Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. október 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna ákvörðunar ríkissaksóknara frá 19. mars þess árs í máli nr. 007-2017-11094. Með ákvörðuninni staðfesti ríkissaksóknari ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 10. desember 2020 um að hætta rannsókn brots gegn 1. mgr. 217. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með vísan til fyrningar.

Kvörtunin byggðist á því að háttsemi kærða væri ekki fyrnd. Atlaga kærða 13. janúar 2017 hefði ógnað heilsu og velferð A og kærði verið sambýlismaður móður hennar á þeim tíma. Hún varðaði því við 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga, sbr. 4. gr. laga nr. 23/2016.

Í málinu liggur fyrir að ríkissaksóknari kannaði þann drátt sem varð á meðferð málsins hjá lögreglu og leiddi til þess að ætlað brot gegn 217. gr. almennra hegningarlaga fyrndist. Athugun umboðsmanns hefur því einkum beinst að því hvort málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti með hliðsjón af fyrrnefndu ákvæði 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga.

 

II Málavextir

Forsaga málsins er sú að A lagði fram kæru 9. mars 2017 á hendur X, sambýlismanni og barnsföður móður hennar, vegna ætlaðrar líkamsárásar á [...] 13. janúar þess árs. Samkvæmt framburði A ýtti kærði við móður hennar með þeim afleiðingum að hún féll í gólfið og hlaut skurð á höfði auk þess sem hún missti meðvitund. Kærði hafi í kjölfarið slegið A að minnsta kosti einu sinni með krepptum hnefa í andlitið með þeim afleiðingum að hún missti meðvitund um tíma, hlaut blóðnasir, bólgur og mar í andliti sem og heilahristing. Í kvörtun A til umboðsmanns kemur m.a. fram að móðir hennar hafi áður þurft að hringja í lögregluna vegna kærða.

Hinn 9. október 2017 var skýrsla tekin af kærða vegna málsins. Framburður hans var að mestu leyti í samræmi við framburð A og móður hennar en hann bar m.a. fyrir sig áfallastreituröskun, flugþreytu og áreiti frá mæðgunum.

Móðir A lagði ekki fram formlega kæru vegna atviksins fyrr en 17. júlí 2018 en framburður þeirra mæðgna um atvik máls var að mestu leyti samhljóða. Í skýrslutöku þann dag tók móðirin fram að hún hefði ákveðið að kæra líkamsárásina m.a. vegna síðari samskipta hennar og kærða. Fram kom að þau ættu nánast í engum samskiptum lengur fyrir utan deilu um umgengni. Hann hefði hótað að taka af henni börnin og fleira í þeim dúr. Jafnframt kom fram í skýrslu hennar að elsti sonur þeirra vildi engin samskipti eiga við föður sinn vegna andlegs ofbeldis.

Málið mun hafa verið sent ákærusviði lögreglustjóra til þóknanlegrar meðferðar 20. október 2017 og ætluð háttsemi kærða talin varða við 1. mgr. 217. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Málið var hins vegar fellt niður 9. desember 2020, eða rúmum þremur árum síðar, á grundvelli 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, með vísan til fyrningar brotsins.

A kærði téða ákvörðun lögreglustjóra með bréfi 22. desember 2020 til ríkissaksóknara. Í kærunni var á því byggt að háttsemi kærða væri ekki fyrnd en í því samhengi var vísað til þess að hún varðaði við ákvæði 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga. Atlagan á [...] í janúar 2017 hefði ógnað heilsu hennar og velferð enda hefði hún hlotið heilahristing við árásina, meðvitundarleysi, mar og blóðnasir. Kærði hefði á þeim tíma er atvik áttu sér stað verið sambýlismaður móður hennar og faðir systkina hennar.

Í fyrrgreindri ákvörðun ríkissaksóknara vegna kæru A er tekið fram að með hliðsjón af því að um hafi verið að ræða eitt atvik og árásin ekki á alvarlegan hátt ógnað heilsu eða velferð kæranda væri tekið undir þá niðurstöðu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu að háttsemin yrði heimfærð til 217. gr. almennra hegningarlaga, sbr. til hliðsjónar dóma Landsréttar í málum nr. 616/2018 frá 7. júní 2019 og nr. 196/2019 frá 18. júní 2020. Samkvæmt framansögðu, og að öðru leyti með vísan til röksemda lögreglustjórans, var staðfest sú niðurstaða lögreglustjóra að hin kærða háttsemi hefði verið fyrnd þegar hann tók ákvörðun um að hætta rannsókn málsins, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 81. gr. almennra hegningarlaga.

 

III Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda

Ríkissaksóknara var ritað bréf 11. nóvember 2021 þar sem fram kom að A gerði athugasemdir við þá niðurstöðu hans að háttsemi kærða hefði verið fyrnd og vísaði í því sambandi til þess að hún varðaði við 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Í kvörtun A kæmi m.a. fram að móðir hennar hefði áður þurft að hringja í lögregluna vegna kærða. Óskaði umboðsmaður eftir því við ríkissaksóknara að honum yrðu afhent öll gögn málsins sem og hann upplýsti um þá rannsókn sem fór fram á málsatvikum með tilliti til þess hvort háttsemi kærða bæri að heimfæra til 218. gr. b. almennra hegningarlaga. Jafnframt var þess óskað að ríkissaksóknari skýrði afstöðu sína til þess hvort og þá hvernig meðferð málsins hefði að þessu leyti samrýmst ákvæðum VII. kafla laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sem og að upplýst yrði hvort meðferð lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á málinu hefði orðið ríkissaksóknara tilefni til viðbragða á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem honum væri falið samkvæmt 21. gr. laganna og þá hverra.

Í svarbréfi ríkissaksóknara 22. desember 2021 sagði m.a. eftirfarandi í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um þá rannsókn sem fram fór með hliðsjón af 218. gr. b. almennra hegningarlaga:

„Vegna umfjöllunar í bréfi umboðsmanns, þess efnis að móðir hennar hefði áður þurft að hringja í lögreglu, þá skal tekið fram að málaskrárkerfi lögreglunnar ber ekki með sér að lögreglu hafi á umræddum tíma borist tilkynning um aðra mögulega refsiverða háttsemi kærða gagnvart [A] eða móður hennar.“

Um meðferð málsins hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu og viðbrögð ríkissaksóknara sagði því næst í fyrrgreindu bréfi:

„Hvað varðar meðferð málsins hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þá kemur m.a. fram í fyrrgreindu bréfi til ríkissaksóknara að Þær tafir sem urðu á afgreiðslu málsins verða ekki að nokkru leiti raktar til athafna kærenda eða kærða. Er einungis til að ræða leið mistök af hálfu fulltrúa lögreglustjóra ákærusviðs embættisins og harmar lögreglustjóri þessi leiðu mistök við meðferð málsins. Ríkissaksóknari óskað símleiðis eftir nánari upplýsingum frá lögreglustjóra og þar með hvort þess væru önnur dæmi um að mál væru að fyrnast í meðförum lögreglustjóra. Þau svör sem ríkissaksóknari fékk gáfu að hans mati ekki tilefni til annars en að ætla að um væri að ræða einstök tilvik.

Þrátt fyrir að átelja verði meðferð lögreglustjóra á meðferð þess máls sem hér er til umfjöllunar þá leit ríkissaksóknari svo á að um mannleg mistök hefði verið að ræða og því ekki tilefni til sérstakra viðbragða af hálfu embættisins með því að beina almennum fyrirmælum og/eða leiðbeiningum til lögreglustjóra um meðferð ákæruvalds.“

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Almennar reglur um rannsókn lögreglu

Um rannsókn sakamála er fjallað í 2. þætti laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í 1. mgr. 53. gr. laganna segir að markmið rannsóknar sé að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda sé fært að ákveða að henni lokinni hvort sækja skuli mann til sakar, svo og að afla gagna til undirbúnings málsmeðferð fyrir dómi. Þeir sem rannsaka sakamál skulu vinna að því að hið sanna og rétta komi í ljós og gæta jafnt að þeim atriðum sem horfa til sýknu og sektar. Þeim ber jafnframt að hraða meðferð mála eftir því sem kostur er, sbr. 2. mgr. 53. gr. laganna.

Í 1. mgr. 54. gr. umræddra laga er fjallað um að hvaða atriðum rannsókn skuli m.a. beinast. Þar er kveðið á um að rannsaka og afla skuli allra tiltækra gagna um verknað þann sem um er að ræða, svo sem stað og stund og öll nánari atvik, sem ætla má að skipt geti máli, leita þess sem grunaður er um brot, finna sjónarvotta og aðra sem ætla má að borið geti vitni, svo og að hafa uppi á munum sem hald skal leggja á og öðrum sýnilegum sönnunargögnum. Þá skal rannsaka vettvang ef við á og yfirleitt öll ummerki sem kunna að vera eftir brot.

Samkvæmt framangreindu og í samræmi við svonefnda sannleiksreglu, sem telst almennt viðurkennd meginregla sakamálaréttarfars, leiðir að þeim sem rannsaka mál ber að hafa frumkvæði að því að upplýsa öll málsatvik og önnur þau atriði sem skipta máli fyrir undirbúning að ákvörðun um saksókn og eftirfarandi málsmeðferð fyrir dómi, svo unnt sé að leysa úr málinu á grundvelli réttra upplýsinga svo sem kostur er, sbr. til hliðsjónar Eirík Tómasson, Sakamálaréttarfar, Reykjavík 2012, bls. 54.

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 eiga auk þess við um stjórnvaldsákvarðanir lögreglu og ríkissaksóknara, nema lög mæli fyrir á annan veg, en ákvarðanir sem binda enda á mál, svo sem t.d. frávísun kæru eða niðurfelling rannsóknar samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, teljast slíkar ákvarðanir. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Fer það eftir eðli stjórnsýslumálsins svo og þeirri heimild sem ákvörðun grundvallast á hvaða upplýsinga þarf að afla svo rannsókn þess teljist fullnægjandi að þessu leyti. Þær efnisreglur sem ætlunin er að byggja ákvörðun á hafa þannig m.a. þýðingu um hvaða upplýsinga þarf að afla í hvert og eitt skipti svo mál teljist nægilega upplýst.

Samkvæmt 2. málslið 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 getur lögregla, sé rannsókn hafin, hætt henni ef ekki þykir grundvöllur til að halda henni áfram, svo sem ef í ljós kemur að kæra hefur ekki verið á rökum reist eða brot er smávægilegt og fyrirsjáanlegt er að rannsóknin muni hafa í för með sér óeðlilega mikla fyrirhöfn og kostnað. Samkvæmt þessu hefur löggjafinn veitt lögreglu ákveðið svigrúm til mats á því hvort hvort grundvöllur sé fyrir því að halda rannsókn sakamáls áfram. Með fyrrgreindu ákvæði laga nr. 88/2008 er þannig gengið út frá því að lögregla taki matskennda ákvörðun um rannsókn en þá ákvörðun má þó skjóta til ríkissaksóknara, sbr. 6. mgr. 52. gr. laganna. Það kemur þar af leiðandi í hlut ríkissaksóknara, í tilefni af kæru, að leggja m.a. mat á hvort mál hafi verið fullrannsakað af lögreglu áður en ákvörðun um afdrif þess var tekin sem og hvort fyrirliggjandi upplýsingar og gögn gefi tilefni til þess að ætla megi að með frekari rannsókn kunni að koma fram nýjar upplýsingar sem geti leitt til saksóknar.

Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum svigrúm til mats við ákvörðun sína beinist athugun umboðsmanns fyrst og fremst að því að kanna hvort stjórnvöld hafi gætt málsmeðferðarreglna, bæði lögfestra og ólögfestra, hvort staðið hafi verið með fullnægjandi hætti að rannsókn máls, hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum og hvort forsvaranlegar ályktanir hafi verið dregnar af gögnum þess. Svo sem áður greinir ber í þessu sambandi að hafa í huga að ríkissaksóknari og aðrir handhafar ákæruvalds hafa ákveðið svigrúm, meðal annars að virtu eðli og alvarleika ætlaðs brots og sönnunarstöðu, til að meta hvort fjármunum, mannafla og öðrum takmörkuðum gæðum skuli varið í þágu rannsóknar.

 

2 Ákvæði 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga

Í 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. 4. gr. laga nr. 23/2016, segir að hver sem endurtekið eða á alvarlegan hátt ógnar lífi, heilsu eða velferð núverandi eða fyrrverandi maka síns eða sambúðaraðila, niðja síns eða niðja núverandi eða fyrrverandi maka síns eða sambúðaraðila, áa síns, eða annarra sem búa með honum á heimili eða eru í hans umsjá, með ofbeldi, hótunum, frelsissviptingu, nauðung eða á annan hátt, skuli sæta fangelsi allt að sex árum.

Ákvæðinu var bætt við almenn hegningarlög með 4. gr. laga nr. 23/2016, um breytingu á almennum hegningarlögum, og tók gildi 18. mars 2016. Í almennum athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 23/2016 segir að með ákvæðinu sé ofbeldi í nánum samböndum (heimilisofbeldi) gert að sérstöku broti. Áhersla sé lögð á það ógnarástand sem ofbeldisbrot í nánum samböndum geti skapað og þá langvarandi andlegu þjáningu sem því geti fylgt. Í því sambandi er sérstaklega tekið fram að líkamsmeiðingaákvæði almennra hegningarlaga nái eðli málsins samkvæmt einungis til líkamlegs ofbeldis en ekki til andlegs ofbeldis, svo sem kúgana, hótana eða niðurlæginga, sem sé algeng birtingarmynd ofbeldis í nánum samböndum. Ákvæðinu sé ætlað að taka á þessum vanda og með því sé horfið frá því að líta á ofbeldi í nánum samböndum sem samansafn einstakra tilvika og athyglin færð á þá viðvarandi ógn og andlegu þjáningu sem það hafi í för með sér. Með öðrum orðum verði ofbeldisbrot í nánum samböndum virt heildstætt og eftir atvikum án þess að sanna þurfi hvert og eitt tilvik fyrir sig. Ákvæðinu sé þannig fyrst og fremst ætlað að ná yfir háttsemi sem staðið hafi yfir í lengri eða skemmri tíma þótt því verði jafnframt beitt um einstök alvarleg tilvik (þskj. 547, 145. lögg.þ. 2015-2016, bls. 2 og 12).

Í athugasemdum við téða 4. gr. frumvarpsins kemur ennfremur fram að það sé skilyrði refsinæmi samkvæmt ákvæðinu að háttsemi sé endurtekin eða alvarleg. Með því að háttsemi sé endurtekin sé vísað til þess að hún hafi staðið yfir í lengri eða skemmri tíma þannig að telja megi að viðvarandi ógnarástand hafi skapast. Þó sé ekki útilokað að einstakt brot geti fallið undir ákvæðið ef það nái tilteknu alvarleikastigi (þskj. 547, 145. lögg.þ. 2015-2016, bls. 15).

Við mat á því hvort tiltekin háttsemi sé svo alvarleg að hún verði heimfærð til 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga hafa dómstólar litið til hvers tilviks fyrir sig með heildstæðum hætti og jafnframt haft hliðsjón af tilgangi ákvæðisins. Jafnframt er litið til stöðu brotaþola þannig að minni kröfur eru t.d. gerðar til alvarleika háttsemi þegar barn á í hlut, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 9. mars 2022 í máli nr. 42/2021 og 30. mars 2022 í máli nr. 47/2021.

Þá kemur fram í téðum athugasemdum að í ákvæðinu séu sérstaklega taldar upp verknaðaraðferðir sem nú þegar geti falið í sér sjálfstæða refsiverða háttsemi samkvæmt hegningarlögum, þ.e. ofbeldi (217. og 218. gr.), hótanir (233. gr.), frelsissviptingu (226. gr.) og nauðung (225. gr.). Hins vegar segir þar að ofbeldi í nánum samböndum geti birst á fleiri vegu, svo sem í félagslegu ofbeldi þar sem þolandi er einangraður frá fjölskyldu og vinum og jafnvel komið í veg fyrir að hann geti sótt skóla eða vinnu, andlegu ofbeldi þar sem er beitt grófum og endurteknum uppnefnum, niðurlægingu og ásökunum, fjárhagslegu ofbeldi þar sem gerandi sviptir eða takmarkar aðgang þolanda að fjármunum eða skammtar þá svo naumt að hann þurfi að niðurlægja sig til að biðja um meira eða líði skort, minni háttar og ítrekaðar hótanir sem beinast hvort sem er að þolanda eða öðrum honum nákomnum. Í þessu ljósi sé lagt til að refsinæmi ákvæðisins verði ekki bundið við verknaði sem nú þegar geti falið í sér refsiverða háttsemi samkvæmt almennum hegningarlögum, heldur eigi það jafnframt að taka til þess ef lífi, heilsu eða velferð þolanda er ógnað á annan hátt sem ekki geti falið í sér sjálfstæða refsiverða háttsemi samkvæmt gildandi lögum (sjá þskj. 547, 145. lögg.þ. 2015-2016, bls. 15).

 

3 Var ákvörðun ríkissaksóknara í samræmi við lög?

Svo sem áður greinir byggðist ákvörðun ríkissaksóknara, þar sem ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um að hætta rannsókn með vísan til 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamál, var staðfest, á því að hin ætlaða háttsemi yrði heimfærð til 217. gr. almennra hegningarlaga og kæmi því ekki til skoðunar hvort ætlað brot gegn 218. gr. b. laganna kynni að vera ófyrnt. Er áður komið fram að athugun mín hefur af því tilefni einkum beinst að því hvort staðið hafi verið að rannsókn málsins með fullnægjandi hætti með hliðsjón af þeim refsiákvæðum sem átt gátu við.

Meðal þeirra gagna sem bárust umboðsmanni eru skýrslur sem lögregla tók af A, móður hennar og kærða, ljósmyndir af áverkum A og móður hennar og gögn og reikningar frá sjúkrahúsi á [...]. Í málinu liggur fyrir að við áðurlýst atvik í janúar 2017 hlaut móðir A skurð á höfði auk þess sem hún missti meðvitund. Jafnframt er fram komið að A missti meðvitund um tíma, hlaut blóðnasir, bólgur og mar í andliti sem og heilahristing.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir og hvernig ákvæði 218. gr. b. almennra hegningarlaga hefur verið skýrt í dómaframkvæmd, svo sem í áðurnefndum dómum Hæstaréttar og dómum Landsréttar frá 7. júní 2019 í máli nr. 616/2018 og 18. júní 2020 í máli nr. 196/2019, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu ríkissaksóknara að fyrrgreint atvik á [...] nái ekki því alvarleikastigi sem ákvæðið gerir kröfu um þegar um einstakt tilvik er að ræða.

Eftir stendur að undir 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga getur einnig fallið endurtekin háttsemi sem staðið hefur yfir í lengri eða skemmri tíma þannig að telja megi að viðvarandi ógnarástand hafi skapast. Í kvörtun A til umboðsmanns er vísað til þess að móðir hennar hafi áður þurft að hringja í lögregluna vegna kærða, en ekki verður ráðið af gögnum málsins að þetta atriði hafi verið kannað við rannsókn málsins hjá lögreglu eða önnur hugsanleg endurtekin háttsemi kærða sem gæti fallið undir fyrrgreint ákvæði almennra hegningarlaga. Í því sambandi athugast þó að ekki er fram komið að A eða móðir hennar hafi komið fram með beinar ábendingar um endurtekna háttsemi kærða á rannsóknarstigi málsins. Allt að einu verður að hafa í huga að án tillits til slíkra upplýsinga eða beinna ábendinga brotaþola kann að vera tilefni fyrir lögreglu að ganga úr skugga um, þó einungis liggi fyrir kæra vegna einstaks atviks, hvort um sé að ræða endurtekna háttsemi í skilningi téðs ákvæðis almennra hegningarlaga. Er í því efni ekki fullnægjandi að lögregla kanni eingöngu upplýsingar um hugsanlega aðra refsiverða háttsemi kærða í málaskrá sinni og er þá m.a. litið til eðlis þeirra brota sem hér um ræðir og aðstæðna brotaþola í slíkum málum.

Af niðurstöðu ríkissaksóknara og svörum embættisins til mín verður ekki annað ráðið en að það hafi talið sig hafa yfirfarið gögn málsins og þannig litið svo á að það væri nægilega rannsakað til þess að unnt væri að taka ákvörðun með tilliti til verknaðarlýsingar 1. mgr. 218. gr. b. almennra hegningarlaga. Eins og málið liggur fyrir og í ljósi fyrrgreinds svigrúms ákæruvaldsins að þessu leyti tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að hagga við þessu mati ríkissaksóknara. Er þá einnig haft í huga að þessi niðurstaða er því ekki til fyrirstöðu að A leiti til lögreglu á ný með kæru vegna heimilisofbeldis, telji hún tilefni til. Að virtum atvikum málsins og skýringum ríkissaksóknara til mín tel ég þó engu að síður að málið gefi tilefni til að árétta við embættið þau sjónarmið um skyldur rannsakenda sakamála sem að framan greinir og þá einkum með hliðsjón af téðu ákvæði 218. gr. b. almennra hegningarlaga.

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ekki séu forsendur til þess að gera athugasemdir við niðurstöðu ríkissaksóknara 19. mars 2021 í máli A nr. 007-2017-11094. Ég beini þó engu að síður þeim tilmælum til ríkissaksóknara að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við meðferð heimilisofbeldismála í framtíðinni.

  

  

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Ríkissaksóknari greindi frá því að í kjölfar álitsins hefði verið haldið námskeið um brot í nánu sambandi fyrir alla ákærendur.