Álit

 

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 10. febrúar 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun ríkissaksóknara 3. nóvember 2020 um að staðfesta þá ákvörðun héraðssaksóknara 7. júlí þess árs að hætta rannsókn sakamáls í tilefni af kæru hans á hendur tilgreindum aðilum fyrir fjársvik og fjárdrátt. Athugun á þeirri kvörtun, sem fékk máls­númerið 10941/2021, lauk með bréfi 25. júní 2021. Í framhaldinu gerði A 3. september og 15. október sama ár athugasemdir við þá niðurstöðu auk þess sem hann gerði athugasemdir við ákvörðun ríkissaksóknara 28. júlí 2021 um að vísa frá kæru hans á ákvörðun héraðssaksóknara 20. júlí 2020 um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum málsins. Sú ákvörðun ríkis­saksóknara byggðist á því að kærufrestur hefði verið liðinn þegar kæran barst og skilyrði væru ekki uppfyllt til að taka hana til meðferðar að kærufresti liðnum. Athugun umboðsmanns í málinu hefur verið afmörkuð við það hvort síðastnefnd ákvörðun hafi verið í samræmi við lög.

 

  II Málavextir

Mál þetta er að rekja til þess að lögmaður fyrir hönd A kærði tilgreinda menn 27. apríl 2020 til héraðssaksóknara fyrir fjárdrátt og fjársvik. Með bréfi 7. júlí sama ár tilkynnti embættið lögmanninum um að rannsókn málsins hefði verið hætt með vísan til 2. málsliðar 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í bréfinu var leiðbeint um að unnt væri að kæra ákvörðunina til ríkissaksóknara innan eins mánaðar og óska eftir rökstuðningi.

Af framangreindu tilefni óskaði lögmaður A 16. júlí 2020 eftir því að umrædd ákvörðun yrði rökstudd og degi síðar að hann fengi afhend afrit af þeim skýrslum sem hefðu verið teknar og nýjum gögnum sem hefði verið aflað. Embætti héraðssaksóknara veitti umbeðinn rökstuðning með bréfi 20. sama mánaðar þar sem einnig var leiðbeint um að unnt væri að kæra ákvörðun embættisins um að hætta rannsókn máls til ríkissaksóknara innan eins mánaðar. Sama dag sendi embættið lögmanni A svohljóðandi tölvubréf:  

„Vísað er til neðan greindrar beiðni um afhendingu á rannsóknargögnum og skýrslum.

Kærandi/brotaþoli telst ekki aðili sakamáls skv. 1. mgr. 39. gr. sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ákvörðun um að hætta rannsókn sætir endurskoðun ríkissaksóknara að framkominni kæru. Ríkissaksóknari endurmetur ákvörðun héraðssaksóknara á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Því er beiðni þín um afhendingu gagna málsins synjað.“

Lögmaður A kærði fyrrgreinda ákvörðun um að hætta rannsókn málsins til ríkissaksóknara 19. ágúst 2020 sem líkt og áður greinir staðfesti ákvörðunina 3. nóvember þess árs. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns 25. júní 2021 í tilefni af kvörtun A yfir þeirri ákvörðun var athygli hans vakin á því að teldi hann ástæðu til gæti hann freistað þess að bera ákvörðun héraðssaksóknara 20. júlí 2020 um að synja umræddri beiðni um afhendingu gagna málsins undir ríkissaksóknara og kynni þá að reyna á hvort uppfyllt væru skilyrði til að taka kæruna til meðferðar að liðnum kærufresti.

Með bréfi 6. júlí 2021 kærði A fyrrgreinda ákvörðun héraðssaksóknara um synjun afhendingar gagna. Í ákvörðun ríkissaksóknara 28. sama mánaðar var rakið að kæran hefði borist embættinu tæplega ári eftir að hin kærða ákvörðun hefði verið tekin. Þar sem 14 daga kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, væri liðinn bæri að vísa kærunni frá nema afsakanlegt yrði talið að kæran hefði ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæltu með því að hún yrði tekin til meðferðar, sbr. 28. gr. laganna. Samkvæmt lögskýringargögnum gætu t.d. fallið undir þessar heimildir þau atvik þegar stjórnvald hefði vanrækt að veita leiðbeiningar til aðila máls um kæruheimild eða veitti rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Því næst sagði í ákvörðuninni:

 „Í umræddum tölvupósti til lögmanns yðar bendir héraðssaksóknari á að ákvörðun hans um að synja um afhendingu gagnanna sæti kæru til ríkissaksóknara. Þar er þó ekki getið um kærufrest stjórnsýslulaga. Ríkissaksóknari telur að gera verði þær kröfur til lögmanns yðar að hann hljóti að hafa þá þekkingu á stjórnsýslulögum að honum hafi mátt vera ljóst að slíkt yrði að gera innan kærufrests. Þar að auki aðhafðist lögmaðurinn ekkert til að kæra ákvörðunina hvorki innan kærufrests né eftir að hann leið, þrátt fyrir að bent væri á kæruheimildina í umræddum tölvupósti héraðssaksóknara til hans. Er því ekki um að ræða að kæra hafi borist frá lögmanninum skömmu eftir að frestur leið heldur barst hún ekki. Verður að gera auknar kröfur í þessu efni þegar lögmaður á í hlut en þegar um ólöglærðan mann er að ræða.“

Með vísan til framangreinds hafnaði ríkissaksóknari því að umræddar undantekningar samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga ættu við og vísaði kærunni frá.

  

III Samskipti umboðsmanns og ríkissaksóknara

Umboðsmaður Alþingis ritaði ríkissaksóknara bréf 23. nóvember 2021 og enn á ný 25. janúar 2022 þar sem óskað var eftir frekari gögnum. Í fyrrgreinda bréfinu var óskað eftir að umboðsmaður yrði upplýstur um hvar þess sæi stað að héraðssaksóknari hefði leiðbeint um að unnt væri að kæra ákvörðun hans um að synja gagnabeiðninni til ríkissaksóknara. Þá var þess óskað að ríkissaksóknari skýrði hvort og þá hvernig afstaða embættisins frá 28. júlí 2021 samræmdist 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ríkissaksóknari svaraði erindum umboðsmanns með bréfum 9. desember 2021 og 11. febrúar 2022. Í framhaldi af því að samskipti aðila frá því í júlí­mánuði 2020 höfðu verið rakin kom eftirfarandi fram í fyrrgreinda bréfinu:

„Það fer því ekki á milli mála að svar héraðssaksóknara, eins kauðalegt og það er, var svar við beiðni um aðgang að gögnum og var skilið af ríkissaksóknara sem ábending héraðssaksóknara um að ákvarðanir hans, þar á meðal þessi sem um ræddi um að hafna aðgangi að gögnum, sætti kæru til ríkissaksóknara. Leiðbeiningar um kæruheimild vegna niðurfellingar málsins voru settar fram í bréfi héraðssaksóknara til sama lögmanns dags. 7. júlí 2020, fór því ekki á milli mála að slíkar leiðbeiningar voru óþarfar í tengslum við það erindi sem rakið er að framan. Það verður þó að viðurkennast að þessi tölvupóstsamskipti bjóða upp á túlkun og auðvelt er að misskilja þau.“

Athugasemdir A við skýringar ríkissaksóknara bárust umboðsmanni 19. janúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

Samkvæmt 1. mgr. 39. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er brota­þoli sá maður sem kveðst hafa orðið fyrir misgerð af völdum afbrots. Samkvæmt málsgreininni er brotaþoli enn fremur sá maður sem telur sig hafa orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af refsiverðri háttsemi, enda hafi hún beinst að honum sjálfum, eða lögaðili sem sagður er hafa beðið slíkt tjón. Í 1. málslið 5. mgr. sömu greinar kemur fram að brotaþoli sé ekki aðili að sakamáli.

Í lögum nr. 88/2008 er kveðið á um rétt brotaþola sem og réttar­gæslumanns, eftir því sem við á, til að fá aðgang að gögnum sakamáls meðan á rannsókn þess stendur og eftir að mál hefur verið þingfest, sbr. einkum 16. og 47. gr. laganna. Í 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er hins vegar kveðið á um að sakborningur og brotaþoli geti krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Samkvæmt sömu málsgrein taka ákvæði greinarinnar þó ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti.

Í 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skuli tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laganna. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. sömu greinar að kæra megi synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skuli borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Af 19. gr. stjórnsýslulaga leiðir því að stjórnvaldi ber að tilkynna ákvörðun þar sem ekki er orðið við gagna­beiðni á grundvelli 15. gr. laganna að fullu í samræmi við 20. gr. þeirra. Í því felst m.a. að stjórnvaldinu ber að leiðbeina viðkomandi um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, sbr. 2. tölulið 2. mgr. síðastnefndrar greinar.

Samkvæmt framangreindu og í samræmi við ákvæði laga nr. 88/2008 og fyrirmæli ríkissaksóknara nr. 9/2017, um aðgang að gögnum sakamála, bar embætti héraðssaksóknara, þegar gagnabeiðni lögmanns A var synjað 20. júlí 2020, að leiðbeina um að ákvörðunina væri unnt að kæra til ríkis­saksóknara innan 14 daga frá því að tilkynnt var um hana. Svo sem ákvörðunin ber með sér var það aftur á móti ekki gert. Sú ályktun sem kom fram í ákvörðun ríkissaksóknara 28. júlí 2021, um að héraðs­saksóknari hefði bent „á að ákvörðun hans um að synja um afhendingu gagnanna sæti kæru til ríkissaksóknara“, á sér því ekki stoð í gögnum málsins. Í því efni hefur ekki þýðingu þótt héraðssaksóknari hafi leiðbeint lögmanni A um að unnt væri að kæra ákvörðun embættisins um að hætta rannsókn málsins til ríkissaksóknara innan eins mánaðar, enda var þar hvort tveggja um að ræða aðra stjórnvaldsákvörðun en þá sem A kærði síðar auk þess sem kærufrestur vegna þessara ákvarðana er mismunandi. Er því ekki fallist á skýringar ríkissaksóknara um að unnt sé að skilja tölvubréf embættis héraðssaksóknara 20. júlí 2020 þannig að leiðbeint hafi verið um kæruheimild vegna synjunar gagna­beiðninnar með því að áréttað var að unnt væri að kæra aðra ákvörðun til ríkissaksóknara. Verður því að leggja til grundvallar að kæruleiðbeiningar héraðssaksóknara hafi verið í andstöðu við 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli henni vísað frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Í samræmi við athugasemdir við 28. gr. þess frumvarps er varð að stjórnsýslulögum er gert ráð fyrir að undir ákvæði 1. töluliðar falli þau tilvik þegar lægra sett stjórnvald hefur vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild eða veitt rangar eða ófullnægjandi leiðbeiningar að þessu leyti. Af athugasemdunum leiðir enn fremur að rýmri heimildir eru til að taka kæru, sem berst að liðnum kærufresti, til meðferðar sé aðili málsins aðeins einn (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308).

Hafa ber í huga að það gat ekki haggað lögbundinni skyldu héraðssaksóknara að þessu leyti að A naut aðstoðar lögmanns, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. maí 2001 í máli nr. 3055/2000. Er þá horft til þess að þótt aðili stjórnsýslumáls njóti aðstoðar sérfróðs umboðsmanns getur það ekki alfarið létt lögbundinni leiðbeiningarskyldu af stjórnvaldi, þótt það kunni að hafa áhrif á efni og umfang hennar við tilteknar aðstæður sem hér var ekki um að ræða. Í samræmi við framangreind sjónarmið og að virtum atvikum málsins verður því að leggja til grundvallar að það hafi verið afsakanlegt að kæra A barst að liðnum kæru­fresti í skilningi 1. töluliðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til alls þess sem rakið er að framan og þar sem kæra A barst innan árs frá því að ákvörðunin var tilkynnt lögmanni hans verður að leggja til grundvallar að uppfyllt hafi verið skilyrði til að ríkis­saksóknara væri heimilt að taka kæruna til meðferðar þótt kærufestur væri liðinn. Það er því álit mitt að áðurlýst ákvörðun ríkissaksóknara 28. júlí 2021 hafi ekki verið í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að áðurlýst ákvörðun ríkissaksóknara 28. júlí 2021 hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist einkum á því að hvorki verður séð að ályktanir embættisins um atvik málsins hafi átt sér stoð í gögnum þess né að sú afstaða, að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að taka kæruna til meðferðar að liðnum kærufresti, hafi samræmst 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í samræmi við framangreint beini ég þeim tilmælum til ríkissaksóknara að taka mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til embættisins að taka framvegis mið af þeim atriðum sem hér hafa komið fram.