Menningarmál. Skráningarskylda stjórnvalda. Vandaðir stjórnsýsluhættir.

(Mál nr. 11184/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úthlutun stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta úr bókmenntasjóði. Gerði hann athugasemdir við þá ákvörðun stjórnarinnar að synja um úthlutun úr sjóðnum vegna fyrirhugaðrar útgáfu nánar tiltekins rits hans. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort skráning upplýsinga um meðferð umsókna og undirbúningur ákvörðunar hennar um úthlutun úr sjóðnum hefði verið fullnægjandi.

Umboðsmaður benti á að svo eftirlitsaðilar gætu staðreynt hvort málsmeðferð stjórnvalda á borð við stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta hefði verið í samræmi við lög yrðu þau að haga störfum sínum þannig að síðar mætti veita upplýsingar um meðferð einstakra mála, væri eftir því leitað. Væru slíkir starfshættir til þess fallnir að stuðla að því að eftirlitsúrræði borgaranna yrðu bæði raunhæf og virk. Í samræmi við það bæri stjórninni að haga undirbúningi mála þannig að hún gæti gert grein fyrir því hvað hefði einkum ráðið niðurstöðu hennar um hverja umsókn og þá hvað í þeim almennu sjónarmiðum sem hún legði til grundvallar hefði ráðið niðurstöðu um viðkomandi umsókn eða annað sem hefði haft afgerandi þýðingu. Hefði umboðsmaður jafnframt talið slíka starfshætti í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá leiddi það af upplýsingalögum að við meðferð mála, þar sem taka ætti ávörðun um rétt eða skyldu manna, bæri stjórnvöldum að skrá upplýsingar um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda kæmu þær ekki fram í öðrum gögnum málsins.

Umboðsmaður vísaði til þess að eina gagnið sem honum hefði borist og tengdist mati á umsókn A væri vinnuskjal sem hefði að geyma mat þeirra bókmenntaráðgjafa sem stjórnin hefði leitað til. Benti hann á að þótt stjórnin hefði greint frá því í skýringum sínum til hans að bókmenntaráðgjafarnir hefðu haft tiltekna flokka til viðmiðunar við mat á umsóknum, og að hún hefði verið einróma sammála því mati, yrði ekki framhjá því litið að afar takmörkuðum gögnum væri fyrir að fara sem styddu þá fullyrðingu. Af vinnuskjali ráðgjafanna yrði þannig ekki ráðið hvaða sjónarmið hefðu ráðið mati þeirra og þá lægju engin gögn fyrir um meðferð stjórnarinnar á umsókn A, s.s. fundargerðir eða minnisblöð. Af þeim sökum væri ómögulegt að staðreyna hvort þau sjónarmið, sem stjórnin kvaðst hafa byggt ákvörðun sína á, hefðu í reynd verið lögð til grundvallar við ákvörðun hennar eða hvort umsögn ráðgjafanna hefði sjálfkrafa leitt til þess að umsókn A hefði ekki komið til frekara mats af hennar hálfu. Af sömu ástæðum væri einnig ómögulegt að taka afstöðu til þess hvort gætt hefði verið málefnalegra sjónarmiða við ákvörðun stjórnarinnar.

Það var niðurstaða umboðsmanns að skráning upplýsinga af hálfu stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta hefði ekki verið í samræmi við fyrirmæli upplýsingalaga og þær kröfur sem gera yrði til undirbúnings ákvarðana um úthlutun úr bókmenntasjóði samkvæmt vönduðum stjórnsýsluháttum. Beindi hann þeim tilmælum til stjórnarinnar að hún tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu við meðferð og afgreiðslu umsókna um úthlutun úr bókmenntasjóði í framtíðinni.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 18. júní 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úthlutun stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta úr bókmenntasjóði fyrir árið 2021. Í kvörtuninni gerði hann athugasemdir við þá ákvörðun stjórnarinnar að synja um úthlutun úr sjóðnum vegna fyrirhugaðrar útgáfu nánar tiltekins rits hans.

Athugun umboðsmanns á kvörtun A laut upphaflega að því hvort ákvörðun stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta um úthlutun úr bók­menntasjóði og þau sjónarmið sem hún byggði ákvörðun sína á hefðu verið í samræmi við lög. Að fengnum skýringum stjórnarinnar hefur athugun umboðsmanns hins vegar einkum beinst að því hvort skráning upp­lýsinga um meðferð umsókna og undirbúningur ákvörðunar hennar um úthlutun úr sjóðnum hafi verið fullnægjandi.

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins sótti X ehf. um úthlutun úr bókmenntasjóði 15. mars 2021 fyrir hönd A vegna fyrirhugaðrar útgáfu á nánar tilteknu riti hans. Með bréfi 27. apríl þess árs tilkynnti miðstöðin um að hún hefði afgreitt umsóknir um útgáfustyrki en ekki hefði verið unnt að verða við umsókn um styrk fyrir rit A. Með tölvubréfi til Mið­stöðvar íslenskra bókmennta 2. júní þess árs lýsti A yfir óánægju sinni með afgreiðslu umsóknarinnar og óskaði eftir því að skýringar á henni yrðu veittar. Í svari miðstöðvarinnar 16. sama mánaðar kom fram að bréf hans hefði verið lagt fram á stjórnarfundi hennar og svar stjórnarinnar væri svohljóðandi:

„Sjóðurinn sem Miðstöð íslenskra bókmennta hefur til úthlutunar er samkeppnissjóður með takmarkað fjármagn og því óhjákvæmilegt að mörgum umsóknum sé hafnað hverju sinni. Í ár bárust 116 umsóknir um útgáfustyrki og 101 umsókn árið 2017; en tæpur helmingur umsækjenda hlaut styrk í þeim úthlutunum. Allar umsóknir sem berast Miðstöðinni fá faglega umfjöllun bókmenntaráðgjafa og eru tillögur þeirra lagðar fyrir stjórn, sem svo hefur lokaorðið og ber ábyrgð á úthlutunum. Stjórnin stendur við umræddar út­hlutanir.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A var Miðstöð íslenskra bókmennta ritað bréf 12. júlí 2021 þar sem þess var óskað að umboðsmaður yrði upplýstur um hvaða atriði og sjónarmið hefðu ráðið mati á umsókn A. Þá var þess m.a. óskað að umboðsmanni yrði afhent afrit af gögnum sem tengdust mati á umsókn hans sérstaklega, meðal annars vinnugögnum.

Í svarbréfi Miðstöðvar íslenskra bókmennta 16. ágúst 2021 var m.a. vísað til þess að samkvæmt 3. tölulið 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bæri stjórnvaldi ekki að veita rökstuðning þegar um væri að ræða úthlutun styrkja á sviði lista, menningar eða vísinda. Til að tryggja fagmennsku við afgreiðslu styrkja fæli miðstöðin utanaðkomandi bók­menntaráðgjöfum, sem ráðnir væru til eins árs í senn, að gera tillögur að úthlutun styrkja. Stjórn miðstöðvarinnar úthlutaði styrkjum, hefði eftir­lit með og bæri ábyrgð á því að farið væri að lögum. Bók­mennta­ráðgjafarnir hefðu þrjá flokka til viðmiðunar við mat á umsóknum um út­gáfustyrki, en það hefði verið mat þeirra að umsókn A félli ekki í neinn þeirra. Téðum viðmiðunarflokkum var í svarbréfinu lýst með eftirfarandi hætti:

Flokkur A. Grundvallarrit sem nýtast þorra alls almennings og hafa ótvírætt menningarlegt og þekkingarlegt gildi. Hér er átt við viðamikil verk sem eru kostnaðarsöm og tímafrek í vinnslu. Upphæð styrkja er á bilinu 1.000.000 - 2.000.000. Flokkur B. Almenn rit sem hafa raunhæfa tekjumöguleika en eru flókin í vinnslu. Miðað er við að styrkja til dæmis rétthafagreiðslur, sérstakt myndefni, kortagerð, tæknivinnslu o.s.frv. Upphæð styrkja er á bilinu kr. 500.000 – 1.000.000. Flokkur C. Verk sem eru mikilvæg fyrir íslenska bókmenningu en hafa takmarkaða eða litla tekjuvon. Hér er til að mynda átt við fræðileg verk af ýmsum toga. Upphæð styrkja er á bilinu kr. 200.000 – 500.000.

Með svari miðstöðvarinnar fylgdu engin gögn sem tengdust mati á umsókn A líkt og óskað hafði verið eftir í fyrirspurn umboðsmanns. Af því tilefni var Miðstöð íslenskra bókmennta á ný ritað bréf 17. september 2021 þar sem þess var óskað að stjórnin veitti skýringar á því hvernig slík staða málsins samrýmdist fyrirmælum 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og vönduðum stjórnsýsluháttum. Hins vegar var tekið fram að hefði það að af einhverjum sökum misfarist að afhenda umboðsmanni umbeðin gögn væri þess óskað að þau yrðu nú afhent.

Í bréfi stjórnarinnar 8. október 2021 kom fram að misfarist hefði að senda umboðsmanni vinnuskjal bókmenntaráðgjafa miðstöðvarinnar sem unnið hefði verið vegna ákvörðunar um úthlutun útgáfustyrkja og fylgdi það með bréfinu. Um var að ræða brot af vinnuskjalinu þar sem upplýsingar um nöfn annarra umsækjenda en A höfðu verið afmáðar.

Stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta var ritað bréf á ný 10. nóvember 2021. Óskað var eftir því að hún upplýsti um þau áhrif sem mat bók­menntaráðgjafa hennar á umsókn A hefði haft á meðferð umsóknarinnar, þ.á m. hvort mat þeirra hefði leitt til þess að hún hefði ekki komið til frekara mats af hálfu stjórnarinnar. Enn fremur var þess óskað að stjórnin skýrði hvort og þá hvernig málsmeðferðin hefði verið í samræmi við lög nr. 91/2007, um bókmenntir, og þá einkum 5. gr. laganna um hlutverk stjórnarinnar.

Svör stjórnarinnar bárust með bréfi 1. desember 2021. Þar kom fram að mat faglegra bókmenntaráðgjafa hefði verið lagt fyrir stjórn sem ráðgefandi álit líkt og heimilað væri í 5. gr. laga um bókmenntir. Í umræddu tilviki hefði stjórnin verið einróma sammála mati bókmennta­ráð­gjafa og því hafnað umsókninni.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur og hlutverk utanaðkomandi fagaðila

Um úthlutanir úr bókmenntasjóði er fjallað í lögum nr. 91/2007, um bókmenntir. Í 1. málslið 2. mgr. 3. gr. laganna segir að stjórn Mið­stöðvar íslenskra bókmennta ákveði árlega skiptingu ráðstöfunarfjár á fjár­lögum á milli viðfangsefna hennar, sbr. 2. gr. laganna, og úthluti úr bókmenntasjóði. Samkvæmt 4. gr. laganna starfar bókmenntasjóður á vegum Miðstöðvar íslenskra bókmennta. Er það hlutverk hans að efla íslenskar bókmenntir og bókaútgáfu. Hlutverk sitt rækir hann með því að styrkja útgáfu frumsaminna íslenskra skáldverka, útgáfu vandaðra rita sem eru til þess fallin að efla íslenska menningu og útgáfu vandaðra erlendra bókmennta á íslenskri tungu.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna tekur stjórn Miðstöðvar íslenskra bók­mennta ákvörðun um veitingu styrkja úr bókmenntasjóði en við mat á umsóknum er stjórninni heimilt að leita umsagnar fagaðila. Í 2. mgr. 5. gr. laganna segir að ákvarðanir um úthlutun úr bókmenntasjóði verði ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Þá er ráðherra samkvæmt 3. mgr. greinar­innar heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um starfsemi bók­mennta­sjóðs. Slík reglugerð hefur ekki verið sett.

Áðurlýst ákvæði 5. gr. laga nr. 91/2007 var fært til núverandi horfs með 1. gr. laga nr. 137/2012, en áður var fjallað um úthlutun úr bók­menntasjóði í 3. gr. þeirra og var úthlutunin á þeim tíma í höndum stjórnar bókmenntasjóðs. Í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/2007 kom fram að stjórn bókmenntasjóðs úthlutaði fé úr sjóðnum. Hún bæri í einu og öllu ábyrgð á úthlutuninni og á því að hún væri í samræmi við ákvæði í lögum og reglugerðum og góða stjórn­sýsluhætti. Stjórnin bæri þannig ábyrgð á móttöku umsókna, umsýslu gagna, varðveislu þeirra og afhendingu til Þjóðskjalasafns Íslands. Í athuga­semdunum kom jafnframt fram að sjóðstjórninni væri heimilt að leita umsagna fagaðila og það væri gert í ljósi þess að verksviðið væri breitt og ekki tryggt í öllum tilvikum að stjórnarfulltrúar byggju yfir nauð­synlegri þekkingu og yfirsýn, einkum þegar um sérhæfð rit væri að ræða (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3921).

Með téðum breytingarlögum nr. 137/2012 var Miðstöð íslenskra bókmennta komið á fót og starfar bókmenntasjóður nú á vegum hennar. Með lögunum varð stjórn bókmenntasjóðs jafnframt að stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta. Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi til laganna segir að áréttað sé að stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta úthluti úr bók­menntasjóði og lagt sé til að stjórnin geti áfram leitað umsagnar fagaðila við mat á umsóknum líkt og stjórn bókmenntasjóðs hefði heimild til. Stjórnin geti þannig leitað út fyrir sínar raðir til að fá mat á fyrirliggjandi umsóknum til að skapa rúm fyrir fleiri sjónarmið (141. löggj.þ. 2012-2013, þskj. 110, bls. 6).

Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn veitt stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta heimild til að leita umsagna utanaðkomandi fagaðila við mat á umsóknum. Er slíkri álitsumleitan ætlað að verða liður í rannsókn máls og stuðla að því að bæði nauðsynleg þekking og fjöl­breytt sjónarmið liggi fyrir áður en endanleg ákvörðun er tekin. Eftir sem áður er ákvörðunarvaldið í höndum stjórnarinnar og ber hún ábyrgð á því að meðferð umsókna og úthlutun úr bókmenntasjóði sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Af lögmæltu hlutverki stjórnar­innar leiðir þannig að henni ber að taka allar ákvarðanir sem eru til þess fallnar að hafa verulega þýðingu fyrir framgang umsækjenda óháð því hvort hún kjósi að leita til fyrrgreindra fagaðila við undirbúning og vinnslu málsins. Þannig getur mat slíkra aðila á um­sækjendum ekki leitt til þess að þeir komi þar með ekki til frekara mats stjórnarinnar.

  

2 Skráning upplýsinga og undirbúningur ákvörðunar um úthlutun úr bókmenntasjóði

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlut­verk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að umboðsmaður er við athugun sína á málum sem þessum ekki í sömu stöðu og stjórnvöld sem ber að taka ákvörðun um úthlutun úr opin­berum sjóðum á grundvelli faglegs mats og sérþekkingar. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni umboðsmanns að taka afstöðu til þess hverjum hafi átt að úthluta útgáfustyrki úr bókmenntasjóði í ákveðnu tilfelli heldur fyrst og fremst að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun að þessu leyti hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Ákvarðanir stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta um úthlutun úr bók­menntasjóði byggja eðli málsins samkvæmt að verulegu leyti á huglægu mati. Er því óhjákvæmilegt að játa stjórninni verulegu svigrúmi við mat á umsóknum. Þetta mat stjórnarinnar er þó ekki án takmarkana og ber henni að haga því í samræmi við þau sjónarmið sem leiða af lögum, stjórn­valdsfyrirmælum og almennum reglum stjórnsýsluréttar, þ.á m. svonefndri réttmætisreglu. Þótt í lögum nr. 91/2007 eða stjórn­valds­fyrir­mælum sé ekki mælt sérstaklega fyrir um þau sjónarmið sem stjórn­inni beri að leggja til grundvallar mati sínu leiðir það af téðri rétt­mætisreglu að þau sjónarmið sem hún kýs að styðjast við verða að vera málefnaleg.

Svo eftirlitsaðilar geti staðreynt hvort málsmeðferð stjórnvalda á borð við stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta hafi verið í samræmi við lög verða þau að haga störfum sínum þannig að síðar megi veita upplýsingar um meðferð einstakra mála, sé eftir því leitað. Eru slíkir starfshættir til þess fallnir að stuðla að því að eftirlitsúrræði borgar­anna verði bæði raunhæf og virk. Í samræmi við þetta ber stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta að haga undirbúningi mála þannig að hún geti gert grein fyrir því hvað hafi einkum ráðið niðurstöðu hennar um hverja umsókn og þá hvað í þeim almennu sjónarmiðum sem stjórnin leggur til grundvallar hafi ráðið niðurstöðu um viðkomandi umsókn eða annað sem hefur haft afgerandi þýðingu. Hefur umboðsmaður jafnframt talið slíka starfshætti í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. til hlið­sjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. ágúst 2004 í máli nr. 3929/2003. Breytir þar engu þótt ákvarðanir af þessu tagi séu undanþegnar skyldu til rökstuðnings og kæruheimild, sbr. 3. tölulið 2. mgr. 21. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993 og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 91/2007, en til þessa hefur stjórnin m.a. vísað til í skýringum sínum til umboðsmanns. Þá leiðir af 2. málslið 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, ber stjórn­völdum að skrá upplýsingar um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins.

Líkt og rakið hefur verið er eina gagnið sem mér hefur borist og tengist mati á umsókn A vinnuskjal sem hefur að geyma mat þeirra bókmenntaráðgjafa sem stjórnin leitaði umsagnar hjá í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 91/2007. Er þar um að ræða hluta vinnuskjalsins þar sem upplýsingar um nöfn annarra umsækjenda en A hafa verið afmáðar. Umsækjendum er þar stillt upp í töflu og fyrir hvern umsækjenda eru fimm raðir sem bera heitin „Röðun A“, „Röðun B“ o.s.frv. Í hverri röð er annað­hvort ritað „já“ eða „nei“ og á einstaka stöðum „sennilega“, „kannski“ eða „varla“. Hvað umsókn A varðar er ritað „nei“ í fjórar raðir og stendur ein þeirra auð. Þar er jafnframt að finna eftir­farandi athugasemd: „Á ekkert sérstakt erindi hérlendis“. Aðrar upp­lýsingar koma ekki fram á skjalinu.

Þótt stjórn Miðstöðvar íslenskra bókmennta hafi greint frá því í skýringum sínum til mín að þeir bókmenntaráðgjafar sem hún leitaði til hafi haft tiltekna flokka til viðmiðunar við mat á umsóknum, og hún hafi verið einróma sammála því mati, verður ekki framhjá því litið að afar tak­mörkuðum gögnum er fyrir að fara sem styðja þá fullyrðingu. Af fyrr­greindu vinnuskjali bókmenntaráðgjafanna verður þannig ekki ráðið hvaða sjónarmið hafi ráðið mati þeirra og þá liggja engin gögn fyrir um meðferð stjórnarinnar á umsókn A, s.s. fundargerðir eða minnisblöð. Er af þessum sökum ómögulegt að staðreyna hvort þau sjónarmið, sem stjórnin kveðst hafa byggt ákvörðun sína á, hafi í reynd verið lögð til grund­vallar við ákvörðun hennar eða hvort umsögn ráðgjafanna hafi sjálfkrafa leitt til þess að umsókn A hafi ekki komið til frekara mats af hennar hálfu. Af sömu ástæðum er einnig ómögulegt að taka afstöðu til þess hvort gætt hafi verið málefnalegra sjónarmiða við ákvörðun stjórnar­innar.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að skráning upplýsinga af hálfu stjórnar Miðstöðvar íslenskra bókmennta hafi ekki verið í samræmi við 2. málslið 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga og þær kröfur sem gera verður til undirbúnings ákvarðana í málum sem þessum sam­kvæmt vönduðum stjórnsýsluháttum.

Í málinu liggur fyrir að úthlutun úr bókmenntasjóði fyrir árið 2021 er lokið. Þá verður að líta svo á að ekkert sé því til fyrirstöðu  að A geti sótt um styrk í sjóðinn að nýju vegna sama rits, kjósi hann svo. Í þessu ljósi eru ekki efni til þess að beina þeim tilmælum til stjórnarinnar að taka mál A upp að nýju vegna mögulegrar beiðni hans þar að lútandi. Hins vegar beini ég þeim tilmælum mín til stjórnar­innar að hún taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við meðferð og afgreiðslu umsókna um úthlutun úr bók­mennta­sjóði í framtíðinni.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að afgreiðsla stjórnar Miðstöðvar íslenskra bók­mennta á umsóknum um úthlutun úr bókmenntasjóði fyrir árið 2021 hafi ekki verið í samræmi við 2. málslið 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og þær kröfur sem gera verður til undirbúnings ákvarðana um úthlutun úr bókmenntasjóði samkvæmt vönduðum stjórnsýsluháttum.

Það eru tilmæli mín til stjórnarinnar að hún taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við meðferð og afgreiðslu umsókna um úthlutun úr bókmenntasjóði í framtíðinni.