Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 26. febrúar 1991 leitaði A til mín vegna þeirrar ákvörðunar útvarpsráðs að meina honum að koma fram í sjónvarpi og flytja veðurfregnir eftir að hann við prófkjör 4. febrúar 1991 hafði fengið bindandi kosningu í 4. sætið á framboðslista stjórnmálaflokks eins í X-kjördæmi við kosningar til Alþingis. Var A formlega tilkynnt hinn 6. febrúar 1991 um þá ákvörðun útvarpsstjóra, að honum væri óheimilt að kynna veðurfregnir í sjónvarpi næstu 11 vikurnar. Á fundi útvarpsráðs hinn 15. febrúar 1991 féllst ráðið á „að eitt yrði yfir alla að ganga í þessum efni með hliðsjón af nýsamþykktum reglum um frambjóðendur í dagskrám Ríkisútvarpsins“.

A taldi í fyrsta lagi, að engin frambærileg ástæða hefði verið til að meina honum flutning veðurfregna og að reglur útvarpsráðs hefðu naumast átt við hann. Í öðru lagi, hefði ekki staðist að svipta hann fréttastarfanum bóta- og fyrirvaralaust. Í þriðja lagi hefði ákvörðunin verið tekin fyrr en efni stóðu til. Framboðið hefði ekki verið endanlega ákveðið fyrr en 10. mars 1991 og framboðslisti fyrst verið kynntur með formlegum hætti opinberlega 17. mars 1991 og framboðsfrestur ekki runnið út fyrr en 5. apríl 1991. Í fjórða lagi leit A svo á, að honum hefði verið mismunað miðað við aðra frambjóðendur til alþingiskosninga.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 29. júlí 1991 ritaði ég útvarpsstjóra og útvarpsráði bréf, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að Ríkisútvarpið gerði grein fyrir afstöðu sinni til ofangreindrar kvörtunar. Óskaði ég sérstaklega eftir því, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um það, með hvaða hætti hefði verið staðið að kynningu á reglum um takmarkanir á því, að þeir, sem sæti eiga í aðalsætum framboðslista, komi fram í dagskrám Ríkisútvarpsins.

Svar útvarpsstjóra barst mér með bréfi, dags. 7. ágúst 1991, og svar útvarpsráðs barst mér með bréfi, dags. 6. september 1991. Í svari sínu tók útvarpsráð undir svar útvarpsstjóra, en í svari hans sagði:

„Ríkisútvarpið hefur í áranna rás orðið að setja ýmsar reglur um framkvæmd dagskrár, reglur sem einatt skýra starfshætti ítarlegar en lög og reglugerðir um stofnunina. Auk þess er beinlínis tilgreint í lögunum að útvarpsstjóri skuli setja sérstakar reglur, t.d. um fréttaflutning, flutning auglýsinga og fleira og fylgja því eftir að þær séu virtar.

Ýmsar slíkar reglur eru settar til þess að leitast við að uppfylla ríkar skyldur um óhlutdrægni gagnvart mönnum og málefnum. Ein þessara reglna er hér til umfjöllunar vegna kvörtunar [A], veðurfræðings, til umboðsmanns Alþingis frá 26. febrúar í ár.

Starfsmenn Ríkisútvarpsins, fast- eða lausráðnir, á vinnu- eða verksamningum, hafa um langt árabil verið háðir þeirri kvöð að þurfa almennt að víkja úr störfum við dagskrárgerð og flutning dagskrár hafi þeir í prófkjöri eða á annan hátt valist í aðalsæti framboðslista í almennum kosningum.

Reglur um þetta setti útvarpsráð á sínum tíma sem nánari útfærslu á síðustu málsgrein 3. gr. útvarpslaga nr. 19/1971, sem fjallar um óhlutdrægni. Regla þessi hefur haldist sbr. það sem segir í 2. mgr. 15. gr. núgildandi útvarpslaga nr. 68/1985: „Það (Ríkisútvarpið) skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð.“

Á það skal bent að aðdragandi almennra kosninga til Alþingis, bæjar- eða sveitarstjórna, hefur jafnan kallað á mikla varfærni af hálfu Ríkisútvarpsins. Þar má með sanni segja að gæta þurfi þess að hampa engum frambjóðanda á kostnað annarra.

Skal nú leitast við að svara fjórþættri kvörtun [A].

1. [A] telur að engin frambærileg ástæða hafi verið til að meina honum flutning veðurfrétta og að nefndar reglur útvarpsráðs eigi þar naumast við.

Til viðbótar því, sem hér að framan er sagt, liggur það fyrir, að þeir sem eiga að framfylgja umræddum reglum, hafa talið að [A] félli undir þær. Þess ber að gæta að Sjónvarpið er geysilega sterkur miðill, og það samræmist ekki settum reglum, að [A], sem frambjóðandi til Alþingiskosninga, yrði þarna oft í mynd á besta áhorfstíma.

2. Fram kemur hjá [A] að ekki fái staðist að svipta hann umræddu starfi bóta- og fyrirvaralaust.

Svar við þessu felst í fyrstu setningu í reglum útvarpsráðs um þetta efni, en hún hljóðar svo: „Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð þeirra er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram.“

[C], yfirdeildarstjóri veðurspárdeildar Veðurstofu Íslands, hefur um árabil skipt verkefnum fyrir Sjónvarpið milli 7 veðurfræðinga eftir því sem best hefur þótt henta. Svo vill til, að [C] var einnig varaformaður útvarpsráðs fram fyrir síðustu Alþingiskosningar. Hann mun hafa kynnt [A] umræddar reglur um frambjóðendur. Miðað við það hve margir veðurfræðingar skipta með sér verkum í Sjónvarpinu, hefði verið gerlegt að bæta [A] upp nokkra tapaða veðurfregnatíma á þeim vettvangi eftir kosningar en mér er ekki kunnugt um hvort það hafi verið gert. Hins vegar er mér kunnugt um að veðurfræðingum hefur verið frjálst að skipta við aðra á dögum í Sjónvarpinu, þótt [C] hafi jafnan fyrirfram gert skrá um skiptingu mánuð fram í tímann.

Veðurfræðingar skiluðu hlutverki sínu í Sjónvarpinu lengi vel sem verktakar en frá upphafi árs 1990 var þessari lausráðningu breytt í vinnusamning að ósk veðurfræðinga.

[A] var alls ekki sagt upp starfi heldur var honum tilkynnt að hlé yrði að verða á þjónustu hans fyrir Sjónvarpið þar til að loknum kosningum. Fastráðnum starfsmönnum hafa verið tryggð önnur störf í umræddum tilvikum en lausráðnum ekki.

3. [A] heldur því fram að honum hafi verið meinaður flutningur veðurfregna í sjónvarpi fyrr en efni stóðu til.

Hér verður að vísa til fyrstu setningar í reglum útvarpsráðs frá 13. febrúar 1987. Samkvæmt þeim hefur verið talið rétt að [A] véki úr dagskrá, eftir að hann hlaut bindandi kosningu í 4. sæti á framboðslista í febrúar 1991.

Þessu til staðfestingar er [...] bókun frá fundi útvarpsráðs 15. febrúar 1991 [...]

4. Af því sem að framan er sagt lá ekkert að baki því hléi, sem gert var á því að [A] kæmi fram í sjónvarpinu, annað en einmitt það, að ívilna honum ekki á kostnað annarra frambjóðenda.

Margnefndar reglur hafa jafnan verið kynntar fastráðnum starfsmönnum á árlegum kynningarfundi, sem útvarpsstjóri og framkvæmdastjórar halda. Lausráðnir starfsmenn eru ekki boðaðir á þennan hefðbundna kynningarfund og ég á síður von á því að veðurfræðingum hafi sérstaklega verið kynntar vinnureglur stofnunarinnar.“

Með bréfum, dags. 8. ágúst 1991 og 23. september 1991, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf útvarpsstjóra og bréf útvarpsráðs. Athugasemdir hans við bréf útvarpsstjóra bárust mér með bréfi, dags. 14. ágúst 1991. Kom fram af hálfu A, að það hefði komið honum verulega á óvart, að hann þyrfti að hætta flutningi veðurfregna frá og með 6. febrúar 1991, enda hefði hann gert ráð fyrir, að miðað yrði við lok framboðsfrests og svo hefði verið í tilviki starfsbróður hans, sem verið hefði í framboði í bæjarstjórnarkosningum árið áður. Þá tók A fram, að ekki hefði það tíðkast honum vitanlega, að starfsmanni væri „bætt upp“ fjarvera vegna fría, veikinda eða af öðrum ástæðum.

Hinn 19. desember 1991 ritaði ég útvarpsstjóra svohljóðandi bréf:

„Í athugasemdum, dags. 14. ágúst 1991, við bréf útvarpsstjóra, dags. 7. sama mánaðar, kveður [A] það hafa komið sér verulega á óvart, að hann þyrfti að hætta flutningi veðurfrétta frá og með 6. febrúar 1991, þar sem hann hefði reiknað með að miðað yrði við lok framboðsfrests, en það hefði verið ákveðið gagnvart samstarfsmanni sínum, [B], er var í framboði við bæjarstjórnarkosningar árið áður. Telur [A], að hann hefði aðeins orðið að hætta störfum við flutning veðurfregna fjórum vikum fyrir kosningar, ef jafnræðis hefði verið gætt og miðað hefði verið við sama tímamark gagnvart sér.

Af ofangreindu tilefni er óskað upplýsinga um það, hvenær [B] hætti flutningi veðurfregna vegna þágildandi reglna útvarpsráðs frá 13. febrúar 1987, þar sem [B] var í framboði til bæjarstjórnarkosninga 1990. Eftir því sem ástæða kann að vera til, óska ég einnig skýringa á því, hvernig þessum reglum var beitt í tilviki [B]. Loks mælist ég til þess að fá eintak af nefndum reglum frá 13. febrúar 1987.“

Svar útvarpsstjóra barst mér í bréfi, dags. 15. janúar 1992. Það hljóðar svo:

„Á umræddu tímabili, þ.e. fyrir sveitarstjórnarkosningar laugardaginn 26. maí 1990 annars vegar og alþingiskosningar 20. apríl 1991 hins vegar, giltu mismunandi reglur, samþykktar af útvarpsráði.

Fyrir bæjar- og sveitarstjórnarkosningar voru í gildi reglur, samþykktar 13. febrúar 1987.

Fyrir alþingiskosningar giltu reglur frá 11. janúar 1991. Ljósrit af þessum reglum fylgja hér með.

[B], veðurfræðingur, vék af sjónvarpsskjánum frá og með 25. apríl 1990 og flutti næst veðurfregnir í sjónvarpi 27. maí 1990, eða daginn eftir kosningar.

[B] skipaði 3. sæti á framboðslista í [X]-kaupstað og er það eitt aðalsæta.

Rétt er að benda á mismun settra reglna 13.02.1987 og 11.01.1991.

Upphaf hinna fyrri hljóðar svo:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram.“

Upphaf hinna síðari er þannig:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð þeirra er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 19. nóvember 1992, var svohljóðandi:

1.

„Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 skal Ríkisútvarpið halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur. „Það skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð“. Þar sem Ríkisútvarpið er ríkisstofnun, sbr. 14. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, er það einnig bundið af reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. af óskráðum jafnræðisreglum.

Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 hefur útvarpsráð heimild til þess að setja reglur til gæslu þess að fylgt sé fyrrnefndum ákvæðum 15. gr. laganna. Hinn 11. janúar 1991 samþykkti útvarpsráð svonefndar reglur um „frambjóðendur í dagskrám og fréttum ríkisútvarpsins“ og hljóða þær svo:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð þeirra er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram. Með sama hætti skulu starfsmenn Ríkisútvarpsins, sem eru í framboði, leystir frá dagskrárstörfum og verði þeim falin önnur verkefni hjá stofnuninni tímabundið.

Ofangreindar reglur eiga að sjálfsögðu ekki við þegar um er að ræða sérstakar dagskrár eða fréttapistla sem dagskrárstjórn Ríkisútvarpsins hefur samþykkt í tilefni af kosningaundirbúningi eða í öðrum tilvikum þegar beinlínis er gert ráð fyrir þátttöku frambjóðenda og fyllstu óhlutdrægni er gætt eins og meginreglur Ríkisútvarpsins mæla fyrir um.

Fréttastofu ber að varast að leiða frambjóðendur fram í fréttum eða fréttatengdum þáttum eftir að framboð hafa verið tilkynnt og þar til kosningar eru um garð gengnar nema unnt sé að leiða sterk rök að nauðsyn þess að viðkomandi komi fram í fréttum, eða í hann sé vitnað vegna sérstaklega fréttnæmra atvika.

Reglur þessar taka ekki alfarið til þátta sem byggjast á sameiginlegu framlagi margra flytjenda svo sem í leikritum eða tónlistarþáttum. Deildarstjórar skulu vísa vafaatriðum til útvarpsstjóra. Útvarpsstjóri metur hvort þeim skuli vísað til úrskurðar útvarpsráðs.“

Í 1. mgr. framangreindra reglna kemur fram, að reglurnar eiga við, ef þremur meginskilyrðum er fullnægt: Í fyrsta lagi að um starfsmann Ríkisútvarpsins sé að ræða, í öðru lagi að hann vinni að dagskrárstörfum og í þriðja lagi að hann sé frambjóðandi í aðalsæti í almennum kosningum.

Hinn 28. ágúst 1990 gerði Ríkisútvarpið samning við veðurfræðinga þá, er annast flutning veðurfregna í sjónvarpi. Þó þar sé aðeins um aukastarf að ræða, verður að telja A starfsmann Ríkisútvarpsins í skilningi reglnanna.

Skilyrði það, að um vinnu að „dagskrárstörfum“ sé að ræða, er ekki eins skýrt og æskilegt væri. Með samanburðarskýringu við 1. málsl. 1. mgr. reglnanna verður samt að telja, að ákvæðið taki aðeins til þeirra, sem „koma fram í dagskrá“. Þar sem A kom fram í fréttatíma sjónvarps og flutti þar veðurspá, verður að telja hann fullnægja þessu skilyrði.

Loks er það skilyrði sett, að starfsmaður sé í framboði í aðalsæti til almennra kosninga. A var í framboði í 4. sæti framboðslista Y-flokks við alþingiskosningarnar 1991 í X-kjördæmi og er ekki ágreiningur um, að þar hafi verið um „aðalsæti“ að ræða.

Samkvæmt framansögðu verður því að telja, að reglur útvarpsráðs frá 11. janúar 1991 hafi tekið til A.

Skoðun mín er sú, að samkvæmt 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 og ofangreindum reglum frá 11. janúar 1991 hafi Ríkisútvarpinu verið rétt að ákveða, að A skyldi ekki flytja veðurfregnir í sjónvarpi fyrir umræddar alþingiskosningar. A heldur því fram, að með ákvörðun Ríkisútvarpsins hafi sér verið mismunað miðað við aðra frambjóðendur. Í reglum Ríkisútvarpsins frá 11. janúar 1991 segir, að varast beri að leiða frambjóðanda fram í fréttum eða fréttatengdum þáttum, nema rík nauðsyn beri til eða til hans sé vitnað vegna sérstaklega fréttnæmra atvika. Það er álit mitt, að ekki sé um óheimila mismunun að ræða gagnvart starfsmönnum Ríkisútvarpsins, sem eru í framboði til alþingiskosninga, þótt aðrir frambjóðendur komi fram í útvarpi í tilefni af sérstökum fréttnæmum atburðum eða af öðrum sambærilegum ástæðum. Hefur ekki komið fram í máli þessu, að þar hafi verið gengið lengra af hálfu Ríkisútvarpsins en eðlilegt og forsvaranlegt getur talist.

2.

Kemur þá til athugunar, frá hvaða tímamarki hafi verið rétt að gera A að hætta flutningi veðurfregna í fréttum sjónvarps á grundvelli reglnanna. Ágreiningur er um þetta atriði. Útvarpsráð virðist miða við þann tíma, er úrslit prófkjörs lágu fyrir hinn 4. febrúar 1991. A hefur hins vegar bent á, að framboðslisti Y-flokksins í X-kjördæmi hafi ekki legið fyrir í endanlegri mynd og verið kynntur með formlegum hætti opinberlega fyrr en 17. mars 1991. Hafi honum verið heimilt að hafna niðurstöðu prófkjörsins og haft til þess frest, þar til flokkurinn var búinn að ákveða listann endanlega að öðru leyti. Hafi framboð hans ekki verið ákveðið fyrr en 10. mars 1991.

Þá hefur A einnig bent á, að miðað hafi verið við 4 vikur fyrir kjördag í sambærilegu tilviki, er B, veðurfræðingur, var í framboði í 3. sæti á framboðslista í Z-kaupstað til bæjar- og sveitarstjórnarkosninga árið 1990. Telur A, að hefði verið leyst úr máli hans á sama hátt, hefði honum aðeins borið að hætta flutningi veðurfregna í fréttatíma sjónvarps fjórum vikum fyrir kjördag, í stað u.þ.b. ellefu, eins og raunin varð á. Í bréfi útvarpsstjóra, dags. 15. janúar 1992, kemur fram, að B var gert að hætta flutningi veðurfregna frá og með 24. apríl 1990. Flutti B næst veðurfregnir í sjónvarpi 27. maí 1990, þ.e. daginn eftir kosningar.

Samkvæmt reglum útvarpsráðs frá 11. janúar 1991 mega frambjóðendur ekki koma fram í dagskrá „frá því að framboð þeirra er ákveðið“. Er ekki skýlaust, hvenær telja beri framboð ákveðið samkvæmt reglum þessum, en ég tel, að út af fyrir sig hafi þarna ekki verið óheimilt að miða við það, hvenær bindandi úrslit prófkjörs lágu fyrir. Ríkisútvarpinu ber hins vegar að gæta þess, að frambjóðendum sé ekki mismunað að þessu leyti. Hvílir sú skylda á Ríkisútvarpinu, að haga þannig undirbúningi að ákvörðunum af því tagi, sem hér um ræðir, að jafnan verði séð, á hvaða atvikum ákvörðun hefur byggst.

Í bréfi útvarpsstjóra, dags. 15. janúar 1992, virðist gengið út frá því, að ekki hafi verið lögð sama viðmiðun til grundvallar hjá A og B, þar sem umræddum reglum útvarpsráðs hefði verið breytt á þeim tíma, sem leið milli þeirra tveggja kosninga, sem þarna var um að ræða. Í bréfi frá formanni útvarpsráðs, dags. 15. apríl 1991, kemur hins vegar fram, að reglurnar frá 11. janúar 1991 hafi verið byggðar á eldri reglum frá 13. febrúar 1987. Hafi hinar síðastnefndu reglur verið „staðfestar með smá orðalagsbreytingu“. Reglunum var breytt með því að skjóta inn orðinu „þeirra“ í 1. málsgrein. Liggur að mínum dómi engan veginn skýrt fyrir, að hér hafi verið um breytingu á eldri reglum að ræða um það, hvenær framboð teldist ákveðið.

Samkvæmt framansögðu liggur annars vegar fyrir, að A varð að hætta flutningi veðurfregna í sjónvarpi 11 vikum fyrir kjördag vegna framboðs til alþingiskosninga, og hins vegar að B var gert að hætta slíkum flutningi 4 vikum fyrir kjördag vegna framboðs við sveitarstjórnarkosningar. Að mínum dómi verður naumast byggt á því, að ólíkar reglur hafi leitt til mismunandi niðurstöðu að þessu leyti. Engan veginn er útilokað, að einhver sá munur hafi verið á aðdraganda þessara tveggja framboða, að þessi niðurstaða hafi í raun verið réttlætanleg. Hins vegar hafa ekki komið fram fullnægjandi skýringar af hálfu Ríkisútvarpsins í því efni.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu eru ekki efni til þess að ég fjalli sérstaklega um það atriði í kvörtun A, sem lýtur að hugsanlegum bótarétti hans.

3.

Niðurstaða mín af framangreindu er sú, að ástæða sé til að Ríkisútvarpið endurskoði umræddar reglur frá 11. janúar 1991. Verði þar leitast við að kveða skýrar á en nú er, í hvaða tilvikum og frá hvaða tíma frambjóðendur við kosningar til Alþingis eða sveitarstjórna skuli hætta að koma fram í sjónvarpi og hljóðvarpi fyrir slíkar kosningar. Þá tel ég brýnt að reglurnar verði kynntar á tryggilegan hátt.“

IV.

Með bréfi, dags. 18. desember 1992, óskaði ég eftir upplýsingum frá formanni útvarpsráðs um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni framangreinds álits míns. Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfi, dags. 2. mars 1993. Með bréfi, dags. 6. maí 1993, var fyrirspurn minni svarað af hálfu lögmannsins [Þ], og hljóðar bréf hans svo:

„Vísað er til bréfs yðar til formanns útvarpsráðs frá 2. mars 1993, varðandi endurskoðun reglna um frá hvaða tíma frambjóðendur við kosningar til Alþingis eða sveitarstjórna skuli hætta að koma fram í sjónvarpi og hljóðvarpi fyrir slíkar kosningar.

Beðist er velvirðingar á því, hversu svör hafa dregist, en að þeim er unnið og þess vænst að unnt verði að senda þau, áður en langt um líður.“

„bætt upp“ fjarvera vegna fría, veikinda eða af öðrum ástæðum.

Hinn 19. desember 1991 ritaði ég útvarpsstjóra svohljóðandi bréf:

„Í athugasemdum, dags. 14. ágúst 1991, við bréf útvarpsstjóra, dags. 7. sama mánaðar, kveður [A] það hafa komið sér verulega á óvart, að hann þyrfti að hætta flutningi veðurfrétta frá og með 6. febrúar 1991, þar sem hann hefði reiknað með að miðað yrði við lok framboðsfrests, en það hefði verið ákveðið gagnvart samstarfsmanni sínum, [B], er var í framboði við bæjarstjórnarkosningar árið áður. Telur [A], að hann hefði aðeins orðið að hætta störfum við flutning veðurfregna fjórum vikum fyrir kosningar, ef jafnræðis hefði verið gætt og miðað hefði verið við sama tímamark gagnvart sér.

Af ofangreindu tilefni er óskað upplýsinga um það, hvenær [B] hætti flutningi veðurfregna vegna þágildandi reglna útvarpsráðs frá 13. febrúar 1987, þar sem [B] var í framboði til bæjarstjórnarkosninga 1990. Eftir því sem ástæða kann að vera til, óska ég einnig skýringa á því, hvernig þessum reglum var beitt í tilviki [B]. Loks mælist ég til þess að fá eintak af nefndum reglum frá 13. febrúar 1987.“

Svar útvarpsstjóra barst mér í bréfi, dags. 15. janúar 1992. Það hljóðar svo:

„Á umræddu tímabili, þ.e. fyrir sveitarstjórnarkosningar laugardaginn 26. maí 1990 annars vegar og alþingiskosningar 20. apríl 1991 hins vegar, giltu mismunandi reglur, samþykktar af útvarpsráði.

Fyrir bæjar- og sveitarstjórnarkosningar voru í gildi reglur, samþykktar 13. febrúar 1987.

Fyrir alþingiskosningar giltu reglur frá 11. janúar 1991. Ljósrit af þessum reglum fylgja hér með.

[B], veðurfræðingur, vék af sjónvarpsskjánum frá og með 25. apríl 1990 og flutti næst veðurfregnir í sjónvarpi 27. maí 1990, eða daginn eftir kosningar.

[B] skipaði 3. sæti á framboðslista í [X]-kaupstað og er það eitt aðalsæta.

Rétt er að benda á mismun settra reglna 13.02.1987 og 11.01.1991.

Upphaf hinna fyrri hljóðar svo:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram.“

Upphaf hinna síðari er þannig:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð þeirra er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram.“

III. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 19. nóvember 1992, var svohljóðandi:

1.

„Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 skal Ríkisútvarpið halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur. „Það skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð“. Þar sem Ríkisútvarpið er ríkisstofnun, sbr. 14. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, er það einnig bundið af reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. af óskráðum jafnræðisreglum.

Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 hefur útvarpsráð heimild til þess að setja reglur til gæslu þess að fylgt sé fyrrnefndum ákvæðum 15. gr. laganna. Hinn 11. janúar 1991 samþykkti útvarpsráð svonefndar reglur um „frambjóðendur í dagskrám og fréttum ríkisútvarpsins“ og hljóða þær svo:

„Frambjóðendur í aðalsætum í almennum kosningum skulu ekki koma fram í dagskrá frá því að framboð þeirra er ákveðið og þar til kosning hefur farið fram. Með sama hætti skulu starfsmenn Ríkisútvarpsins, sem eru í framboði, leystir frá dagskrárstörfum og verði þeim falin önnur verkefni hjá stofnuninni tímabundið.

Ofangreindar reglur eiga að sjálfsögðu ekki við þegar um er að ræða sérstakar dagskrár eða fréttapistla sem dagskrárstjórn Ríkisútvarpsins hefur samþykkt í tilefni af kosningaundirbúningi eða í öðrum tilvikum þegar beinlínis er gert ráð fyrir þátttöku frambjóðenda og fyllstu óhlutdrægni er gætt eins og meginreglur Ríkisútvarpsins mæla fyrir um.

Fréttastofu ber að varast að leiða frambjóðendur fram í fréttum eða fréttatengdum þáttum eftir að framboð hafa verið tilkynnt og þar til kosningar eru um garð gengnar nema unnt sé að leiða sterk rök að nauðsyn þess að viðkomandi komi fram í fréttum, eða í hann sé vitnað vegna sérstaklega fréttnæmra atvika.

Reglur þessar taka ekki alfarið til þátta sem byggjast á sameiginlegu framlagi margra flytjenda svo sem í leikritum eða tónlistarþáttum. Deildarstjórar skulu vísa vafaatriðum til útvarpsstjóra. Útvarpsstjóri metur hvort þeim skuli vísað til úrskurðar útvarpsráðs.“

Í 1. mgr. framangreindra reglna kemur fram, að reglurnar eiga við, ef þremur meginskilyrðum er fullnægt: Í fyrsta lagi að um starfsmann Ríkisútvarpsins sé að ræða, í öðru lagi að hann vinni að dagskrárstörfum og í þriðja lagi að hann sé frambjóðandi í aðalsæti í almennum kosningum.

Hinn 28. ágúst 1990 gerði Ríkisútvarpið samning við veðurfræðinga þá, er annast flutning veðurfregna í sjónvarpi. Þó þar sé aðeins um aukastarf að ræða, verður að telja A starfsmann Ríkisútvarpsins í skilningi reglnanna.

Skilyrði það, að um vinnu að „dagskrárstörfum“ sé að ræða, er ekki eins skýrt og æskilegt væri. Með samanburðarskýringu við 1. málsl. 1. mgr. reglnanna verður samt að telja, að ákvæðið taki aðeins til þeirra, sem „koma fram í dagskrá“. Þar sem A kom fram í fréttatíma sjónvarps og flutti þar veðurspá, verður að telja hann fullnægja þessu skilyrði.

Loks er það skilyrði sett, að starfsmaður sé í framboði í aðalsæti til almennra kosninga. A var í framboði í 4. sæti framboðslista Y-flokks við alþingiskosningarnar 1991 í X-kjördæmi og er ekki ágreiningur um, að þar hafi verið um „aðalsæti“ að ræða.

Samkvæmt framansögðu verður því að telja, að reglur útvarpsráðs frá 11. janúar 1991 hafi tekið til A.

Skoðun mín er sú, að samkvæmt 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 og ofangreindum reglum frá 11. janúar 1991 hafi Ríkisútvarpinu verið rétt að ákveða, að A skyldi ekki flytja veðurfregnir í sjónvarpi fyrir umræddar alþingiskosningar. A heldur því fram, að með ákvörðun Ríkisútvarpsins hafi sér verið mismunað miðað við aðra frambjóðendur. Í reglum Ríkisútvarpsins frá 11. janúar 1991 segir, að varast beri að leiða frambjóðanda fram í fréttum eða fréttatengdum þáttum, nema rík nauðsyn beri til eða til hans sé vitnað vegna sérstaklega fréttnæmra atvika. Það er álit mitt, að ekki sé um óheimila mismunun að ræða gagnvart starfsmönnum Ríkisútvarpsins, sem eru í framboði til alþingiskosninga, þótt aðrir frambjóðendur komi fram í útvarpi í tilefni af sérstökum fréttnæmum atburðum eða af öðrum sambærilegum ástæðum. Hefur ekki komið fram í máli þessu, að þar hafi verið gengið lengra af hálfu Ríkisútvarpsins en eðlilegt og forsvaranlegt getur talist.

2.

Kemur þá til athugunar, frá hvaða tímamarki hafi verið rétt að gera A að hætta flutningi veðurfregna í fréttum sjónvarps á grundvelli reglnanna. Ágreiningur er um þetta atriði. Útvarpsráð virðist miða við þann tíma, er úrslit prófkjörs lágu fyrir hinn 4. febrúar 1991. A hefur hins vegar bent á, að framboðslisti Y-flokksins í X-kjördæmi hafi ekki legið fyrir í endanlegri mynd og verið kynntur með formlegum hætti opinberlega fyrr en 17. mars 1991. Hafi honum verið heimilt að hafna niðurstöðu prófkjörsins og haft til þess frest, þar til flokkurinn var búinn að ákveða listann endanlega að öðru leyti. Hafi framboð hans ekki verið ákveðið fyrr en 10. mars 1991.

Þá hefur A einnig bent á, að miðað hafi verið við 4 vikur fyrir kjördag í sambærilegu tilviki, er B, veðurfræðingur, var í framboði í 3. sæti á framboðslista í Z-kaupstað til bæjar- og sveitarstjórnarkosninga árið 1990. Telur A, að hefði verið leyst úr máli hans á sama hátt, hefði honum aðeins borið að hætta flutningi veðurfregna í fréttatíma sjónvarps fjórum vikum fyrir kjördag, í stað u.þ.b. ellefu, eins og raunin varð á. Í bréfi útvarpsstjóra, dags. 15. janúar 1992, kemur fram, að B var gert að hætta flutningi veðurfregna frá og með 24. apríl 1990. Flutti B næst veðurfregnir í sjónvarpi 27. maí 1990, þ.e. daginn eftir kosningar.

Samkvæmt reglum útvarpsráðs frá 11. janúar 1991 mega frambjóðendur ekki koma fram í dagskrá „frá því að framboð þeirra er ákveðið“. Er ekki skýlaust, hvenær telja beri framboð ákveðið samkvæmt reglum þessum, en ég tel, að út af fyrir sig hafi þarna ekki verið óheimilt að miða við það, hvenær bindandi úrslit prófkjörs lágu fyrir. Ríkisútvarpinu ber hins vegar að gæta þess, að frambjóðendum sé ekki mismunað að þessu leyti. Hvílir sú skylda á Ríkisútvarpinu, að haga þannig undirbúningi að ákvörðunum af því tagi, sem hér um ræðir, að jafnan verði séð, á hvaða atvikum ákvörðun hefur byggst.

Í bréfi útvarpsstjóra, dags. 15. janúar 1992, virðist gengið út frá því, að ekki hafi verið lögð sama viðmiðun til grundvallar hjá A og B, þar sem umræddum reglum útvarpsráðs hefði verið breytt á þeim tíma, sem leið milli þeirra tveggja kosninga, sem þarna var um að ræða. Í bréfi frá formanni útvarpsráðs, dags. 15. apríl 1991, kemur hins vegar fram, að reglurnar frá 11. janúar 1991 hafi verið byggðar á eldri reglum frá 13. febrúar 1987. Hafi hinar síðastnefndu reglur verið „staðfestar með smá orðalagsbreytingu“. Reglunum var breytt með því að skjóta inn orðinu „þeirra“ í 1. málsgrein. Liggur að mínum dómi engan veginn skýrt fyrir, að hér hafi verið um breytingu á eldri reglum að ræða um það, hvenær framboð teldist ákveðið.

Samkvæmt framansögðu liggur annars vegar fyrir, að A varð að hætta flutningi veðurfregna í sjónvarpi 11 vikum fyrir kjördag vegna framboðs til alþingiskosninga, og hins vegar að B var gert að hætta slíkum flutningi 4 vikum fyrir kjördag vegna framboðs við sveitarstjórnarkosningar. Að mínum dómi verður naumast byggt á því, að ólíkar reglur hafi leitt til mismunandi niðurstöðu að þessu leyti. Engan veginn er útilokað, að einhver sá munur hafi verið á aðdraganda þessara tveggja framboða, að þessi niðurstaða hafi í raun verið réttlætanleg. Hins vegar hafa ekki komið fram fullnægjandi skýringar af hálfu Ríkisútvarpsins í því efni.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu eru ekki efni til þess að ég fjalli sérstaklega um það atriði í kvörtun A, sem lýtur að hugsanlegum bótarétti hans.

3.

Niðurstaða mín af framangreindu er sú, að ástæða sé til að Ríkisútvarpið endurskoði umræddar reglur frá 11. janúar 1991. Verði þar leitast við að kveða skýrar á en nú er, í hvaða tilvikum og frá hvaða tíma frambjóðendur við kosningar til Alþingis eða sveitarstjórna skuli hætta að koma fram í sjónvarpi og hljóðvarpi fyrir slíkar kosningar. Þá tel ég brýnt að reglurnar verði kynntar á tryggilegan hátt.“

IV. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 18. desember 1992, óskaði ég eftir upplýsingum frá formanni útvarpsráðs um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni framangreinds álits míns. Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfi, dags. 2. mars 1993. Með bréfi, dags. 6. maí 1993, var fyrirspurn minni svarað af hálfu lögmannsins [Þ], og hljóðar bréf hans svo:

„Vísað er til bréfs yðar til formanns útvarpsráðs frá 2. mars 1993, varðandi endurskoðun reglna um frá hvaða tíma frambjóðendur við kosningar til Alþingis eða sveitarstjórna skuli hætta að koma fram í sjónvarpi og hljóðvarpi fyrir slíkar kosningar.

Beðist er velvirðingar á því, hversu svör hafa dregist, en að þeim er unnið og þess vænst að unnt verði að senda þau, áður en langt um líður.“

IV. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi útvarpsráðs, dags. 12. nóvember 1993, bárust mér "reglur um takmarkanir á þátttöku frambjóðenda til almennra kosninga í dagskrá Ríkisútvarpsins", sem samþykktar voru í útvarpsráði 29. október 1993, og tóku þegar gildi.