Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 9. október 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ráðningu í starf við innskönnun á ljósmyndum o.fl. hjá Þjóðminjasafni Íslands sem hann sótti um. Kvörtunin laut bæði að mati á umsækjendum og synjun um aðgang að gögnum málsins eftir að ákvörðun um ráðningu hafði verið tekin. Í kvörtuninni gerði A m.a. grein fyrir reynslu sinni af skönnun og myndvinnslu, marg­víslegri sýslan með tölvur, þ.á m. tölvuvinnslu ljósmynda og því að hann teldi sig þar með búa yfir góðri almennri tölvuþekkingu ekki síður en sá sem ráðinn var í starfið. Að fengnum skýringum Þjóð­minja­safns beindist athugun umboðsmanns einkum að þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar ákvörðun um ráðninguna.

 

II Málavextir

Þjóðminjasafn Íslands auglýsti í maí 2021 tímabundið starf til sex mánaða við innskönnun og skráningu ljósmynda í tengslum við átaks­verk­­efni Vinnumálastofnunar „Hefjum störf“. Starfið var auglýst á innri vef Vinnumálastofnunar og þá aðeins meðal þeirra sem höfðu fengið greiddar atvinnuleysisbætur í 24 mánuði eða lengur. Starfinu var lýst með svofelldum hætti:

• Innskönnun og skráning ljósmynda.
• Vinnustaður: Vesturvör 16-20.
• Ljósmyndasafn Íslands er staðsett að Vesturvör 16-20, Kópavogi. Hlutverk safnsins er að safna, skrá og varðaveita ljósmyndir, gler­plötur, filmur, skyggnur og önnur gögn er tengjast ljós­myndum.
• Verkefni starfsmanns felst í innskönnun á ljósmyndum, pökkun og skráningu. Einnig eru möguleg önnur verkefni á Ljósmyndasafni Íslands.
• Óskað er eftir einstaklingi með góða almenna tölvuþekkingu og ná­kvæm og skipulögð vinnubrögð, þekking á ljósmyndun er kostur.

Átta einstaklingar töldust uppfylla skilyrði Vinnumálastofnunar og voru ferilskrár þeirra gerðar aðgengilegar hlutaðeigandi starfsmönnum Þjóð­minjasafns. Í framhaldinu fóru A og tveir aðrir úr þessum hópi í viðtal sem framkvæmdastjóri safneignar og mannauðsstjóri Þjóðminjasafns tóku 7. og 10. júní 2021. Mannauðsstjóri tilkynnti 30. sama mánaðar að B hefði verið ráðinn i umrætt starf. Sama dag óskaði A eftir rökstuðningi ákvörðunar um ráðninguna. Í rökstuðningi sem hann fékk með tölvubréfi mannauðsstjóra 6. júlí 2021 var gerð grein fyrir menntun, starfsreynslu og tölvu­þekkingu B og í niðurlagi sagði að starfsreynsla hans hefði fallið best að auglýstu starfi og verkefnum við innskönnun og skráningu ljósmynda hjá Þjóðminjasafni Íslands.  

Um svipað leyti óskaði A eftir aðgangi að öllum gögnum ráðningar­málsins og ítrekaði hann þá ósk sína 27. sama mánaðar. Þjóð­minjasafn Íslands synjaði honum um aðgang að gögnunum 4. október 2021 með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Þjóðminjasafns Íslands

Með bréfi til Þjóðminjasafnsins 15. október 2021 var óskað eftir öllum gögnum málsins og því að safnið lýsti afstöðu sinni til kvörtunar A. Einnig var óskað upplýsinga um hvort sérstakt mat hefði farið fram, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, á því hvort takmarka ætti að­gang aðila máls að tilteknum gögnum ráðningarmálsins. Í því sambandi var tekið fram að samkvæmt 17. gr. laganna bæri stjórnvaldi að leggja sérstakt og atviksbundið mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi væru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Til hliðsjónar var bent á nýlegt álit umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

Í svarbréfi lögmanns Þjóðminjasafnsins 1. desember 2021 var um mat á umsækjendum vísað til krafna áðurlýstrar auglýsingar um góða almenna tölvuþekkingu og nákvæm og skipulögð vinnubrögð en ekki hefði verið tilefni til að krefjast sérþekkingar eða reynslu við meðferð ljós­mynda. Sagði að ákveðið hefði verið að veita „góðri almennri tölvu­kunnáttu“ umtalsvert vægi við mat á því hvaða umsækjandi teldist hæfastur. Um það hvernig umsækjendur uppfylltu þessa kröfu sagði að B hefði uppfyllt hana „framúrskarandi vel“ og reynsla A á sviði almennrar tölvuþekkingar hefði ekki verið meiri en reynsla A. Vegna reynslu A af meðferð og skönnun ljósmynda var tekið var fram að slík reynsla hefði ekki verið meðal krafna fyrir starfið heldur eingöngu talinn kostur. Þá væri veitingarvaldshafa einnig heimilt að líta til sjónarmiða um að umsækjandi geti í einhverjum til­vikum verið „of hæfur“ fyrir starf, þ.e. hefði of mikla hæfileika og menntun til að gegna því. Áréttað var niðurlag áðurnefnds rök­stuðnings um að heildstætt mat hefði skilað þeirri niðurstöðu að starfsreynsla B hefði fallið best að auglýstu starfi og verkefnum  við innskönnun og skráningu ljósmynda hjá Þjóðminjasafni Íslands. 

Þá sagði í bréfinu að ákvörðun Þjóðminjasafnsins hefði einnig tekið mið af tilurð og eðli starfsins. Starfið hefði verið auglýst hjá þröngum hópi umsækjenda í þeim tilgangi að koma aftur inn á atvinnu­markað einstaklingum sem skorti e.t.v. þekkingu og starfs­reynslu sem aftur gerði þeim erfitt fyrir með að fá starf. Enn fremur sagði:

„Það var og mat umbjóðenda okkar að sá er ráðinn var hefði með ráðningunni verið best fallinn til þess að fá þetta tiltekna tækifæri til þess að byggja ofan á sína reynslu og hæfileika til þess að þróast í starfi og eflast á atvinnumarkaði til framtíðar. Þjóðminjasafnið áréttar aftur að starfið sem um ræðir er tímabundið í sex mánuði. Verður að telja að starf sem stofnað er til sem bráðabirgðaúrræði með það að yfirlýstu markmiði að veita atvinnuleitanda tækifæri til að auka hæfni sína til þátt­töku á vinnumarkaði feli eðli sínu samkvæmt í sér að veitingar­valds­hafa sé heimilt að líta til sjónarmiða um það hvaða um­sækjandi hefði betri not af slíku úrræði umfram aðra.

Að mati umbjóðenda okkar vó það þyngra, með tilliti til áður talinna markmiða laga um vinnumarkaðsúrræði, að veita aðila sem hallar fremur á varðandi umfang starfsreynslu tækifæri til þess að afla sér slíkrar reynslu með úrræðinu umfram annan umsækjanda sem þegar hefur töluverða reynslu og þekkingu til að bera.“

Í svarbréfinu var jafnframt upplýst að Þjóðminjasafnið hefði ákveðið að afturkalla fyrri ákvörðun 4. október 2021 um synjun um aðgang að gögnum og taka nýja ákvörðun þar að lútandi sem kynnt yrði umboðsmanni þegar þar að kæmi. Í bréfi til A 2. desember 2021, sem umboðsmaður fékk einnig í afriti, var gerð grein fyrir hinni nýju ákvörðun. Sagði þar að Þjóðminjasafnið hefði tekið til skoðunar á ný, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, í hve miklum mæli væri unnt að veita honum aðgang að gögnum málsins. Matið hefði leitt í ljós rétt væri að veita aðgang að eftirfarandi gögnum. Orðrétt sagði eftirfarandi um þetta í bréfinu:

1. Minnispunktar mannauðsstjóra Þjóðminjasafnsins úr viðtölum við þá þrjá einstaklinga sem boðaðir voru í viðtal vegna starfsins.
2. Ferilskrár þeirra tveggja sem boðaðir voru í viðtal auk þín vegna starfsins.

Til frekari skýringa sagði í bréfinu: 

„Þjóðminjasafnið viðheldur því sjónarmiði að réttur þinn til aðgangs að gögnum málsins skuli að nokkru takmarkaður í samræmi við 17. gr. stjórnsýslulaga. Um sérstakt vinnumarkaðsúrræði er að ræða. Allir umsækjendur um starfið eru aðilar sem hafa verið á atvinnuleysisskrá í minnst tvö ár. Upplýsingar um einka­hagsmuni þeirra og félagslega stöðu verða ekki afhentar öðrum einstaklingum án þeirra samþykkis og verður það að ganga framar hagsmunum þínum sem málsaðila af því að fá vitneskju úr gögnum þeirra.“

Athugasemdir A við svör Þjóðminjasafns Íslands bárust 3. janúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Mat á umsækjendum

1.1 Lagagrundvöllur

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Því er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í sam­ræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið þó að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Þrátt fyrir það svigrúm sem ljá verður stjórnvaldi við mat á þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opin­bert starf, sem og vægi einstakra sjónarmiða, hefur það ekki frjálsar hendur um hver verði ráðinn í starf þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er og grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar að veitingarvaldshafi verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntan­lega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónar­miðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum.

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt fyrir um almenna skyldu til þess að auglýsa laus embætti og önnur störf hjá ríkinu. Er þar lögfest sú meginregla að auglýsa skuli laus embætti með opinberum hætti, þó með ákveðnum undan­tekningum, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Önnur störf skulu auglýst opin­ber­lega samkvæmt reglum sem settar skulu af ráðherra eins og mælt er fyrir um í 3. mgr. sömu greinar.

Í reglum nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa, kemur fram að ekki sé skylt að auglýsa störf vegna tímabundinna vinnumarkaðsúr­ræða á vegum stjórnvalda og aðila vinnumarkaðarins. Fer ekki á milli mála að undantekningin vísar m.a. til laga nr. 55/2006 um vinnu­markaðs­­aðgerðir. Í 2. gr. þeirra laga segir að markmið þeirra sé að veita einstaklingum viðeigandi aðstoð til að verða virkir þátttakendur á vinnumarkaði. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps til laganna segir m.a. að lögð sé áhersla á að ná til þeirra sem hafa ekki áður náð að fóta sig á vinnumarkaði.

  

1.2 Byggðist mat Þjóðminjasafnsins á málefnalegum sjónamiðum?

Áður er rakið hvernig Þjóðminjasafn Íslands auglýsti eftir starfsmanni með góða almenna tölvuþekkingu og nákvæm og skipulögð vinnubrögð, en þekking á ljósmyndun væri kostur. Með vísan til verkefna starfs­mannsins, eins og gerð var grein fyrir þeim í auglýsingunni, verður ekki annað ráðið en að framangreindar kröfur standi í eðlilegum og málefnalegum tengslum við starfið. Þá liggur fyrir að Þjóðminjasafnið ákvað að leggja töluverða áherslu á sjónarmiðið um almenna tölvu­þekkingu en taldi að öðru leyti ekki ástæðu til að krefjast sér­þekkingar eða leggja áherslu á sérstaka reynslu við meðferð ljósmynda. Með vísan til þess svigrúms sem stjórnvald nýtur við þessar aðstæður og áður ræðir eru ekki efni til að gera athugasemd við þessi sjónarmið í auglýsingu Þjóðminjasafnsins.  

Bæði í rökstuðningi til A og skýringum Þjóð­minja­safnsins til umboðsmanns segir að niðurstaðan hafi verið sú að starfs­reynsla áðurnefnds B hafi fallið best að hinu auglýsta starfi og verkefnum við innskönnun og skráningu ljósmynda. Á hinn bóginn segir hvergi beinlínis í þessum gögnum hvaða atriði eða sjónarmið við saman­burð á umsækjendum réðu úrslitum í því heildarmati sem safnið kveður hafa farið fram. Í skýringum safnsins var eigi að síður, til viðbótar þeim meginsjónarmiðum sem auglýsingin gaf til kynna, bent á heimild veitingarvaldshafa til að líta til þess að umsækjandi geti haft of mikla hæfileika og menntun. Enn fremur var vísað til þess að með hliðsjón af því hvernig til starfsins var stofnað væri heimilt að líta til sjónarmiða um hvaða umsækjandi hefði betri not af þessu vinnu­markaðsúrræði umfram aðra.

Við úrlausn á lögmæti þessara sjónarmiða Þjóðminjasafnsins er óhjákvæmilegt að líta til þess hvort og þá í hvaða mæli þessi atriði voru til þess fallin að varpa ljósi á væntanlega frammistöðu í hinu auglýsta starfi. Þegar svo háttar til að umsækjandi um starf hefur meiri menntun eða starfsreynslu en áskilið er að lágmarki í auglýsingu um starfið ber stjórnvaldi að leggja mat á það hvernig sú menntun og starfsreynsla sem viðkomandi umsækjandi hefur aflað sér muni koma til með að nýtast. Telji stjórnvaldið á hinn bóginn að slík atriði komi niður á væntanlegri frammistöðu, svo sem vegna þess að slíkur starfs­maður muni ekki ílengjast í starfi, verður það að vera reiðubúið að rökstyðja mat sitt að þessu leyti. Þar eð umræddri ráðningu var ekki ætlað að standa lengur en sex mánuði kemur þetta atriði þó vart til álita í málinu. Að því leyti sem Þjóðminjasafnið kaus að líta til sjónar­miðs um of mikla hæfni verður því, eins og málið liggur fyrir, að leggja til grundvallar að það hafi verið ómálefnalegt.

Þótt sjónarmiðið um einstaklingsbundna gagnsemi, sem efnislega er vísað til af hálfu Þjóðminjasafnsins, samrýmist út af fyrir sig markmiðum fyrrgreindra laga nr. 55/2006 verður því ekki beitt án til­lits til annarra lagareglna. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði, er atvinnurekendum þannig almennt óheimilt að mismuna umsækjendum um starf vegna aldurs, hvort sem er beint eða óbeint, en sambærileg niðurstaða leiðir af almennum jafn­ræðis­reglum stjórnsýsluréttar. Athugast að þær undantekningar sem lögin gera ráð fyrir í þessu sambandi eru án þýðingar fyrir þá ráðningu Þjóð­minjasafnsins sem hér um ræðir. Umfang starfsreynslu, sem Þjóð­minja­safnið vísaði til, helst einnig að jafnaði nokkuð í hendur við aldur. Verður því ekki annað séð en beiting gagnsemisjónarmiðsins hjá Þjóðminjasafninu hafi verið andstæð framangreindri reglu um bann við óbeinni mismunun vegna aldurs. Enn fremur er téð sjónarmið Þjóðminja­safnsins ósamrýmanlegt meginreglunni um að velja skuli hæfasta um­sækjandann sé á annað borð efnt til samkeppni um starf með auglýsingu. Samkvæmt framangreindu er því er ekki unnt að fallast á að sjónarmiðið um einstaklingsbundna gagnsemi hafi verið málefnalegt.

  

2 Var síðari ákvörðun Þjóðminjasafnsins um aðgang að gögnum lögmæt?

Af gögnum málsins verður ráðið að sú takmörkun á aðgangi A að gögnum málsins, sem ákvörðun Þjóðminjasafns Íslands fól í sér, hafi annars vegar snúist um afmáningu persónuupplýsinga úr ferilskrám, sem afhentar voru að öðru leyti, og hins vegar synjun um aðgang að öðrum ferilskrám í heild sinni. Bar Þjóðminjasafnið því við að allir um­sækjendurnir hefðu verið á atvinnuleysisskrá í minnst tvö ár og hagsmunir þeirra af því að slíkum upplýsingum um einkahagsmuni og félagslega stöðu þeirra væri ekki miðlað til A gengju framar hagsmunum hans.

Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins, er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf þegar umsóknarfrestur er liðinn. Af öðrum ákvæðum þessarar lagagreinar verður ráðið að þessi fortakslausa skylda sé fyrst og fremst bundin við umsækjendur um embætti eða önnur störf sem hafa verið auglýst opinberlega annað hvort í Lögbirtingablaði eða samkvæmt áðurnefndum reglum nr. 1000/2019. Verður því ekki litið svo á að skylt sé að birta nöfn vegna umsókna sem til eru komnar á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sem mælir fyrir um að umsókn um atvinnuleysisbætur feli jafnframt í sér umsókn um þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum. Eiga þessi sjónarmið jafnframt við um túlkun á hliðstæðu ákvæði um almenna skyldu til að upplýsa um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf sem er að finna í upplýsingalögum nr. 140/2012. Ástæða þess að þetta er rakið hér er sú að aðili stjórn­sýslu­máls á að jafnaði ríkari rétt til aðgangs að gögnum en almenningur og eðli málsins samkvæmt aldrei rýrari rétt.

Að framangreindu virtu réðst heimild Þjóðminjasafnsins til þess að takmarka aðgang A að upplýsingum um nöfn og aðrar persónuupplýsingar keppinauta hans um starfið af því hagsmunamati sem mælt er fyrir um í 17. gr. stjórnsýslulaga. Af bréfinu 2. desember 2021, þar sem A var gerð grein fyrir nýrri ákvörðun vegna gagnabeiðni hans, verður ekki annað ráðið en að Þjóðminjasafnið hafi framkvæmt atviksbundið mat á þeim andstæðu sjónarmiðum sem uppi voru í málinu og þá vegna einstakra gagna. Til marks um það varð niðurstaðan ekki hin sama um gögn umsækjenda sem ekki fengu viðtal og um gögn þeirra sem fóru lengra í ráðningarferlinu.

Í ljósi framangreinds tel ég mig ekki hafa forsendur til athugasemda við lögmæti ákvörðunar Þjóðminjasafnsins 2. desember 2021 um áðurgreindar takmarkanir á aðgangi A að gögnum málsins.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun um ráðningu í starf við innskönnun á ljós­myndum o.fl. hjá Þjóðminjasafni Íslands hafi byggst á ómálefna­legum sjónarmiðum. Þrátt fyrir framangreindan annmarka á meðferð málsins tel ég ólíklegt að hann leiði til ógildingar á ráðningunni, meðal annars vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Allt að einu eru það tilmæli mín að Þjóðminjasafnið leiti leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreinds annmarka á meðferð málsins, ef A kýs að fara með málið þá leið.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Þjóðminjasafns Íslands að það hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.

 

 

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Þjóðminjasafn Íslands greindi frá því að ekki hefði verið leitað leiða til að rétta hlut viðkomandi þar sem það teldi að hæfasti einstaklingurinn hefði verið ráðinn í starfið. Verklag varðandi tímabundnar ráðningar hafi verið endurskoðað og þá sérstaklega með þeim hætti að hæfniskröfur verði settar skýrar fram og mat á umsækjendum hafi yfir gagnrýni, sé þess nokkur kostur.