Álit

I.

Hinn 12. apríl 2000 leitaði A, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands, til umboðsmanns Alþingis. Kvartaði hann í fyrsta lagi yfir, að mat kjaranefndar á bókum samkvæmt matsreglum væri of lágt, miðað við þá rannsóknarvinnu, sem að baki þeim getur legið og það fræðilega gildi, sem þær geta haft. Í öðru lagi kvartaði hann yfir, að mat kjaranefndar á fræðigreinum, sem birtast í fræðitímaritum, sé með þeim hætti, að fari í bága við jafnræðisreglur. Í þriðja lagi kvartaði hann yfir, að það sé ósamþýðanlegt reglum um jafnræði, að ekki sé metin umsjón með ritun nemenda á kandidatsritgerðum og í fjórða lagi, að það sé ósamrýmanlegt jafnræðisreglum að meta einskis til rannsóknarstiga starfstíma við lögmannsstörf, svo og önnur störf, áður en hann var skipaður til starfa við Háskóla Íslands. Í fimmta lagi kvartaði hann yfir ófullnægjandi rökstuðningi kjaranefndar.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 20. september 2001.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis, dagsettu 18. apríl 2000, vék Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 28. apríl 2000 var Helgi I. Jónsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

III.

Þann 2. júlí 1998 kvað kjaranefnd upp úrskurð um launakjör prófessora. Í úrskurðinum segir meðal annar svo:

„Samkvæmt 8. gr. laga, nr. 136/1997, um háskóla, skal yfirstjórn hvers skóla taka ákvörðun um fyrirkomulag kennslu, náms og námsmats og um skipulag rannsókna. Í lögum um Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands er kveðið á um að háskólaráð skuli setja reglur um starfsskyldur háskólakennara. Slíkar reglur hafa verið settar í Háskóla Íslands, sbr. reglur háskólaráðs um vinnuskyldu fastra kennara frá 8. september 1988 [...]. Starfsskyldur prófessora felast einkum í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Í reglum um starfsskyldur, sem háskólaráð hafa sett, kemur fram hvernig vinnutími skiptist milli þessara þriggja þátta. Þá gegna prófessorar oft ýmsum störfum í þágu þjóðfélags og vísindasamfélagsins.

Prófessorsstarf hefur um margt sérstöðu. Til prófessora eru gerðar miklar hæfniskröfur og til að tryggja að þær verði uppfylltar eru skipaðar dómnefndir hverju sinni til þess að meta hæfni umsækjenda. Prófessor er sinn eigin stjórnandi að því marki sem skor, deild eða háskólaráð setja honum ekki sérstakar reglur. Honum ber að skila af sér ákveðinni kennslu samkvæmt þeirri kennsluskyldu sem á honum hvílir og að sinna ákveðnum stjórnunarstörfum, t.d. setu á deildarfundum. Að öðru leyti ráðstafar prófessor tíma sínum sjálfur. Starfsfrelsið felur í sér mikla ábyrgð.

[...]

Prófessorar hafa fram til þessa tekið laun í samræmi við ákvæði í kjarasamningum. Prófessorar við Háskóla Íslands hafa fengið laun samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs og Félags háskólakennara frá 30. ágúst 1995 [...].

Auk launa samkvæmt kjarasamningi hafa prófessorar átt kost á greiðslum úr svokölluðum vinnumatssjóði innan hvers háskóla vegna vinnu við rannsóknir umfram vinnuskyldu.

[...]

Í máli prófessora hefur komið fram að ein grundvallarhugmynd í skipulagi háskólastarfs sé sú að laun kennara og starfsmanna skóla skuli byggjast á árangri þeirra í kennslu, rannsóknum og stjórnun. Til að stuðla að auknum gæðum háskólastarfsins hafi því verið settir fram ákveðnir mælikvarðar sem beitt er til að leggja mat á árangur í starfi. Til eru bæði alþjóðlegir kvarðar og kvarðar sem hafa verið sérsniðnir eftir þörfum einstakra þjóða. Allir byggja þeir á nokkrum grundvallarhugmyndum sem síðan hafa verið útfærðar með ýmsu móti eftir því sem við á.

Meginhugmyndin við mat á grunnvísindum hefur verið sú að byggja á birtingu fræðiritgerða í viðurkenndum alþjóðlegum tímaritum. Einnig hefur verið lagt upp úr því að vega og meta tilvitnanir. Í hagnýtum rannsóknum hefur áhersla verið lögð á að meta að hve miklu gagni rannsóknirnar koma fyrir atvinnulífið og að hve miklu leyti nýsköpun í atvinnulífi á sér rætur í rannsóknarstarfinu.

Árangur vísindamanna er einkum mældur með þrennum hætti. Miðað er við magn birtra verka, gæði og áhrif. Stuðst er við mælistikur úr öllum flokkum við mat á störfum vísindamanna. Bókfræðilegir mælikvarðar eru í grundvallaratriðum tvenns konar: Mælikvarðar byggðir á fjölda og gæðum birtra rannsóknarita og mælikvarðar byggðir á fjölda tilvitnana. Talningu og mati á gæðum útgefinna verka er ætlað að gefa rétta mynd af framleiðni í vísindum. Áhersla er lögð á að styðjast bæði við hlutlægar aðferðir og huglægar aðferðir.

Einnig eru notaðar mælistikur á borð við fjölda fyrirlestra vísindamanns, setu í ritstjórn alþjóðlegra tímarita, fjölda tilvika þar sem kallað hefur verið eftir sérfræðiþekkingu vísindamanna og athygli sem framlag hans hefur vakið.

Einn meginvandi við það að meta eða gera úttekt á íslensku vísindastarfi er sá að ekki liggja fyrir samþykktir viðurkenndir mælikvarðar.

Þrátt fyrir ýmis vandkvæði við gerð mælikvarða og framkvæmd mats hefur kjaranefnd sett matsreglur (mælikvarða), sem notaðar verða við mat á störfum og árangri prófessora. Lögð er áhersla á að reglurnar taki til allra meginþátta háskólastarfs. Gefin eru stig fyrir framlag í rannsóknum, kennslu og stjórnun. Matsreglurnar eru hluti af þessum úrskurði [...].

Í samræmi við ákvæði 10. gr. laga um Kjardóm og kjaranefnd, hefur kjaranefnd borið launakjör prófessora, sem gegna þeim störfum að aðalstarfi, saman við launakjör þeirra, sem að áliti kjaranefndar geta talist sambærilegir eða sem næst sambærilegir með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Ákvörðun kjaranefndar miðast við að um heildarkjör prófessora sé að ræða og eru laun þannig ákveðin að ekki skuli koma til frekari greiðslna nema kjaranefnd úrskurði um það sérstaklega.”

Samkvæmt úrskurðinum tók nýtt launakerfi gildi 1. janúar 1998. Var prófessorum raðað í fimm launaflokka (prófessor I, II, III, IV og V) og mánaðarlaun þeirra ákveðin frá 211.950 krónum (prófessor I) til 269.661 krónu (prófessor V). Auk mánaðarlauna skyldi greiða prófessorum í flokkum II til V einingar fyrir fasta yfirvinnu, prófessor II 6 einingar á mánuði, prófessor III 11 einingar á mánuði, prófessor IV 17 einingar á mánuði og prófessor V 23 einingar á mánuði, en auk fastrar yfirvinnu var heimilt að greiða prófessorum í flokkum I til IV fyrir kennsluyfirvinnu, prófessor I 30 tíma á mánuði, prófessor II 22 tíma á mánuði, prófessor III 15 tíma á mánuði og prófessor IV 8 tíma á mánuði.

Með úrskurðinum fylgdu matsreglur kjaranefndar um launakjör prófessora frá 2. júlí 1998. Kemur þar fram, að tiltekin atriði séu metin til stiga, svo sem síðar verður gerð grein fyrir, og ráði fjöldi stiga því í hvaða launaflokk prófessor raðast.

Með bréfi, dagsettu 30. október 1998, tilkynnti kjaranefnd A um niðurstöðu mats á störfum hans sem prófessor samkvæmt áðurnefndum matsreglum. Samkvæmt niðurstöðu nefndarinnar var honum raðað í I. launaflokk og þá hlaut hann 171 stig vegna mats á störfum hans, sem sundurliðuðust sem hér segir: Rannsóknir: 125 stig, kennsla: 33 stig, stjórnun: 6 stig, annað: 7 stig. Af því tilefni fór A meðal annars fram á með bréfi til nefndarinnar 5. nóvember 1998, að ákvörðunin yrði rökstudd, sbr. 21. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var þess sérstaklega óskað, að upplýst yrði, hve störf hans í tæp 18 ár sem aðstoðarmaður ráðherra og héraðsdóms- og hæstaréttarlögmaður, samfara stundakennslu við Háskóla Íslands, hefðu verið metin til margra stiga. Jafnframt óskaði hann eftir, að upplýst yrði til hve margra stiga störf hans í 11 ár sem framkvæmdastjóri stærstu höfundarréttarsamtaka hér á landi hefðu verið metin.

Erindi þessu svaraði kjaranefnd með bréfi 18. nóvember 1998. Kemur þar meðal annars fram, að nefndin hafi ekki tekið endanlega afstöðu um röðun í flokka. Því sé ekki rétt að tala um, að hún rökstyðji ákvörðun, sem ekki hafi verið tekin. Niðurstöður fyrirliggjandi mats byggi hins vegar á umræddum matsreglum, sem hafi verið byggðar á hugmyndum viðræðunefndar þeirrar, sem prófessorar tilnefndu fulltrúa sína í gagnvart kjaranefnd. Til fyllingar og samræmingar hafi verið unnar svonefndar vinnureglur matshópa. Í reglunum komi fram, hvaða atriði eru metin og séu þau atriði, sem sérstaklega séu tiltekin í bréfi A, það er störf sem aðstoðarmaður ráðherra, héraðsdóms- og hæstaréttarlögmaður og framkvæmdastjóri utan háskóla, ekki þar á meðal. Sé hér um nýtt kerfi að ræða, sem muni væntanlega þróast áfram.

Að fengnu bréfi kjaranefndar ritaði A bréf til hennar, sem dagsett er 30. nóvember 1998, þar sem óskað var eftir sundurliðun á stigamati því, sem var að finna á sérstöku fylgiskjali með bréfinu. Bréfi þessu svaraði kjaranefnd með bréfi 14. desember 1998, sem með fylgdi sundurliðun á stigamatinu. Gerði prófessorinn rökstuddar athugasemdir við mat nefndarinnar á störfum hans við röðun í launaflokka með bréfi, dagsettu 4. janúar 1999.

Með bréfi, dagsettu 22. júní 1999, tilkynnti kjaranefnd A, að á grundvelli nefndra matsreglna og með hliðsjón af athugasemdum hans hefði nefndin tekið endanlega ákvörðun um stigagjöf til hans. Voru stigin ákveðin 364 og skiptust þannig: Rannsóknir: 201 stig, kennsla: 100 stig, stjórnun: 56 stig, annað: 7 stig. Var honum, eftir sem áður, raðað í 1. launaflokk.

Að fenginni þessari niðurstöðu óskaði A eftir því með bréfi 6. júní 1999, að stigagjöfin yrði sundurliðuð og þá var þess sérstaklega óskað, að upplýst yrði, hvort stig hefðu verið veitt fyrir starf hans sem héraðsdóms- og hæstaréttarlögmaður í 15 ár, samhliða stundakennslu við Háskóla Íslands. Kjaranefnd sendi prófessornum sundurliðun stigamatsins með bréfi, dagsettu 3. september 1999. Segir í bréfinu, að eins og fram komi í sundurliðuninni, hafi verið gefin stig fyrir stjórnun utan háskóla, en að öðru leyti hafi ekki verið tekið tillit til starfa hans utan Háskóla Íslands.

Varðandi almennan rökstuðning fyrir kvörtunarefnum segir svo í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, dagsettu 12. apríl 2000:

„Við ákvörðun launa til handa prófessorum, þ. á m. röðun þeirra í launaflokka, ber kjaranefnd að sjálfsögðu að taka mið af jafnræðisreglunni í stjórnsýslunni og markmiðum löggjafans með setningu þeirra laga sem hún starfar eftir. Viðræðunefnd, sem mér skilst að hafi verið skipuð prófessorum er fæstir höfðu mikla reynslu af störfum utan háskóla, getur auðvitað ekki gengið þvert gegn ákvæðum laga og markmiðum þeirra. Það skal og tekið fram að nefnd þessi hafði ekkert umboð til þess frá okkur félagsmönnum að setja fram hugmyndir um mats- og vinnureglur við röðun prófessora í launaflokka þar sem algjörlega væri litið framhjá starfsreynslu okkar í atvinnulífinu.

Í ljósi þess, sem ég hef nú sagt, geri ég kröfu til þess að starfsreynsla mín, sem tilgreind er í bréfi mínu, dags. 5. nóvember sl., verði metin til hæfilegra stiga á sviði rannsókna, kennslu og stjórnunar. Til stuðnings þessari kröfu vil ég sérstaklega taka fram eftirfarandi:

1) Sú fræðigrein lögfræði, sem ég hef umsjón með í lagadeild, er réttarfar sem fjallar í stuttu máli um skipan dómstóla og meðferð mála fyrir þeim. Að mínu áliti er mjög erfitt að stunda rannsóknir og kennslu í þeirri grein nema hlutaðeigandi hafi verulega reynslu af störfum sem dómari eða lögmaður.

2) Önnur fræðigrein, sem ég hef umsjón með, er alþjóðlegur höfundaréttur. Ég fullyrði að kynni mín af höfundarétti utan Háskólans hafa komið að ómetanlegum notum við rannsóknir og kennslu í þeirri grein.

3) Samhliða störfum utan Háskólans sinnti ég viðamikilli stundakennslu við skólann, þ. á m. var ég settur dósent við lagadeild um fimm mánaða skeið árið 1983, eins og nánar verður vikið að hér á eftir.

Síðast en ekki síst er athygli vakin á því að ekki er tekið tillit til sérstöðu lögfræði sem fræðigreinar í þeim mats- og vinnureglum starfshópa sem vísað er til í bréfum yðar. Ber þar fyrst að nefna að lögfræði er staðbundnari fræðigrein en flestar aðrar vegna þess að lögin, sem eru viðfangsefni hennar, eru breytileg frá einu samfélagi til annars. Þannig er það meginhlutverk okkar, prófessora við lagadeild, að sinna rannsóknum á íslenskum lögum og lagaumhverfi, að sjálfsögðu með hliðsjón af alþjóðalögum og lögum annarra ríkja. Af þessari ástæðu kemur það af sjálfu sér að niðurstöður okkar eru fyrst og fremst birtar á innlendum vettvangi fyrir íslenskum lögfræðingum, laganemum og öðrum þeim, sem áhuga hafa á íslenskri lögfræði, en síður á erlendum vettvangi, svo sem í ritrýndum alþjóðlegum tímaritum. Ef við legðum áherslu á rannsóknir í alþjóðlegri lögfræði einvörðungu værum við, að mínu áliti, að bregðast skyldu okkar við íslenskt samfélag vegna þess að áhugi erlendra fræðimanna á íslenskri lögfræði er eðlilega takmarkaður.

Nauðsynlegt er að taka tillit til þessarar sérstöðu lögfræði við röðun á lagaprófessorum í launaflokka ef jafnræði á að vera á milli okkar og prófessora i öðrum greinum sem eru í eðli sínu ekki eins staðbundnar og lögfræði. Þannig ættu viðamiklar greinar um íslenska lögfræði skilyrðislaust að fá 15 stig þótt þær séu ekki birtar í alþjóðlegum viðurkenndum tímaritum. Í stað þess eru vönduð innlend lögfræðirit, eins og Tímarit lögfræðinga og Úlfljótur, sett skör lægra í núgildandi mats- og vinnureglum en tímarit á borð við Skírni, Tímarit sálfræðinga og Læknablaðið, svo að nokkur dæmi séu nefnd. Það að gera slíkan greinarmun á umræddum ritum byggist á vanþekkingu og hreinni mismunun í garð okkar lagaprófessora.

Þá lýsir sú skoðun ótrúlegri vanþekkingu á eðli lögfræði sem fræðigreinar að samning viðamikilla lagafrumvarpa á borð við frumvarp til stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins feli ekki í sér „akademíska rannsókn.” Frumvörp eins og þau, sem að framan eru nefnd, eru einmitt afrakstur viðamikilla lögfræðilegra rannsókna.

[...]

Matsreglur þær, sem kjaranefnd styðst við ber[a] þess um margt vitni, að þær séu samdar af mönnum, sem eytt hafa allri starfsævi sinni eða mestum hluta hennar innan veggja háskóla og háskólastofnana. Þá virðast þeir, sem samið hafa reglurnar, fyrst og fremst starfa innan svonefndra alþjóðlegra greina, þ.e. fræðigreina sem hafa alþjóðlega skírskotun eins og raunvísindi, heilbrigðisvísindi, félagsvísindi og hagfræði. Þeir sem stunda rannsóknir og kennslu innan þessara fræðigreina telja sig almennt ekki hafa neinum sérstökum rannsóknarskyldum að gegna gagnvart Íslendingum eða íslensku samfélagi, heldur sé hið alþjóðlega vísindasamfélag sá vettvangur sem rannsóknir þeirra hljóta að beinast að. Við kennslu er unnt að styðjast við erlend kennslurit og því telja þeir sem sinna kennslu í þessum greinum enga sérstaka ástæðu til þess að sinna grunnrannsóknum til þess að rita fræðirit, sem nota megi við kennslu. Matsreglurnar eru um flest sniðnar eftir þörfum þessa hóps. Hinn hópur prófessora, þ.e. þeir, sem sinna svonefndum þjóðlegum fræðigreinum eins og t.d. íslenskufræðingar og lögfræðingar, hefur fyrst og fremst rannsóknarskyldur við stúdenta og íslenskt vísindasamfélag. Þessar fræðigreinar eru að langmestu leyti þannig, að þær varða aðeins Íslendinga og íslenskt samfélag og vekja almennt ekki sérstakan áhuga útlendinga. Íslenst mál og bókmenntir vekja fyrst og fremst áhuga á Íslandi, en aðeins mjög takmarkaðs hóps erlendis. Langflestar greinar lögfræði eru þjóðlegar í þessum skilningi, lúta að íslenskum veruleika og íslensku samfélagi og vekja almennt enga athygli erlendis, frekar en t.d. flestar greinar í enskri og amerískri lögfræði vekja hér á landi. Sumar greinar lögfræði hafa reyndar norræna skírskotun og á umfjöllun um þær stundum erindi á norrænan vettvang. Þessar staðreyndir leiða til þess, að prófessorar í þessum greinum hafa rannsóknarskyldur við Íslendinga og íslenskt samfélag fyrst og fremst. Á þeim hvílir sú skylda að stunda grundvallarrannsóknir og rita grundvallarfræðirit, svo og rita fræðigreinar sem birtast í íslenskum tímaritum.

Matsreglurnar eru, eins og fyrr segir, sniðnar eftir viðhorfi fyrrnefnda hópsins. Það birtist t.d. í afar lágu mati á bókum, sem er ekki neinu samræmi við mat á greinum, sem getur orðið 15 stig. Miðað við vinnuframlag og þýðingu ætti mat á bókum að geta hæst orðið 150 stig. Það er ekki óalgengt, að sú vinna sem liggur að baki veigamiklu fræðiriti, t.d. í lögfræði, sé allt að 5000 klst., þegar allt er talið. Fyrrgreint viðhorf birtist einnig í afar ósanngjörnu mati á greinum, þar sem efni greinanna er ekki látið skipta höfuð máli og þar með ekki vísindagildi þeirra, heldur skiptir mestu sá staður, þ.e. það tímarit, þar sem þær birtast. Þannig getur prófessor í lögfræði fengið mest 10 stig (reyndar aðeins 5 samkvæmt vinnureglum matshópa) fyrir grein sem hann birtir í lögfræðitímariti og skiptir þá stærð greinarinnar, vísindagildi hennar og önnur atriði engu máli. Þetta á eins við þótt hann hafi birt grein í norrænu tímariti, sem nýtur mikillar viðurkenningar. Hafi prófessor í læknisfræði hins vegar fengið 5 bls. grein birta í ritrýndu alþjóðlegu tímariti fær hann sjálfkrafa 15 stig. Ég tel að það geti ekki samrýmst jafnræðisreglum að skipa matsreglum með þessum hætti, heldur verði að leggja mat á greinarnar eftir efni þeirra og vísindalegu gildi. Hér verður að hafa í huga að verið er að leggja grundvöll að ákvörðun launakjara prófessora þannig að þetta hefur afar mikla þýðingu fyrir þá. Loks ber að geta þess hér, að ástæða er til að ætla að þau tímarit sem eru á skrám yfir svonefnd alþjóðlega viðurkennd ritrýnd tímarit, séu einkum amerísk og e.t.v. bresk [...].”

Um sérstakan rökstuðning A fyrir kvörtunarefnum segir svo:

„Um 1.

Ég tel að mat á bókum til rannsóknarstiga, 10-60 stig, sé alltof lágt, þ.e. að hámarksstigatalan sé alltof lág. Vísa ég til rökstuðnings í almennum hluta hér næst að framan um þetta efni.

Um 2.

Um þennan lið vil ég vísa til hins almenna hluta rökstuðningsins hér að framan. Kjarni hans er sá, að það ræður úrslitum við matið hvar grein birtist en ekki efni hennar, umfang og vísindagildi. Þetta er afar ósanngjarnt í garð t.d. lögfræðinga, sem almennt eiga engan aðgang að svonefndum alþjóðlegum ritrýndum tímaritum, enda hefur kjaranenfnd aldrei upplýst hvaða lögfræðitímarit séu í þeim hópi. Það er í raun útilokað fyrir lögfræðing að fá hærra stigamat en 10 fyrir grein (5 samkvæmt vinnureglum matshópa). Þeir sem eiga aðgang að alþjóðlegum ritrýndum tímaritum fá hins vegar sjálfkrafa 15 stig fyrir greinar birtar þar. Með þessu er kjaranefnd í raun að afsala sér þeim skyldum sem á henni hvíla til að meta hverja grein fyrir sig, heldur lætur birtingarstað ráða, þ.e. lætur þá, sem meta greinar fyrir hvert tímarit um sig, í raun ráða flokkuninni. Þessi skipan matsreglna fær ekki staðist reglur um jafnræði.

Sú flokkun tímarita, sem er í svonefndum vinnureglum matshópa er líka sama marki brennd. Af hverju eru tímarit, sem nefnt er Jökull, annað sem nefnt er Gripla og enn eitt sem heitir Læknablaðið flokkuð svo að greinar í þeim eru metnar til 10 stiga en Tímarit lögfræðinga og Úlfljótur eru sett á bás þar sem greinar birtar í þeim fá 0-5 stig? Við þessu hafa engar skynsamlegar skýringar komið, en eitt er víst að það ræðst ekki af efni og vísindagildi greinanna sjálfra, enda hefur því ekki verið haldið fram.

Um 3.

Eins og endanlegt stigamat mitt sýnir fæ ég engin kennslustig fyrir umsjón með nemendum sem eru að rita kandidatsritgerðir. Samkvæmt reglunum gæti ég hins vegar fengið 4 stig fyrir umsjón með nemanda sem ritaði meistaranámsritgerð. Í þessu felst einnig mikil mismunun, einkum í ljósi þess að kandídatsritgerð sem metin hefur verið til 15 eininga í námi, þ.e. svarar til meðaleiningafjölda eins misseris, markar lok fimm ára háskólanáms. Meistaranámsritgerðir/verkefni marka í flestum deildum einnig lok fimm ára háskólanáms. Engin haldbær skýring hefur verið gefin á því hvers vegna umsjón með ritun kandidatsritgerða er ekki metin til kennslustiga eins og umsjón með meistaranámsritgerð/verkefni. Stigamatið þarf vissulega ekki að vera jafnt, ef vinnuframlagið er mismunandi, en augljós mismunun felst í því að meta alls ekki til stiga umsjón með kandídatsritgerðum.

Um 4.

Þá felst mismunun í því að meta ekki til stiga störf manna utan háskólans, þ.e. þeirra sem hafa haft starfsreynslu áður en þeir koma til starfa í Háskóla Íslands. Segja má að reglurnar séu sniðnar að þörfum þeirra sem aldrei hafa út úr háskóla komið. Ég hef að baki fimmtán ára starfsreynslu sem lögmaður, þar af í tæp ellefu ár sem hæstaréttarlögmaður. Að auki hef ég fengist við önnur störf, t.d. gegnt starfi aðstoðarmanns dómsmálaráðherra um 2 1/2 árs skeið og framkvæmdastjóra stærstu höfundaréttarsamtaka landsins um 13 ára skeið. Þá hef ég, í samvinnu við aðra, unnið að samningu viðamikilla lagafrumvarpa. Má þar nefna frumvörp til ýmissa réttarfarslaga, svo og frumvörp til laga um umboðsmann Alþingis, stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo að nokkur dæmi séu tekin. Ef frá eru talin 50 stjórnunarstig, sem jafngildir starfi sem deildarforseti í Háskólanum í eitt ár samkvæmt ákvörðun kjaranefndar, eru þessi störf mín einskis metin, þ.e. hvorki til rannsókna- eða kennslustiga. Þetta mat hefur ekki verið rökstutt sérstaklega af hálfu nefndarinnar og finnst mér umrædd stjórnunarstig hvergi nærri fela í sér leiðréttingu á þeirri mismunun, sem hér er kvartað yfir.

Ég tel að störf mín sem lögmaður, einkum við málflutning og ráðgjöf í fimmtán ár, hafi að miklum hluta verið rannsóknarvinna í lögfræði. Afrakstur hennar má m.a. sjá í fjölda dóma Hæstaréttar, þar sem fleiri koma auðvitað við sögu. Sem lögmaður ritaði ég marga tugi lögfræðilegra álitsgerða, sem ég get þó ekki lagt fram þar sem um trúnaðarmál er að ræða. Ég tel að vegna þessarar starfsreynslu sé ég betri kennari en ella og einnig færari um að stunda rannsóknir í lögfræði. Sama á við um önnur störf mín sem að framan eru greind. Eins og tekið er fram í upphafi þessa bréfs, féllst dómnefnd á þýðingu þessa þegar ég sótti um embætti prófessors, enda bar henni að lögum skylda til að líta til þessara atriða. Ég tel því rétt á mér brotinn að meta þau ekki til rannsókna- og kennslustiga með einhverjum þeim hætti, sem eðlilegan má telja.

Um 5.

Kjaranefnd hefur ekki rökstutt mat sitt að því er mig varðar með öðrum hætti en að leggja fram sundurliðun á stigamati. Ég tel það ófullnægjandi og því er þetta atriði eitt af umkvörtunarefnum mínum.”

IV.

Með bréfi mínu til kjaranefndar 29. maí 2000 var kvörtunin send nefndinni og þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té þau gögn, er málið varða.

Mér barst svar nefndarinnar 19. september 2000. Lýsir kjaranefnd viðhorfum sínum til A svo:

„Í fyrsta lagi segir í bréfi yðar að kvartað sé yfir því að mat kjaranefndar á bókum samkvæmt matsreglum sé of lágt miðað við þá rannsóknarvinnu sem að baki þeim getur legið og það fræðilega gildi sem þær geti haft.

Með 6. gr. laga nr. 150/1996 var kjaranefnd meðal annars falið að ákveða laun og starfskjör prófessora. Þrátt fyrir að efni ákvarðana kjaranefndar um launakjör sé að meginstefnu til háð frjálsu mati kjaranefndar er nokkra leiðbeiningu þar um að finna í l. mgr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, sbr. 56. gr. laga nr. 70/1996. Samkvæmt ákvæðinu skal kjaranefnd meðal annars ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Þá segir að við ákvarðanir sínar geti nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir.

Ákvarðanir kjaranefndar um laun og starfskjör prófessora eru tvískiptar. Annars vegar tók kjaranefnd ákvörðun 2. júlí 1998 um launakjör prófessora en með henni er prófessorum ákveðin laun í fimm launaflokkum. Með ákvörðuninni birti kjaranefnd matsreglur um þau atriði sem nefndin myndi einkum líta til við ákvörðun launa prófessora. Var hverju atriði gefinn ákveðinn fjöldi stiga sem endurspeglaði þær mismunandi áherslur sem lagðar voru á einstök atriði. Til frekari skýringa á matsreglunum samþykkti nefndin vinnureglur matshópa 5. nóvember 1998 og viðmiðunarreglur um breytingar á röðun prófessora í flokka 22. október 1998. Hins vegar tók kjaranefnd, að fengnum upplýsingum hvers einstaks prófessors um starfsferil hans og rannsóknir, ákvarðanir á árinu 1999 um launakjör hvers prófessors, þ.e. samkvæmt hvaða launaflokki þeir skyldu taka laun. Þær ákvarðanir voru teknar á grundvelli rammaákvörðunarinnar frá 2. júlí 1998, með áorðnum breytingum. Meðal vinnugagna kjaranefndar við ákvarðanir um launakjör einstakra prófessora var svonefnt „prófessoramat”, þ.e. niðurstaða nefndarinnar samkvæmt upplýsingum prófessora og fyrrgreindum matsreglum. Var sú niðurstaða í formi samanlagðs fjölda stiga fyrir kennslu, rannsóknir, stjórnun, þjónustu og annað og hafði kjaranefnd þennan stigafjölda einkum til hliðsjónar við ákvarðanir sínar um þann launaflokk sem viðkomandi prófessor skyldi taka laun samkvæmt. Röðun prófessora í launaflokka samkvæmt ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998, með áorðnum breytingum, er endurskoðuð árlega, sbr. bréf nefndarinnar til prófessora dags. 10. febrúar 2000 og 12. gr. laga nr. 120/1992, með áorðnum breytingum.

Mat samkvæmt fyrrgreindum matsreglum er einnig lagt til grundvallar við úthlutanir úr ritlauna- og rannsóknasjóði prófessora, sbr. 1. gr. reglna um sjóðinn dags. 3. nóvember 1998 og verklagsreglur við úthlutun úr honum dags. sama dag, sbr. kafla IX.6. í ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998, með áorðnum breytingum.

Samkvæmt þeim matsreglum sem fylgdu ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora skyldi miða við að þær bækur eða fræðirit, ,,þar sem fram kemur ný þekking á fræðasviði, þar sem beitt er vísindalegri aðferðafræði, sem hefur haft áhrif í vísindasamfélaginu” yrðu metnar til 10-30 rannsóknarstiga. Til samanburðar má nefna að miðað var við að kandidats- eða meistaraprófsritgerðir yrðu metnar til 15 stiga, doktorsnámsritgerð til 30 stiga, greinar birtar í alþjóðlega viðurkenndum tímaritum til 15 stiga og greinar birtar í öðrum fræðiritum til 10 stiga. Þá var samkvæmt matsreglunum miðað við að smárit til háskólakennslu yrðu metin 0-3 kennslustig og viðamikil kennslurit til 10-30 stiga. Til samanburðar má nefna að miðað var við að kennslureynsla í akademískri kennslustöðu við háskóla yrði metin til 10 stiga fyrir hvert ár.

Í kjölfar ákvörðunar kjaranefndar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora bárust nefndinni nokkrar athugasemdir við ákvörðunina, einkum við ákvæði matsreglnanna um stigafjölda fyrir bækur. Af því tilefni tók kjaranefnd þennan hluta matsreglnanna til sérstakrar endurskoðunar, sbr. ákvörðun nefndarinnar 17. desember 1998 um breytingu á matsreglum á fylgiskjali I, sem eru hluti úrskurðar kjaranefndar um launakjör prófessora frá 2. júlí 1998. Nefndin féllst á þá skoðun að rétt væri að auka verulega vægi bóka í matsreglunum. Niðurstaða nefndarinnar var að miða skyldi við að stigafjöldi fyrir bækur og kennslurit væri allt að 60 stig. Af fyrrgreindum samanburði sést að þar með eru bækur það sem þyngst getur vegið við mat á verkum prófessora og geta þær til dæmis vegið á við allt að 4 - 6 greinum sem birtar eru í fræðiritum. Greinar sem teknar eru til birtingar í viðurkenndum tímaritum geta byggst á margra ára rannsóknarvinnu og verður ekki fullyrt að sú rannsóknarvinna sem að baki 4 - 6 slíkum greinum getur legið og það fræðilega gildi sem þær geta haft sé að jafnaði minni en að baki fræðibók eða kennsluriti sem metin væri til jafn margra stiga. Að mati nefndarinnar hníga rök ekki til þess að bækur skuli vega þyngra í mati á verkum prófessora við ákvörðun launakjara þeirra.

Hvað varðar mat kjaranefndar á einstökum bókum samkvæmt matsreglunum skal bent á að ekki verður séð að í kvörtun prófessorsins sé vísað til dæma um að bækur hafi verið metnar of lágt miðað við matsreglurnar. Þær bækur prófessorsins sem kjaranefnd hefur metið eru þessar:

1. „[...]” Útgefið 1997. Endurskoðuð útgáfa 1998 gefin út af Úlfljóti, tímariti laganema, 85 bls.

Ritið var metið sem kennslurit (10-30 stig) til 20 kennslustiga, sbr. bréf kjaranefndar til prófessorsins dags. 3. september 1999, ásamt fylgigögnum.

2. „[...]” Samtals 275 bls. Gefið út af Bókaútgáfu Orators, 1999.

Ritið var metið sem viðamikið fræðirit til 50 rannsóknastiga, sbr. bréf kjaranefndar til prófessorsins dags. 30. ágúst 2000.

Þess ber að geta að þrátt fyrir að niðurstöður mats samkvæmt títtnefndum matsreglum sé mikilvægt gagn við undirbúning ákvarðana kjaranefndar um launakjör prófessora þá er því ekki ætlað að vera nákvæmur mælikvarði á sérhvert verk prófessora. Þvert á móti er matinu ætlað að gefa vísbendingar sem hafa megi til hliðsjónar við röðun prófessora í þá fimm launaflokka sem finna má í ákvörðun nefndarinnar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora, með áorðnum breytingum.

Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið getur kjaranefnd ekki fallist á þá skoðun að mat nefndarinnar á bókum samkvæmt matsreglum sé of lágt miðað við þá rannsóknarvinnu sem að baki þeim getur legið og það fræðilega gildi sem þær geta haft.

Í öðru lagi er kvartað yfir því að mat kjaranefndar á fræðigreinum sem birtast í fræðitímaritum sé með þeim hætti að fari í bága við jafnræðisreglur.

Ekki verður séð að í kvörtun prófessorsins sé tiltekið að hvaða leyti hann telji mat kjaranefndar á fræðigreinum sem birtast í fræðitímaritum fari í bága við jafnræðisreglur, svo sem hvort hann telji að jafnræðis sé ekki gætt milli einstakra prófessora eða að mat kjaranefndar á umræddum greinum sé ekki í samræmi við mat nefndarinnar á öðrum tegundum greina eða öðrum verkum prófessora.

Samkvæmt jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. hina lögfestu jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skal leysa úr sambærilegum málum á sama hátt. Við undirbúning ákvarðana kjaranefndar um launakjör gætir nefndin einkum innbyrðis samræmis í ákvörðunum sínum, samræmis við laun fyrir sambærileg störf í þjóðfélaginu og samræmis við önnur laun sem ríkið greiðir, sbr. 10. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum. Hvað prófessora varðar hefur kjaranefnd að meginsjónarmiði að gæta innbyrðis samræmis í launaákvörðunum þeirra, enda um að ræða hóp starfsmanna með sama starfsheiti og sambærilegar starfsskyldur, starfsvettvang og ráðningarkjör. Af þessum sökum hefur kjaranefnd talið rétt að taka eina sameiginlega rammaákvörðun um launakjör allra prófessora þrátt fyrir að á grundvelli hennar sé hverjum prófessor ákveðin laun sérstaklega. Hins vegar hefur kjaranefnd talið æskilegt að launakjör prófessora endurspegli að nokkru leyti árangur þeirra í starfi eftir því sem tök eru á að mæla slíkan árangur. Þetta sjónarmið á sér stoð í ákvæði 3. ml. 1. mgr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, sbr. orð fjármálaráðherra í framsöguræðu fyrir frumvarpi því er varð að lögunum: „[Kjaranefnd] er jafnframt ætlað að taka afstöðu til einstakra persóna og þannig má gera ráð fyrir að menn með sama starfsheiti geti haft misjöfn laun samkvæmt úrskurði kjaranefndar.” Þar sem hér er um að ræða frávik frá fyrrgreindum jafnræðissjónarmiðum birti kjaranefnd viðmiðunarreglur, í formi fyrrgreindra matsreglna, í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í ákvörðunum sínum um laun einstakra prófessora. Þessum viðmiðunarreglum hefur kjaranefnd talið rétt að fylgja fremur nákvæmlega, til að stuðla að jafnræði í launakjörum prófessora, samhliða því að gæta þess að með reglunum sé ekki afnumið hið frjálsa mat kjaranefndar á launakjörum sem nefndinni er falið með lögum um Kjaradóm og kjaranefnd, með áorðnum breytingum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2271/1997 og 2272/1997. Af þessum sökum vísar kjaranefnd því á bug að jafnræðisreglur hafi verið brotnar varðandi mat á verkum einstakra prófessora.

Hvað varðar það álitaefni hvort mat kjaranefndar á fræðigreinum sé í samræmi við mat nefndarinnar á öðrum tegundum greina eða öðrum verkum prófessora skal bent á að samkvæmt matsreglunum er miðað við að greinar í fræðiritum verði ýmist metnar til 10 eða 15 rannsóknarstiga. Til samanburðar má minna á að miðað er við að kandídats- eða meistaraprófsritgerðir verði metnar til 15 stiga, fræðibækur til 10-30 stiga og viðamiklar fræðibækur til 30-60 stiga. Að þessu virtu og með vísan til þess sem fyrr er getið varðandi mat á fræðibókum getur kjaranefnd ekki fallist á að mat fræðigreina samanborið við mat á öðrum verkum prófessora sé með þeim hætti að jafnræðisreglur séu brotnar. Varðandi innbyrðis samanburð á fræðigreinum hefur kjaranefnd ekki talið hlutlæga mælikvarða vera tiltæka til þess að meta greinarnar eða þau fræðirit sem þær birtast í, utan hvað nefndin hefur talið rétt að miða við að greinar sem birtar eru í alþjóðlega viðurkenndum fræðiritum, þ.e. þeim ritum sem tilgreind eru í Science Citation Index, Social Science Citation Index og Arts/Humanities Citation Index, verði almennt látnar vega þyngra við matið en aðrar fræðigreinar. Til þess að tímarit fáist skráð í ofangreinda gagnagrunna þurfa þau að uppfylla ýmsar lágmarkskröfur um útbreiðslu og ritrýningu, en ritrýning er talin gefa mikilvæga vísbendingu um gæði þeirra rannsóknaniðurstaðna og fræðilegt gildi þeirra greina sem birtar eru í viðkomandi tímariti. Samkvæmt því er miðað við að slíkar fræðigreinar verði jafnan metnar til 15 stiga en fræðigreinar sem birtar eru í öðrum fræðiritum til 10 stiga. Að mati kjaranefndar er þessi aðgreining fræðirita bæði málefnaleg og frambærileg enda um almennt viðurkennda aðferð við flokkun fræðirita að ræða.

Með hliðsjón af framansögðu er það afstaða kjaranefndar að mat nefndarinnar á fræðigreinum sem birtast í fræðitímaritum sé ekki með þeim hætti að fari í bága við jafnræðisreglur.

Í þriðja lagi er kvartað yfir því að það sé ósamþýðanlegt reglum um jafnræði að ekki sé metin umsjón með ritun nemenda á kandidatsritgerðum.

Við mat á störfum prófessora við kennslu hefur kennslureynsla verið metin, það er sá tími sem prófessor hefur kennt við háskóla, bæði í akademískri kennslustöðu, en einnig hefur stundakennsla verið metin til stiga. Æskilegt væri að mat á kennslu endurspeglaði í ríkari mæli afköst og ágæti í starfi á sama hátt og mat á rannsóknum en ekki hafa fundist mælikvarðar til þess. Auk starfstíma við háskólakennslu eru smárit til kennslu og viðameiri kennslurit meðal þess sem nefndin telur rétt að hafi sérstakt vægi við mat á kennslustörfum prófessora. Hið sama á við um leiðbeiningu nemenda við meistaraverkefni og doktorsverkefni enda er þar um að ræða framhaldsnám til viðbótar við það grunnnám sem boðið er upp á við þá háskóla sem heyra undir nefndina. Þrátt fyrir að umsjón með ritun kandídatsritgerða laganema, rétt eins og umsjón með lokaverkefnum eða ritun kandídatsritgerða annarra stúdenta, geti verið viðamikil og krefjandi, er þar samt sem áður um að ræða leiðbeiningar til stúdenta í grunnnámi á háskólastigi sem nefndin hefur þegar tekið tillit til með mati sínu á ráðningu í akademískri kennslustöðu við háskóla. Að mati nefndarinnar er ekki rökrétt að greina þennan hluta af kennslu frá öðrum þáttum kennslunnar í lagadeild frekar en í öðrum deildum háskólans. Þá verður slík aðgreining ekki byggð á því að laganemar geti, með samþykki umsjónarkennara, leitað til leiðbeinenda utan háskólans enda á það einnig við um leiðbeinendur útskriftarnema við aðrar deildir. Þá má benda á að lagadeild Háskóla Íslands er heimilt að bjóða upp á nám til meistaraprófs og doktorsprófs í lögfræði, sbr. 11. mgr. 91. gr. reglugerðarinnar. Leiðbeining nemenda í slíku námi myndi verða metin sérstaklega samkvæmt því sem hér að framan greinir.

Þar sem allir prófessorar sitja að þessu leyti við sama borð varðandi leiðbeiningu við smíði lokaritgerðar í grunnnámi fellst kjaranefnd ekki á að það sé ósamþýðanlegt reglum um jafnræði að ekki sé metin sérstaklega umsjón með ritun nemenda á kandídatsritgerðum.

Í fjórða lagi kvartar prófessorinn yfir því að það sé ósamrýmanlegt jafnræðisreglum að meta einskis til rannsóknarstiga starfstíma við lögmannsstörf, svo og önnur störf, áður en hann var skipaður til starfa við Háskóla Íslands.

Af bréfum prófessorsins til kjaranefndar dags. 16. mars 1998 og 28. júlí 1998 má ráða að þau störf sem hér um ræðir séu störf héraðsdóms- og hæstaréttarlögmanna, starf fulltrúa í dóms- og kirkjumálaráðuneyti, starf deildarstjóra/aðstoðarmanns ráðherra og starf stundakennara, dósents og aðjúnkts við Háskóla Íslands.

Eins og fram kemur í VII. kafla ákvörðunar kjaranefndar um launakjör prófessora er við mat á störfum prófessora einkum litið til árangurs þeirra í kennslu, rannsóknum og stjórnun, þ.e. þeirra þátta sem starfsskyldur prófessora skiptast í, sbr. nú 1. gr. samþykktar háskólaráðs um starfsskyldur og störf prófessora, sbr. 32. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands og 4. mgr. 11. gr. laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands, sem leysti af hólmi 4. mgr. 10. gr. laga nr. 131/1990 um Háskóla Íslands. Að mati kjaranefndar er þetta viðmið til þess fallið að tryggja jafnræði við mat nefndarinnar á störfum prófessora.

Eins og ráða má af I. kafla þeirra matsreglna sem fylgdu ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998 liggja ólík sjónarmið til grundvallar mati á þeim þremur meginþáttum sem starfsskyldur prófessora skiptast í. Hvað varðar rannsóknir er hlutlægt mat lagt á birtingarmyndir þeirra starfa, t.d. fræðigreinar og bækur, enda er það meginatriði varðandi rannsóknarstörf við háskóla að niðurstöður rannsókna séu birtar og aðgengilegar öðrum vísindamönnum og almenningi eftir því sem tök eru á. Þess vegna er slík áhersla lögð á birtingu og kynningu á niðurstöðum rannsókna, hvort heldur sem er með ritun bóka, birtingu fræðigreina í fræðiritum eða flutningi erinda á vísindaráðstefnum eða annars staðar. Auk þess er í matsreglunum gert ráð fyrir að skýrslur og álitsgerðir hvers konar séu metnar til stiga enda séu þær opinberar og aðgengilegar. Þar sem slíkum hlutlægum mælikvörðum verður síður komið við varðandi störf prófessora við stjórnun innan háskóla er sú leið farin að meta þann tíma sem prófessorar hafa unnið slík störf. Hið sama á að meginstefnu við um kennslustörf prófessora utan hvað sum verk eru til þess fallin að meta þau hvert fyrir sig, t.d. gerð kennslurita, eins og áður var rakið og umsjón með verkefnum stúdenta í framhaldsnámi. Til samanburðar má nefna að við mat á rannsóknum umsækjenda um prófessorsstöður meta dómnefndir ekki starfsreynslu viðkomandi prófessora heldur verk þeirra, sbr. 5. mgr. 43. gr. reglugerðar fyrir Háskóla Íslands. [...].

Þá telur kjaranefnd að ekki sé tilefni til að meta starfstíma við stundakennslu, sem dósent og aðjúnkt, til rannsóknarstiga enda er starfstími við prófessorsstarf ekki metinn til slíkra stiga. Þrátt fyrir að ekki sé fjallað um önnur stig en rannsóknarstig í þessum lið kvörtunarinnar er rétt að benda á að síðastnefnd störf hafa verið metin til kennslustiga, [sbr.] bréf kjaranefndar til prófessorsins dags. 3. september 1999, ásamt fylgigögnum. Þess má geta að kjaranefnd taldi ástæðu til að meta önnur störf prófessorsins utan háskóla að nokkru leyti til stjórnunarstiga, sbr. síðastnefnt bréf nefndarinnar til hans.

Að lokum segir í bréfi yðar að prófessorinn kvarti yfir

„ófullnægjandi rökstuðningi kjaranefndar.”

Hvorki er útskýrt nánar í bréfinu hvaða ákvörðun kjaranefndar prófessorinn telji ekki nægilega rökstudda né að hvaða leyti hann telji þeim rökstuðningi ábótavant. Þær ákvarðanir sem kjaranefnd hefur tekið um launakjör prófessorsins eru þessar:

Ákvörðun kjaranefndar 2. júlí 1998 um launakjör prófessora. Ákvörðunin var samþykkt með ítarlegum rökstuðningi og var hún birt prófessornum með bréfi kjaranefndar 3. júlí 1998. Í rökstuðningnum var vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggði á, greint frá þeim meginsjónarmiðum sem kjaranefnd lagði til grundvallar ákvörðuninni auk þess sem raktar voru upplýsingar um málsatvik sem þýðingu höfðu við úrlausn málsins.

Ákvörðun kjaranefndar um röðun í launaflokk, sbr. bréf nefndarinnar til prófessorsins dags. 22. júní 1999. Þar sem rökstuðningur var ekki samþykktur með ákvörðuninni var prófessornum, í samræmi við 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bent á heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda. Með bréfi dags. 6. júlí 1999 óskaði prófessorinn eftir sundurliðun á stigagjöf þeirri sem fylgdi bréfi nefndarinnar dags. 22. júní 1999 „og rökstuðningi fyrir henni.” Í samræmi við 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga sendi kjaranefnd prófessornum rökstuðning fyrir ákvörðun sinni með bréfi dags. 4. ágúst 1999. Í rökstuðningnum voru fyrst raktar þær réttarreglur sem ákvörðunin byggði á. Þá voru upplýsingar um þau málsatvik sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn málsins raktar í stuttu máli. Loks var greint frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við mat kjaranefndar á verkum prófessorsins. Þá sendi kjaranefnd prófessornum í bréfi dags. 3. september 1999 nánari útskýringar og svör við athugasemdum ásamt umbeðinni sundurliðun stigagjafar.

Ákvörðun um úthlutun úr ritlauna- og rannsóknasjóði prófessora fyrir árið 1998. Ákvörðunin var samþykkt með rökstuðningi og var ákvörðun með rökstuðningi birt prófessornum með bréfi nefndarinnar til hans dags. 24. nóvember 1999. Í rökstuðningnum var vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggði á, málsatvik voru reifuð í stuttu máli og greint frá því með hvaða hætti komist var að þeirri niðurstöðu sem prófessornum var birt í bréfinu.

Ef með „ófullnægjandi rökstuðningi kjaranefndar” er vísað til þess að kjaranefnd hafi ekki rökstutt sérstaklega mat sitt á hverju þeirra verka prófessorsins sem lagt var mat á bendir nefndin á að þrátt fyrir að umrætt mat sé mikilvægt gagn sem kjaranefnd hefur einkum hliðsjón af við ákvörðun um launakjör prófessora þá er það ekki sem slíkt ákvörðun um réttindi og skyldur og verður því ekki talið til stjórnsýsluákvarðana í skilningi stjórnsýslulaga. Því verður kjaranefnd ekki talið skylt að rökstyðja sérstaklega hvert atriði í þessu undirbúningsgagni. Þvert á móti gera stjórnsýslulög ráð fyrir að stjórnvöld greini frá þeim meginsjónarmiðum sem liggja til grundvallar mati þess, að svo miklu leyti sem ákvörðun byggir á mati. Þeirri kröfu er mætt með fyrrgreindum rökstuðningi kjaranefndar auk þess sem nefndin birti fyrrgreindar matsreglur, vinnureglur matshópa og viðmiðunarreglur um breytingar á röðun í flokka í því skyni að stuðla að samræmi í ákvörðunum sínum um laun einstakra prófessora og skýra þau sjónarmið sem þær ákvarðanir byggja á. Að mati kjaranefndar er umræddur rökstuðningur það greinargóður að búast má við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls varð sú sem raun ber vitni enda eru þar rakin í stuttu máli þau atriði er skiptu mestu í því sambandi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á í viðkomandi máli, sbr. Alþt. A 1992, bls. 3303.

[...]

Með bréfi, dagsettu 5. október 2000, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum í tilefni af bréfi kjaranefndar til mín. Í bréfi, dagsettu 6. nóvember 2000, kom hann athugasemdum sínum á framfæri við mig. Segir þar meðal annars:

„Eitt af þeim atriðum, sem ég tel að feli í sér mismunun í garð okkar prófessora í lögfræði, er sú regla, sem fram kemur í matseglunum, að birting greina í alþjóðlega viðurkenndum fræðiritum vegi þyngra (15 stig) en birting í öðrum fræðiritum (10 stig). Ég hef áður stutt það rökum að með því að gera með þessum hætti mun á alþjóðlegum og innlendum fræðiritum sé prófessorum í þjóðlegum fræðum, eins og lögfræði, mismunað í samanburði við prófessora í fræðigreinum sem hafa alþjóðlegri skírskotun. Í framkvæmd gengur kjaranefnd enn lengra vegna þess að hún gerir upp á milli birtingar greina í erlendum fræðiritum, ekki með því að bera saman efni og eðli greinanna, heldur eftir því hvort hlutaðeigandi rit eru tilgreind í tilteknum gagnagrunnum erlendis.

[...]

Ég tel ennfremur að það standist ekki jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga að gera upp á milli greina, sem birtar eru í alþjóðlegum fræðiritum, eftir því hvort ritin eru tilgreind í þremur erlendum gagnagrunnum eða ekki. Í því sambandi er rétt að leggja áherslu á að eðli máls samkvæmt birtum við lögfræðingar greinar okkar fyrst og fremst í íslenskum fræðiritum, en að þeim frátöldum í norrænum fræðiritum sem fæst er að finna í margumræddum gagnagrunnum.

Eins og matsreglur kjaranefndar eru úr garði gerðar og ekki síst í ljósi þess hvernig þær eru framkvæmdar, fela þær í sér freklega mismunun í garð okkar, sem höfum fengist við störf utan Háskólans og annarra háskólastofnana, áður en við tókum við störfum prófessora. Gleggsti munurinn kemur fram í mismunandi mati á stjórnunarreynslu. Fyrir reynslu mína af stjórnun utan Háskólans í 18 ár fæ ég samtals 50 stig meðan veittur er sami stigafjöldi fyrir að gegna störfum deildarforseta í eitt ár. Á þessum tíma gegndi ég störfum aðstoðarmanns ráðherra í tvö og hálft ár, héraðsdóms- og hæstaréttarlögmanns, þar sem ég hafði m.a. með höndum fjármálastjórn á einni stærstu lögmannsstofu landsins, í fimmtán ár og framkvæmdastjóra stærstu höfundaréttarsamtaka landsins í átta ár.

Í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands er að finna eftirgreind fyrirmæli um mat dómnefndar á hæfi umsækjanda um starf prófessors, sbr. áður 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990: „Dómnefnd skal láta uppi rökstutt álit um það hvort ráða megi af vísindagildi rita og rannsókna umsækjenda, svo og af námsferli hans og störfum, að hann sé hæfur til að gegna starfinu.” Hér eru talin upp fjögur atriði, sem dómnefnd á að leggja mat á, þ.e. (1) rit, (2) aðrar rannsóknir, þar sem niðurstöður hafa væntanlega ekki verið birtar á prenti, (3) námsferill og (4) önnur störf. Ekki er gerður neinn munur á þessum fjórum atriðum í greininni.

Kjaranefnd leggur þrískiptar starfsskyldur prófessora til grundvallar matsreglum sínum. Þetta er eðlilegt þegar mat er lagt á framlag þeirra sem gegnt hafa störfum háskólakennara. Þegar í hlut eiga menn, sem starfað hafa utan Háskólans, gegnir hins vegar allt öðru máli vegna þess að þar eru starfsskyldurnar aðrar. Hið einstrengingslega mat nefndarinnar leiðir einfaldlega til þess að þeir, sem ekki hafa sinnt rannsóknum samkvæmt hinni þröngu skilgreiningu er fram kemur í bréfi hennar frá 19. september sl., meðan þeir störfuðu utan Háskólans, lenda sjálfkrafa í lægsta flokk prófessora, meðan þeir, sem starfað hafa við skólann jafn langan tíma, flokkast mun hærra. Hér er um að ræða ólögmæta mismunun þar sem sömu reglur eru látnar gilda um tilvik sem í eðli sínu eru ósambærileg.

Eins og ég hef áður gert grein fyrir, var ég ráðinn til starfa sem prófessor við lagadeild á grundvelli rannsókna, námsferils og ekki síst starfsreynslu, sbr. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 sem þá gilti. Ég tel að kjaranefnd sé skylt að lögum að meta þessa starfsreynslu mína til stiga, ekki miðað við störf háskólakennara, heldur miðað við þau störf sem ég hafði með höndum áður en ég tók við starfi prófessors.”

V.

1.

Mál þetta snýst í fyrsta lagi um, hvort mat kjaranefndar á bókum samkvæmt matsreglum sé of lágt, miðað við þá rannsóknarvinnu, sem að baki þeim getur legið og það fræðilega gildi, sem þær geta haft. Er vísað til þess, að matið á bókum sé ekki í neinu samræmi við mat á tímaritsgreinum.

Ákvörðun kjaranefndar var byggð á heimild í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 um kjaradóm og kjaranefnd, svo sem lögunum var breytt með 56. gr. laga nr. 70/1996, til þess að taka tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi. Lagagreinin er svohljóðandi:

„Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir.”

Sambærilegt ákvæði er að finna í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hvað varðar aðra ríkisstarfsmenn en kjaranefnd ákvarðar laun.

Í athugasemdum með 2. mgr. 9. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 70/1996 segir svo:

„Í 2. mgr. er forstöðumönnum stofnana veitt heimild til að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum sem ákvörðuð eru af kjaranefnd eða samið er um í kjarasamningum, ekki aðeins vegna sérstakrar hæfni eða sérstaks álags í starfi, heldur fyrir árangur í starfi. Með þessu er lögð áhersla á það sem er einn mikilvægasti hlekkurinn í nýrri starfsmannastefnu ríkisins, að ríkið og stofnanir þess geti veitt almenningi sem til þeirra leitar bætta þjónustu [...].”

Í almennum athugasemdum með frumvarpinu kemur fram, að markmið þess sé að einfalda launakerfi, til dæmis á þann hátt að aðeins verði samið um tiltekin grunnlaun og lágmarksréttindi starfsmanna í kjarasamningum, jafnframt því að afnumdar verði sumar þær uppbætur á laun er tíðkast hafi, svo sem laun fyrir „ómælda yfirvinnu.” Í staðinn fái stjórnendur ríkisstofnana svigrúm til að ákvarða einstökum starfsmönnum laun eftir sérhæfni og menntun, sem nýtist í starfi, svo og eftir ábyrgð og frammistöðu hvers og eins. Styðjist þessar ákvarðanir við almennar reglur og málefnaleg sjónarmið, þannig að fyllsta jafnræðis verði gætt við ákvörðun slíkra viðbótarlauna.

Í athugasemdum með 56. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir, að lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd verði breytt til samræmis við ákvæði frumvarpsins. Var svo gert með umræddu lagaákvæði, meðal annars hvað varðar heimild kjarnefndar til að taka tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi, sem var nýmæli í lögum nr. 120/1992. Hefur kjaranefnd sambærilegar heimildir og stjórnendur ríkisstofnana hafa til að ákvarða þeim ríkisstarfsmönnum, sem undir hana heyra, laun vegna sérstakrar hæfni þeirra í starfi.

Til þess að meta hæfni prófessora setti kjaranefnd sér sérstakar matsreglur, sem voru hluti af úrskurði nefndarinnar 2. júlí 1998. Samkvæmt þeim eru eftirtalin atriði metin til stiga og ræður fjöldi þeirra því í hvaða launaflokk prófessor raðast:

Kennsla. Metin er kennslureynsla, svo og sérstakt framlag til uppbyggingar kennslu, gerð kennsluefnis og leiðbeining nemenda í framhaldsnámi.

Rannsóknir. Eftirfarandi atriði eru m.a. metin: Fjöldi vísindalegra ritsmíða og í hvers konar ritum þau eru birt, fjöldi tilvitnana, þátttaka og virkni í alþjóðlegu rannsóknarsamstarfi og fleira.

Stjórnun. Metin eru stjórnunarstörf innan háskóla, sem ekki teljast til hefðbundinna skyldustarfa, t.d. formaður námsbrautar eða skorar, forstöðumaður rannsóknarstofu eða stofnunar, deildarforseti, rektor.

Auk heildarstigafjölda er tiltekinn lágmarksstigafjöldi fyrir kennslu og rannsóknir skilyrði fyrir röðun í launaflokk, eins og fram kemur í eftirfarandi töflu:

Rannsóknarstig Kennslustig Heildarstigafjöldi

Flokkur I 120 0 200

Flokkur II 270 100 400

Flokkur III 400 120 600

Flokkur IV 550 150 900

Flokkur V 750 180 1200

Þá segir í reglunum, að prófessor geti óskað eftir því á tveggja ára fresti, að afköst hans og vinnuframlag verði metin, og skuli matið endurskoðast eigi sjaldnar en fimmta hvert ár.

Samkvæmt reglunum eru stig gefin fyrir A) rannsóknir B) kennslu C) stjórnun og D) annað.

Í flokki A) eru 15 stig gefin fyrir kandídats- eða meistaraprófsritgerð, 30 stig fyrir doktorsnámsritgerð og 45 stig fyrir doktorsritgerð hina meiri.

Fyrir bók, fræðirit, þar sem fram kemur ný þekking á fræðasviði, þar sem beitt er vísindalegri aðferðafræði, sem hefur áhrif í vísindasamfélaginu, eru gefin 10 – 30 stig. Með endurskoðaðri ákvörðun nefndarinnar 17. desember 1998 var vægi bóka og kennslurita aukið upp í allt að 60 stig.

Fyrir grein, sem birt er í viðurkenndu tímariti (þ.e. Science Citation Index, Social Science Citation Index og Arts/Humanities Citation Index), eru gefin 15 stig, en grein, birta í öðru fræðiriti, 10 stig.

Fyrir ritgerðir í ritrýndum ráðstefnuritum eru gefin 10 stig, en fyrir fræðilega skýrslu 0 – 5 stig, álitsgerð 0 – 3 stig, ritrýndan útdrátt 1 stig, ritdóm 1 – 2 stig, fræðslu fyrir almenning 5 – 10 stig, erindi á vísindaráðstefnum 3 stig og veggspjald á ráðstefnu 2 stig.

Fyrir tilvitnanir, sem getið er um í SCI, SSCI eða AHCI, er gefið 1 stig fyrir fyrstu 10 tilvitnanir, 0,5 stig fyrir næstu 20 tilvitnanir og fyrir tilvitnanir umfram 30 eru gefin 0,2 stig. Fyrir „Plenum” fyrirlestra á alþjóðlegri ráðstefnu eru gefin 10 stig og erindi í boði háskóla eða vísindaakademíu eða inngangsfyrirlestur á ráðstefnu („keynote”) 5 stig.

Vegna ráðningu í akademíska kennslustöðu eru veitt 10 stig fyrir hvert kennsluár, fyrir smárit til háskólakennslu eru veitt 0 – 3 stig og viðamikið kennslurit 10 – 30 stig, leiðbeining nemenda við meistaraverkefni gefur 4 stig og doktorsverkefni 10 stig.

Þá eru veitt stig fyrir stjórnun, allt frá 10 (formaður skorar, formaður námsbrautarstjórnar, formaður í starfsnefndum háskólaráðs, forstöðumaður rannsóknarstofu – eða stofnunar, varadeildarforseti) til 75 (rektor). Fyrir að vera deildarforseti eru gefin 50 stig og fyrir setu í nefndum á vegum háskólaráðs eða rektors 2 stig.

Í áliti umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2271/1997 og 2272/1997 segir meðal annars svo:

„Með hliðsjón af efnisákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, er það skoðun mín, að það sé hlutverk kjaranefndar að ákveða sérstaklega launa- og starfskjör hvers starfsmanns með vísan til þeirra atvika og aðstæðna, sem við eiga hverju sinni. Má í þessu sambandi benda á ákvæði 12. gr. laganna frá 1992 [laga nr. 120/1996], en þar segir, að kjaranefnd skuli taka mál til meðferðar, þegar henni þykir þurfa, og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu, sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögunum eða á störfum þeirra, sem úrskurðarvald þeirra tekur til. Í 2. mgr. 12. gr. er þó kveðið á um það, að kjaranefnd skuli eigi sjaldnar en árlega meta, hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum, sem þau ákveða.

Að þessu virtu tel ég rétt að vekja athygli á þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, að í þeim tilvikum, er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Þó að telja verði heimilt að stjórnvald setji sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum, verður það engu að síður að geta lagt sérstætt mat á hvert mál fyrir sig og leyst úr því, án þess að vera fyrir fram bundið af fastmótuðum efnisreglum.

Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég hef rakið hér að framan, er það skoðun mín, að framangreindar reglur kjaranefndar frá 16. júní 1997, um ákvörðun greiðslna vegna aukastarfa, séu full afdráttarlaust orðaðar. Sé því fyrir hendi hætta á því, að þær dragi úr því markmiði löggjafans, að kjaranefnd taki þá launaákvörðun, sem réttust og eðlilegust þykir í hverju tilviki fyrir sig, með skírskotun til allra atvika og aðstæðna.”

Ég tel, að þau sjónarmið, sem byggt er á í ofangreindu áliti umboðsmanns Alþingis, eigi almennt við varðandi kvörtun þá, er hér um ræðir. Er þannig fallist á með kjaranefnd, að hún hafi haft heimild til að setja sér þær matsreglur, sem hún hefur gert, í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum. Hins vegar verður nefndin að mínu áliti að taka afstöðu í hverju einstöku máli á grundvelli málefnalegs mats á atvikum og aðstæðum og innan þess lagaramma, sem nefndinni er settur. Enda þótt telja verði, að framangreindar matsreglur séu að stofni til reistar á málefnalegum sjónarmiðum er það skoðun mín að kjaranefnd verði að geta lagt sérstætt mat á hvert mál fyrir sig og leyst úr því með rökstuddum hætti, án þess að vera fyrir fram bundin af fastmótuðum efnisreglum. Er það álit mitt, að sú regla nefndarinnar, að fræðibækur geti ekki gefið meira en 60 stig, samanborið við það, að greinar, sem birtast í tímaritum, geta gefið 15 stig, sé of afdráttarlaus. Tel ég, að meira svigrúm eigi að vera til stigagjafar fyrir fræðibækur, en nú er, og verði þá miðað við vinnuframlag fræðimannsins og þýðingu verksins í viðkomandi fræðigrein. Kemur þá jafnframt til skoðunar, hvort of lítill munur er á milli stigagjafar fyrir fræðiritgerðir og bækur. Hins vegar er ekki tekin afstaða til þess, hvort kjaranefnd geti sett sér ákveðið hámark um stigagjöf fyrir þær ritsmíðar, sem hér um ræðir. Þá skal tekið fram, að telja verður, að lagareglan, sem stuðst er við í þessu sambandi, veiti nefndinni að nokkru leyti svigrúm til huglægs mats.

Samkvæmt framansögðu beini ég þeim tilmælum til kjaranefndar að taka framangreindar reglur og ákvarðanir um stigagjöf fyrir fræðibækur A til endurskoðunar og verði við þá endurskoðun meðal annars höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.

2.

Í öðru lagi lýtur kvörtun að því, að mat kjaranefndar á fræðigreinum, sem birtast í fræðitímaritum, sé með þeim hætti, að fari í bága við jafnræðisreglur.

Svo sem áður greinir byggist heimild kjaranefndar til röðunar prófessora í hina umdeildu flokka á heimild í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992, sem kveður á um að taka megi tillit til sérstakrar hæfni, sem nýtist í starfi.

Kjaranefnd hefur sett sér matsreglur, sem mæla fyrir um mismunandi stigamat á fræðigreinum eftir því hvar þær birtast. Þannig eru 15 stig gefin fyrir grein, sem birt er í viðurkenndu tímariti (þ.e. Science Citation Index, Social Science Citation Index og Arts/Humanities Citation Index), en fyrir grein, birta í öðru fræðiriti, eru gefin 10 stig. Fyrir ritgerðir í ritrýndum ráðstefnuritum eru gefin 10 stig og bókarkafla einnig 10 stig, en fyrir fræðilega skýrslu í öðrum tímaritum 0 – 5 stig.

Kjaranefnd kvaddi sér til ráðgjafar sérstaka nefnd, ráðgjafarnefnd, skipaða fimm mönnum, sem var kjaranefnd til ráðuneytis við framkvæmd umrædds mats. Var mat á starfsferli prófessora unnið í fjórum matshópum (hugvísindi, félagsvísindi, verk- og raunvísindi og heilbrigðis-vísindi). Til að samræma vinnubrögð matshópa var hver ráðgjafarnefndarfulltrúi í tveimur matshópum. Í vinnureglum matshópanna kemur fram, að greinar, sem birtast í Tímariti lögfræðinga og Úlfljóti, sem eru tímarit um lögfræðileg efni, skuli að jafnaði metin til 0 – 5 stiga, en í nokkrum tilvikum skuli viðamiklar greinar í ritunum metin til 10 stiga. Tímaritin eru ekki ritrýnd. Fram kemur í sundurliðun kjaranefndar á stigagjöf til A, að ein grein, sem birtist í Úlfljóti og fjórar greinar í Tímariti lögfræðinga hafi hver um sig gefið 10 stig af þeirri ástæðu, að um viðameiri greinar hafi verið að ræða. Hins vegar gáfu fimm greinar, sem birtust í Úlfljóti, og ein grein í Tímariti lögfræðinga, 5 stig hver um sig.

Staða lögfræði innan háskólans er frábrugðin mörgum öðrum greinum, sem þar eru kenndar og hafa alþjóðlega skírskotun, svo sem heilbrigðisvísindi, verk- og raunvísindi, félagsvísindi og hagfræði. Eru langflestar greinar lögfræði þjóðlegar og vekja almennt ekki áhuga útlendinga, frekar en til dæmis flestar greinar í enskri og amerískri lögfræði gera hérlendis. Hafa prófessorar í lögfræði því aðallega skyldur við stúdenta og íslenskt vísindasamfélag. Verður hvergi fullyrt, að starfsskyldur þeirra séu almennt minni en starfsfélaga í ofangreindum vísindagreinum, en á hinn bóginn er ljóst, að möguleikar prófessora í lögfræði til birtingar greina eftir sig á erlendri tungu eru mun minni en hinna síðarnefndu, þar sem þau fög, sem hinir síðarnefndu kenna, eru alþjóðleg. Hafa Úlfljótur og Tímarit lögfræðinga verið meginvettvangur umfjöllunar um lögfræðileg efni af hálfu íslenskra lögfræðinga í áratugi, en að öðru leyti er helst, að prófessorar við lagadeild Háskóla Íslands eigi möguleika á birtingu greina eftir sig í norrænum lögfræðitímaritum.

Enda þótt fallist verði á það með kjaranefnd, að umræddar matsreglur geti, almennt séð, stuðlað að innbyrðis samræmi við úrlausn stjórnvaldsins í launaákvörðunum prófessora, tel ég, að ekki verði litið fram hjá þeim aðstöðumun, sem er á milli prófessora í lögfræði og prófessora í alþjóðlegum vísindagreinum á möguleikum til birtingar greina eftir sig í erlendum tímaritum. Þá er það og skoðun mín, að þrátt fyrir að ritrýning veiti að jafnaði ákveðna vísbendingu um gæði rannsóknarniðurstaðna og fræðilegt gildi greina, er í slíkum ritum birtast, geti það ekki, eitt sér, ráðið úrslitum um hæfni í starfi, hvort grein birtist í slíku riti eða riti, sem ekki er ritrýnt. Þannig geti grein, vegna efnis hennar og þeirrar aðferðarfræði, sem beitt er við þá rannsókn, er að baki henni liggur, varpað ljósi á sérstaka hæfni, sem nýtist í starfi. Getur mismunun að þessu leyti því að mínu áliti ekki byggst, hlutlægt séð, á því sjónarmiði hvar grein birtist. Verður mat á stigagjöf fyrir tímarit að vera málefnalegt og í því sambandi verði tekið tillit til þess, að lögfræði er að meginstefnu til þjóðleg fræðigrein. Eru prófessorar í fræðigreininni því í öðru vísindaumhverfi en þeir starfsfélagar þeirra, sem hafa, í ljósi alþjóðlegrar skírskotunar þeirrar fræðigreinar, sem þeir kenna, mun meiri möguleika til ritunar í erlend, ritrýnd vísindatímarit.

Beini ég því þeim tilmælum til kjaranefndar að taka framangreindar matsreglur og ákvarðanir varðandi stigagjöf fyrir tímaritsgreinar til endurskoðunar, komi fram ósk um það frá A, og að við þá endurskoðun verði höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.

3.

Í þriðja lagi er kvartað yfir, að það sé ósamþýðanlegt reglum um jafnræði, að ekki sé metin umsjón með ritun nemenda á kandídatsritgerðum.

Samkvæmt umræddum matsreglum kjaranefndar er leiðbeining nemenda við meistaraverkefni metin til 4 kennslustiga og leiðbeining við doktorsverkefni til 10 kennslustiga.

A styður þennan lið kvörtunar sinnar þeim rökum, að kandídatsritgerð sé metin til 15 eininga í námi og svari því til meðaleiningafjölda eins misseris og jafnframt marki hún lok fimm ára háskólanáms, en meistaraprófsritgerðir/verkefni marki í flestum tilvikum einnig lok fimm ára háskólanáms.

Kjaranefnd færir þau rök fyrir þeirri ákvörðun sinni að hafna því að meta umsjón með ritun nemenda á kandídatsritgerðum til stiga, að um framhaldsnám sé að ræða, hvað varðar meistaraverkefni eða doktorsverkefni, til viðbótar því grunnnámi, sem boðið sé upp á við þá háskóla, sem heyra undir nefndina. Enda þótt umsjón með lokaverkefnum eða ritun kandídatsritgerða geti verið viðamikil, sé þar samt sem áður um að ræða leiðbeiningar til stúdenta í grunnnámi á háskólastigi, sem nefndin hafi þegar tekið tillit til með mati sínu á ráðningu í akademíska kennslustöðu við háskóla. Þá bendir nefndin á, að lagadeild Háskóla Íslands sé heimilt að bjóða upp á nám til meistaraprófs og doktorsprófs í lögfræði, sbr. 11. mgr. 91. gr. áðurnefndrar reglugerðar fyrir Háskóla Íslands.

Samkvæmt 1. mgr. 91. gr. reglugerðar nr. 458/200 um Háskóla Íslands jafngildir nám til embættisprófs í lögfræði 150 námseiningum, sem skiptast þannig, að kjarnanám er 90 einingar og kjörnám 60 einingar. Að auki skal lokið námi í heimspekilegum forspjallsvísindum, sem metið er til þriggja eininga. Í 7. mgr. sömu greinar er kveðið á um, að stúdent skuli velja sér, auk tveggja kjörgreina, sem boðnar eru til kennslu, efnissvið til ritgerðar eða annars lokaverkefnis, sem metið er til 10 eininga. Skal stúdent velja einn af kennurum deildarinnar sem umsjónarkennara í því námi og skal valið háð samþykki kennarans og skrifstofu lagadeildar. Getur umsjónarkennari ákveðið, að stúdent þreyti próf úr efni ritgerðar eða lokaverkefnis og metið árangur hans sem hluta af einkunninni. Getur stúdent ekki lokið ritgerð eða öðru lokaverkefni, nema hann hafi áður staðist próf í kjörgreinum, sem vega að minnsta kosti 35 einingar alls. Þá segir í 11. mgr. greinarinnar, að lagadeild sé heimilt að bjóða upp á nám til meistaraprófs og doktorsprófs í lögfræði, á íslensku eða ensku, samkvæmt nánari reglugerð, sem lagadeild setur og háskólaráð staðfestir.

Samkvæmt reglugerðinni er kandídatsritgerð hluti af kjörnámi í lagadeild, sem metið er til 60 eininga af 150. Af þessum 60 einingum er ritgerðin metin til 10 námseininga. Til samanburðar á því skal í dæmaskyni nefnt, að samkvæmt reglugerðinni er ritgerð/rannsóknarverkefni til meistaranáms við læknadeild, tannlæknadeild og lyfjafræðideild Háskóla Íslands metið til 30 – 45 eininga og 15 – 30 eininga í viðskiptadeild og heimspekideild.

Af framansögðu er ljóst, að kjörnám við lagadeild er ekki skilgreint sem meistaranám í umræddri reglugerð, heldur sem hluti af grunnnámi í deildinni. Samkvæmt því og miðað við þá fullyrðingu kjaranefndar, sem gera verður ráð fyrir, að sé rétt, að allir prófessorar sitji við sama borð varðandi leiðbeiningu við smíði lokaritgerðar í grunnnámi, verður ekki talið, að það sé ósamþýðanlegt reglum um jafnræði, að ekki sé metin sérstaklega ritun nemenda í lagadeild á kandidatsritgerðum. Tel ég því ekki tilefni til athugasemda vegna þessa liðar kvörtunarinnar.

4.

Í fjórða lagi snýst málið um, hvort það sé ósamrýmanlegt jafnræðisreglum að meta einskis til rannsóknarstiga starfstíma A við lögmannsstörf, svo og önnur störf, áður en hann var skipaður til starfa við Háskóla Íslands.

Samkvæmt ákvörðun kjaranefndar um launakjör prófessora frá 2. júlí 1998 er við mat á störfum prófessora einkum litið til árangurs þeirra í kennslu, rannsóknum og stjórnun. Segir þar, að árangur vísindamanna sé einkum metinn með þrennum hætti og þá miðað við magn birtra verka, gæði og áhrif. Stuðst sé við mælistikur úr öllum flokkum við mat á störfum vísindamanna. Bókfræðilegir mælikvarðar séu í grundvallaratriðum tvenns konar: Mælikvarðar, byggðir á fjölda og gæðum birtra rannsóknarrita, og mælikvarðar, byggðir á fjölda tilvitnana. Sé talningu og mati á gæðum útgefinna verka ætlað að gefa rétta mynd af framleiðni í vísindum og sé áhersla lögð á að styðjast bæði við hlutlægar og huglægar aðferðir. Einnig séu notaðar mælistikur á borð við fjölda fyrirlestra vísindamanna, setu í ritstjórn alþjóðlegra tímarita, fjölda tilvika, þar sem kallað hefur verið eftir sérfræðiþekkingu vísindamanns og athygli, sem framlag hans hefur vakið.

Í 3. mgr. 43. gr. reglugerðar nr. 458/2000 segir, að dómnefnd [um hæfi umsækjanda um prófessorsstöðu] skuli við mat sitt á umsækjanda byggja á eftirfarandi starfsþáttum: Rannsóknum, kennslu og stjórnun. Er þar því um að ræða sama grunn og kjaranefnd reisir matsreglur sínar á.

Kjaranefnd tiltekur í rökstuðningi sínum, hvað þennan lið kvörtunarinnar varðar, að við mat á umsækjendum um prófessorsstöður meti dómnefndir ekki viðkomandi prófessora, heldur verk þeirra, sbr. 5. mgr. 43. gr. nefndrar reglugerðar fyrir Háskóla Íslands, en málsgreinin hljóðar svo í heild sinni:

„Við mat á rannsóknum skal leggja megináherslu á vísindagildi þeirra. Við það mat ber að athuga frumleika rannsóknarverkefnis og sjálfstæði gagnvart öðrum rannsóknum og ritverkum, þekkingu á stöðu rannsókna á viðkomandi fræðasviði, meðferð heimilda og vísindaleg vinnubrögð, fræðilegar nýjungar og eftir atvikum notagildi rannsókna. Kennslurit og önnur hugverk geta haft vísindagildi að því marki sem þau uppfylla þessar kröfur. Í fyrsta lagi skulu metin rit, bækur og ritgerðir, sem hafa verið gefin út eða samþykkt til birtingar í viðurkenndum tímaritum, innlendum eða erlendum, og hlotið hafa faglegt mat. Í öðru lagi er höfð hliðsjón af álitsgerðum og áfangaskýrslum sem umsækjandi hefur sent frá sér í frágenginni mynd. Í þriðja lagi er heimilt að taka tillit til verka í vinnslu.”

Þá segir svo í 9. mgr. sömu greinar:

„Dómnefnd er auk þess heimilt að líta til annarrar starfsreynslu umsækjanda sem telja má að nýst geti við það starf sem sótt er um.”

Ljóst er af matsreglum kjaranefndar og rökstuðningi hennar fyrir ákvörðunum um launakjör A, að fyrri störf hans voru ekki metin honum til tekna að neinu leyti við stigagjöf nefndarinnar fyrir rannsóknir.

Í áliti þriggja manna dómnefndar, skipaðrar af háskólarektor, vegna umsóknar A um prófessorsstarf við lagadeild Háskóla Íslands, sbr. nú 3. mgr. 12. gr. laga laga nr. 41/1999 um Háskóla Íslands, segir meðal annars svo:

„Áður er komið fram að hann [A] hefur verið stundakennari við Lagadeild Háskóla Íslands með nokkrum hléum frá því um haustið 1977, auk þess að vera settur dósent við deildina um nokkurra mánaða skeið á árinu 1983. Á þessum tíma hafa kennslugreinar hans verið refsiréttur, stjórnskipunarréttur, stjórnsýsluréttur, eignaréttur og réttarfar. Er óhætt að fullyrða að hann hafi öðlast víðtæka reynslu við kennslu í Lagadeild. [...].

Umsækjandi hefur unnið talsvert við lagasmíð og skyld verk og er meðal annars einn aðalhöfundurinn að stjórnsýslulögum, auk þess að hafa átt þátt í undirbúningi flestra núgildandi réttarfarslaga. Þessi störf umsækjandans sýna skýrlega umfangsmikla þekkingu hans á kenningum og eldri rétti á þessum sviðum. Telja má að þessi þekking getið komið að miklu gagni í störfum prófessors, bæði í vísindastörfum og hefðbundnum störfum háskólakennara utan eiginlegra kennslu- og rannsóknarstarfa.

Starfsreynsla umsækjandans er fjölbreytt. Hann hefur meðal annars gegnt ábyrgðarstörfum hjá ríkinu og haft með höndum stjórnunarstörf, bæði á eigin málflutningsskrifstofu og hjá samtökum og félögum. Slík reynsla af stjórnun getur komið að góðu haldi í störfum á vettvangi háskólans. Þá er ástæða til að minnast þess, að í störfum sínum sem málflytjandi hefur umsækjandi fengist við mörg umfangsmikil mál, bæði hér á landi og erlendis.

Þau atriði, sem hér hafa verið nefnd, teljum við vega þungt við mat á hæfni umsækjandans.”

Að auki hefur A unnið, annað hvort einn eða í félagi við aðra, að tugum lögfræðilegra álitsgerða, bæði fyrir einkaaðila og stjórnvöld.

Vegna þessa liðar kvörtunar tel ég rétt að árétta, að í þeim tilvikum, er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja reglu, sem tekur til allra mála, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið og því óheimilt að afnema það eða takmarka óhóflega. Þá er jafnframt áréttað, að þeir einstaklingar, sem heyra undir úrskurðarvald kjaranefndar, eiga kröfu til þess, að nefndin taki í hverju einstöku tilviki afstöðu til máls að undangengnu mati.

Kjaranefnd hefur sett sér viðmiðunarreglur í þeim tilgangi að stuðla að samræmi í úrlausnum sínum. Samkvæmt þeim er engin heimild til að taka tillit til þeirra umfangsmiklu starfa, er A gegndi, áður en hann hlaut prófessorsstöðu. Má þar sem dæmi nefna samningu fjölda lagafrumvarpa, stundakennslu um margra ára skeið við lagadeild Háskóla Íslands og umfangsmikil lögmannsstörf, þar á meðal samningu lögfræðilegra álitsgerða um flókin álitaefni. Að baki slíkri vinnu, sem hér um ræðir, liggur, eðli máls samkvæmt, almennt yfirgripsmikil rannsóknarvinna, sem fyrir fram verður að ætla að nýtist við kennslu og fræðistörf lagaprófessors.

Svo sem áður greinir hefur löggjafinn með ákvæðum 3. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 120/1992 veitt kjaranefnd heimild til þess að taka tillit til sérstakrar hæfni, er nýtist í starfi. Er áréttuð sú skoðun mín, að með hliðsjón af efnisákvæðum laga nr. 120/1992 og lögskýringargögnum, sé það hlutverk kjaranefndar að ákveða sérstaklega launa- og starfskjör hvers starfsmanns með vísan til þeirra atvika og aðstæðna, sem við eiga hverju sinni. Þá er þess að geta, að fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að eitt af markmiðum með nýrri starfsmannastefnu ríkisins, sem búi að baki lögunum, sé að stuðla að tilfærslu á fólki í störfum milli ríkis og einkafyrirtækja, sbr. Alþ. 1995-96, bls. 3137. Gengi það því gegn tilgangi laganna að útiloka með öllu að meta hæfni manna, sem eins er ástatt um og A, út frá fyrri störfum þeirra í einkageira atvinnulífsins.

Enda þótt það ráði ekki úrslitum í máli þessu, verður slík takmörkun að mínu mati engan veginn ráðin af orðalagi 5. mgr. 43. gr. umræddrar reglugerðar fyrir Háskóla Íslands og þá er beinlínis mælt fyrir um það í 11. mgr. sömu greinar að líta megi til annarrar starfsreynslu [umsækjanda um prófessorsstarf], sem telja má að nýst geti við það starf, sem sótt er um. Þess er og að geta, að kjaranefnd telur sig geta, við mat á stigagjöf vegna rannsókna, metið fjölda tilvika, þar sem kallað hefur verið eftir sérfræðiþekkingu vísindamanns og athygli, sem framlag hans hefur vakið. Verður í því sambandi að ætla, að leitað hafi verið til A í tilefni af samningu hinna ýmsu lögfræðilegu álitsgerða vegna sérþekkingar hans í lögfræði. Hins vegar hefur ekkert tillit verið tekið til þessa við stigagjöf til hans vegna rannsókna.

Það er því álit mitt, að kjaranefnd hafi með umræddum matsreglum takmarkað óhóflega svigrúm sitt til mats á sérstakri hæfni A með því að útiloka að meta störf hans, áður en hann var skipaður prófessor.

Með vísan til framanskráðs og þeirra meginröksemda, sem fram koma í niðurstöðu minni vegna 2. liðar kvörtunar þessarar, tel ég, að samkvæmt reglum stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda sé kjaranefnd skylt að meta fyrri störf A sérstaklega með tilliti til þess, hvort þau nýtist honum í starfi prófessors. Beini ég því þeim tilmælum til kjaranefndar að taka framangreindar matsreglur til endurskoðunar að þessu leyti, sem og ákvarðanir hennar um stigagjöf til A vegna rannsókna, komi fram ósk um það frá honum, og að við þá endurskoðun verði höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.

5.

Í fimmta og síðasta lagi kvartar A yfir ófullnægjandi rökstuðningi kjaranefndar. Lýtur kvörtun hans að þessu leyti að því, að kjaranefnd hafi ekki rökstutt mat sitt með öðrum hætti en að leggja fram sundurliðun á stigamati.

Um efni rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun fer eftir ákvæðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. og 2. mgr. hennar segir svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993, segir

meðal annars svo um ákvæði 22. gr.:

„Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þá ber, eftir því sem ástæða er til, að rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta á t.d. við ef staðreyndir máls eru umdeildar. [...]

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er ekki kveðið á um, hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður, að búast megi við því, að aðili geti skilið af lestri hans, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni, hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera, svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Meiri kröfur verður hins vegar að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum.”

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að lögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284). Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um meðferð mála fyrir kjaranefnd að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, og reglum þeim, sem Kjaradómur hefur sett nefndinni, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og framangreind ummæli í lögskýringargögnum. Má um þetta vísa til skýrslu umboðsmanns Alþingis frá árinu 1996, bls. 204 (sjá SUA 1996:197) og álits hans frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997.

Kjaranefnd hefur rökstutt ákvarðanir sínar varðandi launakjör A, þegar eftir því hefur verið leitað af hans hálfu. Er gerð grein fyrir þeim rökstuðningi hér að framan.

Er það skoðun mín, að ráðið verði með nægjanlega skýrum hætti af lestri hans, hvers vegna niðurstaða málsins varð sú, sem raun ber vitni, þegar nefndin tók ákvarðanir í máli A. Ber röksemdafærslan með sér þau atriði, er skiptu mestu í því sambandi, miðað við þau sjónarmið, sem byggt var á við ákvarðanir nefndarinnar í máli A. Tel ég því ekki tilefni til athugasemda vegna kvörtunar A um, að rökstuðningur kjaranefndar fari í bága við þær kröfur, sem gerðar eru til hans samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga.