Álit

I.

Hinn 2. mars 2000 leitaði A, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, til umboðsmanns Alþingis. Kvartaði hann í fyrsta lagi yfir, að kjaranefnd hafi synjað um að leiðrétta prófessoramat kvartanda um tvö atriði, eins og hann hafi óskað eftir. Í öðru lagi kvartaði hann yfir ónægum rökstuðningi kjaranefndar og að hann hafi ekki fengið skýringar á tilteknum atriðum, sem hann hafi óskað eftir. Í þriðja lagi kvartaði hann yfir, að kjaranefnd hafi ekki séð ástæðu til að verða við beiðni hans um að mæta til fundar við nefndina til að skýra mál sitt munnlega.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 20. september 2001.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis, dagsettu 16. mars 2000, vék Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 21. mars 2000 var Helgi I. Jónsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

III.

Þann 2. júlí 1998 kvað kjaranefnd upp úrskurð um launakjör prófessora. Í úrskurðinum segir meðal annar svo:

„Samkvæmt 8. gr. laga, nr. 136/1997, um háskóla, skal yfirstjórn hvers skóla taka ákvörðun um fyrirkomulag kennslu, náms og námsmats og um skipulag rannsókna. Í lögum um Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands er kveðið á um að háskólaráð skuli setja reglur um starfsskyldur háskólakennara. Slíkar reglur hafa verið settar í Háskóla Íslands, sbr. reglur háskólaráðs um vinnuskyldu fastra kennara frá 8. september 1988 [...]. Starfsskyldur prófessora felast einkum í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Í reglum um starfsskyldur, sem háskólaráð hafa sett, kemur fram hvernig vinnutími skiptist milli þessara þriggja þátta. Þá gegna prófessorar oft ýmsum störfum í þágu þjóðfélags og vísindasamfélagsins.

Prófessorsstarf hefur um margt sérstöðu. Til prófessora eru gerðar miklar hæfniskröfur og til að tryggja að þær verði uppfylltar eru skipaðar dómnefndir hverju sinni til þess að meta hæfni umsækjenda. Prófessor er sinn eigin stjórnandi að því marki sem skor, deild eða háskólaráð setja honum ekki sérstakar reglur. Honum ber að skila af sér ákveðinni kennslu samkvæmt þeirri kennsluskyldu sem á honum hvílir og að sinna ákveðnum stjórnunarstörfum, t.d. setu á deildarfundum. Að öðru leyti ráðstafar prófessor tíma sínum sjálfur. Starfsfrelsið felur í sér mikla ábyrgð.

[...]

Prófessorar hafa fram til þessa tekið laun í samræmi við ákvæði í kjarasamningum. Prófessorar við Háskóla Íslands hafa fengið laun samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og Félags háskólakennara frá 30. ágúst 1995 [...].

Auk launa samkvæmt kjarasamningi hafa prófessorar átt kost á greiðslum úr svokölluðum vinnumatssjóði innan hvers háskóla vegna vinnu við rannsóknir umfram vinnuskyldu.

[...]

Í máli prófessora hefur komið fram að ein grundvallarhugmynd í skipulagi háskólastarfs sé sú að laun kennara og starfsmanna skóla skuli byggjast á árangri þeirra í kennslu, rannsóknum og stjórnun. Til að stuðla að auknum gæðum háskólastarfsins hafi því verið settir fram ákveðnir mælikvarðar sem beitt er til að leggja mat á árangur í starfi. Til eru bæði alþjóðlegir kvarðar og kvarðar sem hafa verið sérsniðnir eftir þörfum einstakra þjóða. Allir byggja þeir á nokkrum grundvallarhugmyndum sem síðan hafa verið útfærðar með ýmsu móti eftir því sem við á.

Meginhugmyndin við mat á grunnvísindum hefur verið sú að byggja á birtingu fræðiritgerða í viðurkenndum alþjóðlegum tímaritum. Einnig hefur verið lagt upp úr því að vega og meta tilvitnanir. Í hagnýtum rannsóknum hefur áhersla verið lögð á að meta að hve miklu gagni rannsóknirnar koma fyrir atvinnulífið og að hve miklu leyti nýsköpun í atvinnulífi á sér rætur í rannsóknarstarfinu.

Árangur vísindamanna er einkum mældur með þrennum hætti. Miðað er við magn birtra verka, gæði og áhrif. Stuðst er við mælistikur úr öllum flokkum við mat á störfum vísindamanna. Bókfræðilegir mælikvarðar eru í grundvallaratriðum tvenns konar: Mælikvarðar byggðir á fjölda og gæðum birtra rannsóknarita og mælikvarðar byggðir á fjölda tilvitnana. Talningu og mati á gæðum útgefinna verka er ætlað að gefa rétta mynd af framleiðni í vísindum. Áhersla er lögð á að styðjast bæði við hlutlægar aðferðir og huglægar aðferðir.

Einnig eru notaðar mælistikur á borð við fjölda fyrirlestra vísindamanns, setu í ritstjórn alþjóðlegra tímarita, fjölda tilvika þar sem kallað hefur verið eftir sérfræðiþekkingu vísindamanna og athygli sem framlag hans hefur vakið.

Einn meginvandi við það að meta eða gera úttekt á íslensku vísindastarfi er sá að ekki liggja fyrir samþykktir viðurkenndir mælikvarðar.

Þrátt fyrir ýmis vandkvæði við gerð mælikvarða og framkvæmd mats hefur kjaranefnd sett matsreglur (mælikvarða), sem notaðar verða við mat á störfum og árangri prófessora. Lögð er áhersla á að reglurnar taki til allra meginþátta háskólastarfs. Gefin eru stig fyrir framlag í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Matsreglurnar eru hluti af þessum úrskurði [...].

Í samræmi við ákvæði 10. gr. laga um Kjardóm og kjaranefnd, hefur kjaranefnd borið launakjör prófessora, sem gegna þeim störfum að aðalstarfi, saman við launakjör þeirra, sem að áliti kjaranefndar geta talist sambærilegir eða sem næst sambærilegir með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Ákvörðun kjaranefndar miðast við að um heildarkjör prófessora sé að ræða og eru laun þannig ákveðin að ekki skuli koma til frekari greiðslna nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega.”

Samkvæmt úrskurðinum tók nýtt launakerfi gildi 1. janúar 1998. Var prófessorum raðað í fimm launaflokka (prófessor I, II, III, IV og V) og mánaðarlaun þeirra ákveðin frá 211.950 krónum (prófessor I) til 269.661 krónu (prófessor V). Auk mánaðarlauna skyldi greiða prófessorum í flokkum II til V einingar fyrir fasta yfirvinnu, prófessor II 6 einingar á mánuði, prófessor III 11 einingar á mánuði, prófessor IV 17 einingar á mánuði og prófessor V 23 einingar á mánuði, en auk fastrar yfirvinnu var heimilt að greiða prófessorum í flokkum I til IV fyrir kennsluyfirvinnu, prófessor I 30 tíma á mánuði, prófessor II 22 tíma í mánuði, prófessor III 15 tíma á mánuði og prófessor IV 8 tíma á mánuði.

Með úrskurðinum fylgdu matsreglur kjaranefndar um launakjör prófessora frá 2. júlí 1998.

Með bréfi, dagsettu 30. október 1998, tilkynnti kjaranefnd A um niðurstöðu mats á störfum hans sem prófessor samkvæmt áðurnefndum matsreglum. Samkvæmt niðurstöðu nefndarinnar hlaut hann 664 stig, er sundurliðuðust sem hér segir: Rannsóknir: 236 stig, kennsla: 268 stig, stjórnun: 160 stig.

Af því tilefni ritaði A kjaranefnd bréf 12. nóvember 1998 og gerði athugasemdir við úrskurð hennar frá 2. júlí sama ár sem og ofangreint stigamat. Með bréfinu fylgdi nýtt flokkað heildaryfirlit yfir rannsóknir hans og vísindastörf. Var þess sérstaklega óskað, að nefndin færi yfir það og mæti rannsóknarstörf hans að nýju, eingöngu á þeim grundvelli og alveg óháð fyrra mati kjaranefndar. Bréfi þessu svaraði kjaranefnd með bréfi, dagsettu 18. nóvember 1998. Segir þar meðal annars, að rannsóknarstörf A hafi verið metin að nýju á grundvelli hinna nýju gagna, sem hann sendi nefndinni. Jafnframt var frestur til athugasemda framlengdur til 1. desember 1998.

Með bréfi, dagsettu 22. júní 1999, ákvað kjaranefnd, að A tæki laun samkvæmt launaflokki 4. Þá væru stig samkvæmt hinu endanlega mati, sem nefndin byggði ákvörðun sína á, samtals 1043, er skiptust þannig: Rannsóknir: 561 stig, kennsla: 295 stig, stjórnun: 165 stig, annað: 2 stig og þjónusta: 20 stig. A andmælti matinu með bréfi 28. júlí 1999 og krafðist þess, að honum yrði send sundurliðun stigamatsins og rökstuðningur fyrir því. Kjaranefnd svaraði erindinu með bréfi, dagsettu 4. ágúst 1999. Kemur þar meðal annars fram, að samkvæmt kafla IX.2. og IX.3. í ákvörðun nefndarinnar skyldu laun prófessora ráðast af hlutlægu mati á kennslureynslu, rannsóknarstörfum o. fl. Með þessu móti hafi kjaranefnd tekið tillit til sérstakrar hæfni prófessora, er nýtist þeim í starfi, sbr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Til að stuðla að innbyrðis samræmi í þessum ákvörðunum nefndarinnar og gæta jafnræðis meðal prófessora hafi nefndin birt viðmiðunarreglur, sem hún hafi haft til hliðsjónar við ákvörðun sína um röðun prófessora í launaflokka. Við ákvörðun kjaranefndar hafi það meginsjónarmið verið ráðandi, að gæta þyrfti að innbyrðis samræmi í mati á störfum prófessora. Því skyldu störf þeirra allra metin á sama hátt á grundvelli hlutlægra sjónarmiða. Hafi verið lögð sérstök áhersla á, að matið væri samræmt milli fræðasviða, jafnt sem innan þeirra. Með bréfi kjaranefndar 3. september 1999 var A send sundurliðun stigamatsins.

Með bréfi, dagsettu 10. október 1999, ítrekaði A mótmæli sín við umræddu mati. Þá óskaði hann eftir, að nefndin tæki á ný til sérstakrar skoðunar tvö atriði af sextán, sem upp voru talin í bréfinu sem athugasemdir við stigamati kjaranefndar. Kjaranefnd taldi ekki efni til að breyta mati sínu í rökstuddu bréfi til A, dagsettu 18. október 1999.

Í bréfi A, dagsettu 12. nóvember 1999, segir meðal annars, að hann telji, að kjaranefnd sé að hluta til skylt og að hluta til heimilt að endurupptaka mál hans í ljósi nýrra upplýsinga og nýrra sjónarmiða. Þá krafðist hann þess í bréfinu, að honum yrði heimilt að mæta fyrir nefndinni til að skýra munnlega út sjónarmið, áður en endanleg afstaða yrði tekin.

Í svarbréfi kjaranefndar frá 16. nóvember 1999 kemur meðal annars fram, að nefndin fallist ekki á kröfu A um endurupptöku málsins og rök færð fyrir þeirri niðurstöðu. Þá telji kjaranefnd ekki tilefni til munnlegrar reifunar málsins af hans hálfu fyrir nefndinni.

Í bréfi A til kjaranefndar, dagsettu 25. nóvember 1999, segir í upphafi, að þau mistök hafi átt sér stað varðandi endurupptökubeiðni hans í bréfinu frá 10. október 1999, að beiðnin hafi beinst að liðum 11 (en ekki 10) og 14. Varðandi lið 11 komi fram í fyrrgreindu bréfi, að hann hafi verið varadeildarforseti lagadeildar í sjö og hálft ár, en ekki eitt og hálft ár. Samkvæmt viðmiðunum kjaranefndar hafi þannig 75 kennslustig verið vanreiknuð. Var endurupptökubeiðni, hvað þennan lið varðar, ítrekuð sem og beiðni um endurupptöku málsins vegna skipulagningar alþjóðlegra ráðstefna og þess farið á leit, að honum yrðu ákveðin stig fyrir hvorn liðinn fyrir sig. Enn fremur taldi A ákvörðun nefndarinnar um að synja honum um að skýra mál sitt munnlega fyrir henni ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Að lokum óskaði hann eftir upplýsingum frá kjaranefnd um, hvort fulltrúar ríkisvaldsins hefðu fengið tækifæri til að tjá sig munnlega fyrir kjaranefnd varðandi þann úrskurð nefndarinnar, sem hér skipti máli eða varðandi þær ákvarðanir, er fylgdu í kjölfarið. Í svarbréfi kjaranefndar frá 7. desember 1999 er tekið fram, að munnlegra gagna hafi ekki verið aflað sérstaklega frá fulltrúum ríkisvaldsins vegna ákvörðunar um röðun prófessora í launaflokka. Beiðni um endurupptöku var hafnað og jafnframt andmælt, að skort hafi á rökstuðning fyrir ákvörðunum kjaranefndar.

Rétt er að taka fram, að samkvæmt bréfi kjaranefndar, dagsettu 9. ágúst 2000, var heildarstigafjöldi A 1. janúar 2000 1.101,2 stig, er skiptust sem hér segir: Rannsóknir 585,2 stig, kennsla 315 stig, stjórnun 167 stig, annað 11 stig og þjónusta 23 stig.

Varðandi rökstuðning fyrir kvörtunarefnum segir meðal annars svo í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, dagsettu 2. mars 2000:

„I.

Hinn 2. mars 2000 leitaði A, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, til umboðsmanns Alþingis. Kvartaði hann í fyrsta lagi yfir, að kjaranefnd hafi synjað um að leiðrétta prófessoramat kvartanda um tvö atriði, eins og hann hafi óskað eftir. Í öðru lagi kvartaði hann yfir ónægum rökstuðningi kjaranefndar og að hann hafi ekki fengið skýringar á tilteknum atriðum, sem hann hafi óskað eftir. Í þriðja lagi kvartaði hann yfir, að kjaranefnd hafi ekki séð ástæðu til að verða við beiðni hans um að mæta til fundar við nefndina til að skýra mál sitt munnlega.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 20. september 2001.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis, dagsettu 16. mars 2000, vék Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 21. mars 2000 var Helgi I. Jónsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

III.

Þann 2. júlí 1998 kvað kjaranefnd upp úrskurð um launakjör prófessora. Í úrskurðinum segir meðal annar svo:

„Samkvæmt 8. gr. laga, nr. 136/1997, um háskóla, skal yfirstjórn hvers skóla taka ákvörðun um fyrirkomulag kennslu, náms og námsmats og um skipulag rannsókna. Í lögum um Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands er kveðið á um að háskólaráð skuli setja reglur um starfsskyldur háskólakennara. Slíkar reglur hafa verið settar í Háskóla Íslands, sbr. reglur háskólaráðs um vinnuskyldu fastra kennara frá 8. september 1988 [...]. Starfsskyldur prófessora felast einkum í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Í reglum um starfsskyldur, sem háskólaráð hafa sett, kemur fram hvernig vinnutími skiptist milli þessara þriggja þátta. Þá gegna prófessorar oft ýmsum störfum í þágu þjóðfélags og vísindasamfélagsins.

Prófessorsstarf hefur um margt sérstöðu. Til prófessora eru gerðar miklar hæfniskröfur og til að tryggja að þær verði uppfylltar eru skipaðar dómnefndir hverju sinni til þess að meta hæfni umsækjenda. Prófessor er sinn eigin stjórnandi að því marki sem skor, deild eða háskólaráð setja honum ekki sérstakar reglur. Honum ber að skila af sér ákveðinni kennslu samkvæmt þeirri kennsluskyldu sem á honum hvílir og að sinna ákveðnum stjórnunarstörfum, t.d. setu á deildarfundum. Að öðru leyti ráðstafar prófessor tíma sínum sjálfur. Starfsfrelsið felur í sér mikla ábyrgð.

[...]

Prófessorar hafa fram til þessa tekið laun í samræmi við ákvæði í kjarasamningum. Prófessorar við Háskóla Íslands hafa fengið laun samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og Félags háskólakennara frá 30. ágúst 1995 [...].

Auk launa samkvæmt kjarasamningi hafa prófessorar átt kost á greiðslum úr svokölluðum vinnumatssjóði innan hvers háskóla vegna vinnu við rannsóknir umfram vinnuskyldu.

[...]

Í máli prófessora hefur komið fram að ein grundvallarhugmynd í skipulagi háskólastarfs sé sú að laun kennara og starfsmanna skóla skuli byggjast á árangri þeirra í kennslu, rannsóknum og stjórnun. Til að stuðla að auknum gæðum háskólastarfsins hafi því verið settir fram ákveðnir mælikvarðar sem beitt er til að leggja mat á árangur í starfi. Til eru bæði alþjóðlegir kvarðar og kvarðar sem hafa verið sérsniðnir eftir þörfum einstakra þjóða. Allir byggja þeir á nokkrum grundvallarhugmyndum sem síðan hafa verið útfærðar með ýmsu móti eftir því sem við á.

Meginhugmyndin við mat á grunnvísindum hefur verið sú að byggja á birtingu fræðiritgerða í viðurkenndum alþjóðlegum tímaritum. Einnig hefur verið lagt upp úr því að vega og meta tilvitnanir. Í hagnýtum rannsóknum hefur áhersla verið lögð á að meta að hve miklu gagni rannsóknirnar koma fyrir atvinnulífið og að hve miklu leyti nýsköpun í atvinnulífi á sér rætur í rannsóknarstarfinu.

Árangur vísindamanna er einkum mældur með þrennum hætti. Miðað er við magn birtra verka, gæði og áhrif. Stuðst er við mælistikur úr öllum flokkum við mat á störfum vísindamanna. Bókfræðilegir mælikvarðar eru í grundvallaratriðum tvenns konar: Mælikvarðar byggðir á fjölda og gæðum birtra rannsóknarita og mælikvarðar byggðir á fjölda tilvitnana. Talningu og mati á gæðum útgefinna verka er ætlað að gefa rétta mynd af framleiðni í vísindum. Áhersla er lögð á að styðjast bæði við hlutlægar aðferðir og huglægar aðferðir.

Einnig eru notaðar mælistikur á borð við fjölda fyrirlestra vísindamanns, setu í ritstjórn alþjóðlegra tímarita, fjölda tilvika þar sem kallað hefur verið eftir sérfræðiþekkingu vísindamanna og athygli sem framlag hans hefur vakið.

Einn meginvandi við það að meta eða gera úttekt á íslensku vísindastarfi er sá að ekki liggja fyrir samþykktir viðurkenndir mælikvarðar.

Þrátt fyrir ýmis vandkvæði við gerð mælikvarða og framkvæmd mats hefur kjaranefnd sett matsreglur (mælikvarða), sem notaðar verða við mat á störfum og árangri prófessora. Lögð er áhersla á að reglurnar taki til allra meginþátta háskólastarfs. Gefin eru stig fyrir framlag í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Matsreglurnar eru hluti af þessum úrskurði [...].

Í samræmi við ákvæði 10. gr. laga um Kjardóm og kjaranefnd, hefur kjaranefnd borið launakjör prófessora, sem gegna þeim störfum að aðalstarfi, saman við launakjör þeirra, sem að áliti kjaranefndar geta talist sambærilegir eða sem næst sambærilegir með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Ákvörðun kjaranefndar miðast við að um heildarkjör prófessora sé að ræða og eru laun þannig ákveðin að ekki skuli koma til frekari greiðslna nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega.”

Samkvæmt úrskurðinum tók nýtt launakerfi gildi 1. janúar 1998. Var prófessorum raðað í fimm launaflokka (prófessor I, II, III, IV og V) og mánaðarlaun þeirra ákveðin frá 211.950 krónum (prófessor I) til 269.661 krónu (prófessor V). Auk mánaðarlauna skyldi greiða prófessorum í flokkum II til V einingar fyrir fasta yfirvinnu, prófessor II 6 einingar á mánuði, prófessor III 11 einingar á mánuði, prófessor IV 17 einingar á mánuði og prófessor V 23 einingar á mánuði, en auk fastrar yfirvinnu var heimilt að greiða prófessorum í flokkum I til IV fyrir kennsluyfirvinnu, prófessor I 30 tíma á mánuði, prófessor II 22 tíma í mánuði, prófessor III 15 tíma á mánuði og prófessor IV 8 tíma á mánuði.

Með úrskurðinum fylgdu matsreglur kjaranefndar um launakjör prófessora frá 2. júlí 1998.

Með bréfi, dagsettu 30. október 1998, tilkynnti kjaranefnd A um niðurstöðu mats á störfum hans sem prófessor samkvæmt áðurnefndum matsreglum. Samkvæmt niðurstöðu nefndarinnar hlaut hann 664 stig, er sundurliðuðust sem hér segir: Rannsóknir: 236 stig, kennsla: 268 stig, stjórnun: 160 stig.

Af því tilefni ritaði A kjaranefnd bréf 12. nóvember 1998 og gerði athugasemdir við úrskurð hennar frá 2. júlí sama ár sem og ofangreint stigamat. Með bréfinu fylgdi nýtt flokkað heildaryfirlit yfir rannsóknir hans og vísindastörf. Var þess sérstaklega óskað, að nefndin færi yfir það og mæti rannsóknarstörf hans að nýju, eingöngu á þeim grundvelli og alveg óháð fyrra mati kjaranefndar. Bréfi þessu svaraði kjaranefnd með bréfi, dagsettu 18. nóvember 1998. Segir þar meðal annars, að rannsóknarstörf A hafi verið metin að nýju á grundvelli hinna nýju gagna, sem hann sendi nefndinni. Jafnframt var frestur til athugasemda framlengdur til 1. desember 1998.

Með bréfi, dagsettu 22. júní 1999, ákvað kjaranefnd, að A tæki laun samkvæmt launaflokki 4. Þá væru stig samkvæmt hinu endanlega mati, sem nefndin byggði ákvörðun sína á, samtals 1043, er skiptust þannig: Rannsóknir: 561 stig, kennsla: 295 stig, stjórnun: 165 stig, annað: 2 stig og þjónusta: 20 stig. A andmælti matinu með bréfi 28. júlí 1999 og krafðist þess, að honum yrði send sundurliðun stigamatsins og rökstuðningur fyrir því. Kjaranefnd svaraði erindinu með bréfi, dagsettu 4. ágúst 1999. Kemur þar meðal annars fram, að samkvæmt kafla IX.2. og IX.3. í ákvörðun nefndarinnar skyldu laun prófessora ráðast af hlutlægu mati á kennslureynslu, rannsóknarstörfum o. fl. Með þessu móti hafi kjaranefnd tekið tillit til sérstakrar hæfni prófessora, er nýtist þeim í starfi, sbr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd. Til að stuðla að innbyrðis samræmi í þessum ákvörðunum nefndarinnar og gæta jafnræðis meðal prófessora hafi nefndin birt viðmiðunarreglur, sem hún hafi haft til hliðsjónar við ákvörðun sína um röðun prófessora í launaflokka. Við ákvörðun kjaranefndar hafi það meginsjónarmið verið ráðandi, að gæta þyrfti að innbyrðis samræmi í mati á störfum prófessora. Því skyldu störf þeirra allra metin á sama hátt á grundvelli hlutlægra sjónarmiða. Hafi verið lögð sérstök áhersla á, að matið væri samræmt milli fræðasviða, jafnt sem innan þeirra. Með bréfi kjaranefndar 3. september 1999 var A send sundurliðun stigamatsins.

Með bréfi, dagsettu 10. október 1999, ítrekaði A mótmæli sín við umræddu mati. Þá óskaði hann eftir, að nefndin tæki á ný til sérstakrar skoðunar tvö atriði af sextán, sem upp voru talin í bréfinu sem athugasemdir við stigamati kjaranefndar. Kjaranefnd taldi ekki efni til að breyta mati sínu í rökstuddu bréfi til A, dagsettu 18. október 1999.

Í bréfi A, dagsettu 12. nóvember 1999, segir meðal annars, að hann telji, að kjaranefnd sé að hluta til skylt og að hluta til heimilt að endurupptaka mál hans í ljósi nýrra upplýsinga og nýrra sjónarmiða. Þá krafðist hann þess í bréfinu, að honum yrði heimilt að mæta fyrir nefndinni til að skýra munnlega út sjónarmið, áður en endanleg afstaða yrði tekin.

Í svarbréfi kjaranefndar frá 16. nóvember 1999 kemur meðal annars fram, að nefndin fallist ekki á kröfu A um endurupptöku málsins og rök færð fyrir þeirri niðurstöðu. Þá telji kjaranefnd ekki tilefni til munnlegrar reifunar málsins af hans hálfu fyrir nefndinni.

Í bréfi A til kjaranefndar, dagsettu 25. nóvember 1999, segir í upphafi, að þau mistök hafi átt sér stað varðandi endurupptökubeiðni hans í bréfinu frá 10. október 1999, að beiðnin hafi beinst að liðum 11 (en ekki 10) og 14. Varðandi lið 11 komi fram í fyrrgreindu bréfi, að hann hafi verið varadeildarforseti lagadeildar í sjö og hálft ár, en ekki eitt og hálft ár. Samkvæmt viðmiðunum kjaranefndar hafi þannig 75 kennslustig verið vanreiknuð. Var endurupptökubeiðni, hvað þennan lið varðar, ítrekuð sem og beiðni um endurupptöku málsins vegna skipulagningar alþjóðlegra ráðstefna og þess farið á leit, að honum yrðu ákveðin stig fyrir hvorn liðinn fyrir sig. Enn fremur taldi A ákvörðun nefndarinnar um að synja honum um að skýra mál sitt munnlega fyrir henni ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Að lokum óskaði hann eftir upplýsingum frá kjaranefnd um, hvort fulltrúar ríkisvaldsins hefðu fengið tækifæri til að tjá sig munnlega fyrir kjaranefnd varðandi þann úrskurð nefndarinnar, sem hér skipti máli eða varðandi þær ákvarðanir, er fylgdu í kjölfarið. Í svarbréfi kjaranefndar frá 7. desember 1999 er tekið fram, að munnlegra gagna hafi ekki verið aflað sérstaklega frá fulltrúum ríkisvaldsins vegna ákvörðunar um röðun prófessora í launaflokka. Beiðni um endurupptöku var hafnað og jafnframt andmælt, að skort hafi á rökstuðning fyrir ákvörðunum kjaranefndar.

Rétt er að taka fram, að samkvæmt bréfi kjaranefndar, dagsettu 9. ágúst 2000, var heildarstigafjöldi A 1. janúar 2000 1.101,2 stig, er skiptust sem hér segir: Rannsóknir 585,2 stig, kennsla 315 stig, stjórnun 167 stig, annað 11 stig og þjónusta 23 stig.

Varðandi rökstuðning fyrir kvörtunarefnum segir meðal annars svo í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, dagsettu 2. mars 2000:

„a) Kjaranefnd hefur í bréfi sínu frá 7. desember 1999 neitað að endurskoða ákvörðun sína um svonefnt prófessoramat varðandi mig að því er varðar tvö atriði sem fram koma í bréfi mínu til nefndarinnar frá 10. október 1999 í lið 11) og 14). Þarna var um hreina vantalningu af minni hálfu að ræða, þ.e. varðandi starfstíma minn sem varadeildarforseta og störf mín varðandi skipulagningu alþjóðlegra ráðstefna. Ég tel að kjaranefnd muni í sjálfu sér ekki mótmæla að leiðréttingin hafi við rök að styðjast enda styðst aðalþáttur hennar við opinber gögn. Skoðun mín er sú að kjaranefnd sé skylt að leiðrétta þau augljósu mistök sem áttu sér stað strax og þeirra varð vart. Lokaniðurstaðan skiptir mig máli nú þó að hún hafi e.t.v. ekki áhrif á ákvörðun um launaflokka ein sér. Í fyrrgreindu bréfi kjaranefndar kemur fram að hún muni skoða þessi atriði síðar. Þessa ákvörðun tel ég ófullnægjandi og hvorki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti né stjórnsýslulög.

b) Í fyrrgreindu bréfi kjaranefndar frá 7. desember 1999 kemur skýrt fram að hún telur sér ekki skylt að rökstyðja einstaka ákvarðanir sínar varðandi svokallað prófessoramat frekar en orðið er. Þessa afstöðu tel ég brýnt brot á stjórnsýslulögum um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana. Sem dæmi af handahófi um þær athugasemdir sem ég hef gert við einstakar ákvarðanir (eða sundurliðun) nefndarinnar varðandi prófessoramatið hef ég nefnt ritið [...], útgefið 1985 sem fær einkunn sem kennslurit meðan sambærilegt rit og unnið á sama hátt, þ.e. [...], útgefið 1995, fær rannsóknarstig (þetta atriði er reifað í fyrrgreindu bréfi mínu frá 10. október 1999 undir lið 2). Ég skil ekki forsendur nefndarinnar fyrir þessari ákvörðun og þarf því á skýringu að halda til að geta metið hvort þær séu byggðar á lögmætum grunni. Þær skýringar fæ ég ekki. Sömu eða svipaðar athugasemdir eiga við um flest þau önnur aðfinnsluatriði sem ég taldi upp í bréfi mínu til kjaranefndar frá 10. október 1999. Ég hef hins vegar ekki talið ástæðu til að reifa þau nánar að svo komnu máli þar sem skýrt kemur fram í bréfi kjaranefndar frá 7. desember að hún telji sig ekki þurfa að rökstyðja einstök atriði frekar en orðið er.

c) Kjaranefnd sá ekki ástæðu til þess að verða við beiðni minni þess efnis að mér væri gefinn kostur á að mæta á fundi nefndarinnar til að skýra mál mitt munnlega áður en endanleg ákvörðun yrði tekin, sbr. bréf mitt til kjaranefndar frá 12. nóvember sl. Ég óskað[i] því eftir upplýsingum um það í bréfi mínu til kjaranefndar frá 25. nóvember sl. hvort fulltrúar ríkisvaldsins hefðu fengið tækifæri til þess að tjá sig munnlega fyrir kjaranefndinni varðandi þann úrskurð kjaranefndar sem hér skiptir máli eða varðandi þær ákvarðanir kjaranefndar sem fylgdu í kjölfarið. Í bréfi kjaranefndar til mín var spurningunni ekki svarað en vikið að munnlegri gagnasöfnun sem ég spurði ekki um og kemur þessu máli ekki við. Ég verð því að líta svo á að kjaranefnd færist undan að svara umræddri spurningu. Mér er kunnugt um að forsvarsmenn félagasamtaka hafa mætt á fundum kjaranefndar og ég tel á sama hátt líklegt að fulltrúar ríkisvaldsins hafi mætt þar. Ég tel því hugsanlegt að brotin hafi verið á mér jafnræðisregla umrætt sinn er mér var synjað að tjá mig munnlega fyrir nefndinni í máli mínu. Hafa ber í huga að „prófessoramat” kjaranefndarinnar snýst um það hvernig ævistarf mitt hefur til tekist. Það er því ekki að ástæðulausu sem ég óskaði eftir vandaðri málsmeðferð og alveg sérstaklega að njóta jafnréttis á við aðra. Ég fer því fram á það við yður að þér íhugið umrædda synjun kjaranefndarinnar með þetta í huga. Ég tel nauðsynlegt að kjaranefnd upplýsi hvort fulltrúar ríkisvaldsins hafi mætt á fundum nefndarinnar til að „tjá sig um þann úrskurð kjaranefndar sem hér skiptir máli eða varðandi þær ákvarðanir kjaranefndar sem fylgdu í kjölfarið” og/eða hvort kjaranefndin eða einstakir fulltrúar hennar hafi mætt formlega eða óformlega á fundum hjá fulltrúum ríkisvaldsins af því tilefni sem fyrr er rakið.”

IV.

Með bréfi mínu til kjaranefndar 5. apríl 2000 var kvörtunin send kjaranefnd og þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn, er málið varða.

Mér barst svar nefndarinnar 30. maí 2000 og lýsir hún viðhorfum sínum til A sem hér segir:

„Í fyrsta lagi lýtur umrædd kvörtun að því að kjaranefnd hafi með bréfi dags. 7. desember 1999 synjað um að leiðrétta prófessoramat kvartanda um tvö atriði eins og hann hafi óskað eftir.

Samkvæmt lögum nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, er verksvið kjaranefndar tvíþætt. Annars vegar er nefndinni falið að ákveða laun og önnur starfskjör nánar tiltekinna starfsmanna ríkisins og hins vegar úrskurðar nefndin hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi þessara starfsmanna og hver beri að launa sérstaklega. Nefndin tekur því einungis ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í þessum tveimur tilvikum, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvað varðar prófessora eru ákvarðanir nefndarinnar tvískiptar. Annars vegar tók kjaranefnd ákvörðun 2. júlí 1998 um launakjör prófessora en með henni er prófessorum ákveðin laun í fimm launaflokkum. Með ákvörðuninni birti kjaranefnd matsreglur um þau atriði sem nefndin myndi einkum líta til við ákvörðun launa prófessora. Var hverju atriði gefinn ákveðinn fjöldi stiga sem endurspeglaði þá mismunandi áherslu sem lagðar voru á einstök atriði. Hins vegar tók kjaranefnd ákvarðanir á árinu 1999 um launakjör hvers prófessors, þ.e. samkvæmt hvaða launaflokki þeir skyldu taka laun. Þær ákvarðanir voru teknar á grundvelli rammaákvörðunarinnar frá 2. júlí 1998, með áorðnum breytingum. Meðal vinnugagna kjaranefndar við ákvarðanir um launakjör einstakra prófessora var svonefnt „prófessoramat”, þ.e. niðurstaða nefndarinnar samkvæmt fyrrgreindum matsreglum. Var sú niðurstaða í formi samanlagðs stigafjölda og hafði kjaranefnd þann stigafjölda einkum til hliðsjónar við ákvarðanir sínar um þann launaflokk sem viðkomandi prófessor skyldi taka laun samkvæmt.

Af lagasjónarmiðum að baki umræddum ákvörðum kjaranefndar um launakjör má nefna að skipting launakjara prófessora í fimm launaflokka er byggð á því sjónarmiði að æskilegt sé að launakjör prófessors endurspegli að nokkru leyti árangur hans í starfi eftir því sem tök eru á að mæla slíkan árangur. Þetta sjónarmið á sér stoð í ákvæði 3. ml. 1. mgr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, sbr. orð fjármálaráðherra í framsöguræðu fyrir frumvarpi því er varð að lögunum: „[Kjaranefnd] er jafnframt ætlað að taka afstöðu til einstakra persóna og þannig má gera ráð fyrir að menn með sama starfsheiti geti haft misjöfn laun samkvæmt úrskurði kjaranefndar.” Þar sem hér er um að ræða frávik frá því meginsjónarmiði að sömu laun verði greidd fyrir sama starf birti kjaranefnd viðmiðunarreglur, í formi fyrrgreindra matsreglna, í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í ákvörðunum sínum um laun einstakra prófessora. Niðurstaða mats kjaranefndar samkvæmt slíkum viðmiðunarreglum er því ekki ákvörðun um réttindi og skyldu prófessors heldur vinnugagn við ákvörðun launakjara hans.

Í tilviki kvartanda varð það niðurstaða kjaranefndar að heildarstigafjöldi samkvæmt fyrrgreindum matsreglum sé 1043, þar af 561 svonefnd rannsóknarstig. Samkvæmt matsreglunum skyldi slíkur stigafjöldi jafnan leiða til þess að ákvörðun kjaranefndar yrði á þá leið að viðkomandi prófessor tæki laun samkvæmt launaflokki 4, sbr. ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998. Sú varð og niðurstaðan í tilviki kvartanda og var ákvörðunin tilkynnt honum með bréfi dags. 22. júní 1999. Samkvæmt matsreglunum er jafnan miðað við að til þess að flytjast upp í næsta launaflokk, þ.e. launaflokk 5, þurfi heildarstigafjöldi að ná 1200 og þar af séu svokölluð rannsóknarstig 750. Þau atriði sem talin eru fram í umræddri kvörtun yrðu hins vegar samtals einungis metin til 69 stiga ef þau yrðu metin að fullu samkvæmt umræddum matsreglum og gæfu ekki svonefnd rannsóknarstig. Að mati kjaranefndar, sem birtist í umræddum matsreglum, myndu þessi atriði því skipta litlu eða engu máli við þá stjórnsýsluákvörðun kjaranefndar sem mat þetta var haft til hliðsjónar við, þ.e. ákvörðun um þann launaflokk sem kvartandi tæki laun samkvæmt. Samkvæmt þessu er það mat kjaranefndar að ekki hafi verið efni til að endurupptaka þá ákvörðun nefndarinnar að kvartandi skyldi taka laun samkvæmt launaflokki 4, sbr. ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora. Þá telur nefndin að kvartandi hafi ekki átt rétt á því að málið væri tekið til meðferðar á ný þar sem hvorki hafi verið fullnægt skilyrðum 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, sbr. Alþt. A 1992, bls. 3304, né eigi hér við ólögfestar reglur um endurupptöku stjórnsýslumála. Loks verður að mati nefndarinnar ekki séð að kvartandi hafi átt kröfu til þess að vinnugagn kjaranefndar við ákvörðun launakjara hans, svonefnt „prófessoramat”, yrði leiðrétt sérstaklega eins og á stóð í þessu máli. Þess ber hins vegar að geta að samkvæmt ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998, með síðari breytingum, endurmetur kjaranefnd árlega þau atriði sem fyrrgreindar matsreglur ná til. Gefi niðurstaða slíks mat tilefni til að hækka prófessor um launaflokk tekur kjaranefnd jafnan nýja ákvörðun um launakjör viðkomandi prófessors, sbr. 12. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum. Í tilviki kvartanda mun þannig verða höfð hliðsjón af þeim atriðum sem tilgreind eru í kvörtuninni við næsta árlega endurmat, sbr. bréf kjaranefndar til kvartanda dags. 7. desember 1999.

Í öðru lagi lýtur umrædd kvörtun að því að kjaranefnd telji sér ekki skylt „...að rökstyðja einstaka ákvarðanir sínar varðandi svokallað prófessoramat frekar en orðið er.” Þá segir að kvartandi telji þessa afstöðu vera brýnt brot á stjórnsýslulögum um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana.

Með 2. ml. 2. mgr. 8. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, er kjaranefnd boðið að ákveða laun og starfskjör prófessora. Eins og rakið er hér að framan hefur kjaranefnd fullnægt þessari skyldu sinni annars vegar með almennri ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora, með síðari breytingum, og hins vegar með ákvörðunum um launakjör einstakra prófessora. Samkvæmt ákvæðum 21. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana skal jafnan rökstyðja slíkar ákvarðanir að kröfu aðila máls hafi rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni. Fyrrnefnd ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998 var samþykkt með rökstuðningi sem fylgdi ákvörðuninni er hún var birt kvartanda. Ákvörðun kjaranefndar um að kvartandi skyldi taka laun samkvæmt launaflokki 4 var honum birt án rökstuðnings með bréfi dags. 22. júní 1999 ásamt leiðbeiningum um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda. Með bréfi dags. 28. júlí 1999 tilkynnti kvartandi kjaranefnd að niðurstaða kjaranefndar væri ekki í samræmi við rökstudda greinargerð hans frá því í nóvember 1998. Því næst segir í bréfinu: „Ég leyfi mér því að andmæla matinu og krefst þess að mér verði send sundurliðun og rökstuðningur fyrir því.” Þrátt fyrir að frestur samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga hafi þá verið liðinn var kvartanda, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, með bréfi dags. 4. ágúst 1999, sendur rökstuðningur fyrir ákvörðun kjaranefndar í málinu. Kjaranefnd hefur því þegar uppfyllt þær skyldur sínar að birta kvartanda rökstuðning fyrir þeim stjórnsýsluákvörðunum sem nefndin hefur tekið varðandi launakjör hans.

Sá liður kvörtunarinnar sem hér um ræðir snýr að því hvort kjaranefnd sé skylt samkvæmt stjórnsýslulögum að færa fram frekari rökstuðning en fyrir fyrrgreindum tveimur ákvörðunum sínum um launakjör kvartanda. Stjórnsýslulög leggja þá skyldu á stjórnvaldshafa að rökstyðja tilteknar stjórnsýsluákvarðanir sbr. 21. gr. laganna, þar á meðal synjanir eða takmarkanir um aðgang málsaðila að gögnum sbr. 19. gr. og úrskurði æðra stjórnvalds í kærumálum sbr. 31. gr. Í lögunum er ekki að finna önnur ákvæði sem leggja skyldu á stjórnvaldshafa til rökstuðnings, svo sem skyldu til að rökstyðja þau gögn sem lögð eru til grundvallar ákvörðun. Þar sem fyrrgreint mat kjaranefndar samkvæmt þeim matsreglum sem fylgdu ákvörðun hennar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora getur sem slík[t], eins og áður er rakið, ekki talist til stjórnsýsluákvarðana verður ekki fallist á að sú ákvörðun kjaranefndar að rökstyðja mat þetta ekki sérstaklega brjóti í bága við stjórnsýslulög.

Þrátt fyrir að ekki hvíli skylda á stjórnvaldshöfum samkvæmt stjórnsýslulögum til að rökstyðja sérstaklega þau gögn sem fjallað er um við meðferð stjórnsýslumála leiða ákvæði laganna um efni rökstuðnings til þess að rétt og skylt er að fjalla um slík gögn í rökstuðningi fyrir ákvörðun stjórnvalds í viðkomandi máli eftir því sem tilefni gefst til. Eins og áður var getið var rökstuðningur fyrir ákvörðun kjaranefndar í því máli sem hér er til umfjöllunar birtur kvartanda með bréfi dags. 4. ágúst 1999. Í samræmi við ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga var í rökstuðningnum vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggði á og raktar í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Jafnframt var í rökstuðningnum, að svo miklu leyti sem ákvörðun kjaranefndar byggðist á mati, gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þannig var í rökstuðningnum vísað til þess að samkvæmt ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora, sem ákvörðun um launaflokk kvartanda var byggð á, skyldu laun prófessora ráðast af hlutlægu mati á kennslureynslu, rannsóknarstörfum o.fl. Þá var í rökstuðningnum greint frá því að við ákvörðun nefndarinnar hafi það meginsjónarmið verið ráðandi að gæta þyrfti að innbyrðis samræmi í mati á störfum prófessora og því skyldu störf þeirra allra metin á sama hátt á grundvelli hlutlægra sjónarmiða. Auk þess var í rökstuðningnum greint frá því að lögð hafi verið sérstök áhersla á að matið væri samræmt milli fræðasviða jafnt sem innan þeirra. Þá er í rökstuðningnum vísað til þeirra viðmiðunarreglna sem nefndin hafði til hliðsjónar við fyrrgreint mat sitt og fylgdu ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora. Eins og fyrr var getið var sú ákvörðun birt kvartanda ásamt rökstuðningi. Að þessu athuguðu telur kjaranefnd að skilja megi af lestri rökstuðningsins hvers vegna niðurstaða nefndarinnar var sú að kvartandi skyldi taka laun samkvæmt launaflokki 4, sbr. niðurlag kafla IV.4. í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2630/1998. Að auki sjáist skýrlega með samanburði matsreglna, þeirra gagna sem metin voru og þeirrar sundurliðunar stiga sem kvartanda var send með bréfi dags. 3. september 1999 hvernig sú niðurstaða var fengin. Þar sem í rökstuðningi sem birtur var kvartanda með bréfi dags. 4. ágúst 1999 er greint frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, þeim sjónarmiðum sem höfðu aukið vægi við matið og mestu réðu um niðurstöðu máls, auk þess sem vísað var til fyrrgreindra viðmiðunarreglna sem þegar höfðu verið birtar kvartanda, telur kjaranefnd sig hafa uppfyllt skyldur sínar samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnsýsluákvarðana. Sú afstaða kjaranefndar, að nefndinni hafi ekki verið skylt að rökstyðja sérstaklega sérhvert atriði sem komið hafi til skoðunar, byggir á þeim lagasjónarmiðum að samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga sé ekki gert ráð fyrir að gera þurfi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnsýsluákvörðun sé byggð á. Auk þess sé stjórnvöldum ekki skylt að taka sérhverja málsástæðu, sem aðili hefur fært fram, til rökstuddrar úrlausnar. Í málinu hafi kjaranefnd tekið afstöðu til þeirra atriða sem kvartandi hafi fært fram undir rekstri málsins auk þeirra atriða sem fram hafa verið færð síðar og gátu haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Loks telur kjaranefnd að í ljósi þeirrar launahækkunar sem fólst í ákvörðuninni verði krafa um ítarlegri rökstuðning ekki byggð á því að um mjög íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða, sbr. Alþt. A 1992, bls. 3303.

Í þriðja lagi lýtur umrædd kvörtun að því að kjaranefnd hafi ekki séð ástæðu til að verða við beiðni kvartanda um að mæta til fundar við nefndina til að skýra mál sitt munnlega. Segir í bréfinu að kvartandi telji hugsanlegt að í því felist að á honum hafi verið brotin jafnræðisregla. Í þessum lið kvörtunarinnar segir einnig að kvartandi líti svo á að kjaranefnd færist undan að svara spurningu hans um hvort fulltrúar ríkisvaldsins hafi fengið tækifæri til að „...tjá sig munnlega fyrir kjaranefndinni varðandi þann úrskurð kjaranefndar sem hér skiptir máli eða varðandi þær ákvarðanir kjaranefndar sem fylgdu í kjölfarið.” Þá segir að kvartandi telji nauðsynlegt að kjaranefnd svari fyrrgreindri spurningu hans „...og/eða hvort kjaranefndin eða einstakir fulltrúar hennar hafi mætt formlega eða óformlega á fundum hjá fulltrúum ríkisvaldsins af því tilefni sem fyrr er rakið.”

Umrædd spurning kvartanda um munnlega tjáningu fulltrúa ríkisvaldsins fyrir kjaranefnd var borin upp í bréfi kvartanda til nefndarinnar dags. 25. nóvember 1999. Í svarbréfi kjaranefndar dags. 7. desember 1999 er vísað til I. kafla ákvörðunar nefndarinnar frá 2. júlí 1998 um launakjör prófessora. 3. mgr. þess kafla er svohljóðandi:

„Kjaranefnd hefur átt fjölda funda með viðræðunefnd prófessora eða fulltrúum hennar. Nefndin hefur einnig hitt einstaka prófessora, sem óskað hafa eftir að ræða við nefndina. Kjaranefnd átti fund með fulltrúum stjórnsýslu Háskóla Íslands, ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í menntamálaráðuneytinu og rektorum Háskóla Íslands, Kennaraháskóla Íslands og Háskólans á Akureyri. Kjaranefnd hefur einnig gengið á fund menntamálaráðherra. Þá átti formaður kjaranefndar fund með fulltrúum fjármálaráðuneytisins.”

[...]

Fulltrúar ríkisvaldsins fengu ekki tækifæri til að tjá sig munnlega fyrir kjaranefnd varðandi þá ákvörðun kjaranefndar um launakjör kvartanda sem birt var honum með bréfi nefndarinnar 22. júní 1999. Verður þegar af þeirri ástæðu ekki séð að réttur kvartanda til jafnræðis hafi verið brotinn með því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sjónarmið sín hvað þá ákvörðun varðar með munnlegum hætti fyrir kjaranefnd.

Þar sem þau tækifæri sem fulltrúar ríkisvaldsins fengu til að tjá sig munnlega fyrir kjaranefnd, um fyrrgreindar ákvarðanir kjaranefndar um launakjör prófessora, eru tæmandi talin í I. kafla ákvörðunar nefndarinnar frá 2. júlí 1998, og í svarbréfi nefndarinnar til kvartanda dags. 7. desember 1999 er með skýrum hætti vísað til þess kafla, verður ekki fallist á það með kvartanda að kjaranefnd „...færist undan að svara umræddri spurningu.”

[...]

Kjaranefnd gefur aðilum kost á að tjá sig munnlega fyrir nefndinni þegar líklegt er talið að afstaða þeirra til mála komi ekki nægilega skýrt fram með öðrum hætti, sbr. til hliðsjónar ákvæði 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga um málsmeðferð í kærumálum. Hins vegar hefur nefndin litið svo á að þegar líklegt er að sami árangur náist með því að aðili tjái afstöðu sína skriflega sé alla jafna ekki tilefni til að hann komi sjónarmiðum sínum einnig á framfæri með munnlegum hætti. Nú heyra rúmlega 800 starfsmenn ríkisins undir kjaranefnd, þar af tæplega 200 prófessorar. Ekki hafa verið færð fram rök fyrir því að kvartandi hafi ekki átt kost á að koma sjónarmiðum sínum nægilega vel á framfæri með skriflegum hætti.”

Með bréfi, dagsettu 7. júní 2000, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum í tilefni af bréfi kjaranefndar til mín. Í bréfi, dagsettu 28. júní 2000, kom hann athugasemdum sínum á framfæri við mig. Segir þar meðal annars:

„Fyrsta kvörtunaratriði mitt varðar synjun kjaranefndar að endurupptaka mál mitt varðandi tvö tilgreind atriði. Enginn ágreiningur er um að þau hafa ekki áður komið til skoðunar hjá nefndinni. Aðalatriðin í rökstuðningi mínum er að stjórnsýsluákvarðanir eiga að vera réttar eins og kostur er. Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaganna og þær grunnreglur sem þau eru byggð á eru reistar á sjónarmiðum um þetta. Mikilvægt sjónarmið er einnig að réttaröryggis sé gætt þannig að borgararnir þurfi að vera sem styst í óvissu um hver réttarstaða þeirra sé. Ég tel að sjálfsögðu mikilvægt að ég geti áttað mig á því eins fljótt og kostur er hve mörg stig ég á raunverulega. Á því mun ég auðvitað byggja framtíðaráætlanir mínar. Það er mitt mál og mínir hagsmunir að geta tekið framtíðaráætlanir á grundvelli þeirra heildarstiga sem ég er talinn hafa fengið hverju sinni. Það er ekki unnt með þeirri aðferð sem kjaranefnd hyggst þvinga fram, þ.e. að taka ákvörðun um þetta við almenna endurskoðun einhvern tíma síðar.

[...]

Annað kvörtunaratriði mitt snýst um að rökstuðningur kjaranefndar fyrir ákvörðun sinni á hendur mér í bréfinu 2. júlí 1998 hafi verið verulega áfátt og ekki byggð á lögmætum sjónarmiðum. Í bréfi mínu til kjaranefndar frá 10. október 1998 (sem liggur fyrir í skjölum yðar) eru rakin í 16 liðum atriði þar sem mat nefndarinnar er lítt skiljanlegt að mínu mati eða alls ekki skiljanlegt. Í kvörtun minni til yðar frá 2. mars sl. eru tekin tvö dæmi um þetta til meðferðar sérstaklega. Ég geri þá kröfu til kjaranefndar að hún rökstyðji niðurstöður sínar þannig að unnt sé að skilja á hverju þær eru byggðar. Ég hef rökstuddan grun um að kjaranefnd hafi beitt ólögmætum sjónarmiðum, þ.á m. valdníðslu, er hún tók ákvörðun í máli mínu í fyrrgreindu bréfi 2. júlí 1998. Krafa um rökstuðning með þeim hætti sem ég hef farið fram á er eina leiðin til þess að ég geti tekið afstöðu til ákvörðunar kjaranefndar frá 22. júní 1999 og gætt réttar míns. Í bréfi kjaranefndar er farið út um víðan völl og er svo helst að skilja að hún telji nægja að rökstyðja niðurstöður sínar með ýmsum almennum rökstuðningi. Engin leið er að henda reiður á til hvaða niðurstöðu sá almenni rökstuðningur leiðir í einstökum tilvikum. Ég tel fráleitt að slík aðferð geti samrýmst stjórnsýslulögum eða góðum stjórnsýsluháttum.

Þriðja kvörtunarefnið varðar synjun kjaranefndar um að koma á fund hennar til að skýra mál mitt munnlega. Nú er fram komið að fulltrúar ríkisvaldsins hafa fengið tækifæri til að koma á fund kjaranefndarinnar til að skýra mál sitt munnlega. Þá er og fram komið að formaður kjaranefndar átti einnig einkafundi með fulltrúum ríkisvaldsins. Ég mótmæli því alfarið að þar hafi ekki verið rætt um þær matsreglur sem kjaranefnd vinnur nú eftir og minnst var á hér að framan. Ég tel þvert á móti augljóst að þar hafa umræddar matsreglur og beiting þeirra einmitt komið til skoðunar og umræðu. Það eru þessar matsreglur og beiting þeirra sem kvörtun mín beinist að verulegu leyti að. Því tel ég að brotinn hafi verið á mér réttur er mér var synjað um að gefa munnlega skýrslu fyrir nefndinni með sama hætti og fulltrúar ríkisvaldsins höfðu áður fengið tækifæri til. [...].”

V.

1.

Mál þetta snýst í fyrsta lagi um, hvort kjaranefnd hafi verið heimilt að synja um að leiðrétta prófessoramat kvartanda um þau tvö atriði, sem hann óskaði eftir með bréfi, dagsettu 10. október 1999. Umkvörtunarefni bréfsins eru reyndar talin upp í 15 liðum, en kvörtun sú, er hér er til umfjöllunar, lýtur einvörðungu að tveimur þeirra. Telur A, að kjaranefnd sé skylt að endurupptaka málið samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meta stigagjöf hans upp á nýtt í ljósi þeirra nýju upplýsinga, sem fram koma í nefndu bréfi hans. Kom ósk þar um fram í bréfi hans til kjaranefndar, dagsettu 12. nóvember 1999.

Fyrra atriðið varðar starfstíma A sem varaforseta lagadeildar. Segir í áðurnefndu bréfi hans til kjaranefndar, dagsettu 10. október 1999, að hann hafi verið varaforseti lagadeildar frá 15. september 1978 til 15. september 1980 og aftur frá 15. september 1984 til 15. september 1986 og loks frá 15. september 1990 til 15. september 1992. Loks hafi hann verið varadeildarforseti í eitt og hálft ár á árunum 1995 til 1996. Hafi hann því samtals verið varadeildarforseti í sjö og hálft ár, en ekki eitt og hálft ár eins og kjaranefnd hafi reiknað með.

Síðari kvörtun A, hvað þennan lið varðar, snýr að stigamati vegna skipulagningar alþjóðlegra ráðstefna. Kemur fram í rökstuðningi hans, að hann hafi verið í stjórn norrænna samtaka, ásamt starfsfélögum frá hverju hinna Norðurlandanna, sem nefnist „Nordisk forening for Proceret” í 16 ár og á þeim tíma, er bréfið er ritað, formaður samtakanna. Fundir séu að jafnaði haldnir þriðja hvert ár. Sé þannig fundur haldinn í hverju Norðurlandanna einu sinni á 15 ára fresti. Hafi hann séð alfarið um skipulagningu og hönnun ráðstefnu samtakanna hérlendis 14. til 16. júní 1991. Þá hafi hann verið stjórnarmaður í félaginu NORFEIR (Nordisk forskning for europæisk integrationsret). Hafi félagið fengið fé frá Norðurlandaráði til rannsókna á Evrópurétti og rannsóknir verið gerðar og haldnar ráðstefnur á vegum félagsins á öllum Norðurlöndum. Alþjóðlegur fundur hafi verið haldinn hérlendis 9. til 10. júní 1993 og aftur 30. til 31. maí 1996. Hafi komið í hlut A að sjá um skipulagningu og hönnun þessara tveggja ráðstefna. Telji hann ljóst, að hann eigi að hljóta 3x3 stig fyrir „skipulagningu alþjóðlegrar ráðstefnu” vegna þessara þriggja ráðstefna.

Til þess að meta hæfni prófessora setti kjaranefnd sér sérstakar matsreglur, sem voru hluti af úrskurði nefndarinnar 2. júlí 1998. Samkvæmt þeim eru eftirtalin atriði metin til stiga og ræður fjöldi þeirra því í hvaða launaflokk prófessor raðast:

Kennsla. Metin er kennslureynsla, svo og sérstakt framlag til uppbyggingar kennslu, gerð kennsluefnis og leiðbeining nemenda í framhaldsnámi.

Rannsóknir. Eftirfarandi atriði eru m.a. metin: Fjöldi vísindalegra ritsmíða og í hvers konar ritum þau eru birt, fjöldi tilvitnana, þátttaka og virkni í alþjóðlegu rannsóknarsamstarfi og fleira.

Stjórnun. Metin eru stjórnunarstörf innan háskóla, sem ekki teljast til hefðbundinna skyldustarfa, t.d. formaður námsbrautar eða skorar, forstöðumaður rannsóknarstofu eða stofnunar, deildarforseti, rektor.

Auk heildarstigafjölda er tiltekinn lágmarksstigafjöldi fyrir kennslu og rannsóknir skilyrði fyrir röðun í launaflokk, eins og fram kemur í eftirfarandi töflu:

Rannsóknarstig Kennslustig Heildarstigafjöldi

Flokkur I 120 0 200

Flokkur II 270 100 400

Flokkur III 400 120 600

Flokkur IV 550 150 900

Flokkur V 750 180 1200

Þá segir í reglunum, að prófessor geti óskað eftir því á tveggja ára fresti, að afköst hans og vinnuframlag verði metin, og skuli matið endurskoðast eigi sjaldnar en fimmta hvert ár. Undir rannsóknarstig flokkast prófritgerðir, bækur og fræðirit, greinar í fræðiritum, ritgerðir í ritrýndum ráðstefnuritum, annað (fræðileg skýrsla, álitsgerð, ritrýndur útdráttur, ritdómur, fræðslurit fyrir almenning, erindi á vísindaráðstefnum, veggspjald á ráðstefnu), áhrif/viðurkenning (tilvitnanir, sem um er getið í alþjóðlega viðurkenndu tímariti, fyrirlestrar og störf í ritnefndum vísindatímarita. Undir kennslustig falla kennslureynsla, kennslurit, leiðbeining nemenda við meistaraverkefni og doktorsverkefni og sérstök uppbygging á deild eða skor. Þá eru gefin stig fyrir stjórnun sem formaður skorar, formaður námsbrautarstjórnar, formaður í starfsnefndum háskólaráðs, forstöðumaður rannsóknarstofu- eða stofnunar, varadeildarforseti, deildarforseti, rektor og fyrir setu í nefndum á vegum háskólaráðs eða rektors. Einnig eru gefin stig fyrir það, sem nefnist „annað” og nefnt í því sambandi skipulagning alþjóðlegrar vísindaráðstefnu, seta í nefnd um úthlutun úr rannsóknarsjóði, seta í doktorsnefnd, seta í dómnefnd og að vera andmælandi við doktorsvörn.

Samkvæmt viðmiðunarreglum kjaranefndar um breytingar á röðun prófessora í flokka, dagsettum 22. október 1998, er skilyrði fyrir hækkun um flokk, að heildarstigafjöldi sé jafnmikill eða meiri en tilskilið lágmark í þeim flokki, sem prófessor raðist í endanlega. Raðist prófessor, miðað við rannsóknarstig, í flokk, sem er að minnsta kosti tveimur launaflokkum hærri en kennslustigafjöldi hans segir til um, má hækka hann um flokk, enda sé heildarstigafjöldi til að færast í flokkinn jafnmikill eða meiri en mælt er fyrir um í matsreglum kjaranefndar. Einnig er heimilt að hækka um flokk, ef rannsóknarstigaflokkur er einum flokki hærri en kennslustigafjöldi segir til um, ef 25 eða minna vantar upp á kennslustigafjöldann til að ná þeim launaflokki. Vanti 5% eða minna upp á rannsóknastig til þess að tilskildu lágmarki sé náð, má hækka prófessor um flokk, ef kennslustigafjöldi og heildarstigafjöldi er nægur. Séu kennslustig fleiri en 300, má breyta þeim hluta þeirra, sem er umfram 180 stig, þannig að 1 kennslustig jafngildi 1/3 rannsóknarstigi. Þessi umreikningur breytir ekki heildarstigafjölda. Í undantekningartilvikum er heimilt að hækka prófessor um flokk, þó að hann hafi ekki tilskilinn fjölda rannsóknarstiga, ef hann hefur unnið sérstakt uppbyggingar- eða brautryðjendastarf fyrir skólann. Hafi prófessor verið stundakennari að aðalstarfi við háskóla, áður en hann var ráðinn í akademíska stöðu, er heimilt að meta það að hálfu. Að lokum getur kjaranefnd vikið frá þessum reglum, ef sérstaklega stendur á að hennar mati.

Svo sem áður greinir var A tilkynnt með bréfi kjaranefndar 22. júní 1999, að hann hefði hlotið samtals 1043 stig samkvæmt matsreglum nefndarinnar, þar af 2 undir liðnum „annað.” Var A raðað í launaflokk IV samkvæmt matsreglunum, en til þess að verða raðað í efsta launaflokk (launaflokk V) þurfti hann að fá 1200 stig og þar af 750 rannsóknarstig, en hann hafði hlotið 561 stig fyrir þann þátt stigagjafar kjaranefndar. Ómótmælt er af hálfu kjaranefndar, að A hafði gegnt stöðu varaforseta lagadeildar í sjö og hálft ár, er stigamatið fór fram, en ekki eitt og hálft ár, og að hann hafði á því tímamarki skipulagt ráðstefnurnar þrjár.

Miðað við matsreglurnar og afstöðu kjaranefndar í máli A hefði hann fengið 60 viðbótarstig fyrir setu sína sem varaforseti lagadeildar og því samtals 175 stig fyrir stjórnun. Þá hefði hann fengið 9 stig til viðbótar fyrir skipulagningu hinna þriggja ráðstefna, sem að ofan greinir, undir liðnum „annað” eða samtals 69 stig. Hefði heildarstigafjöldi hans því orðið 1112.

Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili, eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt, rétt á, að mál hans verði tekið til meðferðar á ný, ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum. Í athugasemdum með nefndu ákvæði í frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að um upplýsingar verði að vera að ræða, sem byggt var á við ákvörðun málsins, en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik, sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3304).

Ljóst er, að miðað við ofangreindar matsreglur kjaranefndar og afstöðu kjaranefndar í máli A vegna þessa þáttar kvörtunar hans, hefðu hinar nýju upplýsingar hans um tímalengd setu hans sem varaforseta lagadeildar og skipulagningu nefndra ráðstefna ekki haft sérstaka þýðingu varðandi ákvörðun nefndarinnar um, hvort honum yrði raðað í launaflokk IV eða V, þar sem 88 stig hefði vantaði upp á, að hann næði þeim 1200 stigum, sem hann þurfti, til að færast í launaflokk V, eftir að þeim 69 stigum, sem hann átti rétt á til viðbótar, hefði verið bætt við heildarstigafjölda hans. Samkvæmt því og með vísan til ofangreindra athugasemda í frumvarpi til stjórnsýslulaga verður ekki talið, að A eigi rétt að stjórnsýslulögum á endurupptöku málsins vegna þeirra nýju upplýsinga, sem að framan greinir. Tel ég því ekki efni til að gera athugasemdir vegna kvörtunar A um höfnun kjaranefndar á endurupptöku málsins.

2.

Í öðru lagi lýtur kvörtun að ónægum rökstuðningi kjaranefndar og að A hafi ekki fengið skýringar á tilteknum atriðum, sem hann hafi óskað eftir.

Um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. og 2. mgr. hennar segir svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993, segir

meðal annars svo um ákvæði 22. gr.:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar. [...]

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er ekki kveðið á um, hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður, að búast megi við því, að aðili geti skilið af lestri hans, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni, hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera, svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að lögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284). Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um meðferð mála fyrir kjaranefnd að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, og reglum þeim, sem Kjaradómur hefur sett nefndinni, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og framangreind ummæli í lögskýringargögnum. Má um þetta vísa til skýrslu umboðsmanns Alþingis frá árinu 1996, bls. 204 (sjá SUA 1996:197) og álits hans frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997.

Í bréfi A til kjaranefndar frá 10. október 1999 segir, að ritið „[...]”, útgefið 1985, 330 bls., fái einkunn í stigamati sem kennslurit. Hljóti þetta mat kjaranefndar einnig að byggjast eingöngu á því, að um gamalt rit sé að ræða. Ritið hafi engu að síður verið það fyrsta sinnar tegundar hér á landi og að baki því legið miklar rannsóknir. Segi í formála, að bókinni sé ætlað það hlutverk að veita fræðslu um þær réttarreglur, sem gilda um [...]. Sé bókin einkum samin til þess að koma til móts við þarfir lögfræðinga, viðskiptafræðinga og annarra, sem þurfa að sýsla við það félagaform, sem hér um ræðir. Af þessum orðum sé ljóst, að hér sé um hreint fræðirit að ræða, sem sé afrakstur af rannsóknum. Síðara rit hans um þetta réttarsvið, „[...]”, fjalli um verulega breytt lagaumhverfi, meðal annars með hliðsjón af tilskipunum Evrópubandalagsins um þessi efni. Þar sé því tekist á við efni á nýjum og verulega breyttum lagagrunni.

A fékk 20 rannsóknarstig hjá kjaranefnd fyrir ritið „[...]” á þeirri forsendu, að um viðamikla bók/fræðirit væri að ræða, en 50 kennslustig fyrir ritið „[...]” sem fræðirit. Í framangreindum rökstuðningi kjaranefndar er ekki vikið sérstaklega að því af hvaða ástæðu ritin eru flokkuð á mismunandi vegu og hvað liggur að baki mismunandi vægi þeirra í stigagjöf. Verður ekki ráðið af lestri rökstuðnings kjaranefndar á hverju kjaranefnd byggði mismunandi gildismat sitt á áðurnefndum ritum A.

Ákvörðun kjaranefndar var byggð á heimild í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 um kjaradóm og kjaranefnd, svo sem lögunum var breytt með 56. gr. laga nr. 70/1996, til þess að taka tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi. Lagagreinin er svohljóðandi:

„Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir.”

Sambærilega heimild er að finna í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hvað varðar aðra ríkisstarfsmenn en kjaranefnd ákvarðar laun.

Í athugasemdum með 2. mgr. 9. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 70/1996 segir svo:

„Í 2. mgr. er forstöðumönnum stofnana veitt heimild til að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum sem ákvörðuð eru af kjaranefnd eða samið er um í kjarasamningum, ekki aðeins vegna sérstakrar hæfni eða sérstaks álags í starfi, heldur fyrir árangur í starfi. Með þessu er lögð áhersla á það sem er einn mikilvægasti hlekkurinn í nýrri starfsmannastefnu ríkisins, að ríkið og stofnanir þess geti veitt almenningi sem til þeirra leitar bætta þjónustu [...].”

Í almennum athugasemdum með frumvarpinu kemur fram, að markmið þess sé að einfalda launakerfi, til dæmis á þann hátt að aðeins verði samið um tiltekin grunnlaun og lágmarksréttindi starfsmanna í kjarasamningum, jafnframt því að afnumdar verði sumar þær uppbætur á laun er tíðkast hafi, svo sem laun fyrir „ómælda yfirvinnu.” Í staðinn fái stjórnendur ríkisstofnana svigrúm til að ákvarða einstökum starfsmönnum laun eftir sérhæfni og menntun, sem nýtist í starfi, svo og eftir ábyrgð og frammistöðu hvers og eins. Styðjist þessar ákvarðanir við almennar reglur og málefnaleg sjónarmið, þannig að fyllsta jafnræðis verði gætt við ákvörðun slíkra viðbótarlauna.

Í athugasemdum með 56. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir, að lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd verði breytt til samræmis við ákvæði frumvarpsins. Var svo gert með umræddu lagaákvæði, meðal annars hvað varðar heimild kjaranefndar til að taka tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, sem var nýmæli í lögum nr. 120/1992. Hefur kjaranefnd sambærilegar heimildir og stjórnendur ríkisstofnana hafa til að ákvarða þeim ríkisstarfsmönnum, sem undir hana heyra, laun vegna sérstakrar hæfni þeirra í starfi.

Telja verður, að framangreindar mats- og viðmiðunarreglur kjaranefndar séu að stofni til reistar á málefnalegum sjónarmiðum og þær eigi að geta þjónað því markmiði að stuðla að jafnræði milli prófessora við launaákvarðanir þeirra. Ætla verður þó, að slíkar reglur geti tekið einhverjum breytingum, svo sem raunin hefur orðið.

Enda þótt álíta verði, að lagareglan, sem stuðst er við í þessu sambandi og gerð er grein fyrir hér að framan, veiti nefndinni að nokkru leyti svigrúm til huglægs mats, verður að telja, að gera verði þá kröfu til kjaranefndar sem stjórnvalds, að skilið verði af lestri rökstuðnings hennar, hvaða meginsjónarmið liggi að baki hinu mismunandi mati á framangreindum fræðiritum A, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og þau lögskýringarsjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir. Tel ég, að á það skorti í röksemdafærslu kjaranefndar. Beini ég því þeim tilmælum til kjaranefndar að taka til meðferðar beiðni A um rökstuðning fyrir mismunandi mati á ritunum og afgreiða hana í samræmi við ofangreind fyrirmæli stjórnsýslulaga, komi fram ósk um það frá honum.

3.

Í þriðja lagi tekur kvörtun A til þess, að kjaranefnd hafi ekki séð ástæðu til að verða við beiðni hans um að mæta til fundar við nefndina til að skýra mál sitt munnlega.

Af hálfu kjaranefndar er fullyrt, að fulltrúar ríkisvaldsins hafi ekki fengið tækifæri til að tjá sig munnlega fyrir kjaranefnd varðandi þá ákvörðun kjaranefndar um launakjör A, sem birt var honum með bréfi nefndarinnar 22. júní 1999. Þykir ekkert fram komið í málinu, sem bendir til þess, að þessi staðhæfingu nefndarinnar sé röng. Verður því ekki talið, að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu við meðferð málsins fyrir kjaranefnd.

Fram er komið hjá kjaranefnd, að hún gefi aðilum kost á að tjá sig munnlega fyrir nefndinni, þegar líklegt er talið að afstaða þeirra til mála komi ekki nægilega skýrt fram með öðrum hætti, sbr. til hliðsjónar ákvæði 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga um málsmeðferð í kærumálum. Hins vegar hafi nefndin litið svo á, að þegar líklegt sé, að sami árangur náist með því að aðili tjái afstöðu sína skriflega, sé alla jafna ekki tilefni til að hann komi sjónarmiðum sínum einnig á framfæri með munnlegum hætti.

Í 2. mgr. 9. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, segi svo:

„Talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjaranefndar falla, svo og ráðuneytum vegna embættismanna og stofnana sem undir þau heyra, skal gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Nefndin getur og heimilað einstökum embættismönnum að reifa mál sitt fyrir nefndinni.”

Þá segir í 13. gr. stjórnsýslulaga:

„Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.”

Í athugasemdum með 14. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga, sbr. Alþt. 1992, A-deild, bls. 3296, segir, að ekki sé mælt fyrir um það, hvort aðili skuli tjá sig skriflega eða munnlega, en það sé á valdi stjórnvalds hvor hátturinn er hafður á.

Frá þessari meginreglu eru undantekningar, sem heimila málsaðila að tjá sig munnlega, svo sem þegar um mjög fábrotin mál er að ræða og aðili máls treystir sér ekki til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri skriflega. Hvorugu þessara skilyrða er fyrir að fara í máli þessu. Þá er í stjórnsýslurétti byggt á þeirri meginreglu, að aðili máls eigi ekki lögvarinn rétt á að koma á fund stjórnsýslunefndar og tjá sig munnlega um mál sitt.

A hefur með skriflegum hætti gert glögga grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Samkvæmt því og með hliðsjón af þeim gögnum, sem aflað var af hálfu aðila, verður heldur ekki talið, að kjaranefnd hafi borið skylda til þess, samkvæmt reglum um andmælarétt, að gefa A sérstakt tækifæri til að tjá sig munnlega um málið fyrir nefndinni. Gefur þessi þáttur kvörtunarinnar því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu.

VI.

Með bréfi til kjaranefndar, dags. 18. janúar 2002, var óskað eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari nefndarinnar, dags. 6. mars 2002, segir meðal annars svo:

„ [...] beindi settur umboðsmaður þeim tilmælum til kjaranefndar að taka til meðferðar beiðni um rökstuðning fyrir mismunandi mati á ritum [A], kæmi fram ósk um það frá [A]. [A] hefur ekki leitað til nefndarinnar eftir umræddum stuðningi.“