Álit

I

Vísað er til kvörtunar yðar 9. ágúst 2021 sem beinist að Innheimtustofnun sveitarfélaga og lýtur að þeirri ákvörðun stofnunarinnar í lok árs 2019 að ljúka samningi stjórnar hennar við yður vegna vanefnda, en samkvæmt samningnum greidduð þér greidduð lægri upphæð en til fellur mánaðarlega vegna meðlagsskyldu. Hafið þér m.a. borið því við að ástæður vanefndanna megi rekja til veikinda yðar. Einnig eru gerðar athugasemdir við afgreiðslu stjórnar stofnunarinnar á beiðnum yðar um ívilnandi úrræði í tengslum við meðlagsskuld yðar og niðurfellingu skuldarinnar, svo og svörum stofnunarinnar við fyrirspurnum sem þér og sambýliskona yðar hafið komið á framfæri.

Með bréfum til stofnunarinnar 23. ágúst og 17. janúar sl. var óskað eftir nánar tilgreindum gögnum málsins og skýringum. Umbeðin gögn og svör bárust 23. nóvember og 24. janúar sl. Þá hafið þér gert athugasemdir við svör stofnunarinnar.

II

Eftir því sem fram kemur í kvörtuninni og öðrum gögnum málsins hafið þér á undanförnum árum komið á framfæri beiðnum um ívilnandi úrræði vegna meðlagsskuldar yðar. Fyrir liggur að stjórn stofnunarinnar samþykkti á fundi sínum 17. febrúar 2017 að felldir yrðu niður dráttarvextir vegna skuldarinnar gegn því að þér greidduð tvöfalt meðlag á mánuði í eitt ár. Tilefni þess var beiðni yðar 25. janúar þess árs. Afrit hennar er á meðal gagna málsins en af henni verður ráðið að þér óskuðuð eftir því að gerður yrði samningur við yður til þriggja ára með möguleika á að sækja um niðurfellingu höfuðstóls að hluta eða öllu leyti að þeim tíma loknum. Jafnframt liggur fyrir að þér óskuðuð 3. júní 2019 eftir niðurfellingu skuldarinnar. Fjallað var um þá beiðni á fundi stjórnarinnar 10. júlí þess árs. Í samþykkt hennar af því tilefni sagði eftirfarandi:

„Þremur árum ekki náð. Umsækjandi er með stjórnarsamþykkt frá jan. 2017. Einnig vantar kr. 103.086 til að stjórnarsamþykkt sé efnd. Umsækjandi greiði 1,5 meðlag á mánuði að minnsta kosti þar til þremur árum er náð og vanskil hafi verið greidd.“

Í yfirliti yfir afgreiðslur stjórnar vegna beiðna yðar um ívilnandi úrræði, sem fylgdi skýringum stofnunarinnar, er merkt við að yður voru sendar „áminningar“ í ágúst og september 2019. Í kjölfarið, í desember það ár, „lauk“ stofnunin samningi yðar við stjórn hennar vegna vanefnda. Á fundi 14. ágúst 2020 samþykkti stjórnin að yður yrði veittur greiðslufrestur vegna veikinda, þó ekki lengur en í sex mánuði, enda yrði þá endursamið. Í samþykkt stjórnar kom jafnframt eftirfarandi fram: 

„Vakin er athygli á því að ekki er lagaheimild til niðurfellingar skuldar, þar sem samfelldar umsamdar greiðslur hafa ekki verið til staðar í 3 ár hið minnsta, til þess tíma er umsókn um niðurfellingu skuldar er sett fram.“

Fyrir liggur að stjórn stofnunarinnar hefur eftir þetta tímamark ýmist samþykkt að veita yður frekari greiðslufresti vegna veikinda yðar eða að þér greidduð hálft meðlag á mánuði vegna atvinnuleysis. Þá verður einnig ráðið af gögnum málsins að stofnunin hafi synjað beiðnum yðar um að fá að greiða upp samning til þriggja ára með eingreiðslu og þá með það fyrir augum að unnt væri að fella niður skuldina að því loknu.

III

Um Innheimtustofnun sveitarfélaga gilda samnefnd lög nr. 54/1971. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna er hlutverk stofnunarinnar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun hefur greitt forráðamönnum barna þeirra. Skal stofnunin skila Tryggingastofnun innheimtufé mánaðarlega eftir því sem það innheimtist og skal það ganga upp í meðlagsgreiðslur hennar.

Í 5. gr. laganna er fjallað um meðlagainnheimtu stofnunarinnar hjá meðlagsskyldum barnsfeðrum. Samkvæmt því sem þar greinir annast stofnunin meðlagainnheimtu hjá barnsfeðrum. Er barnsföður skylt að endurgreiða stofnuninni meðlag með barni sínu, þegar og með þeim hætti, sem stofnunin krefst. Einnig segir að barnsfaðir skuli greiða dráttar­vexti af því sem gjaldfallið er greiði hann ekki meðlag innan eins mánaðar frá því meðlagskrafa féll í gjalddaga. Stjórn stofnunarinnar sé þó heimilt að víkja frá töku dráttarvaxta ef um sérstaka félagslega erfiðleika er að ræða hjá skuldara.

Jafnframt stendur þeim meðlags­greiðendum sem hafa safnað meðlagsskuldum sökum tiltekinna félagslegra eða fjárhagslegra erfiðleika til boða að sækja sérstaklega til stjórnar stofnunarinnar um tímabundna samninga um greiðslu á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega vegna meðlagsskyldu. Þá er stjórninni að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum heimilt að fella niður skuld í heild eða að hluta. Heimild þessi byggist á 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, eins og henni var breytt með lögum nr. 71/1996. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum kemur fram að markmið breytinganna hafi verið að veita stjórn stofnunarinnar heimild til að gera slíka tímabundna samninga við skuldara um greiðslu lægri fjárhæðar í því skyni að gera fleiri skuldara að skilamönnum (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 5071).

Heimildir stjórnar samkvæmt fyrrgreindri 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 fela í sér frávik frá hinni lögbundnu skyldu meðlagsskylds foreldris að standa stofnuninni með ákveðnum hætti skil á meðlögum sem Trygginga­stofnun hefur greitt með börnum þess. Er heimildin bundin því skilyrði að fyrir hendi séu hjá viðkomandi meðlagsgreiðanda félagslegir og fjárhagslegir erfiðleikar. Af ákvæðinu verður ráðið að stjórn stofnunarinnar hafi tvenns konar heimildir til að koma til móts við skuldara vegna félagslegra og fjárhagslegra erfiðleika. Annars vegar geti stofnunin gert samninga við skuldara sem kveða á um greiðslu skuldara á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega þegar til skuldar­innar hefur verið stofnað sökum þeirra félagslegu erfiðleika sem tilgreindir eru. Slíka samninga skal þó endurskoða reglulega og a.m.k. á sex mánaða fresti, s.s. segir í 2. málslið málsgreinarinnar. Hins vegar hafi stjórnin heimild samkvæmt 3. málslið sömu málsgreinar til þess að fella niður áfallinn höfuðstól eða hluta hans ef þeir erfiðleikar sem tilgreindir eru í 1. málslið eru áframhaldandi. Síðarnefnda heimildin er bundin því viðbótarskilyrði að stjórnin telji fullljóst að aðstæður skuldara séu með þeim hætti að hann geti eigi greitt áfallinn höfuðstól eða hluta hans, auk meðlaga sem falla til mánaðarlega, auk þess sem það er jafnframt skilyrði að skuldari hafi þegar staðið við samning samkvæmt 1. málslið greinarinnar í a.m.k. þrjú ár.

IV

Samkvæmt framgreindu er ljóst að það er undir ákvörðun stjórnar stofnunarinnar komið að beita heimildum 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, fallist hún á annað borð á beiðni skuldara um ívilnandi úrræði. Ákvörðun stjórnar þar að lútandi, sem afgreidd er með stjórnarsamþykkt og einhliða tilkynningu til skuldara, er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að gæta verður ákvæða laganna og eftir atvikum óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins þegar slík ákvörðun er tekin. Á það einnig við ef kemur til endurupptöku eða afturköllunar ákvörðunar, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 26. október 2007 í máli nr. 4887/2006.

Sé samþykkt stjórnar Innheimtustofnunar bundin ákveðnum skilyrðum, t.d. um greiðslu tiltekinnar fjárhæðar á mánuði, má sá sem samþykktinni er beint til gera ráð fyrir að hann öðlist þau réttindi sem hún mælir fyrir um samkvæmt efni sínu að þeim skilyrðum uppfylltum. Telji stofnunin hins vegar að efnislegum skilyrðum samþykktar hafi ekki verið fullnægt á því tímabili sem hún nær til, ber stofnuninni að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar við endurupptöku máls og afturköllun ákvörðunar. Í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga ber henni einnig að tilkynna hlutaðeigandi um að fyrirhugað sé að fjalla um niðurfellingu gildandi samþykktar í máli hans og gefa honum kost á athugasemdum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. desember 2006 í máli nr. 4248/2004.

Af þessu tilefni tek ég fram að ég fæ ekki annað ráðið af framsetningu samþykktar stjórnarinnar 10. júlí 2019 en að hún hafi litið svo á að „stjórnarsamþykkt“ vegna máls yðar frá því í byrjun árs 2017 hafi þá verið í gildi. Á þeim tímapunkti og þegar samningnum var „lokið“ í desember 2019 var ekki uppfyllt það skilyrði niðurfellingar skuldarinnar í heild eða að hluta sem fram kemur í 4. málslið 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um að staðið hefði verið við samning samkvæmt 1. málslið málsgreinarinnar í a.m.k. þrjú ár. Vek ég jafnframt athygli á því að á umsóknareyðublaði sem þér fylltuð út vegna beiðni yðar 25. janúar 2017 er m.a. gert ráð fyrir því að umsækjandi um ívilnandi úrræði geri sér grein fyrir því að hann leitist eftir að gera „[samning] til þriggja ára með möguleika á að sækja um niðurfellingu höfuðstóls skuldar að hluta eða öllu leyti hafi samningur verið að fullu efndur“. Að þessu gættu tel ég því að ríkt tilefni hafi verið fyrir stofnunina að tryggja að gætt yrði að téðum ákvæðum stjórnsýslulaga og almennum reglum stjórnsýsluréttar í aðdraganda þess að ákveðið var að „ljúka“ samningi sem hafði verið gerður við yður.

Líkt og áður greinir kemur fram í þeim gögnum sem fylgdu skýringum stofnunarinnar að yður voru sendar „áminningar“ í ágúst og september 2019. Af framsetningu gagnanna, svo og efni samþykktar stjórnarinnar 10. september 2019, verður ráðið að það hafi verið gert í tilefni af vanefndum yðar. Að þessu virtu og með hliðsjón af framangreindum lagaheimildum Innheimtustofnunar sveitarfélaga tel ég ekki forsendur af minni hálfu til að gera athugasemdir við efnislegar ákvarðanir stofnunarinnar og stjórnar hennar sem hér eru til umfjöllunar. Horfi ég þá helst til þess að það er á forræði stjórnar hennar hvort fallist sé á niðurfellingu meðlagsskuldar að uppfylltu skilyrði 4. málsliðar 4. mgr. 5. gr. laganna hafi skuldari staðið við samning samkvæmt 1. málslið greinarinnar í þrjú ár. Þá fæ ég jafnframt ekki betur séð en að stjórnin hafi undanfarin ár fallist á beiðnir yðar um ívilnandi úrræði og m.a. veitt yður greiðslufresti. Loks fæ ég ekki séð að stofnuninni sé heimilt að verða við beiðnum yðar þess efnis að gerður yrði við yður samningur til þriggja ára sem greiddur yrði með eingreiðslu, enda ber stofnuninni samkvæmt 2. málslið 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 að endurskoða samninga á grundvelli greinarinnar á a.m.k. sex mánaða fresti, líkt og áður greinir.

V

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.