I.
Hinn 19. september 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði ekki afgreitt umsókn hans um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði. Taldi hann að þessi dráttur færi í bága við ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með annarri kvörtun til mín, dags. 14. nóvember 2000, kvartaði A yfir synjun ráðuneytisins á umsókn hans um sérfræðileyfið.
Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 25. september 2001.
II.
Málavextir eru þeir að 7. júní 1999 sótti A um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Í umsókninni kom fram að A hefði lokið B.A. prófi í sálarfræði frá Háskóla Íslands vorið 1991 og Msc prófi í klínískri sálarfræði frá University College London í Bretlandi í lok árs 1994. Var um þriggja ára nám að ræða sem skiptist að jöfnu milli fræðilegrar og verkþjálfunar en heildarstundafjöldi í fræðilega hlutanum var yfir 900 stundir. Að námi loknu starfaði A sem „adult mental health“ sálfræðingur innan breska heilbrigðiskerfisins frá janúar 1995 til mars 1996 þar sem hann naut einstaklings- jafnt sem hóphandleiðslu. Í september 1995 fékk A leyfi til þess að mega starfa sem sálfræðingur hér á landi. Þá starfaði hann sem sálfræðingur við fangelsið Litla-Hrauni frá maí til september 1996 og deildarstjóri og yfirsálfræðingur við barnageðdeild Sjúkrahúss Reykjavíkur frá september til desember 1996. A lauk siðareglunámskeiði fyrir sálfræðinga í apríl 1999. Í maí s.á. var honum veitt sérfræðiviðurkenning í klínískri sálarfræði í Bretlandi. Auk framangreinds hefur A stundað fjarnám í Bretlandi frá nóvember 1998. Meðfylgjandi umsókn A til ráðuneytisins var grein um sálfræðilegt efni sem birtist í bresku sálfræðiriti árið 1996 og í Lyfjatíðindum.
A barst svohljóðandi bréf frá ráðuneytinu, dags. 14. desember 1999:
„Ráðuneytið hefur móttekið umsókn þína um sérfræðileyfi í klínískri sálfræði. Umsókn var send sérfræðinefnd Sálfræðingafélags Íslands til umsagnar og hefur nú borist svar hennar.
Niðurstaða sérfræðinefndar er að þú uppfyllir ekki þau skilyrði sem gerð eru til sérfræðileyfis í klínískri sálfræði. Er þar annars vegar um að ræða að heildarstarfsþjálfun er metin þannig að nefndinni telst til að þig vanti tæp tvö ár til að uppfylla skilyrði um starfsþjálfun.
Í öðru lagi segir í umsögn: „Umsækjandi uppfyllir ekki skilyrði fyrir samningu ritgerðar um sálfræðilegt efni sem birst hefur sem sérstakt rit eða sem grein í viðurkenndu vísindariti, nema að hluta“.
Ráðuneytið mun ekki að svo stöddu veita umsótt leyfi en gefur þér frest fram til 20. janúar 2000 að skila inn athugasemdum um málið.
Meðfylgjandi: ljósrit umsagnar sérfræðinefndar Sálfræðingafélags Íslands.“
A sendi ráðuneytinu athugasemdir sínar með bréfi, dags. 10. janúar 2000.
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. júlí 2000, var honum tilkynnt niðurstaða vinnuhóps sem ráðuneytið naut aðstoðar við að meta umrædda umsókn ásamt afriti af niðurstöðunni. Í bréfinu segir meðal annars:
„Ráðuneytið hefur notið aðstoðar vinnuhóps undir forystu prófessors dr. med. [X]. Niðurstaða Vinnuhópsins liggur nú fyrir og hefur vinnuhópurinn m.a. yfirfarið tilskipun 89/48 EBE með tilliti til umsóknar þinnar. Samkvæmt niðurstöðum hópsins uppfyllir þú ekki skilyrði íslensku sérfræðireglugerðarinnar nr. 158/1990 né skilyrði EBE samþykktar 89/48. Þér er hér með gefinn kostur á að gera athugasemdir við niðurstöðu vinnuhópsins til 15. ágúst n.k. Framlengja má þann frest samkvæmt samkomulagi ef þörf krefur.“
Með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2000, var umsókn A um sérfræðileyfi hafnað. Í bréfinu sagði svo:
„Ráðuneytið vísar til umsóknar þinnar um starfsleyfi sem sérfræðingur í klíniskri sálfræði. Umsókn þín var send sérfræðinefnd sálfræðinga til umsagnar. Sérfræðinefndin mælti ekki með því að starfsleyfi yrði veitt þar sem skilyrði reglugerðar um sérfræðileyfi væri ekki uppfyllt. Umsókn þín var einnig til umfjöllunar hjá sérstökum vinnuhópi undir forystu [X], prófessors dr.med., sem ráðinn hefur verið til að aðstoða ráðuneytið við úrlausn mála af svipuðum toga. Samkvæmt ósk þinni var umsögn vinnuhópsins send þér til þess að þú gætir andmælt henni væri hún neikvæð.
Ráðuneytið hefur skoðað þau gögn sem fylgdu umsókn þinni ásamt þeim umsögnum sem nefndar eru hér að framan. Niðurstaða ráðuneytisins er sú að samkvæmt reglugerð nr. 158/1990 um sérfræðileyfi sálfræðinga þá uppfyllir þú ekki skilyrði hennar um starfsþjálfun þá sem kveðið er á um í b-lið 2. mgr. 2. gr. sbr. 3. gr. sbr. 5. gr. reglugerðarinnar en í þeim segir að heildarstarfsþjálfun skuli ekki vera skemmri en 4 ½ ár í aðalgrein en að heimilt sé að veita sérfræðileyfi sálfræðingum sem hafa fengið sérfræðileyfi eða lokið sérfræðiprófi í þeim löndum sem gera sambærilegar kröfur til sérfræðináms enda þótt námstilhögun sé frábrugðin ákvæðum 5. gr. Sérnám má þó ekki standa skemur en 4 ár. Samkvæmt EBE tilskipun nr. 98/48 er heimilt að gera kröfur um viðbótarstarfsþjálfun í hverju ríki ef munur er á uppbyggingu náms sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 244/1994 um staðfestingu starfsleyfa ofl. samkvæmt ákvæðum EES samnings til sérfræðiréttinda.
Um að upphaf starfsþjálfunar miðist almennt við lok meistaraprófs í Bretlandi eða kandídatsnám á Norðurlöndum vísast til greinagerðar í frumvarpi um 2. gr. laga um sálfræðinga en þar er tekið fram að til þess að öðlast starfsréttindi sem sálfræðingur á Íslandi teljist m.a. kandidatspróf frá Norðurlöndunum og M.A. og M sc próf frá Bretlandi uppfylla skilyrði 2. gr. laganna. Ráðuneytið getur samkvæmt þessu fallist á mat sérfræðinefndar á að starfsþjálfun þín sé ekki nægileg til að öðlast sérfræðiréttindi í klíniskri sálarfræði hér á landi.
Bæði sérfræðinefnd og vinnuhópur ráðuneytisins telja þig að auki ekki uppfylla skilyrði 8. gr. reglugerðarinnar um sérfræðileyfi sem fjallar um ritgerð um sálfræðilegt efni sbr. 5. gr. vinnureglna sérfræðinefndar um útreikning á hlutdeild í ritgerðum sem skrifaðar eru við annan mann. Ritgerð þín til mastersprófs getur ekki talist ritgerð af því tagi sem getið er um í 8. gr. reglugerðarinnar. Niðurstaða ráðuneytisins er því sú að þú uppfyllir ekki skilyrði 8. gr. um samningu ritgerðar um sálfræðilegt efni eins og kveðið er á um í greininni. Samkvæmt framangreindu er umsókn þinni hafnað.“
III.
Í tilefni af fyrri kvörtun A ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 21. september 2000, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn sem vörðuðu málið.
Svarbréf ráðuneytisins barst mér 25. október 2000. Í bréfinu segir meðal annars svo:
„Ráðuneytið vísar til kvörtunar [A], sálfræðings um drátt á afgreiðslu umsóknar hans um sérfræðileyfi í klíniskri sálarfræði.
Málsatvik eru þau að hinn 7. júní 1999 sendi
[A] inn umsókn um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði. Daginn eftir eða 8. júní var umsókn hans send sérfræðinefnd Sálfræðingafélags Íslands til umsagnar.
Hinn 14. desember 1999 barst svar sérfræðinefndar þar sem ekki var mælt með leyfisveitingu [A] til handa. Honum var greint frá efni umsagnarinnar sama dag og veittur frestur til 20. janúar 2000 til að skila inn athugasemdum um umsögnina.
Hinn 10. janúar 2000 skilaði [A] inn athugasemdum sínum. Var þá haft samband símleiðis við lögmann hans [Y] og hún innt eftir því hvort umsækjandi óskaði eftir að sérstakur vinnuhópur sem í sitja dr. med. [X], [Z] og [Þ] mundi aðstoða ráðuneytið við að athuga umsögn sérfræðinefndar og andmæli umsækjanda. Samkvæmt tölvupósti dagsettum 3. maí sl. samþykkti [Y] að bíða eftir því að [X] kæmi til landsins en vitað var að hann hafði verið erlendis lengi og yrði fram í júní. Ráðuneytið ræddi þá símleiðis við [Y] að umsækjanda stæði til boða að ráðuneytið kæmist að niðurstöðu í málinu án aðkomu [X] en umsækjandi og lögmaður hans töldu rétt að bíða.
Bréf þar sem vinnuhópurinn er beðinn um að aðstoða ráðuneytið er sent 7. apríl 2000. Hinn 27. júní sendir ráðuneytið [Y] tölvupóst þar sem segir að ráðuneytið hafi óskað eftir því að málinu verði flýtt sbr. bréfið frá 7. apríl 2000. [Y] skrifaði til baka 27. júní og segist muni láta [A] vita af þessu. Hinn 29. júní sendir ráðuneytið [Y] tölvupóst þar sem segir að ráðuneytið hafi fengið upplýsingar um að síðasti fundur vinnuhópsins um málið sé næsta mánudag eftir að bréfið er skrifað og hljóti málinu að ljúka fljótlega eftir það. Hinn 7. júlí barst ráðuneytinu niðurstaða vinnuhópsins og er [A] tilkynnt um það hinn 13. júlí. Fær hann þá veittan frest til 15. ágúst til að andmæla þeirri niðurstöðu í málinu.
Hinn 12. ágúst 2000 skilaði [A] skriflegri greinargerð en biður jafnframt um frekari frest með bréfi dagsettu 14. ágúst 2000, þar sem óskað var eftir fundi með ráðuneytisstjóra eða aðstoðarmanni ráðherra um málið. [Æ] veitti þann frest með tölvupóstbréfi þann 15. ágúst. Ráðuneytisstjóri og aðstoðarmaður ráherra voru í sumarleyfi á þessum tíma og var fundur ákveðinn með ráðuneytisstjóra í byrjun september sbr. tölvupóst frá [Y] dags. 25. ágúst.
Var fundur haldinn hjá ráðuneytisstjóra hinn 8. september 2000 þar sem [Y] og [A] fluttu rök sín fyrir því að hann ætti að fá sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði eins og þau höfðu óskað eftir. Málið stendur þannig nú að ákvörðun ráðuneytisins er að vænta nú á allra næstu dögum eða innan viku frá og með deginum í dag.
Ráðuneytið fellst á að umfjöllun um málið hafi tekið of langan tíma en telur að af gögnum málsins sjáist að sá dráttur sem er á málinu er af ýmsum orsökum.
Umfjöllun hjá sérfræðinefnd tók 7 mánuði sem er langur tími en ráðuneytið gerir ráð fyrir að sérfræðinefnd hafi þurft þó nokkra fundi til að fjalla um málið auk þess sem umsóknin er send til nefndarinnar í byrjun sumarleyfistímabils en reynslan sýnir að erfitt er að ná nefndum saman til funda á þeim tíma. Að teknu tilliti til þess er tímalengdin í umfjöllun hjá sérfræðinefnd ekki óeðlilega löng.
Með samþykki umsækjanda og samkvæmt ósk hans var beðið eftir því að [X] sem dvaldi erlendis kæmi til landsins til að skoða niðurstöðu sérfræðinefndar og andmæli umsækjanda. Sú bið tók nokkra mánuði.
Umsækjandi óskaði sjálfur eftir fresti fram yfir 15. ágúst s.l. til þess að flytja mál sitt hjá ráðuneytisstjóra eða aðstoðarmanni ráðherra. Frestir sem veittir voru umsækjanda til að andmæla skriflega og munnlega eru samtals rétt rúmlega 3 mánuðir og er þá ekki talin sú töf sem varð á málinu vegna dvalar [X] erlendis en þá frestaðist málið með samþykki og vitneskju umsækjanda.
Ráðuneytið sendir hér með gögn málsins að tölvupósti meðtöldum og vill að gefnu tilefni nefna að í þeim gögnum er ítrekað vísað til símtala um málið við starfsmann ráðuneytisins.
Máli þessu mun væntanlega ljúka innan viku frá og með deginum í dag og hefur umsækjanda verið tilkynnt um það.“
Með bréfi, dags. 26. október 2000, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ráðuneytisins. Jafnframt óskaði ég eftir að A tæki afstöðu til þess hvort hann óskaði eftir í ljósi skýringa ráðuneytisins og fyrirheits um afgreiðslu málsins að halda til streitu kvörtun um að dráttur á afgreiðslu málsins færi í bága við ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Athugasemdir og afstaða A bárust mér með bréfi 3. nóvember s.á. Í bréfinu kemur meðal annars fram að hann hyggist halda fyrrnefndri kvörtun sinni til streitu auk þess sem hann vekur athygli á því að ráðuneytið hafi að auki gerst brotlegt við 3. og 4. gr. stjórnsýslulaga. Máli sínu til stuðnings vísar hann til þess að tveir af þremur fulltrúum í vinnuhópi, sem ráðuneytið setti á laggirnar til að aðstoða það við athugun á umsögn sérfræðinefndar um umsóknina og andmælum hans við henni, hafi verið vanhæfir til að annast það verk.
Í tilefni af framangreindu svari A til mín ritaði ég honum bréf, dags. 5. desember 2000, þar sem ég óskaði eftir því að hann gerði mér nánari grein fyrir því af hverju hann teldi að þessir tveir fulltrúar sem voru sálfræðingar hafi verið vanhæfir til að koma að umsókninni með framangreindum hætti.
Svarbréf A við framangreindri fyrirspurn minni barst mér 11. desember 2000. Kemur þar fram að hann telji þessa aðila vanhæfa þar sem annar þessara aðila hafi komið að samningu reglugerðar nr. 158/1990, um sérfræðileyfi sálfræðinga, sem byggt er á í synjun ráðuneytisins, báðir hafi þeir starfað mikið innan Sálfræðingafélags Íslands auk þess sem allir þrír hafi „verið nánir samstarfsmenn til margra ára“.
Í tilefni af síðari kvörtun A ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 5. desember 2000, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til framkominnar kvörtunar og léti mér í té afrit af gögnum málsins að frátöldum þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni og tilgreind voru á meðfylgjandi skrá. Tók ég sérstaklega fram að ráðuneytið hefði þegar kynnt mér viðhorf sitt til þess hvort brotið hefði verið gegn 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð ráðuneytisins á umsókn A um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði. Þá tók ég fram að þessi síðari kvörtun A beindist ennfremur að því að tveir af þremur fulltrúum í vinnuhópi sem ráðuneytið setti á laggirnar til að aðstoða það við athugun á umsögn sérfræðinefndar um umsókn A og andmælum hans við henni hafi verið vanhæfir til að annast það verk. Tók ég fram að erindi þetta næði ekki til þessa þáttar málsins en ég myndi síðar ef mér þætti ástæða til óska eftir viðhorfi ráðuneytisins til hans.
Framangreind tilmæli mín til ráðuneytisins voru ítrekuð með bréfi, dags. 13. febrúar 2001. Svarbréf ráðuneytisins sem barst mér 23. s.m. hljóðar meðal annars svo:
„Ráðuneytið hefur yfirfarið fyrirliggjandi gögn og telur að faglega hafi verið staðið að umfjöllun og meðferð umsóknar [A] um starfsleyfi sem sérfræðingur í klínískri sálarfræði. Vísað er til afgreiðslu sérfræðinefndar sálfræðinga á umsókn [A] svo og niðurstöðu vinnuhóps sem falið var af ráðuneytinu að fjalla um umsóknina.
Að öðru leyti vísar ráðuneytið til bréfs síns dags. 3. nóvember sl. þar sem færð eru rök fyrir synjun ráðuneytisins.“
Með bréfi, dags. 27. febrúar 2001, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ráðuneytisins. Þær athugasemdir bárust mér 5. mars s.á.
IV.
1.
Áður er rakið að A leitaði tvisvar til mín. Fyrst með kvörtun frá 19. september 2000 þar sem hann kvartaði yfir drætti á afgreiðslu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn hans um sérfræðileyfi í sálarfræði og svo með kvörtun frá 14. nóvember s.á. sem beindist að synjun ráðuneytisins á umsókn hans. Hef ég ákveðið að fjalla um báðar þessar kvartanir A í áliti þessu.
Í fyrri kvörtun sinni heldur A því fram að málsmeðferð ráðuneytisins á umsókn hans um sérfræðileyfi hafi brotið í bága við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af síðari kvörtuninni má hins vegar ráða að hann sé ósáttur við að ráðuneytið viðurkenni ekki sérfræðimenntun hans í sálarfræði frá Bretlandi. Telur hann að synjun ráðuneytisins sé ekki í samræmi við ákvæði tilskipunar 89/48/EBE, um almennt kerfi til viðurkenningar á prófskírteinum sem veitt eru að lokinni sérfræðimenntun og starfsþjálfun á æðra skólastigi sem staðið hefur að minnsta kosti í þrjú ár. Þá telur hann að sú starfsþjálfun sem hann hefur aflað sér sé nægjanleg til að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 158/1990, um sérfræðileyfi sálfræðinga. Síðari kvörtun A beinist jafnframt að hæfi þeirra aðila sem skipuðu vinnuhóp þann sem aðstoðaði ráðuneytið við að fara yfir umsögn sérfræðinefndar. Eftir að hafa kynnt mér þær athugasemdir tel ég ekki tilefni til að taka þann þátt málsins til sérstakrar athugunar af minni hálfu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Samkvæmt framangreindu mun athugun mín hér á eftir beinast fyrst að því hvort synjun heilbrigðismálaráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög. Þá mun ég fjalla um hvort málsmeðferð ráðuneytisins hafi verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga.
2.
Í 7. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, sbr. lög nr. 68/1988 og 54/1996, er kveðið á um sérfræðileyfi sálfræðinga. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna má enginn sálfræðingur kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði nema hann hafi fengið til þess leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis. Með 2. mgr. sömu greinar er gert ráð fyrir því að ráðuneytið setji nánari ákvæði í reglugerð um skilyrði fyrir veitingu leyfis til að kalla sig sérfræðing í einhverri af sérgreinum sálarfræðinnar, sbr. nú áðurgreind reglugerð nr. 158/1990. Var hún sett af menntamálaráðherra með stoð í 1. gr. laga nr. 68/1988, um breyting á lögum nr. 40/1976, um sálfræðinga, þar sem kveðið var á um sérfræðileyfi sálfræðinga. Með 2. gr. laga nr. 54/1996, um breyting á lögum nr. 40/1976, var þessi málaflokkur fluttur í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið.
Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 68/1988, sem síðar varð 7. gr. laga nr. 40/1976, segir meðal annars svo:
„Í greininni felst það meginefni frumvarpsins að réttur til að kalla sig sérfræðing í einhverri af sérgreinum sálarfræðinnar verði háður leyfi [heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins]. Kveðið er á um að um skilyrði fyrir veitingu leyfis verði nánar mælt í reglugerð. Í slíkri reglugerð þurfa m.a. að vera ákvæði um sérgreinar þær sem um geti verið að ræða, kröfur um framhaldsnám og starfsþjálfun að loknu embættisprófi, svo og um aðila er fjalla skuli um umsóknir um sérfræðileyfi.“ (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2574.)
Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið fer sem stjórnvald með ákvörðunarvald við veitingu leyfis samkvæmt 1. mgr. 7 gr. laga nr. 40/1976, sbr. og reglugerð nr. 158/1990. Sérfræðinefnd sem ráðherra skipar samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 158/1990 er veittur réttur til umsagnar áður en ráðuneytið tekur endanlega ákvörðun en slíkar umsagnir binda ekki hendur ráðuneytisins.
3.
Í áliti mínu frá 5. mars 1999 í máli nr. 2241/1997, þar sem ég fjallaði einkum um 1. og 2. gr. laga nr. 40/1976 sem varða almenn leyfi til að starfa sem sálfræðingur hér á landi, tók ég fram að í ákvæðum laga nr. 40/1976 fælist takmörkun á atvinnufrelsi í merkingu 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Tel ég að framangreint gildi einnig um skilyrði 7. gr. laga nr. 40/1976 um sérfræðileyfi í sálarfræði sem er til umfjöllunar í þessu máli. Ég bendi þar á að séu aðstæður með þeim hætti að einstaklingur hefur að baki menntun og þjálfun, þar sem hann hefur sérstaklega lagt sig eftir ákveðinni sérgrein, getur það haft ótvíræða þýðingu fyrir hann vegna atvinnu, fjárhags og hugsanlega vísindalegs starfs og rannsókna að geta starfað að þeirri sérgrein. Sé viðkomandi einstaklingi með lögum bannað að starfa og kynna sig sem sérfræðing á viðkomandi sviði án leyfis stjórnvalda felur það í sér takmörkun á möguleikum hans til að nýta aflahæfi sitt til þeirrar atvinnu.
Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar þurfa skilyrði sem fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi að eiga sér skýra heimild í lögum. Atvinnufrelsi má því ekki skerða nema með lagaboði enda krefjist almannahagsmunir þess. Af dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands, s.s. dómum frá 15. desember 1988 í máli nr. 239/1987 (H 1988:1532), 10. október 1996 í máli nr. 110/1995 (H 1996:2956) og 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000, má að mínu áliti draga þá almennu ályktun að löggjafanum sé óheimilt að fela framkvæmdarvaldshöfum óheft mat á skerðingu á atvinnufrelsi einstaklinga. Verði því að mæla fyrir um meginreglur um takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg í lögum sem Alþingi hefur sett. Í síðastnefnda dóminum er tekið fram að þetta eigi einnig við um ráðstafanir til að laga íslenskan rétt að skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum.
Ákvæði 7. gr. laga nr. 40/1976, um að enginn sálfræðingur megi kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði nema hann hafi fengið leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, var eins og áður sagði aukið við efni laganna með lögum nr. 68/1988. Við setningu laganna upphaflega árið 1976 hljóðuðu þau eingöngu um hvað þyrfti að koma til þannig að einstaklingi væri heimilt að kalla sig sálfræðing hér á landi. Voru þannig og eru enn í 2. gr. laganna fyrirmæli um að leyfi til að kalla sig sálfræðing megi aðeins veita þeim sem lokið hafa kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndunum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla, hvort tveggja að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands. Í 2. mgr. 2. gr. er síðan sérstök heimild til að veita einstaklingi leyfi við tilteknar aðstæður.
Með 2. gr. laga nr. 40/1976 var tekin afstaða til þess af hálfu löggjafans hvaða meginskilyrði þyrftu að vera uppfyllt til að umsækjandi gæti fengið útgefið frá stjórnvöldum leyfi til að kalla sig sálfræðing hér á landi. Um skilyrði til að mega kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði var hins vegar við setningu laga nr. 68/1988 aðeins tekið í lög að ráðuneytið setti nánari ákvæði í reglugerð um skilyrði fyrir veitingu leyfis til að kalla sig sérfræðing í einhverri af sérgreinum sálarfræðinnar. Af þeim ummælum sem rakin voru úr athugasemdum með því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 68/1988 verður ráðið að þar var gengið út frá því að í reglugerðinni þyrftu meðal annars að vera ákvæði um tiltekin atriði.
Ég tek fram að þau tilvik sem til úrlausnar koma þegar sótt er um sérfræðileyfi geta verið margbreytileg. Getur því verið eðlilegt og hentugra að útfæra nánar skilyrði til að hljóta sérfræðileyfi í reglugerð. Með hliðsjón af skýringu Hæstaréttar á 75. gr. stjórnarskrárinnar verður þó að gera ráð fyrir að meginreglurnar um inntak réttindaskerðingarinnar og þar með almenn skilyrði til að hljóta leyfi þurfi að koma fram í lögum.
Sökum þess hvernig lög nr. 40/1976 eru úr garði gerð, um bann 7. gr. laganna við því að maður kalli sig sérfræðing í sálarfræði nema hann hafi til þess leyfi stjórnvalda, verður að mínu áliti, með tilliti til skýringa Hæstaréttar á fyrirmælum 75. gr. stjórnarskrárinnar, áður 69. gr., að minnsta kosti að telja verulegan vafa á því að nefnt ákvæði laga nr. 40/1976 hafi að geyma fullnægjandi fyrirmæli löggjafans um þær meginreglur um takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem nauðsynleg er til þess að einstaklingur megi kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði. Er því uppi vafi um það hvort löggjafinn hafi í tilviki 7. gr. laga nr. 40/1976 framselt stjórnvöldum lagasetningarvald sem telja verður umfram þau mörk sem nefnt ákvæði stjórnarskrárinnar setur en af hálfu dómstóla hefur slíkt framsal verið talið ólögmætt.
Í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 40/1976 er skýrt kveðið á um að enginn sálfræðingur megi kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði nema hann hafi fengið til þess leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Með tilliti til þess að í máli þessu er kvartað yfir synjun ráðuneytisins á umsókn um leyfi til að kalla sig sérfræðing í klínískri sálarfræði, þar sem ráðuneytið taldi að umsækjandi uppfyllti ekki ákveðin skilyrði reglugerðar nr. 158/1990, um sérfræðileyfi sálfræðinga, tel ég ekki rétt að taka í áliti þessu frekari afstöðu til þess hvort löggjafinn hafi í þessu tilviki framselt vald sitt umfram þau mörk sem leiða af framangreindu ákvæði stjórnarskrárinnar. Hvað sem þessu líður tek ég fram að af meginreglu 75. gr. stjórnarskrárinnar leiðir að stjórnvöld verða við framkvæmd á því verkefni 7. gr. laga nr. 40/1976, að taka afstöðu til umsókna um sérfræðileyfi innan sálarfræði og setningu reglna þar um, að gæta þess að beita valdheimildum sínum þannig að samrýmist þeirri réttindavernd sem stjórnarskráin mælir fyrir um.
4.
Synjun ráðuneytisins á umsókn A var í fyrsta lagi byggð á því að hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 158/1990 um tímalengd heildarstarfsþjálfunar, þ.e. 4½ ár í aðalgrein, eða sérreglu um að sérnám hafi staðið yfir í 4 ár.
Af gögnum málsins verður ráðið að synjun ráðuneytisins er að þessu leyti byggð á því að miðað hafi verið við upphaf starfsþjálfunar/sérnáms við lok meistaraprófs í Bretlandi eða kandídatsnáms á Norðurlöndum. Ég tek fram að slíkt skilyrði um upphaf starfsþjálfunar/sérnáms er ekki orðað í reglugerð nr. 158/1990 en í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 3. nóvember 2000, er um þetta atriði vísað til athugasemda í greinargerð með 2. gr. þess frumvarps sem upphaflega varð að lögum nr. 40/1976 og sagt að þar sé tekið fram að til þess að öðlast starfsréttindi sem sálfræðingur á Íslandi teljist m.a. kandídatspróf frá Norðurlöndunum og M.A. og M Sc. próf frá Bretlandi uppfylla skilyrði 2. gr. laganna. Ég minni á að sú grein fjallar aðeins um skilyrði til þess að mega kalla sig sálfræðing hér á landi. Í umsögn þess vinnuhóps sem fjallaði um umsókn A á vegum ráðuneytisins sagði meðal annars svo:
„Á síðast liðnu ári fékk [A] inngöngu í félag kliniskra sálfræðinga í Bretlandi og þar með leyfi til að titla sig sem slíkan þar, þrátt fyrir að hann hafi aðeins 15 mánaða starfsreynslu að loknu mastersprófi. Starfsreynslu fyrir masterspróf er ekki hægt að nota til að fá sérfræðiviðurkenningu hér á landi, því að ekki er hægt að nota sama tímann tvisvar og fá viðbótarviðurkenningu sem byggist á annarri sem er þegar fengin.“
A heldur því fram að hann uppfylli þau skilyrði sem reglugerð nr. 158/1990 setur um tímalengd starfsþjálfunar/sérnáms til að hljóta sérfræðileyfi. Hann hafi lokið sérfræðinámi í klínískri sálarfræði í Bretlandi og það hafi spannað full þrjú ár. Síðan hafi hann starfað í Bretlandi um 15 mánaða skeið sem klínískur sálfræðingur og verið allan þann tíma undir handleiðslu sérfræðinga í þeirri grein. Hafi þannig tími hans í Bretlandi við sérnám og starfsþjálfun verið fjögur ár og þrír mánuðir. Þá bendir hann á að hann hafi þegar hlotið sérfræðiviðurkenningu breska sálfræðingafélagsins. A tekur einnig fram að í Bretlandi sé farið beint í sérfræðinám í klínískri sálarfræði eftir B.A. nám og embættispróf veitist samhliða sérfræðiviðurkenningu. Þá benti hann sérstaklega á það við meðferð málsins hjá ráðuneytinu að hann teldi að ekki væri unnt að leggja að jöfnu kandídatspróf í sálarfræði frá skólum á Norðurlöndunum við M Sc. próf í klínískri sálarfræði frá háskólum í Bretlandi. Fyrirkomulag námsins væri ekki sambærilegt.
Ég legg áherslu á að lög nr. 40/1976 hafa ekki að geyma neinar meginreglur um þau skilyrði sem stjórnvöldum er heimilt að gera til einstaklinga sem æskja þess að sérfræðileyfi verði gefin út þeim til handa. Verður því í samræmi við þau sjónarmið um atvinnufrelsi sem ég hef lýst hér að framan að gera þá kröfu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það gæti varfærni við mat á skilyrðum til slíkra leyfisveitinga. Verður ráðuneytið þannig að gera fullnægjandi reka að því að sýna fram á nauðsyn þeirra skilyrða sem sett eru fyrir því að umsækjandi geti stundað þá atvinnu sem hann kýs, og hefur aflað sér menntunar og/eða þjálfunar til, með tilliti til almannahagsmuna. Á þetta ekki síst við þegar um er að ræða einstaklinga sem eru handhafar sérfræðiviðurkenningar frá öðrum ríkjum þar sem almennt má gera ráð fyrir að gæði menntunar og kröfur séu á sambærilegu stigi eins og hér á landi. Ég minni á að samkvæmt gögnum málsins er A handhafi sérfræðiviðurkenningar sem gefin var út af hálfu félags breskra sálfræðinga enda stundaði hann þar sérfræðinám við viðurkenndan háskóla.
Eins og lagagrundvelli leyfisveitinga á grundvelli 7. gr. laga nr. 40/1976 var háttað tel ég að það hafi verið hér hlutverk heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að leggja málefnalegt mat á það hvort A hafði lokið nauðsynlegri sérmenntun á umræddu sviði meðal annars með tilliti til starfsþjálfunar og annarra atriða sem beinlínis höfðu þýðingu um færni hans til að starfa að þeirri sérfræðigrein sem hann sótti um viðurkenningu í. Þar þurfti ráðuneytið, meðal annars vegna þess atvinnufrelsis sem stjórnarskráin kveður á um, að taka eðlilegt tillit til mismunandi uppbyggingar og fyrirkomulag náms hér á landi og í Bretlandi. Í þessu sambandi tek ég raunar fram að í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 158/1990 segir að heimilt sé að veita sérfræðileyfi sálfræðingum sem hafa fengið sérfræðileyfi eða lokið sérfræðiprófi í löndum, sem gera sambærilegar kröfur um sérfræðinám, enda þótt námstilhögun sé frábrugðin ákvæðum 5. gr. Sérfræðinámið megi þó ekki standa skemur en 4 ár.
Af afgreiðslu ráðuneytisins á umsókn A, þar sem fallist var á það mat sérfræðinefndar að starfsþjálfun hans hefði ekki verið nægileg, verður ekki séð að lagt hafi verið sérstakt mat á nám eða starfsþjálfun A í klínískri sálarfræði fram að þeim tíma að hann lauk mastersprófi með tilliti til ákvæða 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 158/1990 heldur hafi eingöngu verið litið til starfa hans eftir það. Eins og áður sagði er ekki tekið fram í reglugerð nr. 158/1990 að við mat á sérnámi og starfsþjálfun til þess að hljóta sérfræðileyfi sálfræðinga skuli aðeins miðað við nám eða starfsþjálfun sem eigi sér stað eftir að umsækjandi hefur lokið tilteknum prófgráðum eða eftir að umsækjandi hefur fengið leyfi samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1976 til að kalla sig sálfræðing hér á landi. Það var því ekki svo að ráðuneytið hefði með fyrirmælum í reglugerðinni takmarkað heimildir sínar til mats að þessu leyti.
Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli á því að eftir lögfestingu 7. gr. laga nr. 40/1976, með lögum nr. 68/1988, og setningu áðurnefndrar reglugerðar nr. 158/1990 hafa verið sett lög nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum, en þau lög voru sett til að fullnægja skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Við mat sitt á því hvort þau skilyrði sem ráðuneytið byggði á við afgreiðslu sína á umsókn A voru lögleg og í raun nauðsynleg, að virtri réttarstöðu hans með tilliti til 75. gr. stjórnarskrárinnar og fyrirkomulags laga nr. 40/1976, var ráðuneytið bundið af ákvæðum laga nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum, sem gilda um leyfisskyld störf og falla undir tilskipun 89/48/EBE. Kveða lögin á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu prófskírteina vegna starfsmenntunar, sbr. 1. gr. laganna, og voru þau sett til þess að uppfylla skyldur íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. b-lið 7. gr. samningsins og VII. viðauka við hann þar sem vísað er til tilskipunar 89/48/EBE.
Ég tel að líta verði svo á að starfsmenntun A í sérgrein innan sálarfræði falli undir tilskipun 89/48/EBE og þar með lög nr. 83/1993 en í athugasemd við 2. gr. þess frumvarps sem varð að þeim lögum er sérstaklega tekið fram að sú grein taki einnig til íslenskra ríkisborgara sem hafa öðlast starfsmenntun innan Evrópska efnahagssvæðisins eða á einhverju öðru Norðurlandanna. Í athugasemdum með nefndu frumvarpi er einnig rakið að tilgangur tilskipunar 89/48/EBE sé sá að auðvelda frjálsan flutning ríkisborgara innan Evrópska efnahagssvæðisins sem kjósa að leggja stund á starfsgrein sína í öðru aðildarríki en því sem þeir hlutu menntun sína og starfsþjálfun í. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 955.) Markmið tilskipunarinnar er ekki að samræma reglur aðildarríkjanna í þessu skyni heldur að koma á almennu kerfi milli þeirra til viðurkenningar á prófskírteinum og starfsþjálfun. Eiga aðildarríkin þannig þess kost að ákveða lágmarkskröfur um menntun og hæfi til að tryggja að sem best þjónusta verði veitt á þeirra yfirráðasvæði en viðkomandi ríki verður að taka tillit til menntunar og hæfis sem áunnin er í öðru aðildarríki og taka afstöðu til þess hvort sú menntun og hæfi svari til þess sem hlutaðeigandi aðildarríki krefst, sbr. 5. mgr. aðfaraorða tilskipunarinnar. Í samræmi við þetta er tekið fram í 2. gr. laga nr. 83/1993 að ríkisborgarar í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins eigi rétt á að gegna leyfisskyldu starfi hér á landi með sömu skilmálum og gilda um íslenska ríkisborgara.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 83/1993 skulu þau stjórnvöld sem fara með málefni er varða hlutaðeigandi starf sjá um að skilyrði þau sem greinir í 2. gr. til að gegna starfinu hafi verið uppfyllt. Í athugasemdum með 3. gr. í fyrrnefndu frumvarpi segir meðal annars svo:
„Sú umfjöllun, sem þarf að eiga sér stað varðandi umsóknir, er tvíþætt. Í fyrsta lagi er um að ræða mat á gögnum um nám og starfsþjálfun umsækjanda og síðar viðurkenningu á prófskírteinum svo framarlega sem viðkomandi fullnægir settum skilyrðum um menntun og starfsþjálfun og í öðru lagi er um að ræða veitingu starfsleyfis [...].
Með vísun til ákvæða þeirra tilskipana, sem nefndar eru í 1. gr., lætur viðkomandi stjórnvald fara fram mat á framlögðum gögnum umsækjanda um það hvort hann fái heimild til að leggja stund á starf hér á landi eða ekki. [...] Viðkomandi stjórnvald tilkynnir umsækjanda hvort skilyrðum til að mega stunda starf hér á landi er fullnægt eða hvort umsækjandi þarf að uppfylla einhver viðbótarskilyrði t.d. að ætla sér ákveðinn aðlögunartíma, taka hæfnispróf eða leggja fram frekari gögn.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 956-957.)
Í tilviki A vísaði hann til þess að það sérnám í klínískri sálarfræði og starfsþjálfun sem hann hefði lokið og lagt hefði verið til grundvallar við veitingu sérfræðileyfis hans í Bretlandi hefði að hluta komið til áður en hann lauk mastersprófi þar í landi. Í samræmi við sjónarmið þau sem hef ég rakið hér að framan tel ég að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, og þeim sérfræðingum sem ráðuneytið leitaði til um mat á umsókn A, hafi borið að leggja mat á það hvort í því námi og starfsþjálfun, að viðbættri síðari starfsþjálfun, hafi verið gerðar sambærilegar efnislegar kröfur um sérfræðinám og miðað er við í 5. gr. reglugerðar nr. 158/1990 enda þótt námstilhögun hafi verið frábrugðin þeim ákvæðum. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um að synja umsókn A á framangreindum grundvelli hafi ekki byggt á réttum grundvelli og að annmarkar hafi verið á málsmeðferð þess við afgreiðslu á umsókn hans að þessu leyti.
5.
Synjun á umsókn A var einnig byggð á því að hann hefði ekki uppfyllt skilyrði 8. gr. reglugerðar nr. 158/1990 um samningu ritgerðar. Í tilvitnuðu ákvæði segir svo:
„Til þess að fá viðurkenningu sem sérfræðingur þarf umsækjandi að hafa samið ritgerð um sálfræðilegt efni, sem reist er á eigin rannsóknum innan sérsviðs hans. Ritgerðin skal hafa birst á prenti, annað hvort sem sérstakt rit eða sem grein í viðurkenndu vísindariti.“
A hafði í umsókn sinni til ráðuneytisins um sérfræðileyfi í klínískri sálarfræði gert grein fyrir því að hann væri aðalhöfundur að ferilsathugun sem gefin hefði verið út í bresku sálfræðiriti. Með umsókninni fylgdi eintak af greininni og A þar skráður höfundur ásamt öðrum manni. Í umsókn sinni gerði A einnig grein fyrir því að hann hefði samið mastersritgerð sem byggði á eigin rannsókn og fylgdi eintak af henni með umsókninni.
Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 3. nóvember 2000, er ástæða þess að hann telst ekki hafa fullnægt skilyrði 8. gr. reglugerðarinnar með framlagðri grein skýrð með tilvísun til þess að hún uppfylli ekki skilyrði ákvæðis í vinnureglum sérfræðinefndar, sem starfar samkvæmt 13. gr. reglugerðarinnar, um útreikning á hlutdeild í ritgerðum sem skrifaðar eru við annan mann. Þá geti ritgerð hans til mastersprófs ekki talist ritgerð af því tagi sem getið er um í 8. gr. reglugerðarinnar.
Því hefur áður verið lýst að í 7. gr. laga nr. 40/1976 er ekki tekin afstaða til þess hvaða skilyrði umsækjandi þarf að uppfylla til að fá leyfi til að kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræði eða hvaða sjónarmið skuli lögð til grundvallar við mat á slíkum umsóknum. Þannig verður ekki af lagaákvæðinu ráðið hvaða ástæður geti legið að baki þeirri kröfu sem fram kemur í 8. gr. reglugerðar nr. 158/1990 um að umsækjandi þurfi að hafa samið ritgerð sem uppfyllir ákveðin skilyrði. Ég minni því enn á að ráðuneytið þarf þegar það tekur ákvarðanir á grundvelli 7. gr. laga nr. 40/1976, hvort sem það er við leyfisveitingar eða samningu reglugerðar, að gæta þess að þær kröfur sem gerðar eru séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og þar með í nægjanlegu og eðlilegu samhengi við viðfangsefni sérfræðings á viðkomandi sérsviði innan sálarfræði. Í þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir mig vegna þessa máls koma ekki fram skýringar á ástæðum þess að krafa er gerð um að umsækjandi hafi samið ritgerð og birt með ákveðnum hætti.
Ég vek athygli á því að af lögum nr. 83/1993, sbr. áðurnefnda tilskipun ráðsins 89/48/EBE, er stjórnvöldum ekki heimilt að setja frekari skilyrði fyrir leyfisveitingu umsækjanda en að hann afli sér aukinnar starfsþjálfunar eða fari í hæfnispróf. Samkvæmt þessu, og því sem ég hef rakið hér að framan, verður að mínu áliti að draga í efa lögmæti þess skilyrðis um samningu ritgerðar, og þá sérstaklega um birtingu með ákveðnum hætti, sem ráðuneytið taldi að A hefði ekki uppfyllt. Þá ítreka ég hér framangreind sjónarmið um þau skilyrði sem 75. gr. stjórnarskrárinnar gerir til lagasetningar sem felur í sér takmörkun á atvinnufrelsi manna. Verður þannig að mínu áliti að telja líkur á því að af hálfu dómstóla yrði gerð krafa um að fyrir liggi að löggjafinn hafi lagt mat á nauðsyn þess með tilliti til almannahagsmuna hvort almennt eigi að gera aðrar kröfur, meðal annars um samningu og birtingu ritgerðar, á þessu sviði en gerðar eru í öðrum ríkjum sem falla innan ramma EES-samningsins, sbr. áðurgreind sjónarmið sem fram koma í dómi Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000.
6.
Það hafði verulega þýðingu fyrir aðstöðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að lögum við úrlausn þessa máls að sú lagaregla sem ráðuneytið byggði valdheimild sína á, þ.e. 7. gr. laga nr. 40/1976, er háð verulegum annmörkum að teknu tilliti til fyrirmæla 75. gr. stjórnarskrárinnar eins og ég hef áður rakið. Vegna þessa hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á umræddum vafa um hvort ákvæði 7. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, uppfylli þau skilyrði sem leiða af 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ég vek í því sambandi athygli á því að þörf kann að vera á að taka jafnframt ýmis önnur ákvæði laga um sérfræðileyfi á heilbrigðissviði til athugunar af sama tilefni.
Ég tek fram að í ljósi framangreindrar aðstöðu sinnar eins og lögum nr. 40/1976 var háttað bar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu að mínu áliti að ganga vandlega úr skugga um hvaða þýðingu 75. gr. stjórnarskrárinnar hafði fyrir úrlausn ráðuneytisins á umsókn A einkum að því er varðar nauðsyn þeirra skilyrða sem ráðuneytið lagði til grundvallar við afgreiðslu umsóknarinnar. Ég tek fram í þessu sambandi að við úrlausn ráðuneytisins á umsókn A bar því sérstaklega að mínu áliti að hafa í huga sjónarmið um meðalhóf, sbr. einnig 12. gr. stjórnsýslulaga, við afmörkun á því hvort umrædd takmörkun á atvinnufrelsi hans, sem fólst í synjun ráðuneytisins, var nauðsynleg í merkingu 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 27. júní 2001 í máli nr. 2607/1998.
Þá ítreka ég niðurstöðu mína um að á hafi skort að undirbúningur á afgreiðslu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn A, sem endanlega lá fyrir með bréfi, dags. 3. nóvember 2000, hafi verið fullnægjandi hvað varðar mat á sérnámi og starfsþjálfun hans.
7.
Fyrri kvörtun A beinist að því að málsmeðferð ráðuneytisins hafi brotið í bága við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Í reglunni felst einkum áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Ég bendi á að í 2. mgr. 8. gr. tilskipunar 89/48/EBE, um almennt kerfi til viðurkenningar á prófskírteinum sem veitt eru að lokinni sérfræðimenntun og starfsþjálfun á æðra skólastigi sem staðið hefur að minnsta kosti í þrjú ár, er sérregla um málshraða í málum sem falla undir tilskipunina. Þar kemur fram að taka skuli fyrir umsókn um leyfisskylt starf svo skjótt sem verða má og skal greina frá niðurstöðu í málinu eigi síðar en fjórum mánuðum eftir að öll gögn um umsækjanda hafa borist viðkomandi stjórnvaldi.
Umsókn A barst ráðuneytinu 7. júní 1999. Daginn eftir eða 8. s.m. var sérfræðinefnd samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðar 158/1990 send umsókn hans til umsagnar. Umsögn sérfræðinefndar barst ráðuneytinu 14. desember 1999. Sama dag var A veittur réttur til að koma að athugasemdum sínum við umsögn sérfræðinefndarinnar og svaraði hann því með bréfi, dags. 10. janúar 2000. Eftir að ráðuneytinu bárust athugasemdir A við umsögnina var honum boðið upp á að sérstakur vinnuhópur aðstoðaði ráðuneytið við að athuga umsögn sérfræðinefndar og andmæli hans. A þáði boðið og samþykkti að bíða komu formanns hópsins til landsins sem var erlendis. Samkvæmt gögnum málsins var málsmeðferð ráðuneytisins í framhaldinu í samræmi við óskir A en lokaniðurstaðan í málinu var birt honum með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. nóvember 2000.
Samkvæmt seinni málslið 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Í fyrrnefndri umsagnarbeiðni til sérfræðinefndarinnar var nefndinni ekki settur frestur til að láta í té umsögn sína. Liðu rúmir sex mánuðir frá því að umsagnar var óskað og þar til hún barst ráðuneytinu. Af svari ráðuneytisins frá 25. október 2000 við fyrirspurn minni má ráða að ráðuneytið hafi ekki ítrekað umsagnarbeiðni sína. Telur ráðuneytið að miðað við aðstæður, þ.e. að nefndin hafi þurft að funda nokkrum sinnum og sumarleyfi nefndarmanna, hafi umfjöllun hjá sérfræðinefndinni ekki verið „óeðlilega löng“.
Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga er afstæð að efni til. Verður þannig að meta í hverju tilviki hvað telst hæfilegur málsmeðferðartími samkvæmt ákvæðinu. Mál það sem hér hefur verið til umfjöllunar varðar möguleika A til að starfa við þá starfsgrein sem hann hafði menntað sig í og er því um verulega hagsmuni hans að ræða.
Eins og áður er rakið var beðið umsagnar sérfræðinefndar í sex mánuði en nefndinni var ekki settur frestur til að skila umsögn sinni, sbr. seinni málsl. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég því að málsmeðferð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki samrýmst málshraðareglu stjórnsýslulaga. Ég tel hins vegar ekki tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins í framhaldinu þar sem sú málsmeðferð var eins og áður er getið í samræmi við óskir A.
V.
Niðurstaða.
Með vísan til þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan er það niðurstaða mín að málsmeðferð og úrlausn heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn A um leyfi til að kalla sig sérfræðing í klíniskri sálarfræði hafi ekki verið í samræmi við lög. Er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að synjun þess á umsókn A um sérfræðileyfi í sálarfræði, á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar 158/1990 um starfsþjálfun og samningu vísindalegrar ritgerðar, hafi verið nauðsynleg að teknu tilliti til þess hvernig 7. gr. laga nr. 40/1976 var háttað að virtri meginreglu 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Þá er það niðurstaða mín að á hafi skort að undirbúningur á afgreiðslu ráðuneytisins á umsókn hans, sem endanlega lá fyrir með bréfi, dags. 3. nóvember 2000, hafi verið fullnægjandi hvað varðar mat á sérnámi og starfsþjálfun A. Loks er það niðurstaða mín að afgreiðsla á umsókninni hjá ráðuneytinu hafi ekki samrýmist málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það taki mál A fyrir að nýju, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki við þá málsmeðferð mið af niðurstöðum mínum í áliti þessu.
Ég hef í þessu áliti rakið að ég tel vafa leika á því að 7. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, sbr. lög nr. 68/1988, hafi að teknu tilliti til 75. gr. stjórnarskrárinnar, áður 69. gr., að geyma fullnægjandi fyrirmæli löggjafans um meginreglur um takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem nauðsynleg er til þess að einstaklingur megi kalla sig sérfræðing í sérgrein innan sálarfræðinnar.
Af þessum sökum hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á umræddum vafa. Ég hef í því sambandi talið rétt að vekja athygli á því að þörf kann að vera á að taka jafnframt ýmis önnur ákvæði laga um sérfræðileyfi á heilbrigðissviði til athugunar af sama tilefni.
VI.
Í tilefni af áliti mínu barst mér bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 22. maí 2002. Þar segir svo:
„Hjálagt sendist ljósrit bréfs ráðuneytisins til [A] dagsett 15. mars 2002 en þann dag ákvað ráðuneytið að gefa út leyfisbréf honum til handa í sérgreininni klínísk sálfræði.“
Umrætt erindi A hafði ekki hlotið afgreiðslu hjá ráðuneytinu þegar skýrsla þessi fór í prentun.