Ferðaþjónusta og veitingastarfsemi. Tryggingarfé ferðaskrifstofu. Áskorun um kröfulýsingu. Neytendamál. EES-samningurinn.

(Mál nr. 11354/2021)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd einkahlutafélags síns og kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins þar sem staðfest hafði verið ákvörðun Ferðamálastofu um að synja beiðni félagsins um að endurupptaka þá ákvörðun að gefa út ferðaskrifstofuleyfi til félagsins, auk þess sem ráðuneytið hafði fjallað um þá ákvörðun stofunnar að birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði á grundvelli þágildandi 27. gr. laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Athugun umboðsmanns var afmörkuð við það hvort skilyrði hefðu verið uppfyllt til að birta áskorun um kröfu­lýsingu í Lögbirtingablaði í tengslum við uppgjör Ferðamálastofu á tryggingu sem félagið hafði reitt fram í tengslum við upphaflega útgáfu ferða­skrifstofuleyfisins.

Í álitinu fjallaði umboðsmaður um tryggingarskyldu og uppgjör tryggingar í kjölfar niðurfellingar ferðaskrifstofuleyfis og rakti í því samhengi ákvæði laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun og laga um Ferðamálastofu, eins og þau voru úr garði gerð þegar atvik máls áttu  sér stað, auk ákvæða tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun.

Benti umboðsmaður á að óskaði leyfishafi sjálfur eftir niðurfellingu leyfis á grundvelli þágildandi 8. mgr. 8. gr. laga um Ferðamálastofu hefði það gefið stofnuninni tilefni til að nýta þær heimildir sem hún hefði til að kanna aðstæður hans nánar og leggja mat á hvort staðfesta bæri niðurfellingu. Birting áskorunar í Lög­birtingablaði hefði aðeins verið heimil að uppfylltum skilyrðum þágildandi 27. gr. laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, þ.e. ef fyrir hefði legið að komið hefði til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots leyfishafa. Þar sem ekkert hafði legið fyrir um rekstrarstöðvun eða gjaldþrot hjá félagi A hefðu skilyrði fyrir birtingu áskorunar um kröfu­lýsingu í Lögbirtingablaði ekki verið uppfyllt í málinu.

Það var niðurstaða umboðsmanns að ákvörðun Ferða­mála­stofu, að því er snerti uppgjör á tryggingu félagsins, hefði ekki verið í sam­ræmi við lög. Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í máli félagsins hefði því að þessu leyti ekki samræmst lögum. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það tæki mál félagsins til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 10. júní 2022.

  

 

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 19. október 2021 leitaði A, fyrir hönd X ehf., til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins frá 20. október 2020. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Ferðamálastofu frá 28. júní 2019 um að synja beiðni félagsins um að endurupptaka þá ákvörðun 26. apríl 2017 að gefa út ferðaskrifstofuleyfi til félagsins. Ráðuneytið fjallaði jafnframt um þá ákvörðun stofunnar að birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði 19. mars 2019 á grundvelli þágildandi 27. gr. laga nr. 95/2018, um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Var það niðurstaða ráðuneytisins að þessar athafnir stofnunarinnar hefðu verið í samræmi við lög.

Athugun umboðsmanns hefur fyrst og fremst beinst að því hvort skilyrði hafi verið uppfyllt til að birta áðurnefnda áskorun um kröfu­lýsingu í Lögbirtingablaði í tengslum við uppgjör Ferðamálastofu á tryggingu sem félagið hafði reitt fram í tengslum við upphaflega útgáfu ferða­skrifstofuleyfisins. Nánar tiltekið hefur athugunin lotið að því hvort úrskurður ráðuneytisins hafi að þessu leyti byggst á fullnægjandi lagagrundvelli með hliðsjón af fyrirmælum þágildandi 27. gr. laga nr. 95/2018, öðrum ákvæðum laganna svo og laga nr. 96/2018, um Ferða­mála­stofu.

Samkvæmt 6. tölulið 9. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, fer menningar- og viðskiptaráðuneytið nú með mál er varða ferðamál, þar á meðal málefni Ferðamálastofu. Samhengisins vegna verður þó í álitinu vísað til heitis þess ráðuneytis sem A átti í samskiptum við á sínum tíma, þ.e. atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið.

 

II Málavextir

Fyrir hönd X ehf. sótti A um ferða­skrif­stofu­leyfi 24. apríl 2017 og féllst Ferðamálastofa á umsóknina 26. sama mánaðar. Í kjölfar greiðslu á leyfisgjaldi og settri tryggingu var leyfið gefið út 24. janúar 2018. Með tölvubréfi 25. janúar 2019 til Ferðamálastofu gerði A grein fyrir því að í kjölfar breytinga á lögum teldi hann sig ekki lengur þurfa á leyfinu að halda, auk þess sem hann tók fram að hann hefði líklega ekki þurft á því að halda sam­kvæmt eldri lögum. Óskaði hann eftir leiðbeiningum frá stofnuninni um hvernig hann ætti að snúa sér til að fá framreidda tryggingu endurgreidda. Ferðamálastofa svaraði A með tölvubréfi 11. mars 2019 og féllst á að starfsemi félagsins væri ekki lengur leyfis- og tryggingarskyld sem ferðaskrifstofa. Tekið var fram af hálfu stofnunarinnar að erindið yrði skilið á þann hátt að hann væri að óska eftir niðurfellingu á leyfinu. Honum var þá bent á þágildandi ákvæði 27. gr. laga nr. 95/2018, um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, og að í samræmi við það þyrfti nú að auglýsa niðurfellinguna og kalla eftir kröfum í Lögbirtingablaði.

Ákvörðun um niðurfellingu leyfis var tekin af Ferðamálastofu 15. mars 2019 og var rakið í ákvörðuninni að hún væri tekin á grundvelli þágildandi 8. mgr. 8. gr. og 14. gr. laga nr. 96/2018, um Ferðamálastofu, auk þess sem tekið var fram að birta yrði áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði í samræmi við áðurnefnda 27. gr. laga nr. 95/2018. Áskorun um kröfulýsingu var birt í Lögbirtingablaði 19. sama mánaðar.

Með tölvubréfi til Ferðamálastofu 22. sama mánaðar greindi A frá því að hann hefði ekki verið að óska eftir niðurfellingu leyfis, heldur hefði hann með erindi sínu 25. janúar 2019 verið að óska eftir endurupptöku á hinni upprunalegu ákvörðun þar sem leyfið hefði verið veitt. Gerði hann þá athugasemdir við að ákvæði 27. gr. laga nr. 95/2018 ætti við í málinu þar sem hvorki væri um að ræða rekstrarstöðvun né gjaldþrot hjá félagi hans og benti jafnframt á að birting áskorunar um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði væri til þess fallin að valda félaginu verulegu tjóni að ósekju. Í kjölfarið fóru fram frekari sam­skipti á milli A og Ferðamálastofu, er m.a. sneru að kröfu hans um að kröfulýsingin yrði dregin til baka. Ferðamálastofa tók beiðni A um endurupptöku málsins til skoðunar og synjaði henni með ákvörðun 28. júní 2019. Leitaði A þá til atvinnuvega- og ný­sköpunarráðuneytisins sem staðfesti synjunina með fyrrnefndum úrskurði 20. október 2020. Um birtingu innköllunar samkvæmt 27. gr. laganna tók ráðuneytið m.a. eftirfarandi fram:

 

„Líkt og Ferðamálastofa benti á er trygging sem gildir á meðan leyfi til reksturs er í gildi ekki endurgreidd nema leyfi hafi verið fellt niður, innköllun farið fram og frestur til að lýsa kröfum sé liðinn. Þar sem kærandi fór fram á endurgreiðslu fram­lagðrar tryggingar [X ehf.] mátti honum vera ljóst að slíkt ferli myndi taka við yrði krafa hans samþykkt. Bera lög nr. 95/2018 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun þetta skýrt með sér. Telur ráðuneytið Ferðamálastofu því hafa haft réttmæta ástæðu til þess að ætla að erindi kæranda hafi falið í sér beiðni um niðurfellingu ferðaskrifstofuleyfisins. Að því virtu hafi verið rétt af hálfu Ferðamálastofu að birta innköllun samkvæmt 27. gr. laga nr. 95/2018.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og ráðuneytisins

Með bréfi 15. nóvember 2021 var af hálfu umboðsmanns óskað eftir gögnum málsins frá ráðuneytinu, auk þess sem óskað var eftir því að það veitti þær skýringar sem það teldi að kvörtunin gæfi efni til. Var þess sér­staklega óskað að veittar yrðu skýringar á því hvort og þá hvernig ráðuneytið teldi að skilyrði hefðu verið uppfyllt til að birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði samkvæmt þágildandi 1. mgr. 27. gr. laga nr. 95/2018 og þá einkum í ljósi þess hvort og þá hvað hefði legið fyrir um „rekstrarstöðvun“ eða „gjaldþrot“ félagsins. Þess var jafnframt óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort að sú framkvæmd Ferðamálastofu, að birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði í öllum tilfellum þegar leyfi hefðu verið felld niður óháð því hver væri ástæða þess, byggði á fullnægjandi lagagrundvelli. Þá var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort Ferðamálastofa hefði staðreynt nægilega tilefni erindis A til hennar 25. janúar 2019.

Í svarbréfi ráðuneytisins 4. janúar 2022 var rakið að atvinnu­rekstur með ferðaskrifstofuleyfi væri tryggingarskyldur þar sem í slíku leyfi fælist heimild til að selja pakkaferðir sem væru tryggingar­skyldar. Fjárhæð tryggingarinnar færi eftir veltu í sölu pakkaferða, en ekki veltu vegna sölu annarrar þjónustu, þar sem tryggingin væri aðeins til að tryggja hagsmuni þeirra neytenda sem keyptu pakkaferðir en ekki annars konar ferðatengda þjónustu. Í fyrrnefndri 27. gr. laga nr. 95/2018 hefði komið fram að kæmi til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots skipu­leggjanda eða smásala eða seljanda sem hefði milligöngu um samtengda ferðatilhögun skyldi Ferðamálastofa birta áskorun um kröfu­lýsingu í Lögbirtingablaði. Vísaði ráðuneytið til þess að rekstrar­stöðvun í skilningi ákvæðisins væri það þegar aðili hætti ferða­skrif­stofu­rekstri af öðrum ástæðum en vegna gjaldþrots, en ákvæðið tæki einnig til rekstrarstöðvunar vegna gjaldþrots sem tilgreint væri sérstaklega í ákvæðinu. Það teldist því rekstrarstöðvun í skilningi laganna þegar aðili með ferðaskrifstofuleyfi óskaði eftir því að skila leyfinu, enda hefði hann þá ákveðið að stöðva ferðaskrifstofurekstur sinn. Ekki bæri að leggja víðtækari skilning í hugtakið en svo að við­komandi fyrirtæki þyrfti ekki að vera hætt rekstri að öllu leyti til að ákvæðið ætti við. Vísaði ráðuneytið m.a. til þess að tryggingar vegna pakkaferða fælu í sér ríka neytendavernd og tók því næst eftirfarandi fram:

 

„Ástæða innköllunar í Lögbirtingablaði er að á þeim tíma sem aðili óskar niðurfellingar ferðaskrifstofuleyfis er Ferðamálastofu ógjörningur að vita hvort aðilinn hafi selt pakkaferðir sem enn á eftir að framkvæma þegar óskað er niðurfellingar leyfis. Þær pakkaferðir njóta þrátt fyrir það tryggingaverndar. Með birtingu í Lögbirtingablaði er tryggt að allir neytendur sem hafa átt viðskipti við viðkomandi aðila njóti sömu tryggingaverndar þar sem þeim, sem keypt hafa ferðir af viðkomandi aðila sem ekki hafa verið framkvæmdar við ósk um niðurfellingu leyfis, ef við á, gefst þá færi á að setja fram kröfu um greiðslu af tryggingafé viðkomandi aðila vegna ferðarinnar, enda er viðkomandi aðila óheimilt að framkvæma ferðina eftir að ferðaskrifstofuleyfi hans hefur verið fellt niður. Af þessu leiddi þá reglu að niðurfelling ferða­skrifstofuleyfis af öðrum ástæðum en vegna beiðni leyfishafa, fæli í sér rekstrarstöðvun eða gjaldþrot í skilningi laga um pakkaferðir og heimilt að ganga að tryggingu viðkomandi, sbr. þágildandi 4. mgr. 15. gr. laga um Ferðamálastofu. Væri framangreindum reglum ekki til að dreifa væri ógjörningur að gæta jafnræðis meðal neytenda hvað varðar tryggingavernd, ef Ferðamálastofa myndi ekki á neinn hátt kanna hvort einhverjar kröfur væru útistandandi við ósk um niðurfellingu leyfis. Slíkt hefði einnig í för með sér mikla hættu á sniðgöngu og misnotkun á tryggingakerfinu þar sem aðili gæti þá selt mikið af pakkaferðum rétt áður en hann óskar niðurfellingar leyfis og endurgreiðslu tryggingar sem leiddi til þess að neytendur sætu uppi með tjón sem tryggingin hefði ella getað dekkað, því nokkur tími getur liðið þar til formlegt ferli gjald­þrotaskipta hefst en fram að þeim tíma færu líkur á að viðkomandi aðili væri ógjaldfær. Með slíkri háttsemi gæti aðilinn eða forsvarsmaður hans fengið trygginguna greidda til baka án þess að standa við útistandandi skuldbindingar, tekið fé út úr rekstrinum og látið neytendur sitja eftir með tjónið. Þrátt fyrir að slík háttsemi myndi líklegast teljast sjálfstætt refsivert brot falla slíkar aðstæður undir umfang tryggingaverndar og þau grunnsjónarmið sem tryggingakerfi vegna pakkaferða byggir á, þ.e. að slíkar ferðir eru ávallt að fullu fyrirframgreiddar áður en nokkur þjónusta er innt beint af hendi. Einnig verður að teljast hæpið að slíkt fyrirkomulag myndi standast tilskipun (ESB) 2015/2302 þar sem gerð er krafa um fullnægjandi og skilvirka tryggingavernd vegna allra greiðslna sem inntar hafa verið af hendi vegna pakkaferðar sem ekki er framkvæmd, sbr. 17. gr. til­skipunarinnar.“

 

Í bréfi ráðuneytisins var áréttuð sú afstaða þess að framkvæmd Ferðamálastofu, að því er snerti birtingu í Lögbirtingablaði, hefði í máli félags A, og öllum öðrum sambærilegum málum, verið í samræmi við lög og þær lagaskyldur sem hvíldu á Ferðamálastofu og sem rekja mætti til sjónarmiða um vernd almannahagsmuna og neytendavernd. Ráðu­neytið gerði þá jafnframt grein fyrir þeirri afstöðu sinni að meðferð Ferðamálastofu á erindi A hefði ekki farið gegn leið­beiningarskyldu eða rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og meðferð málsins hefði verið í samræmi við lög.

Athugasemdir A vegna svara ráðuneytisins bárust umboðsmanni 24. janúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Um tryggingarskyldu og uppgjör tryggingar í kjölfar niðurfellingar ferðaskrifstofuleyfis

Tryggingarskyldu vegna sölu pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar leiðir af skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum, en tilskipun Evrópu­þingsins og ráðsins (ESB) 2015/2302, um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, er hluti samningsins. Tilskipunin tók við af eldri tilskipun ráðsins 90/314/EBE sem innleidd hafði verið í íslenskan rétt með lögum nr. 80/1994, um alferðir. Samkvæmt 1. gr. tilskipunar (ESB) 2015/2302 er það m.a. markmið hennar að ná fram öflugri neytendavernd með því að samræma tiltekna þætti í lögum og stjórnsýslufyrirmælum aðildar­ríkjanna varðandi samninga sem ferðamenn og seljendur gera sín á milli um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun. Í 4. gr. til­skipunarinnar er tekið fram að aðildarríkin skuli ekki viðhalda eða inn­leiða ákvæði í landslöggjöf sem víki frá þeim sem mælt sé fyrir um í til­skipuninni, þ.m.t. strangari eða mildari ákvæði sem myndu tryggja ferðamönnum annað verndarstig, nema kveðið sé á um annað í til­skipuninni. Í V. kafla tilskipunarinnar er fjallað um vernd gegn ógjald­færni og er þar gerð ákveðin krafa til skilvirkni og umfangs trygginga­verndar, þ.á m. að hún veiti tryggingu fyrir endurgreiðslu allra greiðslna sem séu inntar af hendi af ferðamanni eða fyrir hans hönd, og eftir atvikum heimflutningi, að svo miklu leyti sem þjónustan er ekki veitt sökum ógjaldfærni, sbr. 17. gr. tilskipunarinnar. Virkni trygginga­verndar samkvæmt ákvæðinu er því bundin við það að komið hafi til ógjaldfærni þess aðila sem veita átti þjónustuna.

Neytendavernd á þessu tiltekna sviði ferðaþjónustunnar hefur verið færð til samræmis við gildandi EES-reglur með lögum nr. 95/2018, um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, sem tóku gildi 1. janúar 2019. Fólu lögin í sér innleiðingu á fyrrnefndri tilskipun (ESB) 2015/2302, sbr. 34. gr. laganna. Samhliða tóku gildi áðurnefnd lög nr. 96/2018, um Ferða­málastofu. Komu þessi lög í stað laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála, og laga nr. 80/1994, um alferðir.

Um tryggingar vegna pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar er fjallað í VII. kafla téðra laga nr. 95/2018. Í 1. mgr. 24. gr. laganna, eins og ákvæðið var úr garði gert þegar Ferðamálastofa tók ákvörðun sína um niðurfellingu ferðaskrifstofuleyfis X ehf. og birti áskorun í Lögbirtingablaði, sagði að sala pakkaferða og samtengdrar ferðatilhögunar væri tryggingar- og leyfisskyld, en um leyfisveitingar færi samkvæmt lögum um Ferðamálastofu. Í 2. mgr. 24. gr. laganna var tekið fram að skipuleggjandi eða smásali sem byði til sölu eða seldi pakkaferðir til ferðamanna hér á landi skyldi hafa tryggingu fyrir endurgreiðslu þeirra greiðslna, sem greiddar hefðu verið fyrir pakkaferð sem ekki væri framkvæmd í samræmi við samning, og til heimflutnings ferða­manns ef farþegaflutningur væri hluti pakkaferðar, kæmi til gjald­þrots eða rekstrarstöðvunar skipuleggjanda eða smásala. Var virkni trygginga­verndar samkvæmt þessu bundin við að komið hefði til rekstrar­stöðvunar eða gjaldþrots leyfishafa. Í 4. mgr. sömu greinar var kveðið á um að trygging skyldi gilda á meðan leyfi til reksturs samkvæmt lögum um Ferðamálastofu væri í gildi og skyldi vera tiltæk í allt að sex mánuði eftir brottfall leyfis eða eftir að starfsemi væri hætt. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 95/2018 kom fram að tryggingin skyldi ná yfir endurgreiðslu á öllum greiðslum sem skipu­leggjandi eða smásali hefði tekið við vegna ferðatengdrar þjónustu sem yrði ekki veitt og til heimflutnings farþega, ef farþegaflutningur væri hluti af pakkaferð, kæmi til greiðslustöðvunar eða gjaldþrots skipuleggjanda eða smásala (þskj. 694, 148. lögg.þ. 2017-2018, bls. 17).

Í áðurnefndum lögum nr. 96/2018 er í 1. mgr. 7. gr. kveðið á um að hver sá sem hyggst starfa sem ferðaskrifstofa eða ferðasali dagsferða skuli hafa til þess leyfi Ferðamálastofu og sé útgefið leyfi ótíma­bundið. Þegar atvik málsins áttu sér stað var í 2. mgr. greinarinnar tekið fram að leyfishafi, sem félli undir lög um pakkaferðir og samtengda ferða­tilhögun, væri tryggingarskyldur í samræmi við VII. kafla þeirra laga. Þá sagði í þágildandi 8. mgr. 8. gr. laganna að leyfishafa væri heimilt að óska niðurfellingar leyfis hjá Ferðamálastofu, en þó væri óheimilt að segja upp tryggingu samkvæmt lögum um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun fyrr en að fenginni staðfestingu stofnunarinnar á niðurfellingu. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 96/2018 sagði um ákvæði 8. gr. að það samsvaraði 9. gr. laga nr. 73/2005. Í 8. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2005 hafði verið kveðið á um að leyfishafa væri heimilt að leggja leyfi inn til Ferðamálastofu en ferðaskrifstofu væri óheimilt að segja upp tryggingu sinni fyrr en að fenginni stað­festingu Ferðamálastofu á innlögn leyfisins. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að síðastgreindu lögunum sagði að um væri að ræða nýmæli, þ.e. að leyfishafi gæti lagt inn leyfi til Ferðamálastofu þegar starf­semi væri hætt, og væri það til samræmis við að leyfi væru ótímabundin (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 5134).

Um eftirlit og niðurfellingu leyfis er að öðru leyti fjallað í V. kafla laga nr. 96/2018. Kemur þar fram í 13. gr. að Ferðamálastofa geti krafið þá sem lögin taka til um allar upplýsingar sem nauðsynlegar þykja við eftirlit með leyfisskyldum aðilum. Ferðamálastofa getur þá óskað upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum í því skyni að rækja eftir­lits­hlutverk sitt, þar á meðal frá skattyfirvöldum. Ákvæði 1. mgr. 14. gr. laganna var svohljóðandi þegar atvik málsins gerðust: „Leyfi sam­kvæmt lögum þessum skal fella úr gildi komi til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots leyfishafa eða forsvarsmanns leyfishafa eða ef hann er sviptur fjárræði. Einnig fellur leyfið úr gildi ef trygging sem seljanda er skylt að afla samkvæmt lögum um pakkaferðir og samtengda ferða­til­högun fellur úr gildi eða fullnægir ekki ákvæðum laganna.“ Í 14. gr. laganna er frekari grein gerð fyrir þeim heimildum sem Ferðamálastofa hefur til að fella leyfi úr gildi í þeim tilvikum þegar leyfishafi uppfyllir ekki skilyrði laganna eða brýtur gegn ákvæðum þeirra. Í 15. gr. laganna er nánar kveðið á um málsmeðferð við niðurfellingu leyfis, en m.a. segir í 3. mgr. greinarinnar að Ferðamálastofa skuli auglýsa með tryggilegum hætti brottfall leyfis, bæði í Lögbirtingablaði og á vef sínum. Jafnframt geti hún auglýst brottfall leyfis á annan hátt eins og heppilegt þyki hverju sinni.

Í þágildandi 27. gr. laga nr. 95/2018, sem áður er vísað til, var að finna umfjöllun um uppgjör trygginga. Var 1. mgr. greinarinnar svohljóðandi: „Komi til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots skipuleggjanda eða smásala eða seljanda sem hefur milligöngu um samtengda ferðatilhögun skal Ferðamálastofa birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði og jafn­framt á annan áberandi hátt eins og heppilegt þykir hverju sinni. Kröfulýsingar skulu vera skriflegar og berast Ferðamálastofu eða umsjónarmanni innan 60 daga frá birtingu áskorunar. Með kröfulýsingum skulu fylgja fullnægjandi gögn til sönnunar um kröfuna, svo sem kvittanir fyrir greiðslu eða millifærslu.“ Til að birting í Lög­birtinga­blaði væri heimil þurfti samkvæmt þessu annaðhvort að hafa komið til rekstrar­stöðvunar eða gjaldþrots hjá leyfishafa, í samræmi við skilyrði tryggingaverndar þágildandi 24. gr. laga nr. 95/2018.

Með lögum nr. 91/2021, um breytingu á lögum um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, hefur nú verið komið á fót nýju tryggingakerfi fyrir pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun í stað þeirra reglna sem giltu þegar atvik máls áttu sér stað. Felur hið nýja fyrirkomulag í sér sameiginlegan tryggingasjóð, þ.e. Ferðatryggingasjóð, sem tryggir endur­greiðslur til ferðamanna við ógjaldfærni eða gjaldþrot seljenda pakkaferða og samtengdra ferðatilhagana, sbr. umfjöllun í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 91/2021. Með lögunum var VII. kafla laga nr. 95/2018 breytt í grundvallaratriðum. Um tryggingavernd er nú fjallað í 26. gr. þeirra, en þar kemur m.a. fram í 1. mgr. að Ferðatryggingasjóður endurgreiði ferðamanni þær greiðslur sem hann hefur innt af hendi vegna pakkaferðar eða samtengdrar ferðatilhögunar sem ekki er framkvæmd í samræmi við samning og annast heimflutning ferðamanns, sé farþegaflutningur hluti pakkaferðar, komi til ógjaldfærni eða gjald­þrots seljanda eða ef leyfi hans er fellt niður samkvæmt 27. gr. laganna.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að téðum breytingalögum nr. 91/2021 kemur eftirfarandi fram í umfjöllun um fyrrgreint ákvæði: „Skilyrði tryggingaverndar eru breytt frá því sem hingað til hefur gilt. Ekki er lengur notast við hugtakið rekstrarstöðvun sem hefur í framkvæmd þýtt það eitt að viðkomandi fyrirtæki ákveður að hætta að selja pakkaferðir. Einnig hefur hugtakið getað þýtt rekstrarstöðvun fyrirtækis sem undanfari gjaldþrots. Í frumvarpinu er hugtakið ógjaldfærni notað sem er í samræmi við hugtakanotkun tilskipunar (ESB) 2015/2302 og dönsk lög. Í hugtakinu felst að greiðsluskylda sjóðsins stofnast þegar seljandi getur ekki eða fyrirsjáanlegt er að hann geti ekki staðið við skuld­bindingar sínar.“ Birting áskorunar um kröfulýsingu í Lög­birtinga­blaði er þá jafnframt bundin við sömu skilyrði og gerð eru til trygginga­verndar, þ.e. ógjaldfærni seljanda, gjaldþrot hans eða þegar leyfi hans hefur verið fellt niður samkvæmt 27. gr. laganna, sbr. nú 2. mgr. 26. gr. a laga nr. 95/2018.

 

 2 Voru lagaskilyrði uppfyllt fyrir birtingu áskorunar um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði?

Áður er rakið að A sótti um, fyrir hönd einkahlutafélags síns, og fékk útgefið ferðaskrifstofuleyfi að viðlagðri settri tryggingu. Þá liggur fyrir að í kjölfar erindis hans til Ferðamálastofu 25. janúar 2019 leit stofnunin svo á að hann hefði óskað eftir niður­fellingu leyfisins á grundvelli þágildandi 8. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2018, líkt og félagi hans sem leyfishafa var heimilt að gera samkvæmt for­takslausu orðalagi ákvæðisins. Verður þá ekki annað ráðið af orðalagi þess en að honum hafi verið heimilt að óska eftir niðurfellingu á grund­velli ákvæðisins af hvaða ástæðu og á hvaða tíma sem var, enda var leyfið ótímabundið. Í 2. málslið málsgreinarinnar var þó að finna fyrir­vara á þá leið að ferðaskrifstofu væri óheimilt að segja upp tryggingu sinni fyrr en að fenginni staðfestingu Ferðamálastofu á niðurfellingu leyfisins.

Með hliðsjón af því sem áður er rakið um löggjöf á því sviði sem hér um ræðir verður að líta svo á að sjónarmið um vernd neytenda hafi legið að baki setningu téðs fyrirvara. Sem það stjórnvald sem fór með eftirlit og framkvæmd reglna um tryggingar vegna pakkaferða og sam­tengdrar ferðatilhögunar hafði Ferðamálastofa og víðtækar heimildir til eftirlits með starfsemi aðila, sbr. m.a. 13. gr. laga nr. 96/2018. Voru í ákvæðum 8. mgr. 8. gr. laganna að öðru leyti ekki að finna frekari skil­yrði fyrir uppsögn á tryggingu í þeim tilvikum þegar leyfishafi sjálfur óskaði eftir niðurfellingu leyfis.

Við mat á því hvort að Ferðamálastofu hafi í kjölfarið verið heimilt að birta áskorun um kröfulýsingu í Lögbirtingablaði á grundvelli þágildandi 27. gr. laga nr. 95/2018 verður að líta til þeirra skilyrða sem áður greinir um virkni tryggingaverndar í þágildandi 24. gr. laganna. Í ákvæðinu var þeim aðstæðum í rekstri lýst sem gátu verið grund­völlur greiðslu af tryggingarfé til neytanda, þ.e. að komið hefði annað­hvort til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots leyfishafa. Átti ákvæðið sér hliðstæðu í áðurrakinni 17. gr. tilskipunar (ESB) 2015/2302, þar sem það er gert að skilyrði að komið hafi til ógjaldfærni svo að komið geti til greiðslu af tryggingafé til neytanda.

Í ljósi ótvíræðs orðalags framangreindra ákvæða um skilyrði tryggingaverndar verður að leggja til grundvallar að það sé ekki í samræmi við þá neytendavernd sem tilskipun (ESB) 2015/2302 sé ætlað að tryggja, sbr. jafnframt 4. gr. hennar sem kemur í veg fyrir að neytendum sé veitt ríkari vernd en gert sé ráð fyrir í tilskipuninni, að leggja annan skilning í hugtakið „rekstrarstöðvun“ en almennt er viðtekið, þ.e. að starfsemi fyrirtækis hafi af einhverjum ástæðum stöðvast. Verður því ekki á það fallist að heimilt hafi verið að leggja þann skilning í hugtakið „rekstrarstöðvun“ að það ætti sjálfkrafa við í þeim tilvikum þegar leyfishafi óskaði sjálfur eftir niðurfellingu leyfis á grundvelli 8. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2018, og þá án þess að fram færi nánari skoðun á aðstæðum hans með tilliti til gjaldfærni. Við þær aðstæður að aðili óskaði eftir niðurfellingu leyfis á grundvelli ákvæðisins gaf það Ferðamálastofu þannig tilefni til að nýta þær heimildir sem hún hafði til að kanna aðstæður leyfishafa nánar og leggja mat á hvort staðfesta bæri niðurfellingu á grundvelli ákvæðisins. Birting áskorunar í Lög­birtingablaði í framhaldi af slíkri könnun hefði þá aðeins verið heimil að uppfylltum skilyrðum þágildandi 27. gr. laga nr. 95/2018, þ.e. ef fyrir lá að komið hefði til rekstrarstöðvunar eða gjaldþrots aðila sem einnig var skilyrði fyrir virkni tryggingaverndar.

Framangreind túlkun er jafnframt í samræmi við þær breytingar sem gerðar voru með breytingalögum nr. 91/2021, sem ætlað var að tryggja að til­skipun (ESB) 2015/2302 væri innleidd í íslenskan rétt með full­nægjandi hætti, og áður er lýst. Í gildandi lögum er þannig ekki lengur notast við hugtakið „rekstrarstöðvun“ í tengslum við skilyrði trygginga­verndar, heldur hugtakið „ógjaldfærni“ til samræmis við hugtakanotkun til­skipunarinnar.

Ljóst er af gögnum málsins að ekkert lá fyrir um rekstrarstöðvun eða gjaldþrot hjá téðu félagi A. Voru því skilyrði þá­gildandi 27. gr. laga nr. 95/2018 fyrir birtingu áskorunar um kröfu­lýsingu í Lögbirtingablaði ekki uppfyllt. Áðurlýst ákvörðun Ferða­mála­stofu, að því er snertir uppgjör á tryggingu félagsins, var því ekki í sam­ræmi við lög. Er það þar af leiðandi einnig álit mitt að fyrrgreindur úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í máli félagsins hafi að þessu leyti ekki samræmst lögum.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins í máli einkahlutafélags A á þá leið að ákvörðun Ferða­mála­stofu hafi verið í samræmi við þær lagaskyldur sem hvíldu á stofnuninni, að því er snerti birtingu áskorunar vegna félagsins í Lög­birtingablaði, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það eru því tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki mál félags A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem þar koma fram, að því marki sem við á í ljósi þeirra breytinga sem nú hafa verið gerðar á lögum um skipan ferðamála um fyrirkomulag tryggingakerfis í tengslum við sölu pakkaferða og sam­tengda ferðatilhögun.