Sveitarfélög. Grunnskólar. Stjórnsýslukæra. Valdmörk.

(Mál nr. 11314/2021)

 

A  og B leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurði samgöngu- og sveitar­stjórnarráðuneytisins í kærumáli þar sem ráðuneytið staðfesti ákvörðun Hafnarfjarðar­bæjar um að synja kröfu þeirra um greiðslu matarkostnaðar vegna barns þeirra í Barnaskóla Hjallastefnunnar á tilteknu tímabili samkomubanns af völdum COVID-19 farsóttarinnar.  Var krafan reist á þeirri forsendu að Hafnarfjarðarbær hafði tímabundið breytt matarþjónustu við nemendur í þeim skólum sem sveitarfélagið rak og jafnframt greitt fyrir hana þann tíma. Töldu A og B, með vísan til jafnræðissjónarmiða, að sveitarfélaginu hefði borið að veita þeim samskonar ívilnun og öðrum foreldrum. Að fenginni afstöðu bæði innviðaráðuneytisins og mennta- og barnamálaráðuneytisins til þess undir hvaða kæruheimild í lögum ákvörðun sveitarfélagsins félli ákvað umboðsmaður að afmarka umfjöllun sína við það hvort samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðuneytið hefði verið bært að lögum til þess að kveða upp efnislegan úrskurð í kærumálinu.

Umboðsmaður gerði grein fyrir því að ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda, sem teknar væru á grundvelli grunnskólalaga, væru kæranlegar til ráðherra menntamála. Kæruheimildin í núverandi mynd hefði verið sett til þess auka réttaröryggi og draga úr tiltekinni óvissu sem áður hefði ríkt um mörk sérstakrar kæruheimildar til ráðherra menntamála og almennu kæru­heimildarinnar til ráðherra sveitarstjórnamála. Við afgreiðslu erindis A og B hefði Hafnarfjarðar­bær þurft að taka afstöðu til þess hvort sú skylda hvíldi á sveitarfélaginu samkvæmt grunnskóla­lögum og almennum reglum að greiða fyrir skólamáltíðir í einkareknum skólum með sambærilegum hætti og gert hefði verið í skólum reknum af sveitarfélaginu sjálfu. Var mat  umboðsmanns þar af leiðandi að ákvörðunin hefði lotið að málefnum grunnskóla og framkvæmd grunnskólalaga, eins og þau yrðu skýrð til samræmis við almennar reglur, og félli undir kæruheimild grunnskólalaga.

Niðurstaða umboðsmanns var því sú að að ráðuneyti sveitarstjórnarmála hefði ekki verið bært til þess að taka efnislega afstöðu til umræddrar kæru á grundvelli hinnar almennu kæruheimildar í sveitarstjórnarlögum og hefði ráðuneytið átt að framsenda kæruna til ráðuneytis menntamála. Enn fremur taldi hann að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefði óskað eftir afstöðu ráðuneytis menntamála áður en það afgreiddi kæru A og B.

Beindi umboðsmaður því til innviðaráðuneytisins að að það tæki kæru A og B til meðferðar á ný, kæmi fram beiðni um það frá þeim, og afturkallaði þá fyrrgreindan úrskurð og sendi kæruna áfram til mennta- og barnamálaráðuneytisins. Jafnframt beindi hann þeim tilmælum til innviðaráðuneytisins og mennta- og barnamálaráðuneytisins að gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

 

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. september 2021 leituðu A og B til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins sem kveðinn var upp 28. júlí þess árs í máli ráðuneytisins nr. X. Með úrskurðinum synjaði ráðuneytið kröfu þeirra um að fella úr gildi ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar frá 9. júní 2020 þar sem þeim var synjað um greiðslu matarkostnaðar vegna barns þeirra í Barnaskóla Hjallastefnunnar á tímabilinu 16. mars til 4. maí 2020, en á þeim tíma gilti almennt samkomubann vegna COVID-19 farsóttarinnar.  

Að fenginni afstöðu bæði innviðaráðuneytisins, sem nú fer með sveitarstjórnarmál, og mennta- og barnamálaráðuneytisins til þess undir hvaða kæruheimild í lögum ákvörðun sveitarfélagsins félli ákvað umboðsmaður að afmarka umfjöllun sína við það hvort samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefði verið bært að lögum til þess að kveða upp efnislegan úrskurð í kærumáli þeirra A og B.

  

II Málavextir

Barn A og B var í Barnaskóla Hjallastefnunnar, sem rekinn var á grundvelli þjónustusamnings við Hafnarfjarðarbæ, á þeim tíma sem málið varðar. Samkvæmt gögnum málsins mun Hafnarfjarðarbær hafa samið við tiltekið fyrirtæki um framleiðslu á mat fyrir eigin leik- og grunnskóla og greiddu foreldrar fyrirtækinu milliliðalaust fyrir áskrift. Vegna ákvarðana um skert skólahald tengdum COVID-19 farsóttinni vorið 2020 reyndist um skeið ekki unnt að framreiða mat með venjulegum hætti. Til þess að draga úr smithættu lagði sveitar­félagið enn fremur áherslu á að nemendur kæmu ekki með mat að heiman. Við þessar aðstæður ákvað Hafnarfjarðarbær að rjúfa mataráskriftarsamband milli foreldra og fyrrgreinds fyrirtækis. Tók bærinn þá ákvarðanir um framkvæmd matarþjónustu við nemendur og greiddi einnig fyrir hana. Af þessu tilefni gerðu A og B kröfu um að sveitarfélagið endurgreiddi þeim matarkostnað barns þeirra á tímabili samkomubanns til jafns við greiðslu matarkostnaðar barna í skólum sveitarfélagsins á sama tímabili. Vísuðu þau í því sambandi einkum til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Hafnarfjarðabær synjaði fyrrgreindri kröfu með þeim rökum að stjórn og innra skipulag í skóla barns þeirra væri í höndum Hjallastefnunnar. Maturinn væri eldaður í skólanum og Hafnarfjarðar­bær hefði enga aðkomu að fæðismálum hans. Því yrði ekki séð að ákvarðanir um greiðslu matarkostnaðar í skólum bæjarins fælu í sér brot á jafnræði. Í framhaldinu báru A og B synjunina undir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið í formi stjórnsýslukæru með vísan til 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 38/2011 þar sem mælt er fyrir um að unnt sé að kæra til ráðuneytisins þær stjórnvaldsákvarðanir sem lúta almennu eftirliti þess. Í úrskurði ráðuneytisins var synjunin staðfest með vísan til þess að aðstaða kærenda teldist ekki sambærileg aðstöðu þeirra foreldra sem ættu börn í grunnskólum á vegum Hafnarfjarðarbæjar.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og hlutaðeigandi ráðuneyta

Með bréfi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins 10. nóvember 2021 var óskað eftir öllum gögnum málsins og að ráðuneytið veitti umboðsmanni upplýsingar um nánari forsendur þess að það tók kæruna til efnismeðferðar, þ.m.t. hvort samráð hefði verið haft við mennta- og menningarmálaráðuneytið um meðferð hennar, svo og hvort og þá hvernig sú afstaða samræmdist valdmörkum stjórnvaldanna í ljósi kæruheimilda laga nr. 91/2008, um grunnskóla.

Í svarbréfi innviðaráðuneytisins 14. febrúar 2022 sagði að ekki hefði verið haft samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið um málið. Þá kvaðst ráðuneytið hafa litið svo á að ágreiningurinn væri ekki um gjaldskrárákvörðun í skilningi 2. mgr. 23. gr. laga nr. 91/2008 heldur það hvort kærendur ættu rétt á sambærilegri niðurgreiðslu máltíða og börn foreldra í grunnskólum á vegum sveitarfélagsins. Því hefði ráðuneytið talið einsýnt að álitaefnið ætti undir hina almennu kæruheimild sveitarstjórnarlaga en ekki sértæka kæruheimild grunnskólalaga.

Með bréfi til mennta- og barnamálaráðuneytisins 28. mars 2021 var þess óskað að ráðuneytið upplýsti umboðsmann um afstöðu sína til þess hvort ákvörðun sveitarfélags af því tagi sem hér um ræddi og lyti að gjaldtöku fyrir skólamáltíð grunnskólabarns væri kæranleg til ráðuneytisins.

Í svari mennta- og barnamálaráðuneytisins til umboðsmanns 2. maí 2022 sagði samandregið að það væri mat ráðuneytisins „að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið (nú innviðaráðuneytið) [hefði] réttilega afgreitt málið á grundvelli sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011“.

Athugasemdir A og B við svör mennta- og barnamálaráðuneytisins bárust 10. maí 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Kæruheimildir grunnskólalaga

Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 47. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, eru ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laganna kæranlegar til ráðherra menntamála. Í síðari málslið sömu málsgreinar kemur fram að kæruheimildin nái einnig til sambærilegra ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla.

Ákvæðið í núverandi mynd kom inn í lögin með 9. gr. laga nr. 76/2016, um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008, með síðari breytingum (sjálfstætt reknir grunnskólar, breytt valdmörk ráðuneyta, tómstundastarf og frístundaheimili). Fyrir gildistöku breytinga­laganna 29. júní 2016 var kæruheimildin þrengri og náði aðeins til þeirra ákvarðana um rétt og skyldu nemenda sem voru tæmandi taldar upp í lögunum.

Í almennum athugasemdum við frumvarp til fyrrgreindra breytingalaga sagði eftirfarandi í sérstökum kafla um valdmörk ráðuneyta við eftirlit með grunnskólum:

 

„Í grunnskólalögum er tiltekið með nákvæmri og tæmandi upptalningu, sbr. 47. gr. laganna, hvaða stjórnvaldsákvarðanir skólayfirvalda eru kæranlegar til ráðuneytis menntamála. Aðrar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli grunnskólalaga sæta hins vegar samkvæmt gildandi lögum endurskoðun af hálfu ráðuneytis sveitarstjórnarmála, sbr. ákvæði XI. kafla sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Reynslan sýnir að farsælt virðist að ganga enn lengra og færa meðferð úrskurðarvalds að öllu leyti til ráðuneytis menntamála. Óvissa um kæruleiðir hefur valdið vandkvæðum og kann einnig að draga úr skilvirkni stjórnsýslunnar og valda notendum þjónustunnar ákveðinni óvissu. Í erindum umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins hefur ítrekað verið bent á nauðsyn þess að leitað yrði leiða til að leysa úr óvissu sem af þessu leiðir og tryggja þar með betur réttaröryggi borgaranna. Sú leið sem lögð er til í frumvarpi þessu felur í sér að allar stjórnvaldsákvarðanir, teknar á grundvelli grunnskólalaga, verði kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytis.“ (Alþt. 2015-2016, þskj. 1103, bls. 7-8)

Þá sagði í athugasemdum við 9. gr. frumvarpsins að fjöldi ákvarðana sem unnt væri að kæra myndi ekki breytast heldur leiddi þetta aðeins til þess að úrskurðarvald í tilefni af stjórnsýslukærum vegna einstakra mála færðist að einhverju marki frá innanríkisráðuneyti (sem þá fór með sveitarstjórnarmál) til mennta- og menningarmálaráðuneytis.

   

2 Var ráðuneyti sveitarstjórnarmála bært til að fjalla um kæruna?

Samkvæmt 23. gr. laga um grunnskóla skulu nemendur eiga kost á málsverði á skólatíma í samræmi við opinber manneldismarkmið og er sveitarfélögum „heimilt að taka gjald fyrir samkvæmt sérstakri gjaldskrá sem þau setja“. Verður þannig að leggja til grundvallar að ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að taka að sér greiðslu skólamáltíða í eigin skólum, með þeim hætti sem áður er lýst, hafi byggst á hlutverki sveitarfélagsins samkvæmt grunnskólalögum. Þá verður að horfa til þess að áðurgreint erindi A og B til Hafnarfjarðarbæjar laut efnislega að því að sveitarfélaginu hefði borið að veita þeim, vegna barns þeirra, sambærilega fyrirgreiðslu vegna skólamáltíða í einkareknum grunn­skóla. Athugast í því sambandi að ekki leikur vafi á því að ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar 9. júní 2020, þar sem erindi þeirra var synjað, var ákvörðun um rétt og skyldu þeirra og þar með kæranleg stjórnvaldsákvörðun.

Í álitum umboðsmanns Alþingis hefur áður verið fjallað um samleik eftirlitsheimilda ráðuneytis sveitarstjórnarmála og annarra ráðuneyta samkvæmt sérstökum lögum, sbr. t.d. álit umboðsmanns 21. júní 2016 í máli nr. 8687/2015. Hefur þá verið horft til þess hvaða ráðherra beri stjórnskipulega ábyrgð og stjórnarfarslega eftirlits­skyldu samkvæmt efni og markmiðum þeirrar nánari löggjafar sem gildir um málefni sem falið hefur verið sveitarfélagi. Í samræmi við þau rök sem búa að baki verkaskiptingu ráðuneyta verður þá að leggja til grund­vallar að þegar löggjafinn hefur falið ráðuneyti, með sér­þekkingu á tilteknum málaflokki, framkvæmd ákveðinna laga sé brýnt að það ráðuneyti inni eftirlitsskyldur sínar af hendi þannig að markmiðum lagasetningar sé náð og réttaröryggi borgaranna tryggt, m.a. við kæru vegna ákvörðunar sem tekin hefur verið á grundvelli slíkra laga af lægra settu stjórnvaldi, sbr. t.d. álit umboðsmanns 23. september 2019 í máli nr. 9896/2018. Þá hefur umboðsmaður einnig áður lagt á það áherslu að mikilvægt sé, við ákveðnar aðstæður, að ráðuneyti sinni eftirlitshlutverki sínu með samráði sín á milli, ekki síst þegar óvissa kann að vera um valdmörk þeirra á milli, sbr. t.d. fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. 8687/2015.

Svo sem áður greinir laut erindi A og B efnislega að gjaldtöku fyrir skólamáltíðir í grunnskólum. Heyrði það þar af leiðandi undir efnislega úrlausn málsins að taka afstöðu til þess hvort sú skylda hvíldi á sveitarfélaginu samkvæmt grunnskólalögum og almennum reglum að greiða fyrir skólamáltíðir í einkareknum skólum með sambærilegum hætti og gert hafði verið í skólum reknum af sveitarfélaginu sjálfu. Laut efni málsins þar af leiðandi að málefnum grunnskóla og framkvæmd grunnskólalaga, eins og þau urðu skýrð til samræmis við almennar reglur. Þegar einnig er litið til markmiðs fyrrnefndra breytingarlaga nr. 76/2016 um að draga úr óvissu um valdmörk ráðuneyta og auka þar með réttaröryggi borgaranna, verður að skýra orðalagið um ákvarðanir „á grundvelli laga þessara“, sbr. 1. mgr. 47. gr. laga um grunnskóla, á þá leið að undir það hafi fallið fyrrgreind ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja téðu erindi A og B.

Samkvæmt framangreindu er niðurstaða mín sú að ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafi ekki verið bært til þess að taka efnislega afstöðu til umræddrar kæru á grundvelli hinnar almennum kæruheimildar 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, og hefði þar af leiðandi átt að framsenda kæruna til ráðuneytis menntamála, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi þess sem áður greinir um eftirlitshlutverk ráðuneyta og mikilvægis samráðs þeirra á milli tel ég einnig að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefði óskað eftir afstöðu ráðuneytis menntamála áður en það afgreiddi kæru A og B. Ég tek þó fram að í framangreindri niðurstöðu felst engin afstaða til efnis téðs kærumáls.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ráðuneyti menntamála hefði með réttu átt að fjalla um kæru A og B vegna ákvörðunar Hafnarfjarðarbæjar 9. júní 2020 og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hafi því ekki verið bært til að fjalla um málið. Þá tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefði óskað eftir afstöðu ráðuneytis menntamála áður en það afgreiddi kæruna með úrskurði sínum 28. júlí 2021 í máli ráðuneytisins nr. X.

Ég beini þeim þeim tilmælum til innviðaráðuneytisins, sem nú fer sveitarstjórnarmál, að það taki kæru A og B frá 9. júní 2020 til meðferðar á ný, komi fram beiðni um það frá þeim, og afturkalli þá fyrrgreindan úrskurð og sendi kæruna áfram til mennta- og barnamálaráðuneytisins. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til innviðaráðuneytisins og mennta- og barnamálaráðuneytisins að gæta framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.