Skattar og gjöld. Álagning stöðubrotsgjalds. Endurgreiðsla oftekins fjár. Rökstuðningur.

(Mál nr. 11356/2021)

 

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur um álagningu stöðubrotsgjalds, en með henni var hún talin hafa gerst brotleg við umferðarlög með því að leggja bifreið sinni í minna en fimm metra fjarlægð frá næstu brún akbrautar á þvervegi. Laut kvörtunin annars vegar að álagningu stöðubrotsgjaldsins og hins vegar synjun Bílastæðasjóðs við beiðni hennar um endurgreiðslu gjalds sem hún innti af hendi fyrir bílastæði umrætt sinn. Athugun umboðsmanns var afmörkuð við synjun Bílastæðasjóðs á beiðni A um endurgreiðslu bílastæðagjaldsins og þá hvort sú ákvörðun sjóðsins hefði byggst á fullnægjandi lagalegum grundvelli.

Umboðsmaður rakti ákvæði umferðarlaga og laga um innheimtu opinberra skatta og gjalda. Benti hann á að samkvæmt síðarnefndu lögunum bæri stjórnvöldum að endurgreiða gjöld sem ofgreidd hefðu verið, m.a. í þeim tilvikum þar sem greitt væri umfram lagaskyldu af ástæðum sem væru gjaldanda sjálfum um að kenna. Leggja yrði þann skilning í beiðni A um endurgreiðslu gjaldsins að hún hefði talið sig hafa greitt umfram lagaskyldu.

Í skýringum Bílastæðasjóðs til umboðsmanns var vísað til þess að bifreið A hefði verið lagt 1,47 metra inn á gjaldskyldu stæði og hún þannig komið í veg fyrir að aðrir gætu nýtt sér það. Hefði henni því borið að greiða fyrir það í samræmi við þágildandi reglur um notkun stöðureita í Reykjavík og gjaldtöku. Umboðsmaður benti á að af upphaflegu svari Bílastæðasjóðs við beiðni A yrði ekki ráðið að ákvörðun um að synja endurgreiðslu gjaldsins hefði verið byggð á þeim reglum, enda hefði þar hvergi verið vísað til þeirra eða þess að bifreið hennar hefði að hluta til verið lagt inn á gjaldskyldu stæði. Sú ályktun styddist jafnframt við að samkvæmt skýringum sjóðsins hefði fulltrúi hans gengið á vettvang að fenginni fyrirspurn umboðsmanns, tekið þar ljósmyndir og framkvæmt mælingar, og þar komið í ljós að bifreið A hefði að hluta til verið lagt inn á gjaldskyldu stæði. Yrði því ekki annað séð en að rannsókn á því hvort bifreið hennar hefði verið lagt inn á gjaldskyldu stæði hefði farið fram eftir að ákvörðun hafði verið tekin um að synja endurgreiðslu gjaldsins. Af þeim sökum yrði að líta svo á að ákvörðun sjóðsins væri nú studd við annan lagagrundvöll en upphaflega, auk þess sem sjóðurinn hefði aflað nýrra upplýsinga um málsatvik.

Það var niðurstaða umboðsmanns að ákvörðun Bílastæðasjóðs hefði verið haldin verulegum annmarka og þar af leiðandi í ósamræmi við lög. Beindi hann þeim tilmælum til sjóðsins að hann tæki mál A aftur til meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis af hennar hálfu, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

 

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 9. júní 2022.

 

 

 

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 20. október 2021 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur 7. sama mánaðar um álagningu stöðubrotsgjalds, en með henni var hún talin hafa gerst brotleg við b-lið 1. mgr. 29. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 með því að hafa lagt bifreið sinni í minna en fimm metra fjarlægð frá næstu brún akbrautar á þvervegi.

Kvörtunin lýtur annars vegar að ákvörðun sjóðsins um álagningu stöðubrotsgjaldsins sem A telur byggjast á óskýrri laga­heimild. Hins vegar lýtur kvörtunin að synjun Bílastæðasjóðs við beiðni hennar um endurgreiðslu 740 króna gjalds sem hún innti af hendi fyrir bílastæði umrætt sinn. Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við synjun Bílastæðasjóðs við beiðni A um endurgreiðslu bílastæðagjaldsins og þá hvort sú ákvörðun sjóðsins hafi byggst á fullnægjandi lagalegum grundvelli.

 

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins lagði A bifreið sinni nærri gatnamótum Þingholtsstrætis og Amtmannsstígs 7. október 2021 þar sem á hana var lagt stöðubrotsgjald. Í tilkynningu um álagningu gjaldsins kom fram að brotanúmer væri „22. Vegamót (22)“ og að fjárhæð þess væri 10.000 krónur. Sama dag sendi hún Bílastæðasjóði beiðni um endurupptöku á ákvörðun sjóðsins á þeim grundvelli að álagningin byggðist á óskýrri lagaheimild. Óskaði hún eftir því að fjárhæð gjaldsins yrði endurgreidd, en yrði ekki fallist á þá kröfu, væri óskað eftir endurgreiðslu á þeirri fjárhæð sem hún greiddi fyrir bílastæði umrætt sinn.

Beiðni A var synjað með bréfi 14. október 2021 þar sem sagði:

 

„Athugun leiddi í ljós að ökumaður var brotlegur við b-lið 1. mgr. 29. gr. umferðarlaga en þar kemur fram að eigi megi stöðva ökutæki eða leggja því á vegamótum eða í minna en 5 metra fjarlægð frá næstu brún akbrautar á þvervegi. Samkvæmt b-lið 1. mgr. 109. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 má leggja á gjald vegna brota á b-lið 1. mgr. 29. gr. laganna. Var því rétt staðið að álagningunni og verður ekki fallið frá henni.“

  

Með tölvubréfi 15. október 2021 lýsti A yfir óánægju sinni með niðurstöðuna og óskaði hún eftir frekari rökstuðningi fyrir synjun sjóðsins. Í svari Bílastæðasjóðs sama dag kom fram að stöðubrotsgjaldið hefði verið lagt á þar sem bifreið hennar hefði verið lagt of nærri gatnamótum við Þingholtsstræti, en viðmiðið væri fimm metrar. Á myndum sæist greinilega að bifreiðinni hefði verið lagt nær gatnamótunum en sem næmi fimm metrum. Þar kom jafnframt fram að „því miður [væri] ekki endurgreitt í svona tilfellum. Fólki [væri] í sjálfsvald sett að skrá bifreið í stæði.“ Tekið væri tillit til þess þegar gerð væru mistök í slíkum skráningum, t.d. þegar rangt númer væri skráð, en ekki væri endurgreitt.

Í kjölfarið áttu sér stað frekari samskipti milli A og sjóðsins sem ekki er ástæða til að rekja nánar í ljósi fyrrgreindrar afmörkunar á athugun umboðsmanns.

  

III Samskipti umboðsmanns og Bílastæðasjóðs

Umboðsmaður Alþingis ritaði Bílastæðasjóði Reykjavíkur bréf 10. nóvember 2021. Þar var þess óskað að sjóðurinn gerði grein fyrir þeim laga­grundvelli sem synjun sjóðsins við beiðni A um endurgreiðslu bílastæðagjaldsins byggðist og hvernig hún samrýmdist 1. mgr. 8. gr. laga nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda.

     Í svarbréfi Bílastæðasjóðs 21. desember 2021 kom fram að í kjölfar endurupptökubeiðni A hefði málið verið tekið til endur­skoðunar af fulltrúa sjóðsins og hefði niðurstaðan verið sú að rétt hefði verið staðið að álagningu gjaldsins. Við endurskoðun hefði komið í ljós að bifreiðinni hefði verið lagt innan við fimm metra frá gatna­mótum og ökumaður því gerst brotlegur við b-lið 1. mgr. 29. gr. umferðar­laga. Við endurskoðunina hefði einnig komið í ljós að bifreiðin hefði verið að hluta til í gjaldskyldu stæði og því ekki verið unnt að endurgreiða það gjald sem ökumaðurinn hefði greitt fyrir gjaldskylt stæði. Jafnframt sagði í svarinu:

 „Þann 14. desember sl. gekk fulltrúi Bílastæðasjóðs á vettvang. Í ljós kom að bifreiðin [X] var lagt 2,8 metra frá brún þvervegar og 1,47 metra inn á gjaldskyldu stæði þegar gjaldið var lagt á. Ökumaður kom þannig í veg fyrir að aðrir gætu nýtt stæðið og bar því að greiða fyrir það þrátt fyrir að nýta það aðeins að hluta til, sbr. þágildandi reglur um notkun stöðureita í Reykjavík og gjaldtöku frá febrúar 1988, sem birtar voru á bls. 280 í 35. tbl. Lögbirtingablaðs útg. 18. mars 1988. Reglurnar voru settar með heimild í 2. mgr. 83. gr. þágildandi umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. 2. mgr. 86. gr. umferðarlaga nr. 77/2019. Í 2. gr. reglnanna kemur fram að skylt sé að greiða afnot af stöðumælareit fyrir hvers konar vélknúin ökutæki. Í 5. gr. reglnanna kemur fram að hver sá sem leggur ökutæki þannig að ekki sé unnt að nota stöðumælareitinn fyrir annað ökutæki skal greiða fyrir í stöðumælinn eins og ökutækið stæði á stöðumælareitnum sjálfum.Að öllu framansögðu telur Bílastæðasjóður að rétt hafi verið staðið að álagningu gjaldsins og að sjóðnum beri ekki að endurgreiða þá fjárhæð sem málsaðili greiddi fyrir gjaldskylda stæðið enda var bifreiðin að hluta til inn í gjaldskyldu stæði og kom þannig í veg fyrir að aðrir gætu nýtt stæðið og bar því að greiða fyrir það.“

 

Athugasemdir A við skýringar Bílastæðasjóðs bárust 11. janúar 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Umferðarlög og reglur um notkun stöðureita í Reykjavík og gjaldtöku

Í b-lið 1. mgr. 29. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 er lagt bann við því að stöðva eða leggja ökutæki á vegamótum eða innan fimm metra frá næstu brún akbrautar á þvervegi. Þá kemur fram í a-lið 1. mgr. 109. gr. laganna að leggja megi á gjald vegna brota á ákvæðum téðrar 29. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 86. gr. umferðarlaga er sveitarstjórn heimilt að setja reglur um notkun stöðureita og gjaldtöku fyrir hana á landi í umráðum hennar, þ.m.t. á þjóðlendum innan marka sveitarfélagsins. Þurfa slíkar reglur um notkun stöðureita á landi í umráðum sveitarstjórnar samþykki lögreglustjóra eða eftir atvikum ráðherra, sé um að ræða notkun stöðureita á þjóðlendum. Er ákvæðið efnislega samhljóða 2. mgr. 83. gr. áðurgildandi umferðarlaga nr. 50/1987.

Er atvik málsins áttu sér stað voru í gildi reglur um notkun stöðureita í Reykjavík og gjaldtöku, sem settar voru með stoð í 2. mgr. 83. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og birtar á bls. 280 í 35. tbl. Lögbirtingablaðs 1988. Í 2. málslið 2. gr. reglnanna sagði að skylt væri að greiða afnot af stöðumælareit fyrir hvers konar vélknúin ökutæki. Þá var mælt fyrir um það í 5. gr. reglnanna að hver sá sem legði ökutæki þannig að ekki væri unnt að nota stöðumælareitinn fyrir annað ökutæki, skyldi greiða í stöðumælinn eins og ökutækið stæði á stöðumælareitnum sjálfum.

 

  1.2 Lög um innheimtu opinberra skatta og gjalda

Um endurgreiðslu oftekins fjár er fjallað í 8. gr. laga nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda. Þar segir í 1. mgr. að stjórn­völd sem innheimta skatta, gjöld eða sektir skuli endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, af því fé sem oftekið var frá þeim tíma sem greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Vextir skuli þó ekki greiddir ef endurgreiðsla fari fram innan 30 daga frá því að fé var oftekið. Stjórnvöld skuli hafa frumkvæði að endurgreiðslu þegar þeim verður ljóst að ofgreitt hafi verið.

Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 150/2019 kemur fram að ákvæðið taki bæði til þess fjár sem kann að vera oftekið að kröfu stjórnvalda og þess sem greitt er umfram lagaskyldu af ástæðum sem eru gjaldanda sjálfum um að kenna. Í báðum tilvikum eigi hann rétt á endurgreiðslu og óháð því hvort hann hafi innt af hendi greiðslu með fyrirvara um lögmæti kröfu eða gert kröfu um endurgreiðslu (sjá þskj. 355 á 150. löggj.þ. 2019-2020, bls. 24-25).

  

2 Var synjun Bílastæðasjóðs við beiðni um endurgreiðslu bílastæðagjaldsins byggð á fullnægjandi grundvelli?

Áður hefur verið rakið að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 150/2019 ber stjórnvöldum að endurgreiða gjöld sem ofgreidd hafa verið, m.a. í þeim tilvikum þar sem greitt er umfram lagaskyldu af ástæðum sem eru gjaldanda sjálfum um að kenna. Í málinu liggur fyrir að í kjölfar ákvörðunar Bílastæðasjóðs um álagningu stöðubrotsgjaldsins greiddi A gjaldið samdægurs en samhliða því lagði hún fram beiðni um endurupptöku þar sem hún óskaði m.a. eftir endurgreiðslu á bílastæðagjaldi sem hún hafði greitt fyrir umrætt sinn. Leggja verður þann skilning í beiðni hennar að hún hafi þar með talið sig hafa greitt umfram lagaskyldu.

Svo sem áður greinir var þeirri beiðni hafnað af hálfu Bílastæða­sjóðs með vísan til þess að ekki væri endurgreitt í tilfellum sem þessum og fólki væri í sjálfsvald sett að skrá bifreið í stæði. Tekið væri tillit til þess þegar gerð væru mistök í slíkum skráningum, t.d. þegar rangt númer væri skráð, en ekki væri endurgreitt. Í skýringum Bílastæðasjóðs til umboðsmanns var hins vegar vísað til þess að bifreið hennar hefði verið lagt 1,47 metra inn á gjaldskyldu stæði og hún þannig komið í veg fyrir að aðrir gætu nýtt sér það. Þótt hún hefði aðeins nýtt stæðið að hluta til hefði henni borið að greiða fyrir það í samræmi við þágildandi reglur um notkun stöðureita í Reykjavík og gjaldtöku. Með skýringum sjóðsins fylgdu jafnframt ljósmyndir af vettvangi sem teknar voru í vettvangsferð fulltrúa hans 14. desember 2021. Á þeim ljósmyndum hefur málband verið dregið frá gatnamótum Þingholtsstrætis og Amtmanns­stígs að ætlaðri staðsetningu bifreiðar A umrætt sinn.

Af svari Bílastæðasjóðs 15. október 2021 við beiðni A, sem áður er rakið, verður ekki ráðið að ákvörðun um að synja endurgreiðslu bílastæðagjaldsins hafi verið byggð á fyrrgreindum reglum Reykjavíkurborgar, enda var þar hvergi vísað til þeirra eða þess að bifreið hennar hefði að hluta til verið lagt inn á gjaldskyldu stæði. Sækir sú ályktun sér jafnframt stoð í því að samkvæmt skýringum sjóðsins gekk fulltrúi hans á vettvang 14. desember 2021, þ.e. að fenginni fyrirspurn umboðsmanns, þar sem að „í ljós hefði komið“ að bifreið hennar hefði að hluta til verið lagt inn á gjaldskyldu stæði. Verður því ekki annað séð en að rannsókn á því hvort bifreið hennar hefði verið lagt inn á gjaldskyldu stæði hafi farið fram eftir að ákvörðun hafði verið tekin um að synja endurgreiðslu gjaldsins. Verður því ekki fallist á þær skýringar Bílastæðasjóðs að ákvörðunin hafi verið byggð á áðurnefndum reglum og verður því að líta svo á að hún sé nú studd við annan lagagrundvöll en upphaflega, auk þess sem sjóðurinn hefur aflað nýrra upplýsinga um málsatvik.

Almennt er það talinn efnislegur annmarki á ákvörðun stjórnvalds ef hún hefur byggst á röngum lagagrundvelli. Hefur slíkur annmarki að jafnaði í för með sér að aðili máls á rétt á að málið verði endurupptekið á grundvelli ólögfestra reglna. Ekki er þó útilokað að aðstæður kunni að vera með þeim hætti að annmarki af slíkum toga hafi ekki áhrif á efni málsins. Á það einkum við ef sýnt er fram á að lagaheimild stjórnvalds­ákvörðunar, sem var ranglega beitt, sé sama efnis og lagaheimild sem hefði átt að beita í málinu og fyrir liggur að hvorki meðferð né efni málsins hefði orðið annað. Í ljósi lögmætisreglunnar og sjónarmiða um réttaröryggi borgaranna verður þó í þessum efnum að gera ríkar kröfur, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 7. júlí 2021 í máli nr. 10593/2020.

Við mat á þýðingu áðurlýsts annmarka á ákvörðun Bílastæðasjóðs verður að hafa í huga að í kjölfar synjunar sjóðsins var fulltrúi hans sendur á vettvang þar sem aðstæður voru rannsakaðar, m.a. í formi mælinga og töku ljósmynda. Við þá vettvangsferð urðu því til ný gögn sem voru A í óhag og kunna því að gefa tilefni til að veita henni færi á að tjá sig um þau, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda kjósi sjóðurinn ekki að afturkalla synjun sína um endurgreiðslu gjaldsins.

Að virtu öllu framangreindu og með hliðsjón af því að ekki verður séð að Bílastæðasjóður hafi við ákvörðun sína 15. október 2021 lagt mat á það með fullnægjandi hætti hvort skilyrði fyrir endurgreiðslu samkvæmt 8. gr. laga nr. 150/2019 hafi verið fyrir hendi er það niðurstaða mín að ákvörðun sjóðsins hafi verið haldin verulegum annmarka og þar af leiðandi í ósamræmi við lög. Ég tek þó fram að með þessu hefur ekki verið tekin afstaða til þess hvort skilyrði fyrir endurgreiðslu gjaldsins séu uppfyllt. Verður það að vera hlutverk Bílastæðasjóðs að taka afstöðu til þess og þá að undangenginni viðeigandi málsmeðferð og í samræmi við þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin, enda kjósi sjóðurinn ekki að endurgreiða A gjaldið.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að sú ákvörðun Bílastæðasjóðs Reykjavíkur að synja A um endurgreiðslu bílastæðagjalds í máli því sem hér um ræðir hafi ekki verið byggð á fullnægjandi lagalegum grundvelli. Byggist sú niðurstaða einkum á því að ekki verður séð að þær reglur sem Bílastæðasjóður kveðst hafa byggt ákvörðun sína á hafi í reynd verið lagðar til grundvallar upphaflegri niðurstöðu sjóðsins.

Það eru tilmæli mín að Bílastæðasjóður taki mál A aftur til meðferðar, komi fram beiðni þess efnis af hennar hálfu, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.