Álit

I.

Hinn 17. apríl 2001 leitaði B hdl., f.h. Félags hópferðaleyfishafa, Hesthálsi 10, Reykjavík, til mín og kvartaði yfir því að samgönguráðuneytið hefði vísað frá stjórnsýslukæru félagsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. september 2001.

II.

Málavextir eru þeir að 15. mars 2000 kærði Félag hópferðaleyfishafa til Vegagerðarinnar meinta misnotkun tiltekinna leyfishafa á sérleyfum og óskaði athugunar og aðgerða af hálfu hennar. Í tilefni af erindi Félags hópferðaleyfishafa sendi Vegagerðin hlutaðeigandi aðilum það til umsagnar með bréfum, dags. 12. og 14. apríl 2000, þar sem óskað var eftir upplýsingum frá þeim um þau mál. Svör þeirra bárust Vegagerðinni með bréfum, dags. 19. og 28. apríl og 8. maí 2000. Vegagerðin sendi Félagi hópferðaleyfishafa bréf, dags. 15. maí 2000, og tilkynnti félaginu að svör hefðu borist frá þeim aðilum sem ábendingar þess beindust að og tekið fram að áður en endanleg afstaða yrði tekin væri óskað eftir athugasemdum félagsins varðandi þessi svör ef einhverjar væru og þyrftu þær þá að berast Vegagerðinni fyrir 31. maí 2000. Þann 26. október 2000 ritaði Félag hópferðaleyfishafa bréf til Vegagerðarinnar og óskaði eftir upplýsingum um kæru félagsins frá 15. mars 2000 og var þar meðal annars vísað til bréfs sem félagið hafði ritað Vegagerðinni þann 29. maí 2000 þar sem gerðar voru athugasemdir við svör þeirra aðila sem ábendingar þess beindust að.

Í svarbréfi Vegagerðarinnar, dags. 30. október 2000, til Félags hópferðaleyfishafa var vísað til erindis félagsins frá 15. mars 2000 og svarbréfs Vegagerðarinnar frá 15. maí s.á. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Í [svarbréfi Vegagerðarinnar frá 15. maí 2000] sagði að áður en endanleg afstaða yrði tekin væri óskað eftir athugasemdum yðar varðandi þessi svör og ef einhverjar væru þyrftu þær að berast Vegagerðinni fyrir 31.5.2000. Þar sem engin svör bárust er litið svo á að ekki séu gerðar athugasemdir við svör þeirra aðila sem kæran beindist [að]. Ekki er talin ástæða til aðgerða þar sem Vegagerðin telur að í þessum tilfellum sé ekki um að ræða misnotkun á sérleyfum hjá nefndum fyrirtækjum.“

Þann 6. desember 2000 kærði Félag hópferðaleyfishafa afgreiðslu Vegagerðarinnar til samgönguráðuneytisins. Með bréfi, dags. 18. desember 2000, sendi ráðuneytið erindið Vegagerðinni til umsagnar. Umsögn Vegagerðarinnar barst ráðuneytinu 30. janúar 2001 og með bréfi, dags. 31. janúar 2001, var óskað eftir athugasemdum Félags hópferðaleyfishafa við þá umsögn. Með bréfi, dags. 14. febrúar 2001, sendi félagið inn athugasemdir sínar við umsögn Vegagerðarinnar.

Samgönguráðuneytið vísaði stjórnsýslukæru Félags hópferðaleyfishafa frá með bréfi, dags. 28. febrúar 2001. Í því sagði meðal annars:

„Ráðuneytið hefur farið yfir erindi yðar. Ekki er hægt að sjá að um kæranlega ákvörðun Vegagerðarinnar hafi verið að ræða, þ.e. Vegagerðin tók ekki neina ákvörðun sem varðar þau kæruefni sem er að finna í kæru yðar. Kæran lýtur að almennri túlkun laga nr. 13/1999, um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum og hvernig þau lög skarast við önnur lög í landinu.

Í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er fjallað um stjórnsýslukærur. Í 26. gr. laganna er tilgreind kæruheimild aðila en þar segir að hægt sé að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt. Það er grundvallaratriði að fyrir hendi sé kæranleg ákvörðun lægra setts stjórnvalds en í 2. mgr. 1. gr. laganna kemur fram að lögin gilda þegar ákvarðanir eru teknar um rétt eða skyldu manna, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir. Ákvörðun verður að beinast að tilteknum aðila eða aðilum svo hún teljist vera stjórnvaldsákvörðun. Fyrirmæli stjórnvalda, sem beint er til óákveðins fjölda manna eða ótiltekins hóps og fela í sér réttarreglu, teljast því ekki stjórnvaldsákvarðanir heldur stjórnvaldsfyrirmæli.

Í þessu máli liggur ekki fyrir nein ákvörðun frá lægra settu stjórnvaldi sem kæranleg er til ráðuneytisins með vísan til 26. gr. laga nr. 37/1993. Með vísan til þessa og þess sem að ofan greinir er málinu vísað frá ráðuneytinu.“

III.

Í tilefni af kvörtun B hdl., f.h. Félags hópferðaleyfishafa, ritaði ég samgönguráðherra bréf, dags. 18. maí 2001, þar sem þess var óskað með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar hans. Í bréfi mínu sagði meðal annars svo:

„Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 389/1999, um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum, sbr. 16. gr. laga nr. 13/1999, skal Vegagerðin meðal annars hafa með höndum umsjón með eftirliti samkvæmt reglugerðinni. Í framangreindu erindi Félags hópferðaleyfishafa til Vegagerðarinnar, dags. 15. mars 2001, var því haldið fram að tiltekin þrjú fyrirtæki hefðu með nánar tilgreindum hætti misnotað sérleyfi sem þau hefðu. Var þess óskað að þetta yrði athugað og eftir atvikum gripið til viðeigandi ráðstafana. Í bréfi Vegagerðarinnar til félagsins, dags. 30. október 2000, fólst sú afstaða hennar á grundvelli þeirra réttarheimilda sem vísað er til hér að framan að ekki væru efni til að aðhafast sérstaklega í málinu. Svo sem fram er komið lágu þá fyrir umsagnir frá þeim fyrirtækjum sem Félag hópferðaleyfishafa hefur beint spjótum sínum að. Þá hafði félagið, andstætt því sem segir í þessu bréfi Vegagerðarinnar, sent henni athugasemdir sínar vegna umsagnanna.

Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 389/1999 er mælt fyrir um það að allar ákvarðanir Vegagerðarinnar, sem teknar eru á grundvelli reglugerðarinnar og laga nr. 13/1999, séu kæranlegar til samgönguráðuneytisins. Í ljósi þessa og þess sem rakið er hér að framan um inntak þeirrar niðurstöðu sem fram komin kvörtun lýtur að er þess nú óskað […] að samgönguráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort niðurstaðan geti talist ákvörðun í framangreindum skilningi.“

Svarbréf samgönguráðuneytisins, dags. 28. júní 2001, barst mér 3. júlí s.á. Í bréfinu fór ráðuneytið þá leið að lýsa afstöðu sinni til efnisatriða málsins og þá einkum viðhorfum þess til þeirrar niðurstöðu Vegagerðarinnar „að í þessum tilfellum [hefði ekki verið] um að ræða misnotkun á sérleyfum hjá nefndum fyrirtækjum“. Fjallaði ráðuneytið í bréfinu um hvern kærulið fyrir sig. Þá sagði svo í niðurlagi bréfs ráðuneytisins til mín:

„Með vísan til ofangreindra athugasemda telur ráðuneytið að bæði formleg og efnisleg afstaða þess til erindisins liggi fyrir.“

Með bréfi, dags. 3. júlí 2001, gaf ég lögmanni Félags hópferðaleyfishafa kost á að gera athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins. Svar frá honum barst mér 14. ágúst s.á.

IV.

1.

Félag hópferðaleyfishafa kærði til Vegagerðarinnar meinta misnotkun tiltekinna leyfishafa á sérleyfum með bréfi, dags. 15. mars 2000. Eftir nokkra athugun á málinu, meðal annars eftir að hafa leitað umsagna þeirra sem kæran beindist að, taldi Vegagerðin ekki ástæðu til frekari afskipta af málinu, sbr. bréf stofnunarinnar til Félags hópferðaleyfishafa, dags. 30. október 2000. Félag hópferðaleyfishafa kærði þá ákvörðun til samgönguráðuneytisins. Var stjórnsýslukærunni hins vegar vísað frá ráðuneytinu. Mun ég í þessu áliti eingöngu fjalla um það hvort þessi ákvörðun samgönguráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög.

2.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 13/1999, um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum, þarf leyfi Vegagerðarinnar til að stunda fólksflutninga í atvinnuskyni samkvæmt lögunum. Í 13. gr. laganna er tekið fram að Vegagerðin fari með eftirlit með því að lögunum sé fylgt. Þá er í 15. gr. laga nr. 13/1999 mælt fyrir um refsingar og sviptingu leyfis og meðal annars tekið fram í 2. mgr. greinarinnar að „við alvarleg eða ítrekuð brot [sé] Vegagerðinni heimilt að svipta viðkomandi leyfum er honum hafa verið veitt samkvæmt lögum þessum.“

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 13/1999 er veitt heimild til að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum til samgönguráðuneytisins. Þessi regla er áréttuð í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 389/1999, um skipulag á fólksflutningum með hópferðabifreiðum, þar sem segir að „allar ákvarðanir Vegagerðarinnar [séu] kæranlegar til samgönguráðuneytisins.“

Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/1999 sagði meðal annars svo:

„Í gildandi lögum sér samgönguráðuneytið um útgáfu sérleyfa og hópferðaleyfa auk sætaferðaleyfa. […] Ákvörðunum ráðuneytisins verður auðvitað ekki skotið til annars stjórnvalds þar sem það er æðsta stjórnsýslustigið. Þetta fyrirkomulag er um margt óheppilegt og eðlilegt að gera breytingar á því, fyrst og fremst til að tryggja málskot þeirra aðila sem mál kann að varða til samgönguráðuneytisins þar sem úrskurður æðsta stjórnsýslustigs er tryggður. Með því skapast mun skilvirkari og öruggari stjórnsýslumeðferð. Því er lagt til hér að Vegagerðin taki að sér útgáfu þeirra leyfa sem um getur í frumvarpinu auk eftirlits með einstökum þáttum þess. […] Ákvörðunum Vegagerðarinnar er svo unnt að skjóta til samgönguráðuneytisins samkvæmt venjulegum stjórnsýslureglum. Það er skoðun ráðuneytisins að þetta verkefni falli vel að öðrum verkefnum Vegagerðarinnar. Vegagerðin hefur þegar eftirlit með ökuritum og þungatakmörkunum atvinnubifreiða á vegum úti í umboði dómsmálaráðuneytis og því er fremur hægt um vik fyrir starfsmenn vegaeftirlits að taka þetta verkefni að sér.“ (Alþt. 1998-99, A-deild, þskj. 330, bls. 1883.)

Þá sagði svo í frumvarpinu um 3. gr.:

„Hér er gert ráð fyrir að Vegagerðin taki að sér útgáfu leyfa í stað samgönguráðuneytisins eins og nú [er]. Það er skoðun ráðuneytisins að með því fáist mun betra eftirlit með því að lögunum sé fylgt, enda hefur Vegagerðin eftirlit með atvinnubifreiðum um allt land. Einnig er stuðlað að mun öruggari og skilvirkari stjórnsýslu þar sem öllum ákvörðunum Vegagerðarinnar er hægt að skjóta til ráðuneytisins sem æðra stjórnvalds.“ (Alþt. 1998-99, A-deild, þskj. 330, bls. 1884.)

3.

Af því sem að framan er rakið liggur fyrir að Vegagerðin fer með stjórnsýsluvald á því sviði sem lög nr. 13/1999 ná til og hún getur meðal annars svipt leyfishafa leyfum sínum séu brot hans alvarleg eða ítrekuð, sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Kæra félags hópferðaleyfishafa beindist að meintri misnotkun tiltekinna leyfishafa á sérleyfum. Vegagerðin tók mál félagsins til efnislegrar meðferðar og óskaði meðal annars eftir umsögnum hlutaðeigandi aðila. Taldi hún skýringar leyfishafanna í umsögnum þeirra fullnægjandi. Var það því mat Vegagerðarinnar að ekki hefði verið um misnotkun þeirra á sérleyfum að ræða og taldi af þeim sökum ekki ástæðu til aðgerða. Tel ég að þessi afgreiðsla Vegagerðarinnar hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.

Félag hópferðaleyfishafa kærði ákvörðun Vegagerðarinnar, dags. 30. október 2000, til samgönguráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 6. desember 2000. Samgönguráðuneytið vísaði svo erindi Félags hópferðaleyfishafa frá með bréfi, dags. 28. febrúar 2001, af þeirri ástæðu að ekki lægi „fyrir nein ákvörðun frá lægra settu stjórnvaldi sem kæranleg [væri] til ráðuneytisins með vísan til 26. gr. laga nr. 37/1993“.

Í 26. gr. stjórnsýslulaga er að finna hina almennu heimild aðila máls til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða breytt. Á því sviði sem hér um ræðir er frekari lagalegum stoðum rennt undir kæruheimild aðila máls. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 13/1999 og í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 389/1999 segir að ákvarðanir Vegagerðarinnar sem teknar eru á grundvelli laganna séu kæranlegar til samgönguráðuneytisins.

Ég minni á að markmið stjórnsýslulaga er fyrst og síðast að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni. Eru fyrirmæli laganna, og eftir atvikum sérákvæði annarra laga, um heimild aðila máls til að endurskoðunar ákvörðunar fyrir æðra settu stjórnvaldi mikilvægt og áhrifaríkt úrræði í því sambandi. Þá verður að hafa í huga að jafnan verður að ætla að aðili máls eigi þess betur kost að leggja raunhæft mat á það hvort hann eigi að leita til dómstóla með mál sitt þegar mál hefur sætt efnislegri úrlausn fyrir æðra stjórnvaldi með réttum og eðlilegum hætti enda verður jafnan að ætla að mál sé betur upplýst í slíkum tilvikum, sjá hér Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin – skýringarrit, Reykjavík 1994, bls. 256.

Áður er rakin niðurstaða mín um að sú ákvörðun Vegagerðarinnar að telja ekki tilefni til aðgerða vegna kæru Félags hópferðaleyfishafa hafi verið stjórnvaldsákvörðun. Fól sú ákvörðun í sér efnisleg málalok af hálfu Vegagerðarinnar sem kæranleg var til samgönguráðuneytisins á grundvelli 2. mgr. 3. gr. laga nr. 13/1999 og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 389/1999, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín að sú ákvörðun samgönguráðuneytisins að vísa umræddri kæru félagsins frá ráðuneytinu hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tek fram að það breytir ekki þessari niðurstöðu minni þótt samgönguráðuneytið hafi að því er virðist farið þá leið í svarbréfi sínu til mín, dags. 28. júní 2001, að fjalla efnislega um kæruefni Félags hópferðaleyfishafa. Ráðuneytinu bar að lögum að fjalla með formlegum og réttum hætti um kæru félagsins við meðferð kærumálsins og taka efnislega afstöðu til þess á því stigi.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sú ákvörðun samgönguráðuneytisins að vísa frá stjórnsýslukæru Félags hópferðaleyfishafa hafi ekki verið í samræmi við lög. Að þessu virtu beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál Félags hópferðaleyfishafa til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá félaginu, og fjalli þá um málið með þeim hætti sem samrýmist þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari ráðuneytisins kom fram að A hefði óskað eftir endurupptöku málsins og var úrskurður kveðinn upp í því 27. nóvember 2001. Með bréfi, sem barst mér 7. febrúar 2002, kvartaði A yfir efnislegri niðurstöðu samgönguráðuneytisins í framangreindum úrskurði. Kvörtun þessi hefur verið til athugunar hjá mér á árinu 2002.