 1991, að A hafi ekki ætlað að „starfa til frambúðar hjá embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli“.

Svar barst frá utanríkisráðuneytinu, dags. 2. desember 1991, þess efnis að sökum anna væri enn ekki unnt að svara bréfi mínu frá 18. nóvember 1991. Var beðist velvirðingar á því en strax og tími ynnist til yrði erindið kannað. Hinn 12. mars 1992 átti ég viðræður við skrifstofustjóra varnarmáladeildar um málið. Af þeim viðræðum varð ljóst, að ekki var að vænta frekari skýringa eða gagna frá utanríkisráðuneytinu.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 9. október 1992, gerði ég sérstaklega grein fyrir þeim almennu hæfisskilyrðum, sem sett væru fyrir veitingu fastra tollstaða lögum samkvæmt. Sagði svo um þetta í álitinu:

„Hver sá, sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins, með föstum launum, á meðan hann gegnir starfanum, enda verði starf hans talið aðalstarf, skal uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem kveðið er á um í 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þeir sem ráðnir eru í tollstöður skulu uppfylla umrædd skilyrði, sbr. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 um Tollskóla ríkisins, veitingu í fastar tollstöður o.fl.

3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum, hljóðar svo:

„Almenn skilyrði til þess að fá skipun, setningu eða ráðningu í stöðu eru þessi:

1. 21 árs aldur. Þó má víkja frá þessu aldurslágmarki um vélritunar-, afgreiðslu- og sendilsstörf eða önnur svipuð störf.

[...]

2. Lögræði. Þó gildir lögræðiskrafan ekki, þegar undanþága er gerð samkvæmt 1. tölulið.

3. Nauðsynleg heilbrigði, andleg og líkamleg, til þess að gegna þeim starfa, sem hverju sinni er um að ræða.

4. Íslenskur ríkisborgararéttur. Víkja má þó frá þessu ákvæði, ef telja má sérstaklega eftirsóknarvert að fá erlendan ríkisborgara til að gegna starfa til bráðabirgða, en eigi má skipa hann fyrr en hann hefur öðlast íslenskan ríkisborgararétt.

5. Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun, sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.

6. Fjárforræði, ef stöðu fylgja fjárreiður, svo sem gjaldkera- eða innheimtustörf, eða ef svo er fyrir mælt í lögum eða sérstök ástæða þykir til að gera þá kröfu.

Nú hefur umsækjandi um starf hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað, slíkan sem um ræðir í 1. málsgrein 68. gr. almennra hegningarlaga, og telst hann þá ekki fullnægja starfsskilyrðum.

[...]“

Í 4. gr. sömu laga segir svo:

„Nú er maður skipaður í stöðu, og ber þá að líta svo á, að hann skuli gegna stöðunni, þar til eitthvert eftirgreindra atriða kemur til:

[...]

2. að hann fullnægir ekki skilyrðum 3. gr. laga þessara [...]“

40. gr. tollalaga nr. 55/1987 hljóðar svo:

„Við embætti tollstjórans í Reykjavík skal vera tollskóli er veiti tollstarfsmönnum kennslu í tollfræðum.

Gera má það að skilyrði fyrir veitingu í fasta stöðu að viðkomandi hafi lokið prófi frá skólanum.

Ráðherra setur reglugerð um námstilhögun og prófkröfur í skólanum.“

Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983, um Tollskóla ríkisins, veitingu í fastar tollstöður o.fl., verða þeir, sem ráðnir eru í tollstöður við tollendurskoðun og tollgæslu, að fullnægja ákveðnum skilyrðum, auk almennra skilyrða 3. gr. laga nr. 38/1954. 13 gr. hljóðar svo:

„Þeir sem ráðnir verða í tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu skulu auk almennra skilyrða 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fullnægja eftirtöldum skilyrðum:

1.Umsækjandi skal hafa lokið grunnskóla, fjölbrautarskóla, menntaskóla eða sérskóla er veiti sambærilega menntun. Sérstök áhersla er lögð á góða kunnáttu í íslensku. Skal honum skylt að gangast undir hæfnispróf í íslensku og vélritun. Umsækjandi skal hafa vald á einhverju Norðurlandamálanna, ensku eða þýsku.

2.Umsækjandi um stöðu tollgæslumanns skal auk skilyrða 1. tl. fullnægja þeim skilyrðum að vera á aldrinum 20--30 ára, andlega og líkamlega heilbrigður og skal honum skylt að gangast undir læknisskoðun trúnaðarlæknis sé þess krafist. Jafnframt skal hann hafa almenn ökumannsréttindi til bifreiðaaksturs og vera syndur.

Heimilt er að víkja frá einstökum skilyrðum 1. mgr. ef sérstakar ástæður mæla með því.“

16. gr. sömu reglugerðar hljóðar svo:

„Eigi skal ráða eða skipa í fastar tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu aðra en þá sem staðist hafa próf frá tollskólanum. Víkja má frá þessu ákvæði ef sérstaklega stendur á.“

V.

Ég tók sérstaklega til meðferðar í álitinu auglýsingu stöðunnar og undirbúning málsins að öðru leyti. Þá fjallaði ég um ákvörðun um veitingu stöðunnar. Loks tók ég til umfjöllunar svör við umsóknum um auglýsta stöðu og rétt til miskabóta til þeirra, sem brotið er á við stöðuveitingar. Sagði svo um þessa fimm þætti í áliti mínu, dags. 9. október 1992:

„1. Auglýsing stöðunnar.

Eins og getið er um hér að framan, þá var í ágústmánuði 1990 auglýst í Morgunblaðinu, Þjóðviljanum, Tímanum og Alþýðublaðinu, að staða tollvarðar við embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli væri laus til umsóknar. Tollstaðan var hins vegar ekki auglýst í Lögbirtingablaðinu. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er hins vegar skylt að auglýsa lausa stöðu í Lögbirtingablaði, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara, enda þótt staðan sé einnig auglýst á annan hátt. Verður að telja það annmarka á auglýsingu stöðunnar að þessum lögboðna auglýsingarhætti skuli ekki hafa verið fylgt.

2. Málsmeðferð að öðru leyti.

Skila bar umsóknum á skrifstofu lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli fyrir 1. september 1990. 12 manns sóttu um stöðuna. Hinn 11. september 1990 ritaði lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli utanríkisráðuneytinu bréf og segir þar, að aðeins B og A komi til greina við val í umrædda stöðu, þar sem aðrir umsækjendur hafi ekki lokið skólagöngu, sem áskilin sé í 1. tl. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983.

Þau gögn og upplýsingar, er fylgdu umræddum umsóknum, voru í flestum tilvikum ófullnægjandi. Varð á grundvelli þeirra ekki gengið úr skugga um, hvort umsækjendur uppfylltu lögboðin hæfisskilyrði til þess að fá ráðningu í tollstöðu.

Þegar í lögum eða reglugerð er sett skilyrði um hæfi til að gegna stöðu, verður að gera þá kröfu til stjórnvalds, sem stöðu veitir, að það staðreyni, hvort umsækjendur uppfylli sett skilyrði. Í þeirri skyldu stjórnvalds felst, að það verður að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin, eftir atvikum með því að kalla að eigin frumkvæði eftir upplýsingum og gögnum, ef upplýsingar skortir.

Umsóknum margra umsækjenda fylgdu ekki prófskírteini og önnur gögn um áskilda menntun og réttindi. Þá vantaði einnig sakavottorð til sönnunar því, að umsækjandi hefði ekki verið sviptur réttindum skv. 1. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í 1. tl. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 kemur fram, að leggja beri sérstaka áherslu á góða kunnáttu í íslensku. Mjög fáir umsækjendur létu skírteini fylgja umsóknum sínum og verður t.d. ekki séð, að C, sem ráðinn var, hafi skilað prófskírteinum. Umsækjendum um tollstöður er skylt að gangast undir hæfnispróf í íslensku og vélritun, óski veitingarvaldshafi þess. Ekki kemur fram af gögnum máls að slíkt hæfnispróf hafi verið haldið. Liggur því ekki fyrir að utanríkisráðuneytið hafi haft nauðsynlegar upplýsingar um kunnáttu í íslensku og vélritun. Gögn skorti og um, hve færir umsækjendur væru í erlendum tungumálum, en skv. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. skyldi umsækjandi hafa vald á einhverju Norðurlandamálanna, ensku eða þýsku.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 24. október 1991, segir, að í utanríkisráðuneytinu hafi verið talið, að þar sem C hygðist "starfa til frambúðar", hafi borið að ráða hann. Af gögnum málsins kemur hins vegar ekki fram, að kannað hafi verið, hvort umsækjendur hygðust „starfa til frambúðar“, enda virðast umsækjendur ekki hafa verið kallaðir í viðtöl.

Samkvæmt framansögðu var verulegur annmarki á undirbúningi málsins.

3. Ákvörðun um veitingu stöðunnar.

Samkvæmt 5. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er það gert að skilyrði, að umsækjandi hafi almenna menntun og þar að auki þá sérmenntun, sem lögum samkvæmt er krafist til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Í 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983, um Tollskóla ríkisins, veitingu í fastar tollstöður o.fl., er þess krafist, að umsækjandi hafi lokið grunnskóla og fjölbrautarskóla, menntaskóla eða sérskóla, er veitir sambærilega menntun. Samkvæmt umsögn lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli 11. september 1990 uppfylltu aðeins B og A þessi almennu menntunarskilyrði reglugerðarinnar. C, sem ráðinn var í tollstöðuna, hafi hins vegar ekki uppfyllt þessi skilyrði um menntun, þar sem hann hefði ekki lokið fjölbrautarskóla, menntaskóla eða sérskóla, er veitir sambærilega menntun. Hafa ekki komið fram gögn um annað en að í umsögn lögreglustjórans sé þarna rétt frá greint.

Í 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 segir: "Heimilt er að víkja frá einstökum skilyrðum 1. mgr., ef sérstakar ástæður mæla með því". Almenn hæfisskilyrði eru í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði, sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Til þess að heimilt sé að víkja frá almennum hæfisskilyrðum á grundvelli undantekningarreglu, sem bundin er við "sérstakar ástæður", verða því að liggja fyrir veigamikil og málefnaleg sjónarmið. Af hálfu utanríkisráðuneytisins hafa ekki verið færð fram nein gögn eða rök, sem geta réttlætt að vikið væri frá almennum menntunarskilyrðum tollvarða skv. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983, en þar ber að hafa í huga að tveir umsækjendanna uppfylltu þessi hæfisskilyrði.

Í 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983, sbr. 2. mgr. 40. gr. tollalaga nr. 55/1987, eru ákvæði um sérmenntun tollvarða. Þar segir, að „eigi [skuli] ráða eða skipa í fastar tollstöður ... aðra en þá sem staðist hafa próf frá tollskólanum“. Enginn umsækjenda uppfyllti þetta skilyrði 16. gr. Átti utanríkisráðuneytið því tveggja kosta völ, annað hvort að auglýsa stöðuna á ný eða þá að víkja frá nefndu skilyrði í 16. gr. reglugerðar nr. 85/1983 samkvæmt heimild í 2. málslið 16. gr., teldi ráðuneytið það réttlætanlegt. Upplýst hefur verið, að þegar svo háttar, að enginn umsækjenda um tollstöðu hefur lokið Tollskóla ríkisins, sé nokkuð algengt að láta við það sitja að ráða umsækjanda, sem aðeins uppfyllir menntunarskilyrði 1. og 2. tl. 13. gr. reglugerðar 85/1983. Sé þá litið á fyrstu tvö starfsár viðkomandi starfsmanns sem reynslutíma, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 85/1983, og starfsmanni gert að sækja nám við Tollskóla ríkisins, sbr. 3.--5. gr. reglugerðar 85/1983.

Miðað við venjubundna framkvæmd og túlkun 2. málsliðar 16. gr. reglugerðar 85/1983 gat utanríkisráðuneytið, eins og á stóð, vikið frá því skilyrði, að umsækjandi skyldi hafa lokið prófi frá tollskólanum, og ráðið einhvern af þeim, er uppfylltu almennu skilyrði um menntun.

Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, var B sá umsækjenda, er komst næst því að uppfylla fyrrnefnd skilyrði um menntun. Hann hafði lokið grunnskóla og iðnskóla. Hann hafði einnig lokið fyrri önn tollskólans og lokið þar prófum með viðunandi árangri, að undanskildu prófi í tollskýrslugerð, sem hann gat ekki lokið vegna veikinda, sbr. bréf lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli, dags. 11. september 1990. Þrátt fyrir það var C ráðinn í tollstöðuna, þó að ljóst væri af gögnum málsins, að hann uppfyllti hvorki almennu skilyrði 1. tl. 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 um menntun né hefði sótt nám í Tollskóla ríkisins. Hefur utanríkisráðuneytið heldur ekki sýnt fram á, að fyrir hafi legið neinar þær ástæður, sem réttlætt gátu, að á grundvelli 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 85/1983 væri vikið frá fyrrnefndum menntunarskilyrðum.

Til viðbótar því, sem að framan greinir, er ástæða til að leggja áherslu á, að stjórnvald, sem stöðu veitir, hefur ekki frjálsar hendur um val milli umsækjenda, þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi sækir um stöðu. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að þegar svo stendur á, beri að velja þann umsækjanda, sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, er máli skipta. Engin gögn eða upplýsingar hafa komið fram um, að veiting umræddrar stöðu hafi verið á slíkum grunni.

Það er samkvæmt framansögðu skoðun mín, að umrædd stöðuveiting hafi verið ótæk bæði um undirbúning og niðurstöðu, þar sem þar hafi í veigamiklum atriðum verið brotið í bág við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

4. Svör við umsóknum um auglýsta stöðu.

Ganga verður út frá þeirri meginreglu, að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld, eigi rétt á skriflegu svari hlutaðeigandi stjórnvalds. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti bar að gera þeim, er ekki fengu stöðuna, grein fyrir því bréflega, hvað hefði ráðið vali stjórnvalds í stöðuna.

5. Réttur til miskabóta.

Þegar við stöðuveitingu hefur verið gengið fram hjá þeim umsækjanda, sem hæfastur er, getur það bakað stjórnvaldi bótaskyldu gagnvart honum, ef fjártjón sannast. Slíkur bótaréttur er umsækjanda hins vegar oft haldlítill, þar sem iðulega er aðeins um miska að ræða. Í núgildandi lögum er ekki að finna viðhlítandi lagaheimild til að bæta miska í slíkum tilvikum, þegar frá eru talin lög nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla (sjá 2. tl. 1. mgr. 6. gr., sbr. 22. gr. laganna). Það er skoðun mín, að í lögum ætti að vera víðtækari heimild en nú er til að bæta miska, þegar stjórnvöld hafa brotið rétt á mönnum við stöðuveitingar. Tel ég rétt að koma þeirri skoðun minni á framfæri við Alþingi og fjármálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis."

VI. Niðurstaða.

Niðurstöður mínar dró ég saman á svofelldan hátt:

„Það er niðurstaða athugana minna, að stöðuveiting sú, sem kvörtun A lýtur að, hafi verið áfátt bæði um undirbúning og niðurstöðu, þar sem hún hafi í veigamiklum atriðum brotið í bág við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Eru það tilmæli mín til utanríkisráðuneytisins, að í framtíðinni verði við stöðuveitingar lögð til grundvallar þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Jafnframt vek ég athygli Alþingis og fjármálaráðherra á þeirri skoðun minni, að í núgildandi lögum sé ekki viðhlítandi heimild til að bæta miska, þegar stjórnvöld hafa brotið rétt á mönnum við stöðuveitingar.“

VII. Viðbrögð stjórnvalda.

Hinn 18. desember 1992 ritaði ég fjármálaráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu. Ítrekaði ég fyrirspurn mína með bréfi, dags. 2. mars 1993.

Svar fjármálaráðuneytisins er dagsett 12. mars 1993 og hljóðar svo:

„Vísað er til bréfs yðar, hr. umboðsmaður, dags. 2. mars s.l., þar sem þér ítrekið fyrirspurn yðar varðandi hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti yðar í máli [A].

Ráðuneytið þakkar ábendingar yðar í málinu og vill upplýsa yður um að í undirbúningi er að hefja heildarendurskoðun á lögum 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum. Í tengslum við þessa heildarendurskoðun mun sérstaklega verða skoðað hvort ástæða sé til að setja í lög heimildir til að bæta miska, þegar stjórnvöld hafa brotið rétt á mönnum við stöðuveitingar.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á því hve dregist hefur að svara erindi yðar.“

VIII.

Hinn 4. janúar 1994 ritaði ég utanríkisráðherra svohljóðandi bréfi:

„Með bréfi 9. október 1992 sendi ég yður álit mitt í tilefni af kvörtun, sem [A] bar fram út af ráðningu í tollvarðarstöðu á Keflavíkurflugvelli. Í áliti þessu, sem birt er á bls. 151-158 í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992, gerði ég grein fyrir því, í hverju meðferð og niðurstöðu stjórnvalda hefði verið áfátt, að því er mál þetta snerti. Í lok álitsins beindi ég því til utanríkisráðuneytisins, að í framtíðinni tæki það tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hafði gert grein fyrir í álitinu. Utanríkisráðuneytið hefur ekki með formlegum hætti gert mér neina grein fyrir afstöðu sinni til nefnds álits míns eða þeirra tilmæla, sem þar greinir. Þér fjölluðuð hins vegar um nefnt álit við umræður á Alþingi 18. nóvember 1993 um skýrslu umboðsmanns Alþingis. Af því tilefni tel ég, á þessu stigi, ástæðu til að vekja máls á eftirfarandi:

1. Í ræðu yðar (sjá Alþt. 1993, B-deild, dálk 1544) vitnið þér til bréfs, sem deildarstjóri Tollgæslunnar hafi „ritað um starfslega og persónulega eiginleika hvers umsækjanda fyrir sig“. Þess er óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að utanríkisráðuneytið afhendi mér bréf þetta.

2. Í ræðu yðar segir ennfremur (sjá Alþt. 1993, B-deild, dálk 1544), að það sé „álit flestra starfsmanna Tollgæslunnar sem nú geta gert samanburð að sú ákvörðun ráðuneytisins að ráða [C] hafi verið skásti kosturinn“. Ég óska eftir gögnum um álit þetta, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987.

3. Þá vitnuðuð þér (sjá Alþt. 1993, B-deild, dálk 1556) til tillögu, sem fyrir yður hefði verið lögð af varnarmálaskrifstofu. Ég óska eftir því, að ráðuneytið afhendi mér gögn um þessa tillögu, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987.“

Ég ítrekaði erindi mitt með bréfi, dags. 1. febrúar 1994.

Svör utanríkisráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 7. febrúar 1994, og segir þar m.a. svo:

„Með vísan til bréfs yðar dags. 4. janúar s.l. varðandi ráðningu í tollvarðarstöðu á Keflavíkurflugvelli, vill utanríkisráðuneytið taka fram að forstöðumönnum ríkisstofnana á varnarsvæðinu var þann 19. nóvember s.l. sent [...] bréf ásamt áliti umboðsmanns með tilmælum um að þeir kynntu sér og tækju tillit til ábendinga hans við opinberar stöðuveitingar.

Ennfremur fylgir [...] bréf frá deildarstjóra Tollgæslunnar á Keflavíkurflugvelli sem svar við athugasemdum samkvæmt 1. og 2. tölulið bréfs yðar. Varðandi tillögu sem fyrir ráðherra var lögð um ráðningu í fasta stöðu tollvarðar var hún kynnt ráðherra munnlega af skrifstofustjóra varnarmálaskrifstofu, [...].

Ráðuneytið biðst velvirðingar á því að sökum anna hefur orðið dráttur á að svara bréfi yðar frá 4. janúar s.l.“

Hinn 26. ágúst 1994 ritaði ég utanríkisráðherra á ný bréf og segir þar m.a. svo:

„I.

Tilefni þessa bréfs míns eru viðbrögð utanríkisráðu¬neytisins við álitum mínum í tveimur málum, sem beindust að ráðuneytinu. Er þar í fyrsta lagi um að ræða álit mitt frá 30. ágúst 1993 í máli ... nr. 630/1992 og í öðru lagi álit mitt frá 9. október 1992 í máli [A] (mál nr. 382/1991).

Ég hef, vegna viðbragða ráðuneytisins, tekið skýrslur af tveimur starfsmönnum með heimild í 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 6. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Eru það þeir [...], nú ráðuneytisstjóri í utanríkisráðuneytinu, áður skrifstofustjóri varnarmáladeildar, og [...], deildarstjóri í tollgæslunni á Keflavíkurflugvelli. Ráðuneytið hefur í viðbrögðum sínum og samskiptum við embætti umboðsmanns Alþingis eigi gætt vandaðra starfshátta. Verður hér á eftir það rakið, sem ég tel einkum hafa verið áfátt í þeim efnum.

[...]

II.

Í áliti mínu frá 9. október 1992 var fjallað um kvörtun [A] yfir veitingu stöðu tollvarðar á Keflavíkurflugvelli. Álitið var rætt á Alþingi 18. nóvember 1993.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis er skylt að láta umboðsmanni í té þær upplýsingar, sem hann þarfnast vegna starfs síns. Í samræmi við það óskaði ég á sínum tíma eftir því að utanríkisráðuneytið veitti mér upplýsingar um, hvaða kröfur ráðuneytið hefði lagt áherslur á, að umsækjendur um nefnda tollvarðarstöðu uppfylltu, og hvað hefði ráðið vali ráðuneytisins í stöðuna.

Í umræðum á Alþingi 18. nóvember 1993 rakti utanríkisráðherra bréf, sem deildarstjóri í tollgæslunni á Keflavíkurflugvelli hafði „ritað um starfslega og persónulega eiginleika hvers umsækjanda fyrir sig“, og skýrði út frá því, hvað ráðið hefði vali í umrædda stöðu.

Þessar skýringar hafði utanríkisráðuneytið aldrei látið mér í té eða gefið til kynna að lægju fyrir. Umrædd tollvarðarstaða var veitt í október 1990. Nefnt bréf deildarstjórans var á hinn bóginn ritað í október 1993, eða um það bil þremur árum seinna. Var bréfið samið að beiðni skrifstofustjóra varnarmáladeildar, eftir að blaðaskrif höfðu orðið um málið í framhaldi af birtingu álits míns. Ég tel að utanríkisráðherra hefði átt að gera Alþingi ljóst, hvernig bréfið var til komið.

Samkvæmt fyrrgreindum skýrslum skrifstofustjóra varnarmáladeildar og deildarstjórans, hafði deildarstjórinn á sínum tíma, áður en tollvarðarstaðan var veitt, komið upplýsingum af því tagi, sem ofangreint bréf geymir að hluta, munnlega á framfæri við skrifstofustjórann. Ef á þeim var byggt í raun við umrædda stöðuveitingu, eins og nú er haldið fram af hálfu utanríkisráðuneytisins, er aðfinnsluvert, að þær skyldu ekki skráðar og látnar fylgja gögnum málsins. Þá fór það í bága við lög um umboðsmann Alþingis og vandaða stjórnsýsluhætti að láta þessara upplýsinga í engu getið, þegar ég leitaði sérstaklega eftir upplýsingum og skýringum frá ráðuneytinu.

Í fyrrgreindu bréfi deildarstjórans eru rangar og órökstuddar staðhæfingar. Þar er meðal annars sagt, að umsækjandi hafi starfað á nokkrum vinnustöðum síðan og sé nú atvinnulaus. Segi „það nokkuð um starfshæfni hans“. Við nánari athugun mína, meðal annars með viðræðum við deildarstjórann, hefur ekkert komið fram eða verið fært fram, sem réttlæti þessa umsögn um starfshæfni umsækjandans.

Í bréfi deildarstjórans og ræðu utanríkisráðherra á Alþingi 18. nóvember 1993 er staðhæft, að ég hafi farið með rangt mál, þegar ég í áliti mínu hafi sagt, að tiltekinn umsækjandi um tollvarðarstöðuna hefði lokið fyrri hluta Tollskólans. Í áliti mínu sagði hins vegar:

„Hann hafði einnig lokið fyrri önn tollskólans og lokið þar prófum með viðunandi árangri, að undanskildu prófi í tollskýrslugerð, sem hann gat ekki lokið vegna veikinda, sbr. bréf lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli, dags. 11. september 1990.“

Fram hefur komið, að nefndur deildarstjóri hafði ekki kynnt sér álit mitt, er hann bar fram í bréfi sínu staðhæfingar um rangfærslu í áliti mínu, og af hálfu utanríkisráðuneytisins var ekki gengið úr skugga um, hvort þessar staðhæfingar ættu við rök að styðjast, áður en þær voru endurteknar á Alþingi 18. nóvember 1993.

Í umræðum á Alþingi var utanríkisráðherra inntur eftir því, hvernig veitingu umræddrar tollvarðarstöðu hefði borið að í utanríkisráðuneytinu. Í svari ráðherrans sagði (Alþt. 1993, B-deild, dálk. 1556): „Ef hv. þm. var að spyrja um það nákvæmlega hvernig þetta bar að innan ráðuneytis, þá er það ekkert leyndarmál að þetta var sú tillaga sem fyrir mig var lögð af varnarmálaskrifstofu.“ Í skýrslu skrifstofustjóra varnarmáladeildar til mín, eftir minni hans, segir hins vegar meðal annars: „Nei ég gerði ekki beinar tillögur, ég sagði frá viðhorfi sýslumanns og því sem okkur [deildarstjóra Tollgæslunnar] hafði farið á milli og ég vildi að fyrst að málið var hvort eð er komið í þennan farveg að það væri þá annað hvort ráðherrann sjálfur eða þeir pólitískir ráðgjafar hans, sem störfuðu þá í ráðuneytinu, gæfu mér fyrirmæli.“ Ekki verður séð, að samræmi sé í þessum skýringum af hálfu utanríkisráðuneytisins.

Í máli utanríkisráðherra á Alþingi 18. nóvember 1993 er í tilefni af ábendingum mínum í umræddu áliti þeirri skoðun lýst, að engin lagaskylda sé til að svara skriflega þeim mönnum, sem sótt hafa um stöður, og er athugasemd mín ekki talin eiga við rök að styðjast. Af þessu tilefni skal lögð áhersla á, að það er hlutverk umboðsmanns að sjá til þess, að stjórnvöld fylgi vönduðum stjórnsýsluháttum í störfum sínum, hvað sem beinum lagaskyldum líður. Ef stjórnvöld sýna ekki almenna háttvísi í störfum, er umboðsmanni rétt að benda þeim á það.

III.

Ég tek fram, að ég hef ekki tekið neina afstöðu til þeirra skýringa, sem utanríkisráðuneytið hefur samkvæmt framansögðu fært fram til réttlætingar ákvörðunum sínum í umræddum málum, eftir að álit mín voru birt. Til þess þarf meðal annars frekari könnun þeirra ástæðna og atvika, sem þar er byggt á.

Samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið, hafa viðbrögð utanríkisráðuneytisins við umræddum álitum mínum frá 9. október 1992 og 30. ágúst 1993 hins vegar leitt í ljós óvandaða starfshætti við meðferð þeirra mála, sem álitin fjalla um, meðal annars í skiptum við embætti umboðsmanns Alþingis og upplýsingagjöf til Alþingis. Hefur ráðuneytið ekki fullnægt skyldum sínum samkvæmt lögum nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Leyfi ég mér að vænta þess, að ráðuneytið sjái til þess að slíkt komi ekki fyrir aftur.“