Álit

I. Kvörtun og málavextir.

A, héraðsdómslögmaður, bar hinn 17. apríl 1991 fram kvörtun yfir þeirri ákvörðun fjármálaráðherra, að hækka gjald fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi úr kr. 4.000,-- í kr. 50.000,--, sbr. 24. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989 um aukatekjur ríkissjóðs. A skýrði svo frá, að haustið 1990 hefði hann sótt um leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi. Með bréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 25. október 1990, hefði honum verið tilkynnt, að leyfisbréfið væri tilbúið og gjald fyrir það væri kr. 50.000,--. Hefði hann sótt leyfisbréfið 8. nóvember 1990 og greitt fyrir það með fyrirvara í bréfi til ráðuneytisins sama dag.

Í kvörtun sinni tók A fram, að í fyrsta lagi hefði fjármálaráðherra ekki ákveðið hækkun gjaldsins á málefnalegan hátt. Í öðru lagi hefði með hækkun leyfisgjaldsins verið komið á ólögmætri skattheimtu. Í þriðja lagi fæli gjaldið í sér mismunun milli starfsstétta og í fjórða lagi hefði ákvörðun ráðherra um hækkun gjaldsins verið geðþóttaákvörðun. Í sérstakri greinargerð, er fylgdi kvörtuninni, skýrði A nánar framangreind atriði. Þar sagði:

„I. UM AÐ LEYFISGJALDIÐ HAFI VERIÐ HÆKKAÐ Á ÓMÁLAEFNALEGAN HÁTT:

Núgildandi lög um aukatekjur ríkissjóðs eru nr. 79/1975. Í 1. mgr. 20. gr. þessara laga er meðal annars ákvæði um að fjármálaráðherra skuli ákveða gjöld fyrir hvers konar leyfisbréf. Í athugasemdum við frumvarp til laga þessara kemur fram, að gjaldi þessu sé ætlað að tryggja, að ríkissjóður fái jafnan eðlilega greiðslu fyrir þá vinnu og annan kostnað sem leggja verður í vegna útgáfu og eftirlits með leyfisbréfum, sbr. Alþt. 3. hefti 1975, bls. 469. Ummæli svipaðs efnis er einnig að finna í athugasemdum við frumvörp til eldri laga um aukatekjur ríkissjóðs, sbr. Alþt. A, 2. hefti 1965, bls. 381 (frumvarp sem varð að lögum nr. 104/1965) og mjög skýrt er tekið fram um þetta í Alþt. A, 1. hefti 1953, bls. 179 (frumvarp sem varð að lögum nr. 40/1954), þar sem segir berum orðum, að frumvarpið sé ekki flutt í tekjuöflunarskyni.

Með vísan til l. nr. 79/1975 var ákveðið í rg. nr. 532/1975, að gjald fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi skyldi vera kr. 60,00 (6.000,00 gamlar krónur). Gjald þetta mun síðan hafa verið hækkað nokkurn veginn í samræmi við verðlagsbreytingar og með rg. nr. 594/1987 var ákveðið að gjaldið skyldi vera kr. 4.000,00. Síðan gerist það með rg. nr. 644/1989, að fjármálaráðherra ákveður að gjald þetta skuli vera kr. 50.000,00. Með hliðsjón af fyrrnefndum athugasemdum í greinargerðum með frumvörpum til laga um aukatekjur ríkissjóðs sýnist kæranda ljóst, að hækkunin, sem hér er kvartað yfir, sé ekki byggð á þeim málefnalega grunni að halda þurfi í við almennar verðhækkanir til að tryggja að ríkissjóður fái eðlilega greiðslu fyrir vinnu við útgáfu leyfisins og eftirlits með því. Gjaldið var 12,5 faldað með þeirri hækkun, sem hér er kvartað yfir og sú hækkun er langt umfram verðlagshækkanir á þessum tíma. Það er alkunna, sem ekki þarfnast sérstaks rökstuðnings, að almennt verðlag á árabilinu 1987 til 1989 hækkaði ekki tólf og hálft falt og því skýrist hækkunin ekki með tilvísun til almennra verðhækkana.

Með vísan til ofanritaðs telur kærandi fjármálaráðherra hafa hækkað leyfisgjaldið á ómálefnalegan hátt og hækkunin sé því ólögmæt. Kvartað er yfir því.

II.UM AÐ KOMIÐ HAFI VERIÐ Á ÓLÖGMÆTRI SKATTHEIMTU:

Stjórn Lögmannafélags Íslands sendi fjármálaráðherra bréf, dagsett hinn 12. janúar 1990. Í bréfi þessu er meðal annars óskað eftir skýringum á þeirri hækkun, sem hér er kvartað yfir. Ráðherra svaraði bréfi þessu hinn 26. nóvember 1990 og í svarbréfi hans kemur fram sá skilningur ráðuneytisins, að hluti leyfisgjaldsins sé skattur.

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er bannað að leggja skatta á, nema slíkt sé heimilað í lögum. Í því tilviki sem hér er kvartað yfir er enga slíka heimild að finna í lögum nr. 79/1975, sem útgáfa rg. nr. 644/1989 byggist á. Í lögum nr. 79/1975 er, eins og áður segir, aðeins heimild til gjaldtöku, sem á að stuðla að því að ríkissjóður fái jafnan eðlilega greiðslu fyrir útgáfu leyfis og eftirlits með því. Hækkun leyfisgjaldsins getur því ekki stuðst við það sjónarmið, að heimild sé til skattheimtu.

Þeim skilningi fjármálaráðherra, að hluti leyfisgjaldsins sé skattur, er mótmælt og kvartað er yfir því að fjármálaráðherra hafi lagt á skatt, sem á sér enga stoð í lögum.

III.UM AÐ GJALDTAKAN MISMUNI STARFSSTÉTTUM:

Í áðurnefndu bréfi stjórnar Lögmannafélags Íslands til fjármálaráðherra, hinn 12. janúar 1990, kom fram ábending til ráðherra um að leyfisbréf ýmissa starfsstétta hafi ekki hækkað að sama skapi og leyfisbréf héraðsdómslögmanna og fleiri starfsstétta. Þrátt fyrir þessa ábendingu hefur fjármálaráðherra ekkert gert til að leiðrétta þessa mismunun.

Kærandi heldur því fram, að fjármálaráðherra hafi brotið jafnræðisreglu stjórnarfarsréttar með því að gera kæranda að greiða kr. 50.000,00 fyrir leyfisbréf til málflutnings fyrir héraðsdómi á sama tíma og til dæmis hjúkrunarfræðingar; arkitektar; verkfræðingar; tæknifræðingar; meinatæknar og sjúkraþjálfarar voru aðeins krafðir um kr. 1.500,00 fyrir leyfisbréf til að mega starfa að sinni starfsgrein. Kærandi heldur því fram, að sama eða svipuð vinna liggi að baki útgáfu allra þessara leyfa og eftirlits með þeim og að í ákvæðum rg. nr. 644/1989 felist því mismunun milli starfsstétta. Þessa mismunun telur kærandi vera brot á jafnræðisreglu stjórnarfarsréttar. Kvartað er yfir því.

IV.UM AÐ HÆKKUN LEYFISGJALDSINS HAFI VERIÐ GEÐÞÓTTAÁKVÖRÐUN:

Kærandi telur sig hafa leitt rök að því hér að framan, að ákvörðun fjármálaráðherra um umrædda hækkun leyfisgjalds til málflutnings fyrir héraðsdómi geti ekki verið á lögmætum grunni reist. Kærandi heldur því fram, að ákvörðun þessi hafi verið hrein geðþóttaákvörðun ráðherra og kvartað er yfir því, að fjármálaráðherra hafi látið geðþótta ráða við setningu reglugerðar, sem varðar meðal annars atvinnuréttindi kæranda. Kærandi telur slíka aðferð við ákvörðunartöku vera í andstöðu við góðar stjórnsýsluhefðir og ólögmæta að stjórnarfarsrétti. Jafnframt telur kærandi, að þessi ákvörðun fjármálaráðherra setji slík bönd á atvinnufrelsi sitt, án lagaboðs og án þess að almenningsheill krefji, að í bága fari við 69. gr. Stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Kærandi vill ennfremur færa fram, sem rök fyrir því að hækkun leyfisgjaldsins hafi verið geðþóttaákvörðun ráðherra, að almennt lækningaleyfi var lækkað úr kr. 50.000,00 í kr. 5.000,00 eftir samningaviðræður fjármálaráðuneytisins og sjúkrahúslækna í ársbyrjun 1991. Þessi lækkun kom til sem þáttur í kjarasamningi aðila. Með þessu þykir kæranda sýnt, að hækkun leyfisgjaldsins með rg. nr. 644/1989 hafi ekki verið nauðsynleg, fyrst kr. 5.000,00 eru taldar nægilegt gjald til að standa undir kostnaði við útgáfu leyfis til almennra lækninga og eftirlits með því. Því er einnig haldið hér fram, að sú ákvörðun ráðherra, að lækka gjald fyrir eina tegund leyfisbréfa sé ólögmæt, þar sem sú lækkun veldur sams konar mismunun og felst í því að gjaldið skuli ekki vera það sama fyrir öll leyfisbréf, sbr. umfjöllun í lið III. hér að framan.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af hækkun umrædds gjalds fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi og hæstarétti ritaði Lögmannafélag Íslands fjármálaráðherra bréf 12. janúar 1990, þar sem félagið óskaði skýringa á ástæðum hækkunarinnar. Í bréfi lögmannafélagsins kom meðal annars fram:

„Lögmannafélaginu er kunnugt um að gjöld fyrir almenn lækningaleyfi og tannlæknaleyfi hækkuðu einnig í kr. 50.000,-- um áramótin og sérfræðingsleyfi hækkuðu í kr. 75.000,--. Á sama tíma eru gjöld fyrir leyfisbréf til t.d. arkitekta verkfræðinga, tæknifræðinga, sjúkraþjálfara, meinatækna og hjúkrunarfræðinga kr. 1.500,-- Sama vinna liggur að baki í viðkomandi ráðuneytum við útgáfu allra þessara leyfisbréfa. Hér virðist því um hreina mismunun að ræða á milli starfsstétta og erfitt að ímynda sér hvaða sjónarmið liggja að baki þessari ákvarðanatöku.

Við fyrstu sýn virðist því um hreina skattlagningu þessara tilgreindu stétta að ræða og spurning hvort lagaheimild er til slíks. Sú spurning vaknar einnig hvort ráðherra hafi ótakmarkaðar hækkunarheimildir ... Því miður veita lög nr. 79/1975 um aukatekjur ríkissjóðs enga leiðbeiningu í þessu efni, en ráðherra hlýtur að eiga að hafa að leiðarljósi sanngirni og réttlæti og að hækkun þessara gjalda sé í samræmi við aðrar verðhækkanir í landinu og að gætt sé almenns velsæmis í hækkunarákvörðunum.“

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 1990, segir meðal annars:

„Gjöld samkvæmt aukatekjulögum eru hvort tveggja í senn greiðsla fyrir tiltekna þjónustu, og skattur, að því leiti sem gjöldin eru augljóslega hærri en kostnaður ríkisins við að veita hina tilteknu þjónustu. Að því leiti eiga gjöld þessi það sammerkt með öðrum gjöldum og sköttum að afla ríkissjóði tekna svo að unnt sé að halda uppi lögbundinni starfsemi ríkisins.

Þegar spurt er hverju hækkun á gjaldi fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi og fyrir hæstarétti sæti er því til að svara að hækkun gjaldanna ræður fyrst og fremst hin almenna tekjuöflunarþörf ríkisins. Þá er þess að gæta [að] venja er að hækka gjöld þessi árlega. Gjöld þessi hækkuðu ekkert á árinu 1989 og mátti því gera ráð fyrir að hækkunin 1990 yrði meiri en ella. Þá er ekki fyrirhugað að hækka gjöld þessi á árinu 1991.

Hvað seinni spurninguna varðar er það rétt eins og fram kemur í bréfi yðar að aukatekjulögin veita enga fræðslu um það hversu mikið ráðherra geti hækkað gjöld vegna leyfisveitinga. Vegna þessa hefur ráðuneytið nú ákveðið að fram fari endurskoðun á lögunum og gefst þá vonandi tækifæri til að huga nánar að þeirri gagnrýni er fram kemur í bréfum yðar er að ofan er getið.“

III.

Hinn 6. maí 1991 óskaði ég eftir því, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Í skýringum ráðuneytisins frá 3. júní 1991 sagði meðal annars svo:

„Samkvæmt 20. gr. laga nr. 79/1975, um aukatekjur ríkissjóðs skal fjármálaráðherra með reglugerð ákveða gjöld fyrir hvers konar leyfisbréf o.fl., enda sé ákvörðun þess eigi falin öðrum ráðherra með lögum. Aukatekjur ríkissjóðs voru upphaflega þjónustugjöld, en á seinni árum hefur tekjuöflunarhlutverk þeirra orðið sífellt stærra, samtímis því sem krafan um að þeir sem njóta tiltekinnar þjónustu, greiði fyrir þjónustuna, og er þá ekki bara átt við þann beina kostnað, sem það kostar ríkið að framkvæma tiltekna athöfn, heldur og þann óbeina kostnað sem það kostar ríkið að halda uppi ákveðinni þjónustu. Sem dæmi um þetta má geta þess að í fjárlögum ársins 1990 voru gjöld þessi áætluð 116,98% hærri en í fjárlögum ársins 1988, á meðan aðrir óbeinir skattar fyrir árið 1990 voru áætlaðir 52,31% hærri en árið 1988.

Gjöld þessi voru upphaflega ákveðin með lögum, en með núgildandi lögum var horfið frá þeirri skipan og ákvörðun þeirra falin dómsmálaráðherra og fjármálaráðherra. Olli því fyrst og fremst verðbólgan, en jafnframt það sjónarmið að tryggja ríkissjóði eðlilegar greiðslur fyrir þá vinnu og annan kostnað sem leggja verður í vegna dómsmála, gerðar og frágangs skírteina og skjala auk ýmis konar eftirlitsstarfa, sem þeim eru tengd.

Við setningu reglugerðar gætti ráðherra þeirra sjónarmiða sem að ofan er getið svo sem sérstaklega var kunngert í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1990, bls. 228, í sérprentun fjármálaráðuneytisins, en þar segir: „Ýmis leyfis- og afgreiðslugjöld verða hækkuð sérstaklega til þess að þau standi undir auknum kostnaðarhlut viðkomandi stofnana.“

Með vísan til þessa getur ráðuneytið því ekki á það fallist að ákvörðun leyfisgjalds til málflutnings fyrir héraðsdómi sé geðþóttaákvörðun eða skorti lagastoð þar sem um ólöglegt framsal skattlagningarvalds sé að ræða, enda hefur ákvörðun gjaldsins í reglugerð viðgengist átölulaust allt frá setningu laga nr. 79/1975, um aukatekjur ríkisins.

Loks kvartar [A] yfir því að ákvörðun gjaldsins mismuni starfsstéttum og nefnir í því sambandi gjöld ýmissa starfsstétta, sem ekki eru ákvörðuð af fjármálaráðherra í reglugerð um aukatekjur ríkissjóðs. Ráðuneytið getur fallist á það með [A] að eðlilegt sé að menn greiði sem jafnast gjald fyrir sams konar leyfi. Ráðuneytið bendir hins vegar á, að fyrir setningu reglugerðar þeirrar, sem [A] kvartar yfir, var munur á leyfisgjöldum þessum, án þess að það hafi verið talið fela í sér brot á jafnræðisreglu, auk þess sem aðstaða manna til að draga gjöld þessi frá tekjum er ærið misjöfn eftir því hvort þeir eru sjálfstætt starfandi atvinnurekendur eða ekki. Þetta er atriði sem ekki var haft í huga við setningu aukatekjulaga og reglugerða samkvæmt þeim. Ráðuneytið hefur því ákveðið að beita sér fyrir endurskoðun laga um aukatekjur ríkissjóðs og er stefnt að því að ljúka endurskoðuninni á hausti komanda.“

Hinn 11. júní 1991 gaf ég A kost á að koma að athugasemdum í tilefni af skýringum fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 13. júní 1991.

IV.

Hinn 29. júlí 1991 ritaði ég fjármálaráðherra bréf, þar sem ég tók fram, að með setningu 3. gr. reglugerðar nr. 37/1991 um breyting á reglugerð nr. 644/1989, um aukatekjur ríkissjóðs, með síðari breytingum, hefðu leyfisgjöld fyrir leyfi til að stunda almennar lækningar verið lækkuð úr kr. 50.000,-- í kr. 5.000,--. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar upplýsingar og skýringar um ástæður umræddrar lækkunar og hvers vegna hún hefði ekki náð til leyfisgjalda annarra starfsstétta. Í svarbréfi, dags. 6. ágúst 1991, segir meðal annars:

„Ofangreind lækkun var gerð að tilmælum Félags ungra lækna, sem töldu áðurákveðna hækkun bitna sérstaklega hart á félagsmönnum sínum, sem samkvæmt læknalögum nr. 80/1969, er skylt að leysa til sín læknaleyfi strax að loknu kandidatsári sínu, er þeir hefja störf, hvort sem er hjá hinu opinbera eða ekki. Sama gildir fari þeir í framhaldsnám. Launagreiðslur meðan á sérnámi stendur miðast yfirleitt við það að menn hafi almennt lækningaleyfi. Við afgreiðslu leyfisgjaldsins eru læknar því yfirleitt launþegar og geta ekki dregið gjaldið frá tekjum sem rekstrarkostnað. Ekki var með þessum eða hliðstæðum rökum talin ástæða til að lækka leyfisgjöld annarra starfsstétta er greiða leyfisgjöld samkvæmt aukatekjulögum.“

V. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 30. mars 1992, rakti ég sérstaklega þróun lagaákvæða um aukatekjur ríkissjóðs. Sagði svo um þetta efni í álitinu:

„Með lögum nr. 1/1894 um aukatekjur þær, sem renna í landssjóð, var aukatekjureglugjörð fyrir réttarins þjóna á Íslandi frá 10. september 1830 numin úr gildi, að því er varðaði gjöld þau, sem sýslumönnum og bæjarfógetum bar samkvæmt henni. Einn megintilgangur laga nr. 1/1894 var að kveða skýrar á, fyrir hvaða embættisverk sýslumanna og bæjarfógeta, bæði sem dómara og sem valdsmanna, skyldi greiða gjöld, er renna áttu í landssjóð. Ástæða þessa var einkum sú, að með breytingum, sem orðið höfðu á löggjöf, var ekki lengur litið á aukatekjurnar sem sérstaka þóknun, er rynni til embættismanna sjálfra, heldur sem gjald í landssjóð (Alþt. 1893, A-deild, bls. 142).

Lög nr. 16/1911 um aukatekjur landssjóðs leystu af hólmi fyrrgreind lög. Af lögunum og lögskýringargögnum verður ekki ráðið, að þau hafi falið í sér verulegar breytingar frá því sem áður var (Alþt. 1911, A-deild, bls. 202).

Með lögum nr. 27/1921 um aukatekjur ríkissjóðs voru felld úr gildi lög nr. 16/1911 og lög nr. 32/1919 um breytingu á þeim lögum. Í athugasemdum, er fylgdi frumvarpi til laga þessara, kemur fram, að eðlilegt hafi þótt að hækka gjöldin vegna verðlagsbreytinga. Þá segir:

„Aukatekjurnar verður að skoða sem borgun til ríkissjóðs fyrir að ríkið hefur sjerstaka embættismenn (sýslumenn og bæjarfógeta) til þess að sinna ýmsum störfum. Nú er það öllum vitanlegt, að borgun til þessara opinberu starfsmanna hefur hækkað stórum og greiðir ríkið því meira fyrir framkvæmd þessara sömu verka. Eigi sama hlutfall að haldast og áður var, er auðsætt, að borgun fyrir þessi verk verður að hækka að sama skapi og verðgildi peninga hefur minnkað. Þessari stefnu þykir þó ekki fært að fylgja út í æsar, því að gjöldin yrðu þá ákaflega há. Síðar mun nokkru nánar vikið að þessu en hjer skal þess getið, að í hinum gildandi aukatekjulögum hefur eigi þótt ástæða til að breyta verulega öðru en gjaldinu og því, sem leiðir af breyttri löggjöf.“ (Alþt. 1921, A-deild, bls. 99.)

Lög nr. 40/1954 um aukatekjur ríkissjóðs komu í stað laga nr. 27/1921 og annarra lagaákvæða um aukatekjur, er var að finna í dreifðum lagafyrirmælum. Í athugasemdum við frumvarp til laga þessara segir:

„Aukatekjur ríkissjóðs samkvæmt aukatekjulögunum hafa verið innheimtar með viðaukum undanfarin ár. Auk þess hefur ákvæði um aukatekjur, sem ekki hafa verið innheimtar með álagi verið að finna í dreifðum lagafyrirmælum, og þykir nauðsynlegt að sameina gjöld þessi í ein lög til að auðvelda innheimtuna og gera hana öruggari.

Þetta frumvarp er ekki fremur en frumvarpið um stimpilgjald flutt í tekjuöflunarskyni. Á hinn bóginn hafa föst gjöld samkvæmt aukatekjulögum hækkað óeðlilega lítið, ef miðað er við verðbreytingar, sem orðið hafa síðan 1921, og er því í frumvarpinu gert ráð fyrir nokkurri hækkun á fastagjöldum til samræmis við breytt verðlag, en á hinn bóginn nokkurri lækkun á hundraðsgjöldum, sem greidd eru af gjaldstofni, er hækkað hefur vegna vaxandi dýrtíðar,...“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 179).

VII. kafli laga nr. 40/1954, er fjallaði um gjöld fyrir leyfisbréf, skírteini o.fl. Ákvæði um þessi gjöld voru að nokkru tekin úr eldri aukatekjulögum, en önnur úr öðrum lögum. Þannig var 18. tl. 29. gr. laganna, er ákvað að gjald fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi skyldi vera kr. 300,--, tekinn úr 16. gr. laga nr. 61/1942 um málflytjendur. Í 19. tl. 29. gr. laga nr. 40/1954, sem var nýmæli, var ennfremur ákveðið, að gjald fyrir leyfisbréf til þess að stunda almennar lækningar skyldi vera kr. 300,--. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 181).

Með 21. gr. laga nr. 4/1960 um efnahagsmál var m.a. ákveðið, að gjöld samkvæmt VII. kafla laga nr. 40/1954 skyldu innheimt með 50% viðauka. Í athugasemdum í greinargerð þeirri, er fylgdi frumvarpi til laga þessara, kemur fram að almennt kaupgjald í landinu hafi hækkað um 43% frá setningu laga nr. 40/1954. Þætti því rétt að innheimta gjöld þessi með 50% viðauka og væru ákvæði frumvarpsins við þetta miðuð (Alþt. 1959, A-deild, bls. 390).

Lög nr. 104/1965 um aukatekjur ríkissjóðs felldu úr gildi lög nr. 40/1954. Í 29. gr. laga nr. 104/1965 var gjald fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi og fyrir leyfi til að stunda almennar lækningar ákveðið kr. 600. Með frumvarpi til laga þessara fylgdu svohljóðandi athugasemdir:

„Samkvæmt 21. gr. laga nr. 4 frá 20. febrúar 1960, um efnahagsmál eru ýmis gjöld samkvæmt lögum nr. 40/1954 um aukatekjur ríkissjóðs innheimt með 50% viðauka nema gjöld samkvæmt 33. og 34. gr. laganna, sem innheimt eru með 100% viðauka. Nær viðauki þessi yfirleitt til fastákveðinna gjalda laganna, en ekki til til „prósentu“ gjalda þeirra, sem hækka með hækkandi verðlagi.

Með tilliti til breytinga, sem orðið hafa á verðlagi og kaupgjaldi undanfarin ár og þarfa ríkissjóðs fyrir auknar tekjur, þykir nú nauðsynlegt að hækka ýmsa tekjuliði aukatekjulaganna einkum þá, sem eru fastákveðnir í lögunum en fylgja ekki breyttu verðlagi á hverjum tíma.

Slíka breytingu mætti gera með því að breyta 21. gr. laga nr. 4/1960, en hentugra þykir að fella lög nr. 40/1954 um aukatekjur ríkissjóð, úr gildi og fá önnur í staðinn, og því er þetta frumvarp flutt.

Við samningu þessa frumvarps hefur það verið aðalreglan að tvöfalda þau föstu gjöld, sem í aukatekjulögunum greinir, en þau gjöld eru nú flest innheimt með 50% álagi samkvæmt 21. gr. laga nr. 4/1960 þ.e. að í slíkum tilfellum myndu þau gjöld hækka um 1/3 frá því, sem nú er. Þó er vikið frá þessu í nokkrum tilfellum þar sem hækkun þykir eftir atvikum mega vera meiri, og verður vikið að því í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins.“ (Alþt. 1965, A-deild, bls. 381).

Í athugasemdum við 29. gr. segir, að álag á gjöld samkvæmt greininni verði 100%, en þau séu nú innheimt með 50% álagi (Alþt. 1965, A-deild, bls. 383).

Núgildandi lög um aukatekjur ríkissjóðs nr. 79/1975 komu í stað laga nr. 104/1965. Í 1. mgr. 20. gr. laganna er tekið fram, að fjármálaráðherra skuli með reglugerð ákveða gjöld fyrir hvers konar leyfisbréf, skírteini og skráningar, enda væri ákvörðun þess eigi falin öðrum ráðherra með lögum. Frumvarpi til laga þessara fylgdu svohljóðandi athugasemdir:

„Á þeim áratug sem liðinn er frá gildistöku núgildandi laga um aukatekjur ríkissjóðs hafa orðið mjög stórfelldar breytingar á verðlagi og kaupgjaldi hér á landi. Þessar breytingar hafa leitt til þess að verulegt misræmi hefur skapast í gjaldtöku hinna einstöku gjalda samkvæmt lögunum um aukatekjur ríkissjóðs. Þau gjöld, er miðast við fjárhæð tiltekinna skjala eða eru á annan hátt tengd fjárhæðum tiltekinna lögskipta, hafa hækkað í samræmi við almenna verðlagsþróun. Á hinn bóginn hafa gjöld, er bundin eru við tiltekna fjárhæð, í reynd lækkað stórkostlega og standa nú flest þeirra engan veginn undir þeim kostnaði sem leiðir af þeim dóms- eða stjórnsýsluathöfnum sem þau eru tengd. Frumvarp þetta gerir ráð fyrir nær óbreyttum tekjum ríkissjóðs af þinglýsingum skjala og af skipta- og uppboðsgerðum en þessir tekjustofnar eru lang þýðingarmestir tekjustofna aukatekjulaganna. Hins vegar er frumvarpinu ætlað að skapa svigrúm til að tryggja að ríkissjóður fái jafnan eðlilega greiðslu fyrir þá vinnu og annan kostnað sem leggja verður í í tengslum við dómsmál, gerð og frágang skírteina og skjala og ýmiss konar eftirlitsstörf sem þeim eru tengd.“ (Alþt. 1975, A-deild, bls. 465).

Með stoð í 20. gr. laga nr. 79/1975 setti fjármálaráðherra reglugerð nr. 532/1975 um aukatekjur ríkissjóðs. Samkvæmt 22., 23. og 25. tl. 1. gr. reglugerðarinnar var gjald fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi, fyrir leyfi til þess að stunda almennar lækningar og fyrir leyfi til að stunda tannlækningar ákveðið kr. 6.000,--. Fjármálaráðherra hefur síðan sett reglugerðir um aukatekjur ríkissjóðs nánast árlega. Í þeim reglugerðum hefur gjald fyrir leyfisbréf umræddra starfsstétta ætíð verið ákveðið hið sama. Með reglugerð nr. 594/1987 um aukatekjur ríkissjóðs var leyfisgjald fyrir umræddar starfsstéttir ákveðið kr. 4.000,--. Í reglugerð nr. 644/1989 um aukatekjur ríkissjóðs voru leyfisgjöld umræddra starfsstétta ákveðin kr. 50.000,--. Með 3. gr. reglugerðar nr. 37/1991 var 25. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989 breytt þannig, að gjald fyrir leyfi til að stunda almennar lækningar var ákveðið kr. 5.000,--."

Hinn 19. desember var afgreitt sem lög frá Alþingi frumvarp til laga um aukatekjur ríkissjóðs. Voru þau síðan birt í Stjórnartíðindum 2. janúar 1992 sem lög nr. 88 frá 31. desember 1991 um aukatekjur ríkissjóðs. Með lögum þessum voru felld úr gildi lög nr. 79/1975. IV. kafli laga nr. 88/1991 geymir fyrirmæli um gjöld fyrir veitingu atvinnuréttinda og tengdra réttinda. Samkvæmt 2. og 5. tl. 10. gr. laganna eru gjöld fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi og til að stunda almennar tannlækningar ákveðin kr. 50.000,-- og samkvæmt 3. tl. sömu greinar er gjald fyrir leyfi til að stunda almennar lækningar ákveðið kr. 5.000,--. Í athugasemdum við 10. gr. í greinargerð með frumvarpi til laganna segir svo:

„Í þessu ákvæði er kveðið á um gjöld fyrir veitingu ýmissa atvinnuréttinda eða tengdra réttinda. Fjárhæðir gjalda eru að mestu óbreyttar frá því sem var í reglugerð 644/1989, um aukatekjur ríkissjóðs. Þó er í 8. tölul. hækkuð verulega leyfi til verkfræðinga, arkitekta o.fl. Er sú hækkun gerð í þeim tilgangi að samræma gjaldtöku samkvæmt þeirri stefnu sem mörkuð var í áðurnefndri reglugerð varðandi gjöld fyrir atvinnuréttindi. Í 29. tölul. greinarinnar er kveðið á um gjaldtöku fyrir atvinnuréttindi önnur en kveðið er á um í 1.--28. tölul. Hækkar það gjald úr 1.500 kr., eins og það nú er samkvæmt reglugerðinni, í 5.000 kr. Undir þetta ákvæði falla t.d. leyfi til sálfræðinga, sjúkraþjálfara, hjúkrunarfræðinga, kennara. Ekki eru tæmandi talin þau leyfi sem undir þennan tölulið falla. Hækkun er gerð til þess að samræmis sé gætt varðandi gjaldtöku fyrir einstök atvinnuréttindi.“

VI. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns var svohljóðandi:

„Í 40. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram, að engan skatt megi „... á leggja né breyta né af taka nema með lögum.“ Að meginstefnu til gildir hið sama um gjöld, sem heimt eru af ríkinu sem endurgjald fyrir leyfi eða fyrir þjónustu, en ekki er ástæða til að ræða nánar um það hér, hvort heimild í settum lögum sé ávallt nauðsynleg til að ríkið geti krafist gjalds fyrir þjónustu, sem það lætur í té, enda er í áliti þessu fjallað um skýringu á heimild í settum lögum til að heimta tiltekin gjöld.

Alþingi fer með vald til álagningar skatta og gjalda. Í íslenskri löggjöf hefur það hins vegar tíðkast að stjórnvöldum sé veitt heimild til þess að ákveða, hvort innheimta skuli tiltekinn skatt eða gjöld. Slík heimild er þó háð takmörkunum. Er viðurkennt, að óheft framsal slíks valds sé óheimilt og að skýra beri slíkar heimildir þröngt, sbr. t.d. Hrd. 1985: 1544 og Hrd. 1986: 462. Á það verður því ekki fallist, að fjármálaráðherra hafi haft fullkomlega frjálsa heimild til þess að ákveða leyfisgjöld samkvæmt 20. gr. laga nr. 79/1975 um aukatekjur ríkissjóðs. Meðal annars takmarkaðist heimild fjármálaráðherra til þess að ákveða umrædd gjöld af markmiðum laga nr. 79/1975, svo sem þau voru mörkuð af forsögu laganna og lögskýringargögnum. Ber þá einnig að hafa í huga það grundvallarsjónarmið, að skattur er lagður á og innheimtur óháð þeirri þjónustu, sem ríkið veitir skattgreiðanda, en gjöld í þessari merkingu eru hins vegar innheimt hjá þeim, sem fá leyfi eða þjónustu.

1.

Með reglugerð nr. 644/1989 um aukatekjur ríkissjóðs hækkaði gjald fyrir leyfi til þess að stunda málflutning fyrir héraðsdómi úr kr. 4.000,-- í kr. 50.000,--. Sama hækkun varð á gjöldum fyrir almennt lækninga- og tannlækningaleyfi. Með 1. gr. reglugerðar þessarar, sem var í 40 liðum, voru með einni undantekningu hækkuð margvísleg leyfisgjöld frá því, sem ákveðið hafði verið í reglugerð nr. 594/1987, en í öllum tilvikum var um fastákveðnar fjárhæðir að ræða. Hækkun gjaldanna miðað við reglugerð nr. 594/1987 var í reglugerð nr. 644/1989 yfirleitt á bilinu 60--70%, en dæmi voru um bæði meiri og minni hækkun. Hækkun fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi, leyfi til að stunda almennar lækningar og leyfi til að stunda tannlækningar skar sig úr, þar sem hún var 1150%.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins til Lögmannafélags Íslands, dags. 26. nóvember 1990, kemur fram að gjöldin séu skattur, „... að því leyti, sem gjöldin séu augljóslega hærri en kostnaður ríkisins við að veita hina tilteknu þjónustu“ og „... að hækkun gjaldanna ráði fyrst og fremst hin almenna tekjuöflun ríkisins.“ Í skýringum fjármálaráðuneytisins frá 3. júní s.l. segir, að á seinni árum hafi „... tekjuöflunarhlutverk ...[aukatekna ríkissjóðs] orðið sífellt stærra, samtímis því sem krafan um að þeir sem njóta tiltekinnar þjónustu greiði fyrir þjónustuna, og er þá ekki bara átt við þann beina kostnað, sem það kostar ríkið að framkvæma tiltekna athöfn, heldur og þann óbeina kostnað sem það kostar ríkið að halda uppi ákveðinni þjónustu.“ Í skýringum fjármálaráðuneytisins er tekið fram, að við setningu reglugerðar nr. 644/1988 hafi m.a. verið byggt á þessu sjónarmiði, „... svo sem sérstaklega var kunngert í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1990, ...“ Þá verður ráðið af skýringum fjármálaráðuneytisins, að tekið hafi verið tillit til aðstöðu „... manna til þess að draga gjöld þessi frá tekjum ...“

Af því, sem rakið er í V. kafla hér að framan, verður ráðið, að fyrirmælum 20. gr. laga nr. 79/1975, um að fela fjármálaráðherra að ákveða fjárhæð ýmissa leyfisgjalda, hafi verið ætlað að tryggja, að ríkissjóður fengi jafnan eðlilega greiðslu fyrir þá vinnu og annan kostnað, sem ríkið yrði að standa straum af í tengslum við dómsmál, gerð og frágang skírteina og skjala og ýmiss konar eftirlitsstörf, er þeim væru tengd. Ennfremur er leitt í ljós, að þau sjónarmið, sem þar bjuggu að baki, voru þau sömu og áður höfðu verið lögð til grundvallar setningu laga um aukatekjur ríkissjóðs, þ.e. að vegna stórfelldra breytinga á verðlagi og kaupgjaldi væri nauðsynlegt að hækka þau gjöld, sem bundin væru við tiltekna fjárhæð, þannig að ríkissjóður fengi eðlilega greiðslu fyrir umrædd verk á hverjum tíma. Loks verður að telja, að nægilega skýrt hafi komið fram, að tilgangur löggjafar um aukatekjur ríkissjóðs hafi ekki verið sá, að heimt yrðu hærri gjöld en þyrfti til að standa undir umræddum útgjöldum.

Það er þannig ljóst af forsögu laga nr. 79/1975 og þeim gögnum, sem þeim lágu til grundvallar, en hvoru tveggja hefur verið lýst í V. kafla hér að framan, að heimild til gjaldheimtu í 20. gr. laganna var á því sjónarmiði reist, að ríkissjóður fengi endurgoldinn eðlilegan kostnað af útgáfu ýmissa atvinnuleyfa og af eftirliti tengdum þeim. Ákvæði 20. gr. heimiluðu því ekki álagningu gjalda til öflunar tekna umfram þann kostnað, svo sem gert var með umræddri reglugerð nr. 644/1989 og nánar er lýst í greinargerð fjármálaráðuneytisins frá 3. júní 1991, en greinargerðin er rakin í III. kafla hér að framan. Óheimilt var því að byggja ákvörðun á fjárhæð gjaldanna á skattalegum sjónarmiðum um almenna tekjuöflun til ríkisins. Skiptir í því sambandi ekki máli, þótt slík sjónarmið hafi sérstaklega verið kunngerð í fjárlögum fyrir árið 1990, þar sem lög nr. 79/1975, sem umrædd reglugerð var sett með stoð í, heimiluðu ekki, að slík sjónarmið yrðu lögð til grundvallar við ákvörðun fjárhæðar gjalda samkvæmt 20. gr. laganna. Hefði því þurft sérstaka heimild í lögum, ef byggja hefði átt ákvörðun gjaldanna á þessum sjónarmiðum. Ákvörðun á slíkum grundvelli var hins vegar tekin með núgildandi lögum nr. 88/1991 um aukatekjur ríkissjóðs, en um gjaldtöku samkvæmt þessum síðastgreindu lögum er ekki fjallað í þessu áliti.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að lagagrundvöll hafi skort til gjaldtöku fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi samkvæmt 24. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989, að því leyti sem þar var um öflun tekna að ræða umfram kostnað við útgáfu leyfanna og eftirliti tengdum þeim.

2.

Eins og áður segir, var umrædd hækkun samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989 á leyfisgjöldum fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi, leyfi til að stunda almennar lækningar og leyfi til að stunda tannlækningar hlutfallslega miklum mun hærri en hækkun annarra leyfisgjalda. Hafa ekki komið fram neinar skýringar á þessum mun, svo sem þær að um sérstakan aukinn kostnað tengdum þessum leyfum hafi verið að ræða eða eðlilega samræmingu við önnur leyfisgjöld.

Hér er þess enn að gæta, að með 3. gr. reglugerðar nr. 37/1991 var leyfisgjald fyrir leyfi til að stunda almennar lækningar lækkað úr kr. 50.000,-- í kr. 5.000,--, án þess að séð verði að til þeirrar lækkunar hafi legið sjónarmið, sem lögmæt voru við ákvörðun leyfisgjalda samkvæmt lögum nr. 79/1975. Af skýringum ráðuneytisins frá 6. ágúst 1991 verður ráðið, að lækkunin hafi byggst á þeim sjónarmiðum, að „við afgreiðslu leyfisgjaldsins eru læknar yfirleitt launþegar og geta ekki dregið gjaldið frá tekjum sem rekstrarkostnað“ og að ekki hafi "„.. með þessum eða hliðstæðum rökum verið talin ástæða til þess að lækka leyfisgjöld annarra starfsstétta er greiða leyfisgjöld samkvæmt aukatekjulögum.“ Ekki verður séð að af lögum nr. 79/1975, eins og þau hafa verið skýrð hér að framan, að heimilt hafi verið að leggja þessi sjónarmið til grundvallar setningu 3. gr. reglugerðar nr. 37/1991.

Samkvæmt framansögðu hefur því komið fram mismunun við hækkun þá á leyfisgjaldi fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi, sem ákveðin var í 24. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989, og hefur sú mismunun ekki verið réttlætt.

3.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að gjaldtaka fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi samkvæmt 24. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 644/1989 um aukatekjur ríkissjóðs hafi verið ólögmæt, að því leyti sem þar var um öflun tekna að ræða umfram kostnað, sem stafaði af útgáfu leyfanna og eftirliti tengdum þeim, eins og áður hefur verið lýst.

Það eru tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið endurskoði umrædda ákvörðun leyfisgjalds þess, sem kvörtun þessi lýtur að, og taki þar tillit til þeirra sjónarmiða, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan. Verði A síðan endurgreitt oftekið leyfisgjald í samræmi við niðurstöðu þeirrar endurskoðunar. Það eru jafnframt tilmæli mín, sbr. lokamálslið 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sama leiðrétting verði látin ná til annarra þeirra, sem vera kunna í sömu stöðu og A.

Eins og gert var grein fyrir í kafla VI. hér að framan, voru sett ný lög um aukatekjur ríkissjóðs með lögum nr. 88 frá 31. desember 1991. Skal hér sérstaklega áréttað, að engin afstaða hefur verið tekin til þeirra í áliti þessu."

VII.

Með bréfi, dags. 1. október 1992, óskaði ég eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu. Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfi, dags. 29. desember 1992. Með bréfi, dags. 8. janúar 1993, bárust mér eftirfarandi svör ráðuneytisins:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 29. desember sl., þar sem spurst er fyrir um það hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar í tilefni af áliti yðar í máli [A] yfir hækkun gjalds fyrir leyfi til málflutnings fyrir héraðsdómi.

Því er til að svara að ráðuneytið ákvað að verða við tilmælum yðar og endurgreiða [A] kr. 35.000. Var þessi ákvörðun tilkynnt [A] með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. nóvember sl., og fylgdi tékki fyrir fjárhæðinni með því bréfi. Gert var ráð fyrir að þér fengjuð afrit af téðu bréfi, en svo virðist sem það hafi misfarist og er beðist velvirðingar á því. Þá hefur ráðuneytið einnig ákveðið að endurgreiða öðrum þeim sem eins var ástatt um og [A], þ.e. höfðu greitt kr. 50.000 í leyfisgjald og inntu það gjald af hendi með fyrirvara um endurgreiðslu. Ráðuneytinu var aðeins kunnugt um að einn annar aðili hafi greitt með fyrirvara, þ.e. [...], hdl.

Þetta tilkynnist yður hér með.“

Af þessu tilefni ritaði ég fjármálaráðherra aftur bréf, dags. 19. apríl 1993, og hljóðar það svo:

„Ég vísa til bréfs ráðuneytis yðar frá 8. janúar s.l. (tilv. BG) út af áliti mínu (mál nr. 435/1991) í tilefni af kvörtun [A]. Í bréfi ráðuneytisins er meðal annars tekið fram, að ráðuneytið hafi ákveðið að verða við tilmælum mínum og greiða [A] kr. 35.000,--. Ekki kemur fram í bréfinu, hvernig sú fjárhæð er fundin. [A] hefur tjáð mér, að hann hyggist ekki gera frekari kröfur. Að svo komnu tel ég ekki ástæðu til að hafast frekar að í máli þessu.“