Opinberir starfsmenn. Sveitarfélög. Ráðningar í opinber störf. Æðstu stjórnendur.

(Mál nr. 11216/2021)

A  leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun sveitarfélagsins X um ráðningu B í starf skólastjóra Y-skóla. Laut kvörtunin einkum að mati á umsækjendum, skorti á samráði við fræðslunefnd og að sveitarstjórnin hefði ekki fjallað um málið eða tekið afstöðu til þess hvaða umsækjandi væri hæfastur fyrr en eftir að tilkynnt hafði verið um ráðningu nýs skólastjóra. Að fengnum skýringum sveitarfélagsins og með hliðsjón af atvikum málsins ákvað umboðsmaður að afmarka umfjöllun sína við það hvort aðkoma og afgreiðsla sveitarstjórnar á ráðningarmálinu hefði verið í samræmi við lög.

Við meðferð málsins upplýsti sveitarfélagið að sveitarstjóri hefði í samráði við oddvita metið B hæfastan umsækjenda og sveitarstjórnin hefði fallist á það mat á fundi hennar 10. júní 2021. Lá þá fyrir að sveitarstjóri hafði tilkynnt A um ráðningu B og veitt A skriflegan rökstuðning þeirrar ákvörðunar síðla maímánaðar sama ár.

Umboðsmaður gerði grein fyrir að lögum samkvæmt réðu sveitarstjórnir æðstu stjórnendur sveitarfélags og að ákvarðanir sveitarstjórnar væru einungis teknar á formlegum fundum hennar. Þá kvað umboðsmaður að þrátt fyrir að í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins X væri ekki að finna ákvæði sem beinlínis skilgreindu æðstu stjórnunarstöður yrði ekki annað ráðið af samþykktinni að öðru leyti, skipuriti sveitarfélagsins X svo og fyrri ráðningum skólastjóra en að sveitarfélagið hefði litið svo á að skólastjóri Y-skóla teldist til æðstu stjórnenda og að sveitarstjórnin ein væri bær til þess að taka endanlega ákvörðun um ráðningu hans. Niðurstaða umboðsmanns var að í ljósi þess hvenær umsækjendum var tilkynnt um ráðninguna og að ekki lægi fyrir að aðrir sveitarstjórnarmenn en oddvitinn einn hefðu haft aðkomu að mati á umsækjendum yrði að leggja til grundvallar að ákvörðun um ráðninguna hefði verið tekin áður en sveitarstjórnin tók afstöðu til hennar. Sveitarstjóra og oddvita hefði skort vald til ákvörðunarinnar sem sveitarstjórnin hefði  lögum samkvæmt  átt að taka. Þrátt fyrir þennan annmarka á meðferð málsins taldi umboðsmaður ólíklegt að hann leiddi til ógildingar á ráðningunni, meðal annars vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa.

Beindi umboðsmaður því til sveitarfélagsins X að það leitaði leiða til að rétta hlut A en að öðru leyti yrði það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif annmarkans ef A kysi að fara með málið þá leið. Jafnframt beindi hann þeim tilmælum til sveitarfélagsins að það hefði framvegis í huga þau sjónarmið sem rakin hefðu verið í álitinu.

 

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 30. maí 2022.

  

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Með bréfi lögmanns 9. júlí 2021 leitaði A til umboðs­manns Alþingis og kvartaði yfir ráðningu í starf skólastjóra Y-skóla í sveitarfélaginu X sem hún sótti um. Kvörtunin laut einkum að mati á umsækjendum, skorti á samráði við fræðslunefnd sveitar­félagsins við ákvörðun um ráðninguna og því að sveitarstjórn X hefði ekki fjallað um málið eða tekið afstöðu til þess hvaða umsækjandi væri hæfastur fyrr en eftir að tilkynnt hafði verið um ráðningu nýs skólastjóra. Að fengnum skýringum sveitar­félagsins og með hliðsjón af atvikum málsins ákvað umboðsmaður að afmarka umfjöllun sína við það hvort aðkoma og afgreiðsla sveitar­stjórnar á ráðningarmálinu hefði verið í samræmi við lög.

    

II Málavextir

Starf skólastjóra Y-skóla var auglýst í apríl 2021 og þar kom fram að leitað væri eftir metnaðarfullum, framsæknum einstaklingi sem hefði góða þekkingu á skólastarfi og væri tilbúinn að leiða skapandi skólastarf og virkja þátttöku skólans í samfélagslegum ný­sköpunar­­verkefnum í anda sjálfbærrar þróunar. Tilgreindar voru eftir­farandi menntunar- og hæfniskröfur:

  • Frumkvæði, sjálfstæði í vinnubrögðum, hugmyndaauðgi, skipu­lags­hæfni og leiðtogahæfileikar, færni í samskiptum.
  • Leyfisbréf kennara og kennslureynsla.
  • Hæfni og reynsla á sviði stjórnunar, stefnumótunar, áætlana­gerðar og þróunar skólastarfs æskileg.
  • Áhugi á skólaþróun og framsæknu skólastarfi er skilyrði.
  • Framhaldsmenntun sem nýtist í starfi t.d. á sviði stjórnunar og/eða uppeldis- eða menntunarfræða er kostur.

 Tekið var fram í auglýsingunni að næsti yfirmaður skólastjóra væri sveitar­stjóri X.

Sjö umsækjendur voru um starfið. Mat á þeim annaðist ráðningar­nefnd sem í voru sveitarstjóri, oddviti sveitastjórnar og utanað­komandi ráðgjafi. Ráðgjafinn tók viðtöl við fimm umsækjendur og enn fremur tóku sveitarstjóri og oddviti annað viðtal við þann umsækjanda sem síðar var ráðinn. Liður í mati nefndarinnar var að í kjölfar við­talanna fimm voru gefin stig fyrir níu tilgreinda hæfniþætti, sem hver og einn hafði vægi, 5%, 15% eða 20%, og umsækjendum raðað eftir útreiknuðum heildarstigum. Sá umsækjandi sem ráðinn var hlaut flest stig en A næstflest.

Hinn 25. maí 2021 var umsækjendum sent tölvubréf með tilkynningu um að ákveðið hefði verið að ráða B í starfið og 28. sama mánaðar var A veittur skriflegur rökstuðningur þeirrar ákvörðunar. Ráðning skólastjóra var afgreidd á fundi í sveitarstjórn 10. júní 2021 en hafði áður verið til umfjöllunar á vinnufundi hennar 4. sama mánaðar. Í fundargerðinni frá 10. júní 2021 kemur fram að á vinnu­fundinum hafi verið „farið yfir samantekt á mati þeirra umsækjenda er sóttu um stöðu skólastjóra“ og þar segir enn fremur: „Eftir að búið var að meta umsóknir út frá menntunar- og hæfniskröfum í auglýsingu var B metin hæfust í starfið.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og X

Með bréfum til X 11. ágúst og 10. nóvember 2021 var óskað eftir öllum gögnum málsins og að sveitarfélagið veitti upp­lýsingar um og skýringar á afmörkuðum þáttum ráðningarferlisins. Meðal annars var óskað upplýsinga um ákvörðun þess hverjum hefði verið boðið að koma í viðtal og að hvaða leyti fulltrúar sveitarstjórnar hefðu verið viðstaddir starfsviðtölin. Þá var með vísan til áðurnefndrar fundar­gerðar óskað eftir upplýsingum um efni þar tilgreindrar saman­tektar og afriti af þeim rökstuðningi sem kynni að hafa fylgt henni. Enn fremur var óskað upplýsinga um hvort þeim einstaklingum, sem tóku við­töl, hefði verið falið að láta í ljós álit á hvaða umsækjandi væri hæfastur.

Í skýringum X, með bréfi til umboðsmanns 29. nóvember 2021, kom fram að ráðningarnefndin hefði tekið ákvörðun um hverjum skyldi boðið viðtal og hefði ákvörðunin byggst á því áliti ráð­gjafans að eðlilegt væri að miða við þá umsækjendur sem hefðu nýlega kennslureynslu. Þá kom fram að ráðgjafinn hefði tekið „viðtöl á fyrra skrefi ráðningarferlis“, sem undirbúin hefðu verið á vettvangi ráðningar­nefndar og þar með í umboði sveitarstjórnar, en sveitarstjóri og oddviti hefðu tekið viðtalið „á seinna skrefi ráðningarferlis“ og hefði það einnig verið í umboði sveitarstjórnar. Í skýringunum var jafn­framt bent á framsalsheimildir sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, og venju um verkaskiptingu milli sveitarstjóra og sveitarstjórnar í ráðningarmálum. Sagði einnig að sú venja gilti almennt hjá X að sveitarstjóri hefði umboð til þess að annast alla þætti í meðferð ráðningarmála en sveitarstjórnin hefði ekki skilgreint sér­stak­lega hvaða störf féllu undir „æðstu stjórnunarstöður“. Ekki væri aug­ljóst hvort ráðningarmálið hefði varðað æðstu stjórnunarstöðu í skilningi 56. gr. laga nr. 138/2011. Um samantekt á mati á umsækjendum sagði í bréfinu:

 „Samantekt á mati umsækjenda sem sveitarstjórn fór í tvígang yfir, fyrst 4. júní og síðan aftur 10. júní, er sú tafla sem ráð­gjafi tók saman á grundvelli viðtala við umsækjendur. Umboðs­maður hefur fengið þessa töflu og í henni kemur skýrt fram það verkefni sem ráðgjafi hafði með höndum. Sveitarstjóri hafði síðan með höndum, í samráði við oddvita, að meta hvaða umsækjandi væri hæfastur, sbr. seinna skref ferlisins. Þetta mat var kynnt sveitarstjórn bæði 4. júní og 10. júní og féllst sveitarstjórn á niðurstöðuna á síðarnefnda fundinum, eins og bókað er í fundargerð.“

Í téðu bréfi sveitarfélagsins komu ekki fram frekari upplýsingar um hugsan­legan rökstuðning sem kynni að hafa fylgt samantektinni um mat á umsækjendum. Þá var upplýst að farist hefði fyrir að setja ráðningar­nefndinni erindisbréf og þess hefði ekki verið gætt að skrá upplýsingar um umfjöllun nefndarinnar í samræmi við 27. gr. upp­lýsinga­laga. Sagði enn fremur í bréfinu að miður væri að þessi galli hefði verið á málsmeðferðinni og sveitarfélagið myndi eftirleiðis tryggja að hann endurtæki sig ekki. Um þetta atriði sagði í því næst í skýringum sveitarfélagsins: 

„Mistökin höfðu hins vegar ekki áhrif á að kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn væru vel upplýstir um framgang ráðningarmálsins og að sveitarstjórn væri síðan einhuga í þeirri afstöðu að sá umsækjandi sem fékk boð um starfið væri sá sem best uppfyllti sjónarmið í auglýsingu um það.“

Athugasemdir A við svör X bárust 17. desember 2021.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Starfsemi sveitarfélaga fer fram á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki af lögum, eins og segir í 1. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Við meðferð mála og ákvarðanatöku kemur sveitarfélagið fram sem eitt stjórnvald þótt það komi í hlut mismunandi starfseininga og starfs­manna þess að fara með mál. Þá getur sveitarstjórn enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi, sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna fer sveitarstjórn með stjórn sveitar­félagsins samkvæmt ákvæðum þeirra laga og annarra laga. Í 1. mgr. 9. gr. þeirra kemur fram að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka sam­þykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem það annast. Í 1. mgr. 54. gr. laganna er mælt fyrir um að sveitarstjórn ráði framkvæmdastjóra til þess að annast framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnar og verkefni sveitarfélags. Þá segir í 56. gr. laganna að sveitarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veiti þeim lausn frá starfi. Um ráðningu annarra starfsmanna annist framkvæmdastjóri enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum.

Í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, segir að um ráðningu starfsfólks grunnskóla fari eftir ákvæðum sveitarstjórnar­laga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eftir því sem við eigi. Í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins X frá 25. júní 2019, sem í gildi var þegar umrædd ráðning átti sér stað, var kveðið á um að sveitarstjórn réði sveitarstjóra og starfs­menn í æðstu stjórnunarstöður, um ráðningu annarra starfsmanna færi eftir reglum sem sveitarstjórn setti, forstöðumenn stofnana önnuðust ráðningu undirmanna sinna og sveitarstjóri annaðist ráðningu annarra starfsmanna.  

  

2 Taldist skólastjóri Y-skóla til æðstu stjórnenda sveitarfélagsins X?

Ekki er einhlítt hvaða störf teljist til æðstu stjórnunarstaða sveitar­félags í skilningi 56. gr. laga nr. 138/2011. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi til laganna segir eftirfarandi til glöggvunar á þessu ákvæði:

„Hér er aðeins um að ræða þá starfsmenn sveitarfélagsins sem raðast í æðstu stöður stjórnkerfisins og almennt mundi í hverju sveitarfélagi aðeins vera um að ræða framkvæmdastjórana og svo eftir atvikum fáa aðra lykilstjórnendur. Það er hins vegar misjafnt eftir stærð og stjórnskipulagi sveitarfélaganna hvaða aðilar teljast til æðstu stjórnenda. Í allra minnstu sveitar­félögunum gæti þannig verið að í þann flokk félli fram­kvæmda­stjórinn og skólastjóri grunnskóla, en ekki aðrir. Í flestum sveitarfélögum mundi þó skólastjóri grunnskóla ekki falla í flokk æðstu stjórnenda.“

Af framangreindu má ljóst vera að almennt er það undir ákvörðun hvers sveitarfélags komið hvaða störf það felli undir æðstu stjórnunarstöður í skilningi sveitarstjórnarlaga. Í fyrrnefndri samþykkt um stjórn sveitar­félagsins X er ekki að finna ákvæði sem beinlínis skilgreina æðstu stjórnunarstöður en bæði 5. og 44. gr. sam­þykktarinnar, þar sem ræðir um ráðningu í æðstu stjórnunarstöður til viðbótar stöðu sveitarstjóra, bera með sér að slíkar stöður séu hluti af stjórnkerfi sveitarfélagsins.

Í X hafa undanfarin ár verið reknir tveir grunn­skólar, Y-skóli og Z-skóli. Ekki verður annað ráðið af skipuriti X en að sveitarstjóri hafi verið næsti yfir­maður skólastjóranna og í auglýsingu eftir skólastjóra Y-skóla var það beinlínis tekið fram. Samkvæmt því hafa engir aðrir en skólastjórar, þ.e. að sveitarstjóra frátöldum, verið í hlut­verki æðstu stjórnenda fræðslumála hjá X. Þá liggur fyrir sú framkvæmd við ráðningu beggja núverandi skólastjóra framangreindra skóla að sveitarstjórnin hefur tekið ráðningu þeirra til formlegrar af­greiðslu á sveitarstjórnarfundi, sbr. 165. fund 26. febrúar 2015 og 300. fund 10. júní 2021.

Að þessari framkvæmd virtri og með hliðsjón af ákvæðum sveitar­stjórnarlaga og áðurnefndrar samþykktar verður ekki séð að sveitar­stjórn X hafi framselt ráðningarvald vegna skólastjóra til annars aðila á hennar vegum, hvorki með formlegum hætti né á grund­velli venju. Þar með er óhjákvæmilegt að líta svo á að sveitar­stjórnin hafi í reynd ákveðið að skólastjóri Y-skóla teldist til æðstu stjórnenda og hún ein væri bær til þess að taka endanlega ákvörðun um ráðningu hans.

  

3 Ákvörðun um ráðningu

Svo sem áður greinir kom fram í skýringum X til umboðs­manns að sveitarstjóri hefði í samráði við oddvita metið fyrrnefnda B hæfasta umsækjendanna sjö og sveitarstjórnin hefði fallist á það mat á fundi 10. júní 2021. Þegar litið er til þess að liðlega tveimur vikum fyrr eða 25. maí þess árs tilkynnti sveitarstjóri um­sækjendum um að ákveðið hefði verið að ráða B í starfið og 28. júní 2021 rökstuddi sveitarstjórinn þá ákvörðun skrif­lega fyrir A verður að leggja til grundvallar að ákvörðun um ráðninguna hafi verið tekin áður en sveitarstjórnin hafði tekið afstöðu til hennar. Þá liggur heldur ekki fyrir að aðrir sveitar­stjórnar­menn en oddvitinn hafi haft nokkra aðkomu að framangreindu mati á hæfasta umsækjandanum.

Með vísan til þess sem áður er rakið skorti bæði sveitarstjóra og oddvita sveitarstjórnar vald til þeirrar ákvörðunar sem tilkynnt var umsækjendum 25. maí 2021. Það er því niðurstaða mín að þótt sveitar­stjórn hafi á fundi 10. júní 2021 fallist á og samþykkt ráðningu B hafi ákvörðun þar um í raun verið tekin þegar í maí af öðrum en sveitarstjórn og þá án þess að til þess væri heimild að lögum. 

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun um ráðningu skólastjóra Y-skóla árið 2021 hafi, eins og atvikum var háttað, verið í ósamræmi við sveitarstjórnarlög og samþykkt um stjórn sveitarfélagsins X. Þrátt fyrir framangreindan annmarka á meðferð málsins tel ég ólíklegt að hann leiði til ógildingar á ráðningunni, meðal annars vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Allt að einu beini ég þeim tilmælum til sveitarfélagsins að það leiti leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verk­efni dómstóla að meta réttaráhrif áðurlýsts annmarka á máli A, ef hún kýs að fara með málið þá leið.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til sveitarfélagsins, [...], að það hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.