Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Með bréfi lögmanns 31. ágúst 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Vegagerðarinnar um að hætta við ráðningu í starf sérfræðings við hönnunardeild í Reykjavík og hann hafði sótt um. Laut kvörtunin að því að vanhæfir starfsmenn hefðu komið að ákvörðuninni auk þess sem hún hefði verið rökstudd með ómálefnalegum sjónarmiðum og væri þar með ólögmæt. 

Ákvörðun Vegagerðarinnar um að hætta við ráðninguna byggðist á því að enginn umsækjenda hefði uppfyllt allar menntunar- og hæfniskröfur sem settar voru fram í auglýsingu en A var einn umsækjenda boðaður í viðtal. Að fengnum skýringum Vegagerðarinnar hefur athugun umboðs­manns beinst að því hvort nægilega hafi verið gætt að rannsókn, leiðbeiningarskyldu og andmælarétti við meðferð málsins í aðdraganda ákvörðunar um að hætta við ráðninguna.

  

II Málavextir

Vegagerðin auglýsti starf sérfræðings við hönnunardeild í Reykjavík laust til umsóknar í maí 2020 og var A meðal 12 umsækjenda um starfið. Í auglýsingunni kom fram að sérstaklega væri sóst eftir þekkingu og reynslu af hönnun samgöngumannvirkja í þéttbýli en hæfnis­kröfur voru tilgreindar sem hér segir: 

• Verkfræðingur, tæknifræðingur eða önnur menntun sem nýtist í starfi. Meistarapróf æskilegt.
• Marktæk reynsla af stýringu hönnunarverkefna.
• Reynsla af hönnun samgöngumannvirkja í þéttbýli er æskileg.
• Skipulagshæfni, frumkvæði og faglegur metnaður.
• Hæfni til að vinna sjálfstætt sem og í teymisvinnu.
• Framúrskarandi hæfni í mannlegum samskiptum.
• Góð íslensku- og enskukunnátta í rituðu og töluðu máli.
• Hæfni til að fylgja málum eftir og til að finna bestu lausnir hverju sinni.

A var eini umsækjandinn sem boðaður var í viðtal og fór það fram 16. júní 2020. Samkvæmt kvörtun A til umboðsmanns tilkynnti mannauðs­stjóri Vegagerðarinnar honum í símtali tveimur dögum síðar að ákveðið hefði verið að hætta við ráðninguna. Í rökstuðningi þeirrar ákvörðunar, sem mannauðsstjóri veitti sama dag, sagði að enginn umsækjandi hefði uppfyllt „allar þær menntunar- og hæfniskröfur sem settar voru fram í auglýsingunni“.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Vegagerðarinnar

Með bréfi 24. september 2020 var þess m.a. óskað að Vegagerðin gerði nánari grein fyrir því sem skorti hefði á að A hefði uppfyllt auglýstar kröfur um menntun og hæfni.

Í skriflegu svari Vegagerðarinnar 2. nóvember þess árs kom fram að í umsókn A hefði komið fram að hann hefði sérhæft sig í hönnunarstýringu samgöngumannvirkja en nánari athugun hefði leitt í ljós að hann hefði ekki þá reynslu sem krafist væri um „marktæka reynslu af stýringu hönnunarverkefna“. Um það atriði sagði nánar að ekki hefði tekist að fá staðfest í samtölum við umsagnaraðila að A hefði sinnt stýringu hönnunarverkefna, hvorki fyrir né eftir 2008, heldur hefði vinna hans þá „fremur falist í hönnun þrátt fyrir að öðru væri haldið fram af hans hálfu“. Mat Vegagerðarinnar hefði verið að reynsla hans af stýringu hönnunarverkefna væri komin nokkuð til ára sinna og væri á mörkum þess að uppfylla kröfur um marktæka reynslu.

Í fyrrgreindu svari kemur fram að haft hafi verið samband við umsagnaraðila sem A hafði vísað til vegna tiltekinna verkefna hans fyrir 2008. Segir að í samtölum við umsagnaraðilann hafi fengist staðfest að A hefði unnið að hönnun á umræddum mann­virkjum en aðrir hefðu hins vegar haft með höndum stýringu hönnunar. Enn fremur sagði að vegna verkefna hjá þýskri verkfræðistofu árið 2019, sem lutu að sögn A að hönnun og hönnunarstýringu, hefði í viðtali við A verið óskað eftir upplýsingum um umsagnaraðila þar ytra „en A [hefði] ekki [viljað] nefna neinn starfsmann sem staðfest gæti slíkt“.

Meðal gagna málsins sem fylgdu svarbréfi Vegagerðarinnar var meðmælabréf frá vinnuveitanda A 2007-2009. Þar kemur fram að hann hafi unnið við „verkefnis- og hönnunarstjórn ásamt að sinna verk­fræðilegri ráðgjöf“. Í öðru fylgiskjali með minnispunktum um svör A í viðtali eru tilgreind verkefni sem hann vann að fyrir efnahagshrunið 2008 og þar segir m.a.: „Var í hönnun og hönnunar­stjórn“. Í skjalinu er enn fremur skráð eftir áðurnefndum umsagnaraðila: „Var ekki í hönnunarstjórn á stórum mannvirkjum. Það voru aðrir í því.“

Með bréfi 31. mars 2021 var, með vísan til þeirra ummæla Vega­gerðarinnar að A hefði ekki viljað nefna starfsmann sem staðfest gæti reynslu hans af hönnunarstýringu 2019, óskað upplýsinga um hvort hann hefði verið upplýstur um að ef hann myndi ekki nefna einhvern um­sagnaraðila hjá þýsku verkfræðistofunni kynni það að leiða til þess að Vegagerðin liti svo á að hann hefði ekki stýrt hönnunarverkefnum á þeim vettvangi og jafnframt hvort honum hefði verið gefið tækifæri til að bregðast við afstöðu Vegagerðarinnar til yfirlýstrar reynslu hans af stjórnun hönnunarverkefna áður en ákveðið hefði verið að fresta umræddri ráðningu. Í svari við fyrri spurningunni kom eftirfarandi fram í svari Vegagerðarinnar:

„Í ráðningarviðtali upplýsti A um nýlega reynslu af samstarfi við þýska verkfræðistofu og þegar óskað var eftir nánari upplýsingum um í hverju sú vinna fólst svaraði A því til að hann hafi starfað þar í mjög stóru teymi og verið mest í hönnuninni sjálfri, hann var þar að rýna útboð og útboðsgögn [...] Slík vinna telst ekki til hönnunarstýringa og telur Vegagerðin því ekki unnt að meta þá reynslu sem slíka.

Að mati Vegagerðarinnar er það almennt viðurkennt að eldri reynsla er ekki endilega gjaldgeng hjá þeim er vinna sambærileg verkefni og Vegagerðin. Fræðin og praktíkin í hönnunarstjórn breytast hratt og því hæpið að telja að A uppfylli kröfur um marktæka reynslu af slíku með vísan til þeirra reynslu sem hann öðlaðist árið 2008.

[...] Ítrekað var í viðtalinu að reynsla hans teldist nokkuð gömul og því heppilegra fyrir hann með tilliti til ráðningar­ferlisins að gefa upp meðmælendur sem þekktu núverandi störf hans tengd faginu. Því var komið á framfæri í viðtali  að reynsla frá árunum 2007-2009 teldist gömul og yrði virt sem slík við mat á umsóknum.“

Síðari spurningu umboðsmanns, þ.e. varðandi tækifæri til andmæla, var svarað með eftirfarandi hætti:

„Í bréfi umboðsmanns er vísað til þess að Vegagerðin hafi upplýst í fyrra bréfi til umboðsmanns að ekki hafi fengist staðfest að A hefði reynslu af hönnunarstjórnun hvorki fyrir né eftir árið 2008.

Svo sem að framan er rakið var það þýðingarmikið atriði við mat á umsóknum að umsækjandi hefði marktæka reynslu af hönnunar­stýringu. Eins og skýrt er að framan hefur þýðingu við mat á þessu atriði hversu ný reynsla er með tilliti til þess að reynslan teljist marktæk. Af þeim sökum var þess farið á leit við umsækjandann og hann hvattur til þess í ráðningarviðtali að upplýsa nánar um slíka reynslu.

Rætt var við meðmælanda sem hann vann fyrir árið 2008-2009 sem taldi A ekki hafa verið að sinna hönnunarstýringu heldur hönnun. Þær upplýsingar höfðu þó ekki úrslitaþýðingu við mat á því hvort A teldist uppfylla hæfniskilyrði um marktæka reynslu af hönnunarstýringu eins rakið var hér að framan vegna þess tíma sem liðinn var frá því að reynslunnar var aflað. Var þetta ekki sérstaklega borið undir hann en ítrekað skal að A var hvattur til að upplýsa um nýrri reynslu eins og áður sagði.“

Athugasemdir A vegna svara Vegagerðarinnar bárust 11. febrúar og 23. ágúst 2021.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Ákvörðun um að ráða ekki í auglýst starf er stjórnvaldsákvörðun

Auglýsing á lausu starfi hjá stjórnvaldi felur í sér upphaf stjórnsýslumáls sem miðar að því að tekin verði stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um hvern úr hópi umsækjenda skuli ráða. Um meðferð málsins fer því eftir stjórnsýslulögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Stjórnvaldi, sem hefur auglýst starf laust til umsóknar, er almennt heimilt að ákveða að hætta við að ráða í starfið, enda byggi sú ákvörðun á málefnalegum ástæðum og þar með réttmætum sjónarmiðum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2018 í máli nr. 9519/2017 og 30. september 2014 í máli nr. 7923/2014.

Leggja verður til grundvallar að stjórnvald njóti svigrúms til að ákveða, með hliðsjón af þörfum sínum, á hvaða sjónarmiðum það byggir þegar veita á opinbert starf, enda sé ekki sérstaklega mælt fyrir um annað í einstökum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Með hliðsjón af þeim hæfniskröfum sem settar eru fram í auglýsingu um opinbert starf þarf rannsókn stjórnvalds að svo búnu að miða að því að upplýsa um þau atriði sem það hefur ákveðið að leggja til grundvallar. Þótt stjórnvald hafi töluvert svigrúm við slíkt mat, þ.á m. til að ákveða að endingu að ekki verði ráðið í starfið, leysir það stjórnvaldið ekki undan því að fylgja reglum stjórnsýslulaga og ljúka málinu í formi ákvörðunar sem uppfyllir þær réttaröryggiskröfur sem leiða af lögunum.

Eins og atvikum málsins er háttað tel ég ekkert fram komið sem bendi til þess að ákvörðun Vegagerðarinnar um að hætta við að ráða í fyrrgreint starf hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum. Stjórnvaldi er, eins og áður segir, almennt heimilt að ákveða að endingu að ráða engan úr hópi umsækjenda í hið lausa starf með vísan til þess að enginn þeirra fullnægi þörfum þess. Verður og að leggja til grundvallar að stjórnvald njóti töluverðs svigrúms við mat á því hvort það velur að fara þá leið. Að þessu virtu og með hliðsjón af gögnum málsins að öðru leyti hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á málinu við það hvernig staðið var að því að upplýsa um reynslu A af stýringu hönnunarverkefna og þýðingu þess fyrir rannsókn málsins, leið­beiningar­skyldu Vegagerðarinnar og andmælarétt hans.

   

2 Rannsóknar- og leiðbeiningarskylda í tengslum við upplýsingar um stýringu hönnunarverkefna

Líkt og áður greinir verður ráðið af gögnum málsins að Vegagerðin hafi talið að A uppfyllti ekki skilyrði auglýsingar um marktæka reynslu af stýringu hönnunarverkefna. Þar virðist annars vegar hafa haft þýðingu að sú reynsla sem hann hafði tilgreint uppfyllti að mati Vega­gerðarinnar ekki þær kröfur sem gerðar voru, m.a. eftir að umsagna hafði verið aflað frá utanaðkomandi aðilum. Hins vegar hefði A ekki haft nýlega reynslu af slíkum verkefnum sem talist gæti marktæk reynsla að þessu leyti. Áður er einnig frá því greint að Vegagerðin kveðst hafa óskað eftir því í viðtali við A að hann nefndi umsagnaraðila vegna nýlegra verkefna fyrir þýska verkfræðistofu sem hann hafði tilgreint í þessu sambandi en hann ekki orðið við þeirri ósk.

Almennt er gengið út frá því að þegar aðili máls leggur ekki fram þau gögn og upplýsingar sem ætlast má til af honum þegar taka á stjórnvaldsákvörðun beri viðkomandi stjórnvaldi að kynna honum hvaða gögn og upplýsingar skorti og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef þær berast ekki, sbr. leiðbeiningarreglu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og rann­sóknarreglu 10. gr. sömu laga.

Í auglýsingu um opinbert starf hjá ríkinu ber að veita upplýsingar um starfið sem eru nægilega greinargóðar til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst, sbr. 1. tölul. 3. gr. reglna nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa. Slík tilgreining í auglýsingu er þó einnig til þess fallin að veita umsækjanda leiðbeiningar um hvaða upplýsingar ætlast er til að veittar séu með umsókn. Að svo búnu kemur það í hlut umsækjanda að ganga frá umsókn og fylgigögnum með þeim hætti að fram komi skilmerkilegar og greinargóðar upplýsingar um þau atriði sem áskilin eru til að gegna starfinu, einkum samkvæmt efni starfsauglýsingar. Hvað sem því líður kunna atvik að vera með þeim hætti að á stjórnvaldi hvíli skylda til að afla frekari upplýsinga um einstök atriði. Ef umsóknargögn varpa þannig ekki nægu ljósi á starfshæfni umsækjenda að einhverju leyti eða frekari upplýsingar skortir sem kunna að hafa þýðingu getur leitt af rann­sóknar­reglu og leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga að stjórnvaldinu beri að gefa hlutaðeigandi kost á að leggja fram viðbótarupplýsingar, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 24. mars 2017 í máli nr. 8898/2016.

Við úrlausn á því hvort Vegagerðin hafi gætt að rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni við mat á því hvort A uppfyllti þær kröfur sem gerðar voru til umsækjenda verður að líta til þess hann lagði fram og upplýsti um ýmis verkefni sem hann taldi falla að skilyrði starfs­auglýsingar um marktæka reynslu af stýringu hönnunarverkefna. Ljóst er að Vegagerðin óskaði eftir nánari upplýsingum í viðtali við A og aflaði auk þess umsagna um tiltekin verkefni sem hann tilgreindi. Í viðtali við A kveðst Vegagerðin einnig hafa upplýst að heppilegra væri að hann nefndi umsagnaraðila vegna nýlegra verkefna fyrir þýska verkfræðistofu frá árinu 2019 sem hann nefndi í þessu sambandi en hann hafi ekki orðið við þeirri beiðni. Þegar tekin er afstaða til þess hvort fullnægjandi hafi verið að upplýsa hann með þessum hætti um framangreind atriði verður að líta til þess að af skýringum Vegagerðarinnar verður ráðið að það hafi haft verulega þýðingu hvernig umsagnaraðilar lýstu verkefnum tengdum hönnun og hönnunar­stýringu og þá hvort sú reynsla teldist marktæk. Þá hefur Vegagerðin auk þess upplýst að það hafi haft töluverða þýðingu hvort um nýrri eða eldri reynslu hafi verið að ræða. 

Í ljósi þess vægis, sem nýrri reynsla af stýringu hönnunarverkefna og umsagnir utanaðkomandi aðila höfðu við mat á því hvort umsækjendur töldust hafa marktæka reynslu af slíkum störfum, tel ég að Vegagerðinni hafi borið að hafa frumkvæði að því að upplýsa A með skýrari hætti en gert var um mikilvægi þess að tilgreina umsagnaraðila vegna nýlegrar reynslu, sem hann vísaði til, og þá jafnframt afleiðingar þess að það yrði ekki gert. Það er því álit mitt að málsmeðferð Vega­gerðarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

  

3 Varð andmælaréttur virkur vegna upplýsinga sem Vegagerðin aflaði?

Við meðferð stjórnsýslumála hafa stjórnvöld ýmis stjórntæki til þess að upplýsa og afgreiða mál með þau markmið að leiðarljósi sem búa að baki stjórnsýslulögum og lúta einkum að því að tryggja réttaröryggi manna í skiptum þeirra við stjórnvöld. Eins og áður greinir skal stjórnvald, í málum sem lúta að veitingu opinberra starfa, sjá til þess að mál sé nægjan­lega upplýst áður en ákvörðun er tekin í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla þess frumvarps er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram­komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans, m.a. til að stuðla að því að mál verði betur upplýst (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295). Í athugasemdum við 14. gr. í téðu frumvarpi segir jafnframt að þegar aðila sé ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verði að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins sé almennt óheimilt að taka ákvörðun fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296). Er því ljóst að náin tengsl eru á milli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og andmælareglu sömu laga.

Samkvæmt framansögðu ber stjórnvaldi almennt að eigin frumkvæði, og áður en ákvörðun er tekin um veitingu opinbers starfs, að veita um­sækjanda færi á því að kynna sér upplýsingar sem það hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um, enda hafi þær upplýsingar veru­lega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu honum í óhag. Jafnframt verður þá að veita umsækjanda sanngjarnt ráðrúm til að tjá sig um upplýsingarnar þannig að hann hafi færi á því að koma á framfæri frekari gögnum eða gera athugasemdir við það sem hann telur rangt með farið. Er með þessum hætti einnig stuðlað að því að  mál sé nægjanlega upplýst þegar það er leitt til lykta af stjórnvaldi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 28. júní 2013 í máli nr. 6649/2011 og 10. desember 2008 í málum nr. 5124/2007 og 5196/2007.

Áður er fram komið að Vegagerðin ræddi við umsagnaraðila vegna verkefna sem A hafði unnið að fyrir árið 2008. Eftir umsagnaraðilanum hafði Vegagerðin það að A hefði unnið við hönnun tiltekinna umferðarmannvirkja en hann hefði ekki verið í hönnunar­­stjórn á stórum mannvirkjum. Samkvæmt fyrra svarbréfi Vega­gerðarinnar mat hún þessar upplýsingar á þann veg að A hefði ekki haft með höndum stýringu hönnunar umræddra mannvirkja svo sem hann hafði haldið fram í viðtalinu. Leggja verður til grundvallar að með þessu hafi verið komnar fram nýjar upplýsingar sem A mátti vera ókunnugt um og voru honum sýnilega í óhag. 

Í ljósi þeirra raka sem Vegagerðin færði fram til stuðnings þeirri niðurstöðu að A byggi ekki að marktækri reynslu af stýringu hönnunarverkefna, sem voru einkum þau að hvorki framangreindur um­sagnar­aðili né einhver hjá þýsku verkfræðistofunni hefðu staðfest reynslu hans af hönnunarstýringu, verður ekki annað ráðið en að þessi atriði hafi haft verulega þýðingu fyrir þá niðurstöðu að hafna umsókn hans. Að þessu virtu, svo og með vísan til þess sem áður segir um skyldur stjórnvalds við þessar aðstæður, er það álit mitt að Vegagerðinni hafi borið að vekja athygli A á þessum atriðum og gefa honum kost á því að tjá sig um þau. Að þessu leyti braut málsmeðferð Vegagerðarinnar því gegn áðurlýstum skyldum hennar til rannsóknar, leiðbeiningar og veitingu andmælaréttar.

Það athugast að þrátt fyrir þessa niðurstöðu tel ég atvik málsins ekki þess eðlis að unnt sé að slá því föstu að téðir annmarkar hafi ráðið úrslitum um þá ákvörðun Vegagerðarinnar að hætta við að ráða í starfið þannig að ástæða sé til að beina tilmælum til stofnunarinnar um að rétta hlut A að því leyti. Er þá einkum haft í huga áður­lýst svigrúm sem stjórnvald nýtur við þessar aðstæður til að hafna öllum framkomnum umsóknum svo framarlega sem málefnalegra sjónarmiða er gætt.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð Vegagerðarinnar hafi ekki að öllu leyti verið í samræmi við fyrirmæli 7., 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggist sú niðurstaða einkum á því að Vegagerðin hafi ekki leiðbeint A með fullnægjandi hætti um þýðingu og af­leiðingar þess að upplýsa ekki um umsagnaraðila vegna nýlegra verkefna sem tengdust reynslu hans við stýringu hönnunarverkefna auk þess sem stofnuninni hafi borið að gefa honum kost á að tjá sig um umsögn utan­aðkomandi aðila sem metin var honum í óhag að þessu leyti. Þótt téðir annmarkar séu ekki þess eðlis að unnt sé að slá því föstu að þeir hafi ráðið úrslitum um þá ákvörðun Vegagerðarinnar að hafna umsókn A og hætta við að ráða í starfið þannig að rétta beri hlut hans að því leyti er þeim tilmælum beint til stofnunarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.

  

  

  

VI Viðbrögð stjórnvalda

Vegagerðin greindi frá því að við ráðningar væri stuðst við Handbók um ráðningar hjá ríkinu (2007) ásamt því að fylgjast með nýjustu álitum umboðsmanns og dómafordæmum. Gátlistar og verklagsreglur Vegagerðarinnar er snúi að ráðningum fari eftir gildandi lögum og reglum og séu almennt orðaðar. Tilmæli umboðsmanns hafi því ekki orðið tilefni til breytinga á þeim. Hins vegar hefðu bæði mannauðs- og lögfræðideild Vegagerðarinnar farið yfir álit og tilmæli umboðsmanns sem verði ávallt höfð til hliðsjónar við ráðningar hjá stofnuninni.