Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 21. september 2021 leitaði D, félags­ráðgjafi hjá Öryrkjabandalagi Íslands, fyrir hönd A, B og C, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þremur úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála 18. nóvember 2020 í málum þeirra. Með úrskurðunum, sem voru nær samhljóða, staðfesti nefndin ákvarðanir Tryggingastofnunar um að synja beiðnum um að endurupptaka mat á örorku þeirra. Úrskurðir nefndarinnar byggðust á þeirri forsendu að ekki væru uppfyllt skilyrði samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að fallast á beiðnirnar. Um það var einkum vísað til þess að lengri tími en eitt ár hefði liðið frá umræddum örorkumötum þar til óskað hefði verið eftir endurupptöku og ekki væru fyrir hendi veigamiklar ástæður í skilningi ákvæðisins sem mæltu með því að endurupptaka þau.

A, B og C eiga það sammerkt að hafa sótt um örorku­líf­eyri og tengdar greiðslur en upphaflega verið synjað af Trygginga­stofnun þar sem örorka þeirra var metin minni en 75% en talin eiga rétt á örorkulífeyri síðar á grundvelli nýrra umsókna þeirra. Mál þeirra, sem hér eru til um­fjöllunar, er að rekja til þess að þau óskuðu eftir því að stofnunin endurskoðaði fyrri ákvarðanir um að synja umsóknum þeirra þar sem mat á örorku hefði verið rangt miðað við þau gögn sem þá lágu fyrir, meðal annars með hliðsjón af því hvernig örorka þeirra var síðar metin. Auk þess studdu þau beiðnir sínar að hluta við gögn sem ekki lágu fyrir þegar upphaflegar ákvarðanir voru teknar. Kvartanir þeirra til umboðsmanns byggjast á því að Tryggingastofnun og úrskurðar­nefnd velferðar­mála hafi ekki leyst úr þessum beiðnum þeirra í samræmi við lög.

Með vísan til framangreinds hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við það hvort úrskurðarnefnd velferðarmála hafi lagt fullnægjandi mat á það hvort rétt væri að endurupptaka málin og þar með hvort full­nægjandi lagalegur grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðum nefndarinnar. Þar sem mál A, B og C eru hliðstæð að því marki sem hefur þýðingu fyrir athugunina er um þau fjallað í einu áliti.

  

II Málsatvik

1 Endurupptökubeiðni A (mál nr. 11308/2021)

A sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur 9. desember 2013 en umsókn hans var synjað 5. mars 2014 þar sem örorka hans var metin lægri en 50%. Hann sótti aftur um örorkulífeyri og tengdar greiðslur 26. maí 2016, frá 1. september 2015, og var sú umsókn samþykkt 2. ágúst 2016 þar sem skilyrði um hæsta örorkustig voru talin uppfyllt. Gildis­tími örorkumatsins var ákveðinn frá 1. júní 2016 til 30. júní 2019.

Með tölvubréfi 5. nóvember 2019 rökstuddi fyrrnefndur félags­ráðgjafi öryrkjabandalagsins fyrir hönd A að fyrri ákvörðun Trygginga­­­stofnunar um að synja téðri umsókn hans hefði verið röng miðað við þau gögn sem þá lágu fyrir. Hún rakti einnig að í síðari umsókninni hefði hann sótt um afturvirkar greiðslur, en ekki hefði verið fallist á það. Með vísan til þeirra raka, sem voru færð fram í erindinu, fór hún fram á að gildistími síðara örorkumatsins yrði endurskoðaður og örorka A metin 75% aftur í tímann, að lágmarki frá þeim tíma sem hann hefði verið greindur með tilgreindan sjúkdóm á árinu 2013.

Með ákvörðun 23. janúar 2020 synjaði Tryggingastofnun beiðni A um endurupptöku örorkumatsins. Í ákvörðuninni var rakið að engin ný gögn hefðu fylgt beiðninni. Þá sagði að í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru mál ekki tekin upp á nýjan leik væri meira en ár liðið frá þeirri ákvörðun sem óskað væri endurupptöku á, nema að veigamiklar ástæður mæltu með því. Þar sem stofnunin teldi að umsókn A hefði verið afgreidd rétt á sínum tíma væri ekki unnt að sjá að veiga­miklar ástæður væru til að endurupptaka málið. Væri beiðni „um endurupptöku á örorkumati A dags. 17. febrúar 2014“ því synjað.

A kærði ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar vel­ferðar­mála 20. apríl 2020. Gerði hann þær kröfur að ákvörðunin yrði felld úr gildi og beiðni hans um endurupptöku tekin til greina. Í aðalatriðum byggðist kæran á samsvarandi sjónarmiðum og höfðu verið reifuð í fyrrgreindu tölvubréfi til Tryggingastofnunar 5. nóvember 2019. Við meðferð kærumálsins afhenti A nefndinni í september 2020 ný gögn um læknismeðferð hans frá árunum 2013 til 2015 sem hann taldi hafa þýðingu. Í umsögn Tryggingastofnunar 5. október þess árs sagði um viðbótargögnin: „Farið hefur verið yfir þær upplýsingar sem þar koma fram en þær gefa ekki tilefni til breytingar á afgreiðslu Trygginga­stofnunar í máli þessu.“

Sem fyrr greinir staðfesti úrskurðarnefnd velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar 23. janúar 2020 með úrskurði 18. nóvember þess árs í máli nr. 314/2020. Í niðurstöðukafla úrskurðarins sagði að málið lyti að synjun stofnunarinnar við beiðni A um endurupptöku örorkumata 5. mars 2014 og 2. ágúst 2016. Því næst var rakið að í 24. gr. stjórnsýslu­laga væri kveðið á um rétt aðila máls til þess að fá mál sitt tekið til meðferðar á ný. Þar sem endurupptökubeiðnin hefði borist 5. nóvember 2019, eða meira en ári eftir að umræddar ákvarðanir hefðu verið teknar, þyrftu veigamiklar ástæður að vera fyrir hendi svo að unnt væri að endur­­upptaka málin, sbr. 2. mgr. greinarinnar.

Í úrskurðinum var því næst fjallað um ákvæði laga nr. 150/2007, um fyrningu kröfuréttinda. Með vísan til þeirra lagaákvæða var það afstaða nefndar­innar að „hugsanleg krafa [A] um greiðslu örorkulífeyris aftur í tímann [væri] að mestu leyti fyrnd“. Því næst sagði í úrskurðinum: 

„Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ekkert bendi til þess að úrlausn málsins geti haft þýðingarmikið fordæmisgildi. Þá eru hags­munir [A] af úrlausn málsins, að mati úrskurðarnefndar, ekki það mikils­verðir að rétt sé að endurupptaka málið einungis á þeim grund­velli. Úrskurðarnefndin horfir til þess að hugsanleg krafa [A] um greiðslu örorkulífeyris er að mestu leyti fyrnd og sá hluti hugsan­legrar kröfu sem ekki er fyrndur varðar örorkulífeyris­greiðslur vegna tíma­bils sem er löngu liðið.“

Loks kom í úrskurðinum fram að það væri mat nefndar­innar að ekki væru veigamiklar ástæður sem mæltu með því að endur­upp­taka fyrrgreind örorkumöt Tryggingastofnunar. Staðfesti nefndin því ákvörðun stofnunarinnar frá 23. janúar 2020.

  

2 Endurupptökubeiðni B (mál nr. 11312/2021)

B sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur 18. janúar og 12. júní 2015 en var synjað 6. október þess árs þar sem örorka hennar var metin 50%. Var hún talin eiga rétt á að fá greiddan örorkustyrk. Sama niðurstaða varð 1. mars 2016 og 30. apríl 2018 í tilefni af umsóknum hennar 6. janúar 2016 og 17. október 2017. Á hinn bóginn féllst Trygginga­stofnun 23. ágúst 2018 á umsókn hennar um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá 18. apríl þess árs, en gildistími örorkumatsins var ákveðinn frá 1. maí 2018 til 31. ágúst 2020. Samkvæmt umsókninni hafði B sótt um örorkulífeyri frá 1. október 2017.

Með tölvubréfum 17. mars 2020 rakti áðurgreindur félagsráðgjafi, fyrir hönd B, ákvarðanir Tryggingastofnunar í málum hennar að hluta og rökstuddi að þær hefðu verið rangar. Fór hún fram á að gildis­tími örorkumatsins frá 23. ágúst 2018 yrði endurskoðaður og örorka hennar metin 75% frá því að hún hætti að eiga rétt á endurhæfingarlífeyri. Því erindi svaraði stofnunin 20. sama mánaðar þar sem því var hafnað að B ætti rétt á umræddum greiðslum lengra aftur í tímann en ákveðið hefði verið.

B kærði ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála 19. júní 2020 og byggði einkum á því að fyrrgreindar ákvarðanir stofnunarinnar um rétt hennar til örorku­lífeyris hefðu verið rangar miðað við gögn sem þá lágu fyrir. Við meðferð kæru­málsins lagði B fram viðbótargögn í september 2020. Um þau sagði orðrétt það sama í umsögn stofnunarinnar 5. október þess árs og í máli A sem áður greinir.

Mál B, nr. 318/2020, var leitt til lykta af hálfu úrskurðar­nefndar velferðarmála sama dag og fyrrgreint mál A. Í úrskurðinum sagði að málið lyti að ákvörðun Tryggingastofnunar 20. mars 2020 um að synja beiðni hennar um endurupptöku örorkumatanna 6. október 2015 og 23. ágúst 2018. Að öðru leyti var úrskurður nefndarinnar nær samhljóða fyrr­greindum úrskurði í máli A, utan þess að nefndin taldi hugsanlega kröfu B um greiðslu örorkulífeyris aftur í tímann „að hluta“ fyrnda, en hafði talið hugsanlega kröfu A „að mestu leyti“ fyrnda.

  

3 Endurupptökubeiðni C (mál nr. 11315/2021)

C sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur 29. mars 2012. Umsókninni var synjað 8. júní þess árs en hann talinn eiga rétt á örorku­styrk. Samkvæmt bréfi Tryggingastofnunar byggðist mat hennar á örorku C á gögnum frá norsku tryggingastofnuninni, m.a. læknis­vottorði til­greinds læknis þar í landi. C sótti aftur um örorkulífeyri 5. mars 2019 og þá tvö ár aftur í tímann. Með bréfi 6. mars 2019 féllst stofnunin á umsókn hans þar sem skilyrði um örorku­lífeyri væru upp­fyllt. Var gildistími örorku­matsins ákveðinn frá 1. apríl 2017.

Með tölvubréfi fyrrgreinds félagsráðgjafa 23. desember 2019, fyrir hönd C, var rökstutt að fyrrgreind ákvörðun Tryggingastofnunar 29. mars 2012 hefði verið röng miðað við þau gögn sem þá lágu fyrir auk þess sem vísað var til örorkumats læknis fyrir hönd íslensks lífeyrissjóðs 30. september 2012. Samkvæmt því mati, sem verður ekki ráðið að hafi legið fyrir við ákvörðun Tryggingastofnunar en byggðist einnig á gögnum frá norsku tryggingastofnuninni, var örorka C metin 100% frá 31. janúar 2012. Var þess krafist að Tryggingastofnun myndi meta örorku hans 75% frá 1. febrúar þess árs.

Umræddu erindi var synjað með bréfi Tryggingastofnunar 22. janúar 2020. Í bréfinu sagði að engin ný gögn hefðu fylgt erindinu, en stofnunin teldi að umsókn C hefði verið afgreidd rétt á sínum tíma og ekki væri því að sjá að veigamiklar ástæður væru til að endur­upptaka málið í skilningi 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

C kærði ákvörðun Tryggingastofnunar 20. apríl 2020 og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi. Byggðist kæran einkum á því að örorkumatið 29. mars 2012 hefði verið rangt miðað við þau gögn sem þá lágu fyrir. Af gögnum málsins, þ.á m. greinar­gerð Tryggingastofnunar 22. júlí og athugasemdum C 28. ágúst 2020, verður þó ekki annað ráðið en að kærunni hafi einnig fylgt sjö læknis­vottorð um ástand hans á tímabilinu 2009 til 2018 sem lágu ýmist ekki fyrir þegar stofnunin tók upphaflegu ákvörðunina eða synjaði endurupptökubeiðninni. Með líkum hætti og í málum A og B var það umsögn stofnunarinnar 5. október 2020, um viðbótargögnin, að farið hefði verið yfir þær upplýsingar sem þar komu fram en þær gæfu ekki tilefni til breytinga á afgreiðslu stofnunarinnar.

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 18. nóvember 2020 í málinu, nr. 313/2020, sagði að kærð væri synjun Tryggingastofnunar 22. janúar 2020 við beiðni um endurupptöku örorkumats 8. júní 2012. Var ákvörðun stofnunarinnar staðfest á grundvelli sambærilegra forsendna og áður ræðir í máli A.

   

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Úrskurðarnefnd velferðarmála voru rituð þrjú, nær samhljóða, bréf 15. nóvember 2021. Þar var óskað eftir því að nefndin veitti þær skýringar sem hún teldi að kvartanir A, B og C gæfu efni til. Í bréfunum var þess einnig óskað að nefndin skýrði hvort og þá hvernig þau sjónarmið, sem mat nefndarinnar byggðist á, líkt og það hefði verið rökstutt samkvæmt umræddum úrskurðum, samræmdist inntaki ákvæðis­ins um „veigamiklar ástæður“ í niðurlagi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því efni var þess óskað að upplýst yrði hvort nefndin hefði metið sjálfstætt hvort skilyrði fyrir endurupptöku væru uppfyllt. Þá var þess óskað að skýringarnar tækju mið af því að A, B og C hefðu ein verið aðilar máls, hugsanlegar kröfur þeirra væru ekki að öllu leyti fyrndar, málin snertu réttindi sem væri ætlað að tryggja framfærslu bótaþega og samkvæmt 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007, um almanna­tryggingar, skuli, þegar bætur væru vangreiddar, greiða bótaþega 5,5% ársvexti á þá bótafjárhæð sem vangreidd væri frá þeim degi sem skilyrði til bótanna væru uppfyllt. Jafnframt var óskað eftir því að skýringarnar myndu varpa ljósi á hvort og þá með hvaða hætti nefndin hefði lagt mat á það hvort „veigamiklar ástæður“ væru fyrir hendi í ljósi þeirra röksemda sem endurupptöku­beiðnirnar studdust við og lutu að því að umræddar ákvarðanir hefðu verið rangar.

Í nær samhljóða svarbréfum nefndarinnar 15. desember 2021 sagði m.a. að við mat á því hvort „veigamiklar ástæður“ hefðu mælt með endur­upptöku málanna samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga hefði nefndin litið til þess að A, B og C hefðu ein verið aðilar málanna. Þá hefði nefndin lagt mat á hvort málin hefðu þýðingarmikið fordæmis­gildi eða vörðuðu almannahagsmuni en talið ljóst að svo væri ekki. Nefndin hafi aftur á móti talið hugsanlegt að þau hefðu hagsmuni af endurupptöku málanna og af því að þau væru skoðuð nánar efnislega. Þá sagði eftir­farandi í svarbréfunum þremur:

„Að mati úrskurðarnefndar verður þó að sýna ákveðna aðgát við að endurupptaka mál einungis á grundvelli hagsmuna aðila máls, enda verður 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga lítils virði ef heimiluð eru mjög víðtæk frávik frá ákvæðinu vegna hagsmuna þess aðila sem í hlut á hverju sinni. Úrskurðarnefndin leit til þess að þegar um örorkulífeyri er að ræða eru flest mál þess eðlis að þau varða mikilsverða hagsmuni þess sem í hlut á og því tók nefndin til skoðunar hvort aðstæður [A, B og C] væru á einhvern hátt sérstakar eða frábrugðnar því sem almennt gerist í málum er varða örorkulífeyri. Úrskurðarnefndin taldi svo ekki vera og í raun taldi úrskurðarnefndin hagsmuni [A, B og C] ekki mjög veigamikla í ljósi þess að hugsanleg krafa [A, B og C] var [í málum A og [C] að mestu leyti fyrnd og í máli [B] að hluta fyrnd] og sá hluti hugsanlegrar kröfu sem ekki var fyrndur varðaði örorkulífeyrisgreiðslur vegna tímabils sem er löngu liðið. Úrskurðar­nefndin var því meðvituð um að um réttindi væri að ræða sem ætlað væri að tryggja framfærslu [A, B og C] en horfði meðal annars til þess að tímabilið sem örorkulífeyrisgreiðslunum var ætlað að tryggja framfærslu [þeirra] væri löngu liðið. Úrskurðar­nefndin er jafnframt meðvituð um að greiddir eru vextir vegna vangreiddra bóta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. 4. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar, en telur ekki að hugsanlegir vangreiddir vextir feli í sér veigamikla ástæðu í skilningi 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.“

Þá kom fram í umræddum bréfum að nefndin hefði ekki talið að gögn málanna bentu til þess að framangreindar ákvarðanir Tryggingastofnunar í málum A, B og C hefðu verið rangar og var það rökstutt nánar. Athugasemdir þeirra við skýringar nefndarinnar bárust með bréfum 24. janúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Örorkumat og réttur til örorkulífeyris

Um rétt til örorkulífeyris er fjallað í lögum nr. 100/2007, um almanna­tryggingar. Samkvæmt 1. gr. laganna, svo sem þau hljóða nú, er markmið þeirra að tryggja þeim sem lögin taka til og þess þurfa bætur og aðrar greiðslur vegna elli, örorku og framfærslu barna, eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum. Með slíkum bótum og greiðslum, ásamt þjónustu og aðstoð sem kveðið er á um í öðrum lögum, skuli stuðlað að því að þeir sem lögin taka til geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi. Ákvæði laganna eru liður í því að tryggja þann rétt sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Í 18. gr. laga nr. 100/2007 eru ákvæði um örorkulífeyri. Samkvæmt b-lið 1. mgr. þeirrar greinar er það meðal skilyrða fyrir rétti til örorku­lífeyris að viðkomandi sé metinn til að minnsta kosti 75% örorku til lang­frama vegna afleiðinga læknisfræðilegra viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að Tryggingastofnun meti örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli og ráðherra setji reglugerð um hann að fengnum tillögum stofnunar­innar. Á grunni samsvarandi ákvæðis eldri laga setti ráðherra reglugerð nr. 379/1999, um örorkumat, sem enn er í gildi.

Í 1. gr. áðurgreindrar reglugerðar segir að þeir sem metnir eru til að minnsta kosti 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknis­fræðilegra viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar eigi rétt á örorkulífeyri, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Í sömu grein kemur fram að heimilt sé að greiða þeim sem metnir eru til 50 til 74% örorku örorkustyrk, að öðrum skil­yrðum uppfylltum. Samkvæmt 2. gr. reglu­gerðar­innar er örorka þeirra sem sækja um örorkubætur frá Tryggingastofnun metin samkvæmt staðli sem byggður er á læknisfræðilega viðurkenndum sjúkdómum eða fötlun, en hann er birtur sem fylgiskjal reglugerðarinnar. Í 3. gr. hennar segir að þegar umsókn um örorkulífeyri og full­nægjandi læknisvottorð hafi borist stofnuninni sendi hún umsækjanda að jafnaði staðlaðan spurninga­lista. Örorkumat sé unnið á grundvelli svara umsækjanda, læknisvottorðs og ef þurfa þykir læknis­skoðunar hjá tryggingayfirlækni og annarra gagna sem hann telur nauðsynlegt að afla. Því næst er kveðið á um það í 4. gr. reglugerðarinnar að heimilt sé að meta umsækjanda til a.m.k. 75% örorku, án þess að byggja á staðli, ef tryggingayfirlæknir telur sýnt af læknisvottorði eða öðrum gögnum að umsækjandi hafi hlotið örorku til langframa vegna læknisfræðilegra viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar eða muni sannanlega hljóta slíka örorku.

Samkvæmt 52. gr. laga nr. 100/2007 skal sækja um allar bætur og greiðslur samkvæmt lögunum til Tryggingastofnunar. Skulu umsóknir vera á eyðublöðum stofnunarinnar eða sendar með rafrænum hætti samkvæmt því sem stofnunin telur full­nægjandi. Í greininni er enn fremur mælt fyrir um að við afgreiðslu um­­sóknar skuli þess gætt að öll nauðsynleg gögn og upplýsingar liggi fyrir svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og annarra greiðslna samkvæmt lögunum. Í niðurlagi 53. gr. laganna er kveðið á um að bætur skuli aldrei ákveðnar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauð­synleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.

  

2 Reglur stjórnsýsluréttar um endurupptöku mála

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um endurupptöku máls og er greinin svohljóðandi:

„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun skv. 1. tölul. 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum þeim sem ákvörðun skv. 2. tölul. 1. mgr. var byggð á, verður beiðni um endurupptöku máls þó ekki tekin til greina, nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verður þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tíma­mörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Í athugasemdum við 24. gr. þess frumvarps er varð að stjórnsýslulögum segir um 1. tölulið 1. mgr. að um verði að vera að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upp­lýsingar sem mjög litla þýðingu höfðu. Um 2. mgr. greinarinnar segir að þar sé að finna skilyrði sem sett séu til þess að viðhalda hæfilegri festu í stjórnsýsluframkvæmd og sé ætlað að koma í veg fyrir að verið sé að endurupptaka mjög gömul mál sem erfitt geti verið að upplýsa. Segir þar enn fremur að markmiðið með ákvæðum 2. mgr. sé að stuðla að því að mál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Telji aðili þörf á endur­upptöku máls beri honum að bera fram beiðni þar að lútandi án ástæðu­lauss dráttar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304-3305).

Líkt og nánar greinir í fyrrgreindum lögskýringargögnum var gengið út frá því við lögfestingu 24. gr. stjórnsýslulaga að aðili máls gæti að sjálfsögðu átt „rétt“ til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þeim tveimur sem fjallað væri um í greininni, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. Í því sambandi ber að hafa í huga að almennt er viðurkennt að stjórnvaldi geti verið skylt að fjalla á ný um mál þegar upphafleg ákvörðun er háð efnislegum annmörkum. Rökin að baki þeirri skyldu tengjast náið þeirri grundvallar­reglu að stjórnsýslan sé lögbundin. Séu þannig leiddar að því líkur að ákvörðun stjórnvalds sé andstæð lögum er því almennt rétt að meta hvort þörf sé á að fjalla á ný um málið með tilliti til þeirra röksemda sem endurupptöku­beiðni styðst við og, eftir atvikum, taka nýja ákvörðun að undan­genginni viðeigandi málsmeðferð eða afturkalla eigin ákvörðun með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga.

Í 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er sem fyrr greinir kveðið á um takmarkanir á rétti aðila máls til að fá mál sitt endurupptekið þegar slík beiðni byggist á þeim ástæðum sem fjallað er um í 1. og 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar. Þessar takmarkanir lúta einkum að tímafrestum og því hvort fyrir hendi séu aðrir málsaðilar sem hafi andstæðra hagsmuna að gæta. Í niðurlagi málsgreinarinnar er þó ákvæði sem veitir stjórn­völdum heimild til þess að víkja frá téðum tímafrestum mæli „veigamiklar ástæður“ með því.

Þótt fyrrgreindar takmarkanir samkvæmt 24. gr. stjórn­sýslulaga gildi ekki samkvæmt orðanna hljóðan, þegar beiðni um endur­upptöku styðst við ólögfestar reglur, verður að líta svo á að skyldur stjórnvalds til að fjalla á ný um mál á slíkum grundvelli séu ekki ótímabundnar, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 14. júlí 2004 í máli nr. 3927/2003. Við mat á því hvort uppfyllt séu skilyrði til endurupptöku samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eða á ólögfestum grunni kunna tómlætissjónarmið þannig að hafa þýðingu, t.d. við þær aðstæður að ljóst er að aðili hefur ekki hagsmuni af endurupptöku máls þar sem hugsanleg krafa hans teldist fyrnd þótt fallist væri á sjónarmið hans með nýrri ákvörðun. Þótt ekki sé útilokað að stjórnvaldi sé rétt að líta til almennra sjónarmiða, svo sem fordæmisgildis máls, verður að öðru leyti að miða við að mat á því hvort „veigamiklar ástæður“ mæli með endurupptöku þess, eða hvort skylt sé að taka það upp á ólögfestum grunni, lúti einkum að því hversu sannfærandi rök hafi verið leidd að því hvort þörf sé á endurskoðun með tilliti til þess hvort líklegt sé að ákvörðun verði breytt eða hún afturkölluð.

  

3 Lagði úrskurðarnefnd velferðarmála fullnægjandi mat á skilyrði fyrir endurupptöku?

Svo sem áður greinir var það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála með úrskurðum sínum 18. nóvember 2020 að staðfesta ákvarðanir Trygginga­stofnunar um að synja áðurlýstum beiðnum A, B og C um endurupptöku, en sú niðurstaða byggðist á því að skilyrði fyrir endur­upptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga væru ekki uppfyllt. Af áðurlýstum gögnum kærumálanna verður þó ráðið að endurupptökubeiðnir þeirra hafi einkum byggst á því að ákvarðanir Tryggingastofnunar um rétt þeirra til örorkulífeyris samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 hefðu verið efnislega rangar að teknu tilliti til heilsufars þeirra og þau gögn sem upphaflega lágu fyrir. Þótt beiðnir þeirra hafi að hluta til einnig stuðst við ný gögn, sem voru einkum lögð fram við meðferð kærumálanna, verður því að leggja til grundvallar að beiðnirnar hafi m.a. grund­vallast á því að þau teldu sig eiga rétt á að stofnunin fjallaði á ný um mál þeirra með vísan til ólögfestra reglna stjórnsýslu­réttar um endur­­upptöku. Í úrskurðunum var hins vegar hvergi vikið að þessum reglum og verður því ekki séð að nefndin hafi að þessu leyti lagt fullnægjandi mat á beiðnirnar. Af þeim sökum og með hliðsjón af fyrri umfjöllun um almennar reglur um endurupptöku verður að líta svo á að úrskurðir nefndarinnar hafi ekki verið reistir á viðhlítandi lagagrundvelli.

Samkvæmt áðurröktum úrskurðum nefndarinnar byggðist niðurstaða hennar fyrst og fremst á því að „veigamiklar ástæður“ í skilningi niðurlags 24. gr. stjórnsýslulaga mæltu ekki með því að endur­upptaka málin. Líkt og áður greinir tel ég að þau sjónarmið sem búa að baki þessu ákvæði fari að hluta saman við mat á því hvort skilyrði séu uppfyllt til að fjalla á ný um mál á grundvelli ólögfestra reglna. Hins vegar verður að leggja til grundvallar að almennt skipti mestu við mat á skilyrðum fyrir endurupptöku hvort sýnt hafi verið fram á að þörf sé á að fjalla aftur um viðkomandi mál, t.d. vegna þess að með nýjum upplýsingum eða röksemdum hafi verið leiddar að því líkur að upphafleg ákvörðun hafi verið röng. Í téðum úrskurðum nefndarinnar var þó hvergi vikið að sjónarmiðum í þessa veru, heldur takmarkaðist mat hennar við það að hugsanlegar kröfur væru að mestu leyti, eða að hluta, fyrndar og málin hefðu ekki fordæmisgildi eða snertu mikilsverða hagsmuni þeirra. Athugast í því sambandi að þótt það kunni að leiða til synjunar við beiðni um endurupptöku að hugsanlegar kröfur málsaðila séu að öllu leyti fyrndar samræmist það almennt ekki sjónarmiðum um réttarvernd borgaranna að líta svo á að aðili hafi ekki hagsmuni af endurupptöku máls þegar hugsanleg krafa hans er að hluta til fyrnd.

Það hefur að lokum vakið athygli mína að í téðum úrskurðum nefndarinnar var í engu vikið að þeim nýju gögnum sem A, B og C lögðu fram við meðferð kærumálanna. Af þessu tilefni minni ég á að kærustjórnvaldi, líkt og úrskurðarnefnd velferðarmála, er að jafnaði rétt að líta til nýrra upplýsinga sem hafa komið fram eftir að hin kærða ákvörðun var tekin og meta hvort og þá hvaða þýðingu þær hafi. Verður að líta svo á að umræddir úrskurðir nefndarinnar hafi einnig verið háðir annmörkum að þessu leyti.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það álit mitt að umfjöllun úrskurðar­nefndar velferðarmála um mál A, B og C hafi hvorki byggst á réttum lagagrundvelli né viðhlítandi mati á þeim atriðum sem máli skiptu. Með þeirri niðurstöðu er þó ekki tekin nein afstaða til þess hvort efni séu til að endurupptaka téð mál eða hvort endurupptaka þeirra, ef af henni yrði, ætti að leiða til breytinga á fyrri ákvörðunum.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að fyrrgreindir úrskurðir úrskurðarnefndar velferðar­mála frá 18. nóvember 2020 í málum A, B og C hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist einkum á því að úrskurðar­nefndin hafi ranglega einskorðað umfjöllun sína við það hvort skilyrðum 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, fyrir endurupptöku væri fullnægt og ekki tekið afstöðu til framkominna röksemda um annmarka á upphaflegum ákvörðunum Tryggingastofnunar um örorku þeirra.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndar velferðarmála að hún taki téð mál til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og leysi þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Ég tek hins vegar fram að í þessu felst ekki afstaða mín til niðurstöðu málsins komi til þess að slík endurskoðun eigi sér stað. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

 

 

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Úrskurðarnefnd velferðarmála greindi frá því í febrúar 2023 að endurupptaka hefði verið samþykkt og málin væru til meðferðar. Jafnframt að framvegis yrði gætt að sjónarmiðunum í álitinu.