Fangelsismál. Agaviðurlög. Málsmeðferð.

(Mál nr. 10771/2020)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun Fangelsismálastofnunar um að flytja A úr opnu fangelsi á Sogni í fangelsið Litla-Hraun. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að ákvörðun Fangelsismálastofnunar hefði ekki falið í sér agaviðurlög gagnvart A heldur viðbrögð fangelsisyfirvalda við því að forsendur fyrir afplánun hans væru brostnar. Var í því efni vísað til þess að hann hefði brotið gegn samkomulagi sem hann hefði gert við fangelsis­yfirvöld um afplánun á Sogni og hefði málsmeðferðin tekið mið af því. Athugun umboðsmanns laut að því hvort fyrrnefnd afstaða ráðuneytisins, og þar með úrskurður þess í máli A, hefði verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður benti á að markmið laga um fullnustu refsinga væri m.a. að tryggja réttaröryggi þeirra sem sæta afplánun í fangelsum. Þá væri sérstaklega gert ráð fyrir því í lögunum að ef brot fanga væri þess eðlis að tilefni þætti til að flytja hann úr opnu fangelsi í lokað skyldi setja málið í þann lagalega farveg sem ákvæði VII. kafla laganna, um agabrot, agaviðurlög o.fl., mæltu fyrir um og viðhafa þá málsmeðferð sem þar kæmi fram. Þá benti umboðsmaður á að þótt Fangelsismálastofnun hefði svigrúm til mats þegar teknar væru ákvarðanir um hvar fangi skyldi afplána, sem og hvernig ætti að bregðast við brotum fanga á lögum og reglum sem um afplánun þeirra gilda, þá skipti máli hvernig slíkar ákvarðanir kæmu til og þá með hliðsjón af því í hvaða lagalega farveg setja skyldi slík mál. Ef ástæður flutnings úr opnu fangelsi í lokað mætti á einhvern hátt rekja til háttsemi fanga vegna brota á þeim reglum sem gilda um afplánun hans og eðli brotsins og alvarleiki væru með þeim hætti að tilefni væri að beita agaviðurlögum væri þannig, í þágu réttaröryggis og íþyngjandi eðlis slíkrar ákvörðunar, gerðar strangari kröfur en ella til þeirrar málsmeðferðar sem skyldi viðhafa. Jafnvel þótt fleiri ástæður kynnu að koma þar til, eins og mat á hvort fangi uppfyllti almennt skilyrði til að afplána í opnu fangelsi, veitti það stjórnvöldum ekki, eitt og sér, heimild til að víkja frá þeim málsmeðferðarreglum sem mælt væri fyrir um í VII. kafla laga um fullnustu refsinga. Með hliðsjón af atvikum máls, og í ljósi þess að ráðuneytið hafði lagt til grundvallar að heimfæra mætti háttsemi A til ákvæða laga um agaviðurlög, var það álit umboðsmanns að leggja hefði átt málið í farveg málsmeðferðarreglna VII. kafla laga um fullnustu refsinga. Þar sem það hefði ekki verið gert hefði úrskurður ráðuneytisins ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður mæltist til þess að dómsmálaráðuneytið tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis af hans hálfu, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu sem og í framtíðarstörfum sínum.

   

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 28. apríl 2022.

   

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. október 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði m.a. yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins frá 21. febrúar þess árs. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fangelsismálastofnunar frá 7. nóvember 2019 um að flytja A úr opnu fangelsi á Sogni í fangelsið Litla-Hraun. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að ákvörðun Fangelsis­málastofnunar hefði ekki falið í sér agaviðurlög gagnvart A heldur viðbrögð fangelsis­yfir­­valda við því að forsendur fyrir afplánun hans væru brostnar. Var í því efni vísað til þess að hann hefði brotið gegn samkomulagi sem hann hefði gert við fangelsisyfirvöld um afplánun á Sogni og hefði máls­meðferðin tekið mið af því.

Athugun mín hefur fyrst og fremst lotið að því hvort fyrrnefnd af­staða ráðuneytisins, og þar með úrskurður þess í máli A um flutning úr opnu í lokað fangelsi, hafi verið í samræmi við lög.

  

II Málsatvik

Með bréfi Fangelsismálastofnunar 7. nóvember 2019 var A tilkynnt að stofnunin hefði tekið þá ákvörðun að flytja hann úr fangelsinu Sogni í fangelsið Litla-Hraun til áframhaldandi afplánunar, sbr. 1. og 2. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Ákvörðunin var birt A að morgni 8. nóvember 2019 og fór flutningurinn fram sama dag.

Í bréfi stofnunarinnar til A var vísað til þess að hann hefði samþykkt að hlíta þeim reglum sem giltu í fangelsinu Sogni og stunda nám, vinnu eða taka þátt í annarri þeirri starfsemi sem fram færi í fangelsinu líkt og skilyrt væri. Þá hefðu honum verið kynntar reglur um aðgang og notkun nettenginga og farsíma í opnum fangelsum sem hann hefði samþykkt. Við skoðun 2. nóvember 2019 á tölvu, sem hann hefði aðgang að, hefði komið í ljós að hann hefði eytt allri notenda­sögu. Við nánari skoðun hefði komið í ljósi að hann hefði vistað slóð á einkamálaauglýsingu. Hinn 7. sama mánaðar hefði hann verið yfir­heyrður og gefinn kostur á að tjá sig um málið. Í bréfinu var jafnframt vikið að þeim réttindum sem fangar í opnum fangelsum hafa umfram fanga í lokuðum fangelsum en þeim sé m.a. treyst fyrir aðgangi að nettengdri tölvu en jafnframt að fara eftir þeim reglum sem gildi í fangelsinu. Því næst sagði í bréfinu: 

„Er það mat Fangelsismálastofnunar að með því að hafa notað nettenginguna til þess að skoða slíka síðu með þeim hætti sem þú gerðir og með því að eyða notendasögu þinni og þar með reyna að fela fyrir fangelsismálayfirvöldum netnotkun þína hafir þú brugðist með grófum hætti því trausti sem þér var sýnt þegar þér var heimilað að afplána refsingu þína í opnu fangelsi. Þá hefur þú frá upphafi vistunar á Sogni verið með neikvætt viðhorf til fangelsisins og hefur þú m.a. afþakkað alla þá vinnu sem þér hefur verið boðin í fangelsinu, þ.m.t. þá vinnu sem er líkamlega mjög auðveld og ætti að hæfa þér þrátt fyrir [...] veikindi sem þú kveðst glíma við. Með framangreindri hegðun þinni verður ekki með nokkru móti séð að þú hafir reynt að nýta þér vistun í opnu fangelsi með þeim hætti sem ætlast er til af þeim sem þar vistast.

Í ljósi þeirra brota sem þú hefur verið sakfelldur fyrir, þeirra brota sem þú hefur nýlega verið ákærður fyrir og þeirrar háttsemi sem hér að framan er lýst er það mat Fangelsis­mála­stofnunar að þú sért með engu móti hæfur til að vistast í opnu fangelsi með þeim rúmu heimildum sem þar gilda. Eru því að mati Fangelsismálastofnunar ekki lengur forsendur fyrir því að vista þig áfram í slíku fangelsi. Með hliðsjón af framangreindu hefur stofnunin tekið þá ákvörðun að flytja þig í fangelsið Litla-Hrauni til áframhaldandi afplánunar, sbr. 1. og 2. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga.“

 

Í lok bréfsins var vakin athygli á kæruleið til dómsmálaráðuneytisins samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ákvörðun Fangelsismálastofnunar var kærð til dómsmála­ráðu­neytisins 22. nóvember 2019. Í kæru A til ráðuneytisins var m.a. byggt á því að flutningur úr fangelsinu á Sogni hefði verið umfram meðalhóf en refsing fyrir misnotkun gegn ákvæðum um notkun tölva hefði verið um mánaðarlangt tölvubann. Jafnframt voru gerðar athuga­semdir við að ekki hefði liðið sólarhringur eftir tilkynningu um flutning milli fangelsa þar til flutningurinn átti sér stað.

Í athugasemdum Fangelsismálastofnunar til dómsmálaráðuneytisins 19. desember 2019 sagði m.a. að stofnunin hefði tekið hina kærðu ákvörðun vegna brota kæranda á reglum um aðgang og notkun nettenginga og farsíma í opnum fangelsum og samkomulagi um afplánun á Sogni. A hefði notað „einkamálaauglýsingavefsíðu“ auk þess sem hann hefði eytt notendasögu sinni. Þá sagði:

„Fangelsismálastofnun vekur athygli á að enda þótt ýmis sjónarmið hafi vægi við val stofnunarinnar á fangelsi til afplánunar hafi þau ekki slíka þýðingu að fangi geti með vísan til slíkra sjónarmiða sniðgengið reglur um afplánun. Fangelsismálastofnun taki ákvörðun um í hvaða fangelsi afplánun fari fram og beri að taka mið af sjónarmiðum sem m.a. koma fram í 21. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga, þ. á. m. sjónarmiðum sem eiga sérstaklega við um hvert fangelsi.

Fangelsið Sogni sé opið fangelsi þar sem fangar njóti aukinna réttinda í samanburði við fanga sem afpláni dóma í lokuðu fangelsi. Fangar sem afpláni dóma í opnu fangelsi taki á sig ábyrgð sem því fylgi. Föngum í opnu fangelsi sé m.a. treyst fyrir nettengdri tölvu um leið og kröfur séu gerðar til fanga um að hlíta í hvívetna reglum sem gilda um netnotkun. Með því að nota nettengingu með þeim hætti sem kærandi hafi gert og með því að eyða notandasögu sinni hafi kærandi brotið með grófum hætti gegn því trausti sem kæranda hafi verið sýnt með vistun í opnu fangelsi.“

 

Sem fyrr segir kvað dómsálaráðuneytið upp úrskurð í málinu 21. febrúar 2020. Í niðurstöðukafla ráðuneytisins eru ákvæði 1. og 2. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016 rakin sem og nánar tilgreind ákvæði reglna nr. 1340/2016, um fyrir­komulag og notkun nettengdra tölva og farsíma í opnum fangelsum. Þá kom fram að ráðuneytið legði til grundvallar að Fangelsismála­stofnun hefði svigrúm við ákvörðun um hvar afplánun fanga skyldi fara fram að gættum meðalhófssjónarmiðum 12. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Vísað var í þær kröfur sem gerðar eru til fanga í opnum fangelsum og samkomulag sem gert hafði verið um afplánun A sem og atvik málsins. Í niðurlagi úrskurðarins sagði því næst:

„Með því að nota umrædda vefsíðu í bága við reglur og leitast við að hylja notendasögu sína braut kærandi gróflega gegn reglum og samkomulagi um afplánun sem kærandi hafði sérstaklega skuldbundið sig gagnvart fangelsisyfirvöldum til að virða í hvívetna. Einnig braut kærandi gegn því trausti sem kæranda hafði verið sýnt með vistun hans í opnu fangelsi. 

Ráðuneytið bendir á að hin kærða ákvörðun felur ekki í sér agaviðurlög gagnvart kæranda heldur viðbrögð fangelsisyfirvalda við því að forsendur fyrir afplánun kæranda í opnu fangelsi brustu þar sem hann braut gegn því samkomulagi sem hann hafði gert við fangelsisyfirvöld um afplánun á Sogni. Ráðuneytið tekur því eins og hér háttar til ekki undir sjónarmið kæranda um að hin kærða ákvörðun Fangelsismálastofnunar brjóti í bága við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun fangelsis­yfirvalda var eins og hér háttar til í eðlilegu samræmi við eðli og alvarleika háttsemi kæranda og gerir ráðuneytið ekki athuga­semdir við að kæranda var ekki veittur sólarhrings frestur frá birtingu ákvörðunar þar til ákvörðun kom til framkvæmda.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtuninni var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf 11. desember 2020. Þar var m.a. óskað eftir því að ráðneytið gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að ákvörðun fangelsismálayfirvalda um að flytja A úr opnu fangelsi á Sogni í fangelsið Litla-Hraun hefði ekki falið í sér agaviðurlög gagnvart honum. Jafnframt var óskað skýringa á hvernig sú afstaða samrýmdist 4. tölulið 1. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, m.a. í ljósi þeirra forsendna fyrir flutningnum sem til­greindar væru í ákvörðun fangelsisyfirvalda og úrskurði ráðu­neytisins, og eftir atvikum, þeim sérstöku máls­með­ferðarreglum sem mælt væri fyrir um í 2. mgr. 78. gr. laga nr. 15/2016.

Í svarbréfi ráðuneytisins 22. mars 2021 kom fram að í forsendum ákvörðunar Fangelsismálastofnunar hefði m.a. komið fram að A hefði orðið uppvís að því að hafa misnotað heimild sína til að hafa nettengda tölvu í fangelsinu þegar hann hefði farið inn á einkamálasíðu og vistað þar sérstaklega tiltekna auglýsingu. Þá hefði hann jafn­framt eytt allri notendasögu sinni úr tölvunni. Legið hefði fyrir að þessi háttsemi hans væri sambærileg fyrri háttsemi sem leiddi til [...] ára og [...] mánaða fangelsis sem og ákæru fyrir samkynja brot. Þótt heimfæra mætti háttsemi hans undir agaviðurlög á grundvelli 74. gr. laga nr. 15/2016 væri fleira sem hafi komið til sem varðaði almennt hæfi hans til að vistast í opnu fangelsi. Í forsendum ákvörðunar Fangelsis­mála­stofnunar hefði einnig komið fram að hann hefði frá upphafi vistunar á Sogni haft neikvætt viðhorf til fangelsisins og  m.a. afþakkað alla þá vinnu sem honum hefði verið boðin í fangels­inu, þ.m.t. þá vinnu sem væri líkamlega mjög auðveld og ætti að hæfa honum þrátt fyrir [...] veikindi hans. A hefði ekki nýtt sér vistun í opnu fangelsi með þeim hætti sem ætlast væri til af honum. Væri því talið að hann væri ekki lengur hæfur til að vistast í opnu fangelsi. Þá sagði: 

„Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga um fullnustu refsinga ákveður Fangelsismálastofnun í hvaða fangelsi afplánun skuli fara fram og skv. 2. mgr. getur stofnunin látið færa fanga milli fangelsa. Í ljósi þess að ekki var einvörðungu um tölvubrot að ræða heldur einnig önnur hegðun [A] eftir að hann kom á Sogn sem leiddi til þess að hann var ekki lengur talinn hæfur að vistast í opnu fangelsi var fallist á með Fangelsismálastofnun að réttara væri að taka ákvörðun um flutning [A] á grundvelli 21. gr. laga um fullnustu refsinga.

Ákvörðun Fangelsismálastofnunar og úrskurður ráðuneytisins var byggður á 21. gr. laga um fullnustu refsinga átti því ekki við ákvæði laga um fullnustu refsinga um fjögurra virkra daga málshraða.“

A óskaði eftir fresti til að gera athugasemdir við svör ráðu­neytisins til 1. nóvember 2021 en þær bárust ekki þrátt fyrir ítrekun.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Ákvörðun um vistunarstað fanga

Við ákvörðun Fangelsismálastofnunar um vistunarstað þess sem dæmdur er til fangelsisrefsingar skal m.a. taka tillit til aldurs, kynferðis, kynvitundar, búsetu og brotaferils fangans og þyngdar refsingar auk þeirra sjónarmiða sem gilda um vistun í hverju fangelsi fyrir sig, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, með síðari breytingum. Í reglum um vistun í opnum fangelsum – verk­lags­reglum til viðmiðunar, frá 1. desember 2012, eru þessi skilyrði nánar útfærð.

Í 2. mgr. 21. gr. fyrrgreindra laga kemur m.a. fram að Fangelsismála­stofnun geti látið færa fanga milli fangelsa eða frá stofnun til fangelsis. Fanga skal tilkynnt fyrirfram um slíkan flutning með minnst sólarhrings fyrirvara og gerð grein fyrir ástæðum flutnings, nema hann teljist nauðsynlegur af öryggisástæðum, vegna heilbrigðis fanga, til að fyrirbyggja ofbeldi eða hafi fangi gerst sekur um gróft agabrot, eða fyrir liggi rökstuddur grunur um að hann hafi fíkniefni eða ólögmæt lyf undir höndum.

  

1.2 Reglur í opnum fangelsum

Fangar sem afplána í fangelsi þurfa að hlíta ýmsum reglum sem kveðið er á um í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Í reglum fangelsisins Sogni kemur fram að þeir einir komi til greina til vistunar í opnu úrræði sem teljast hæfir til vistunar við lágmarkseftirlit en auk þess þurfi fangi að samþykkja að lúta þeim reglum sem þar gilda og undirgangast þau meðferðarúrræði sem Fangelsismálastofnun telur að geti stuðlað að endurhæfingu hans. Meðal reglna sem gilda á Sogni eru að fangi skuli vinna, stunda nám eða taka þátt í annarri starfsemi sem fer fram í fangelsinu samkvæmt fyrirliggjandi dagskrá.

Samkvæmt 3. mgr. 98. gr. laga nr. 15/2016 er Fangelsismálastofnun heimilt að setja reglur fangelsa og reglur um fullnustu utan þeirra. Á grundvelli ákvæðisins hefur stofnunin sett reglur nr. 1340/2016, um fyrirkomulag og notkun nettengdra tölva og farsíma í opnum fangelsum. Í máli því sem hér er til umfjöllunar reynir á ákvæði 2. og 3. gr. reglnanna sem eru svohljóðandi:

„2. gr.

Óheimilt er að nýta nettengingu eða farsíma til að ræða um, birta eða senda frá sér nokkurt efni er varðar samfanga, starfsmenn eða starfsemi fangelsisins. Jafnframt er óheimilt að taka þátt í umræðu í gegnum netið, svo sem í gegnum athuga­semdakerfi fjölmiðla.

Fanga er óheimilt að hafa annan farsíma eða aðrar nettengingar en honum er útvegað af fangelsinu. Fangi er ábyrgur fyrir allri notkun á því símanúmeri sem hann hefur heimild til að nota, sem og þeirri netnotkun sem fer í gegnum þá nettengingu sem hann er skráður fyrir.

3. gr.

Fanga er með öllu óheimilt að halda úti eða nýta sam­skipta­miðla eða eigin vefsíður, líkt og Facebook, Twitter, Instagram, Snapchat, einkamálaauglýsingar eða sambærilega miðla. Fangi ber ábyrgð á eigin vefsíðum og samskiptamiðlum.“

Í 9. gr. reglnanna kemur fram að brot gegn reglunum varði viðurlögum skv. 73. og 74. gr. laga nr. 15/2016 og geti auk þess haft áhrif á af­greiðslu beiðna um dagsleyfi, fjölskylduleyfi, vistun utan fangelsa, rafrænt eftirlit og reynslulausn.

  

1.3 Agaviðurlög

Forstöðumaður fangelsis getur beitt fanga agaviðurlögum vegna brota á lögum nr. 15/2016, reglugerðum og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra og kveða á um skyldur fanga, enda komi fram að brot á þeim varði aga­viðurlögum, sbr. 73. gr. laganna. Í 1. mgr. 74. gr. laganna eru tegundir agaviðurlaga tæmandi taldar upp í sex töluliðum með eftir­farandi hætti:

„Agaviðurlög eru eftirfarandi:

  1. Skrifleg áminning.
  2. Svipting helmings þóknunar fyrir ástundun vinnu og náms um ákveðinn tíma.
  3. Svipting aukabúnaðar sem sérstakt leyfi þarf fyrir og takmörkun heimsókna, símtala og bréfaskipta um ákveðinn tíma.
  4. Flutningur úr opnu fangelsi yfir í lokað fangelsi.
  5. Takmarkanir á útivist og aðstöðu til íþróttaiðkunar um ákveðinn tíma.
  6. Einangrun í allt að 15 daga.“

Gert er ráð fyrir því að skrifleg áminning sé vægasta viðurlagaúrræðið og kveðið skýrt á um það í 3. mgr. 74. gr. laganna að áminningu verði beitt hafi fangi ekki áður framið agabrot og brot er smávægilegt. Ákvæði 4. töluliðar 1. mgr. 74. gr. laganna vegna flutnings úr opnu fangelsi yfir í lokað fangelsi fól í sér nýmæli á sínum tíma, en ákvæðið var ekki að finna í eldri lögum um fullnustu refsinga. Í athuga­semdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 15/2016 kemur fram að fangar í opnum fangelsum geti sætt agaviðurlögum. Í framkvæmd hefðu agabrot leitt til þess að fangi væri fluttur í lokað fangelsi. Með þessu væri opnað á það að fangi sem t.d. hefði aldrei gerst sekur um agabrot fengi áminningu fyrir smávægilega yfirsjón en að öðrum kosti yrði hann fluttur í lokað fangelsi. Nauðsynlegt væri að fram færi heildstætt mat á háttsemi fanga sem gerðist brotlegur við reglur fangelsa eða lög um fullnustu refsinga og láta hann sæta viðeigandi agaviðurlögum (Alþt. 145. löggjafarþing 2015-16, þskj. 399 – 332. mál).

Áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin skulu málsatvik rann­sökuð og skal fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum á fram­færi. Þá skal ákvörðun um agaviðurlög rökstudd, bókuð og birt fanga í viðurvist vitnis, sbr. 5. og 6. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016. Ákvörðun um agaviðurlög telst stjórnvalds­ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hlið­sjónar kafla IV.2.2 í áliti umboðsmanns Alþingis frá 26. júní 2018 í máli nr. 9456/2017. Um slíka ákvörðun gilda því skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins, m.a. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. laga nr. 15/2016 sæta ákvarðanir um agaviðurlög samkvæmt 74. gr. laganna kæru til dómsmálaráðuneytisins og skal skýra fanga frá því um leið og ákvörðun er birt. Þegar ákvörðun er kærð skulu öll gögn þegar send ráðuneytinu. Í 2. mgr. 78. gr. laganna segir að ráðuneytið skuli kveða upp úrskurð innan fjögurra virkra daga frá því að kæra barst en ella fellur hin kærða ákvörðun úr gildi. Upphafsdagur frestsins telst vera næsti virki dagur á eftir þeim degi þegar kæran berst ráðuneytinu. Úrskurðarfrestur ráðu­neytisins gildir þó ekki ef kæra vegna agaviðurlaga berst ráðu­neytinu eftir að gildistími þeirra hefur liðið undir lok eða ef um áminningu er að ræða. Ráðuneytið skal þó ávallt leitast við að kveða upp úrskurði eins fljótt og auðið er. Almenna kæruheimild til ráðuneytisins vegna ákvarðana sem eru teknar sam­kvæmt lögum nr. 15/2016, svo sem vegna ákvarðana sem teknar eru á grundvelli 21. gr. þeirra, er aftur á móti að finna í 95. gr. laganna.

  

2 Var úrskurður dómsmálaráðuneytisins í samræmi við lög?

Svo sem áður greinir er í úrskurði ráðuneytisins byggt á því að ákvörðun Fangelsismála­stofnunar um að flytja A úr fangelsinu Sogni í fangelsið Litla-Hraun hafi ekki falið í sér agaviðurlög heldur viðbrögð við því að forsendur afplánunar í opnu fangelsi hafi brostið. Því hafi verið rétt af hálfu Fangelsismálastofnunar að byggja ákvörðun sína á 21. gr. laga nr. 15/2016. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns hefur jafnframt komið fram að þótt heimfæra hafi mátt háttsemi A undir agaviðurlög á grundvelli 74. gr. laganna hefði ekki ein­vörðungu verið um tölvubrot að ræða heldur einnig aðra hegðun A eftir að hann fór á Sogn sem hafi leitt til þess að hann hafi ekki lengur verið talinn hæfur til að vistast í opnu fangelsi. Því hafi verið rétt að leggja málið í farveg 21. gr. laganna.

Markmið laga nr. 15/2016 er m.a. að tryggja réttaröryggi þeirra sem sæta afplánun í fangelsum. Ljóst er að afleiðingar þess að fangi brjóti gegn lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem gilda um afplánun hans geta verið mismunandi. Þannig kann smávægilegt brot að leiða til tiltals eða jafnvel áminningar, sem er vægasta úrræði 74. gr. laganna við agabrotum, en mismunandi agaviðurlögum kann að vera beitt eftir eðli og alvarleika brots. Eins og vikið hefur verið að hér að framan gera lög nr. 15/2016 sérstaklega ráð fyrir því að ef brot fanga er þess eðlis að tilefni þyki til að flytja hann úr opnu í lokað fangelsi skuli setja málið í þann lagalega farveg sem ákvæði VII. kafla laga nr. 15/2016 mæla fyrir um og viðhafa þá málsmeðferð sem þar kemur fram.

Svo sem áður greinir voru ástæður þess að tekin var ákvörðun um að flytja A úr opnu fangelsi í lokað af hálfu Fangelsismála­stofnunar annars vegar brot hans á reglum um aðgang og notkun nettenginga og farsíma í opnum fangelsum, með hliðsjón af þeim brotum sem hann hafði verið sakfelldur fyrir og þeirra brota sem hann hafði eftir það verið ákærður fyrir. Var í því sambandi vísað til 2. og 3. gr. áðurgreindra reglna nr. 1340/2016, um fyrirkomulag og notkun nettengdra tölva og farsíma í opnum fangelsum, en samkvæmt 9. gr. reglnanna varða brot gegn þeim viðurlögum skv. 73. og 74. gr. laga nr. 15/2016. Hins vegar var vísað til viðhorfs hans til fangelsisins og sam­komulags sem hann hefði gert við vistun, með vísan til þeirra skilyrða sem gilda um slíka afplánun, en hann hefði m.a. afþakkað alla þá vinnu sem honum hefði boðist. Í úrskurði ráðuneytisins var vísað til þess að með háttsemi sinni hefði A brotið „gróflega gegn reglum og samkomulagi um afplánun...“ og ákvörðun Fangelsismála­stofnunar um að flytja hann milli fangelsa hefði verið í „eðlilegu samræmi við eðli og alvarleika háttsemi“ hans og því ekki brotið gegn meðalhófssjónarmiðum.

Þótt Fangelsismála­stofnun hafi svigrúm til mats þegar teknar eru ákvarðanir um hvar fangi skuli afplána, sbr. 21. gr. téðra laga, sem og hvernig eigi að bregðast við brotum fanga á lögum og reglum sem um afplánun þeirra gilda, þá skiptir máli hvernig slíkar ákvarðanir koma til og þá með hliðsjón af því í hvaða lagalega farveg setja skuli slík mál. Ef ástæður flutnings úr opnu fangelsi í lokað má á einhvern hátt rekja til háttsemi fanga vegna brota á þeim reglum sem gilda um afplánun hans og eðli brotsins og alvarleiki eru með þeim hætti að tilefni sé til að beita agaviðurlögum eru þannig, í þágu réttaröryggis og íþyngjandi eðlis slíkrar ákvörðunar, gerðar strangari kröfur en ella til þeirrar málsmeðferðar sem skal viðhafa. Jafnvel þótt fleiri ástæður kunni að koma þar til, eins og mat á hvort fangi uppfylli almennt skilyrði til að afplána í opnu fangelsi, veitir það stjórnvöldum ekki, eitt og sér, heimild til að víkja frá þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í VII. kafla laga nr. 15/2016.

Þegar litið er til atvika þessa máls, og í ljósi þess að ráðu­neytið lagði til grundvallar að heimfæra mætti háttsemi A til 74. gr. laga nr. 15/2016 sem fjallar um agaviðurlög, er það álit mitt að leggja hafi átt ákvörðun um flutning hans úr fangelsinu Sogni í fangelsið Litla-Hraun í farveg málsmeðferðarreglna VII. kafla laganna. Þar sem það var ekki gert en ákvörðun þess í stað byggð á 21. gr. laganna naut A ekki þess réttaröryggis sem fyrrgreindum reglum um agaviðurlög er ætlað að tryggja föngum. Þar þarf m.a. að hafa í huga að þrátt fyrir þá málsmeðferð sem var viðhöfð í aðdraganda ákvörðunarinnar, m.a. við að upplýsa málið og veita A and­mæla­rétt, er ljóst að ríkari kröfur eru gerðar til málsmeðferðar almennt ef um agaviðurlög er að ræða, m.a. við meðferð kærumálsins hjá ráðu­neytinu, sbr. 2. mgr. 78. gr. laganna. Af öllu framangreindu leiðir að það er niðurstaða mín að úrskurður ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við lög. Með þessu er þó engin afstaða tekin til efnislegrar niðurstöðu stjórnvalda í máli þessu og þar með hvort flutningurinn sem slíkur hafi verið réttmætur að öllu virtu.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að leggja hafi átt ákvörðun um flutning A úr opnu fangelsi í lokað í farveg agaviðurlaga samkvæmt VII. kafla laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Þar sem það var ekki gert en þess í stað byggt á 21. gr. laganna um almennar heimildir til flutnings milli fangelsa er það niðurstaða mín að úrskurður ráðuneytisins frá 7. nóvember 2019 hafi ekki verið í samræmi við lög. 

Það eru tilmæli mín til dómsmálaráðuneytisins að ráðuneytið taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Ég tek hins vegar fram að í því felst ekki afstaða mín til niðurstöðu málsins komi til endurupptöku þess. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins og fangelsis­yfirvalda að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí þess árs.