Álit

   

I

Hinn 7. janúar 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu heilbrigðisráðuneytisins á erindi hans til ráðuneytisins í tilefni af niðurstöðu embættis landlæknis vegna kvörtunar sem A hafði beint til þess á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Kvað heilbrigðisráðuneytið upp úrskurð 15. febrúar sl. í máli nr. 5/2022 þar sem málsmeðferð landlæknis vegna kvörtunar A var staðfest. Eftir að fyrir lá að ráðuneytið hafði kveðið upp téðan úrskurð hefur athugun umboðsmanns einkum beinst að því hvort meðferð landlæknis á kvörtun A hafi verið í samræmi við lög og þá einnig hvort meðferð og úrlausn heilbrigðisráðuneytisins vegna málsins hafi verið fullnægjandi að þessu leyti.

 

II

A beindi kvörtun til landlæknis 21. september 2020 á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, vegna ætlaðrar vanrækslu og mistaka eða ótilhlýðilegrar framkomu heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu. Í kjölfarið áttu frekari samskipti sér stað milli A og landlæknis, þar sem sá fyrrnefndi kom m.a. á framfæri viðbótum við kvörtun sína.  Landlæknir greindi A frá því, með bréfi 3. desember 2020, að í ljósi þess sem kæmi fram í kvörtun hans hefði landlæknir óskað eftir gögnum og greinargerðum frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Gögn frá henni bárust landlækni 12. janúar 2021. Á grundvelli þeirra taldi landlæknir að eðlilegra væri að líta á kvörtun A sem athugasemd vegna þjónustu á heilbrigðisstofnun, sbr. 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga. Var A upplýstur um þessa niðurstöðu landlæknis með bréfi 10. ágúst 2021, þar sem jafnframt kom fram að landlæknir teldi að það sem fram kæmi í þeim gögnum sem hefði verið aflað gæfi ekki tilefni til frekari málsmeðferðar, þ.e. rannsóknar eða eftirfylgni embættisins m.t.t. eftirlitshlutverks embættisins.

Í kjölfarið leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun 24. ágúst 2021. Þegar í ljós kom að A hafði jafnframt leitað til heilbrigðisráðuneytisins vegna niðurstöðu landlæknis lauk umboðsmaður málinu með bréfi til A 10. nóvember 2021 með vísan til þess að mál hans væri enn til meðferðar hjá stjórnvöldum. A leitaði að nýju til umboðsmanns með kvörtun 7. janúar sl. og gerði athugasemdir við þau svör sem hann hafði þá fengið frá ráðuneytinu í tölvubréfi 15. desember 2021, en í því kom m.a. fram sú afstaða ráðuneytisins að mál A lyti ekki að kæru á ákvörðun sem tekin hefði verið af embætti landlæknis eða málsmeðferð heldur ábendingu um afgreiðslu embættisins á kvörtun sem hann hefði beint til þess.

 

III

Með bréfi 7. febrúar sl. var af hálfu umboðsmanns óskað eftir gögnum málsins frá ráðuneytinu, auk þess sem sérstaklega var óskað eftir að ráðuneytið veitti tilteknar skýringar, m.a. á því hvort það hefði metið hvernig málsmeðferð landlæknis í máli A hefði samræmst 12. gr. áðurnefndra laga nr. 41/2007.

Umboðsmanni barst tölvubréf frá ráðuneytinu 16. febrúar sl., þar sem það upplýsti að eftir frekari skoðun á málinu hefði það ákveðið að taka málið til úrskurðar og hefði úrskurður verið kveðinn upp 15. sama mánaðar. Gögn málsins og frekari svör bárust frá ráðuneytinu með bréfi 1. mars sl. Í því bréfi var meðferð málsins hjá ráðuneytinu rakin og tekið fram að erindi A hefði verið tekið til efnislegrar umfjöllunar og mat farið fram á því hvort málsmeðferð landlæknis hefði verið í samræmi við 12. gr. laga nr. 41/2007. Um forsendur niðurstöðu sinnar vísaði ráðuneytið til fyrrgreinds úrskurðar 15. febrúar sl.

Í umræddum úrskurði var rakið að ráðuneytið hefði lagt þann skilning í erindi A til ráðuneytisins að hann hefði með því verið að kæra málsmeðferð landlæknis í málinu. Var tekið fram að málið væri kæranlegt á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Nánari grein var gerð fyrir atvikum málsins og meðferð þess hjá landlækni. Um ákvæði 12. gr. laganna tók ráðuneytið fram að með 2. mgr. þess hefði löggjafinn mælt fyrir um heimild til að kvarta til landlæknis vegna ætlaðrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu og heimildin væri sett í þeim tilgangi að veita sjúklingum, og eftir atvikum aðstandendum þeirra, færi á að upplýsa embætti landlæknis um atvik sem hefðu að þeirra mati falið í sér vanrækslu og eða mistök. Við meðferð þeirra kvartana sem teknar væru til umfjöllunar á grundvelli ákvæðisins þyrfti landlæknir að uppfylla kröfur sem leiða mætti af stjórnsýslulögum, svo sem um rannsókn og andmælarétt, en rannsókn á kvörtun og útgáfa álits á grundvelli ákvæðisins væri liður í eftirlitshlutverki embættisins. Benti ráðuneytið á að við mat á því hvort kvörtun heyrði undir ákvæði 12. gr. laganna mætti hafa hliðsjón af því að samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, skyldi athugasemdum sjúklings vegna þjónustu á heilbrigðisstofnun beint til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar. Í 2. mgr. greinarinnar væri því næst kveðið á um að vildi sjúklingur kvarta yfir meðferð gæti hann beint kvörtun til landlæknis. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/1997 kæmi fram að gerður væri greinarmunur á athugasemdum og kvörtunum. Væri um athugasemdir að ræða við meðferð sem sjúklingur hefði fengið á heilbrigðisstofnun skyldi þeim beint til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar. Kvörtunum væri hins vegar beint til landlæknis. Tók ráðuneytið fram að löggjafinn hefði samkvæmt þessu gert greinarmun á athugasemdum vegna þjónustu sem veitt væri af hálfu heilbrigðisstarfsfólks og kvörtunum til landlæknis vegna ætlaðra mistaka eða vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá segir eftirfarandi í úrskurði ráðuneytisins:

„Að mati ráðuneytisins þurfa atriði sem vísað er til í kvörtun til embættis landlæknis að ná ákveðnum lágmarksþröskuldi í samræmi við inntak ákvæðisins til að kvörtun verði tekin til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Nái kvörtun ekki þeim þröskuldi megi eftir atvikum líta á kvörtun sem athugasemd við þjónustu í skilningi 1. mgr. 28. gr. laga um réttindi sjúklinga. Er það mat ráðuneytisins með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, málsmeðferð á grundvelli 12. gr. laganna sem lýst er í ákvæðinu sem og eftirlitshlutverki landlæknis, að til að kvörtun til embættisins verði tekin til efnislegrar meðferðar verði hún að gefa að einhverju leyti til kynna að mistök eða vanræksla hafi átt sér stað við veitingu heilbrigðisþjónustu.“

Í úrskurðinum komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að það væri mat þess að kvörtun A hefði aðallega falið í sér athugasemdir við að hann hefði ekki verið upplýstur nægilega um ýmis atriði í tengslum við rannsóknir á heilsufari hans og hann hefði skort frekari upplýsingar, svo sem um lyfjagjöf. Yrði þannig ekki talið að kvörtunin hefði varðað atvik sem hefðu lotið að ætluðum mistökum eða vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu sem leiddi til þess að landlækni væri skylt að taka kvörtunina til meðferðar á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 og ljúka með útgáfu faglegs álits. Rétt hefði því verið af embætti landlæknis að líta á kvörtunina sem athugasemd við þjónustu í skilningi 1. mgr. 28. gr. laga nr. 74/1997. Var málsmeðferð landlæknis því staðfest.

  

IV

1

Samkvæmt lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er það m.a. hlutverk landlæknis að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og sinna kvörtunum almennings vegna heilbrigðisþjónustu, sbr. e- og j-lið 1. mgr. 4. gr. laganna.

Í 12. gr. laganna er nánar fjallað um kvartanir til landlæknis vegna heilbrigðisþjónustu, en samkvæmt 2. mgr. greinarinnar er heimilt að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna ætlaðrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá segir í sömu málsgrein að notendum heilbrigðisþjónustunnar sé jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu hennar hafi verið ótilhlýðileg. Það leiðir af orðalagi ákvæðisins að taka þarf afstöðu til þess hverju sinni hvort efni kvörtunar falli undir gildissvið þess og hvort kvörtunin sé borin fram af einhverjum þeim sem uppfylli skilyrði sem gera verði til aðildar að slíku máli. Hefur umboðsmaður lagt til grundvallar að þar reyni annars vegar á hvort kvörtun beinist að veitingu heilbrigðisþjónustu og hins vegar hver teljist vera notandi slíkrar þjónustu eða eiga aðild að kvörtun vegna vanrækslu eða mistaka við veitingu hennar, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 15. apríl 2013 í máli nr. 6767/2011. Í téðri 12. gr. eru nánari fyrirmæli um meðferð landlæknis á kvörtunum samkvæmt greininni, en 5. mgr. hennar er svohljóðandi:

„Landlæknir skal að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Er viðkomandi sérfræðingum, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þykir til. Um meðferð kvartana gilda að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Að lokinni málsmeðferð gefur landlæknir skriflegt álit. Landlæknir skal í áliti sínu tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok álits.“

Samkvæmt framangreindu er landlækni með lögum falið það hlutverk að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og taka við kvörtunum þar að lútandi. Berist landlækni erindi sem fellur undir gildissvið 2. mgr. 12. gr. laganna þarf að ljúka því með formlegri afgreiðslu og eftir atvikum áliti. Við meðferð kvartana gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 „eftir því sem við getur átt“, sbr. 5. mgr. greinarinnar. Því gilda reglur stjórnsýslulaga almennt um málsmeðferð kvörtunarmála til landlæknis þar sem sérstökum ákvæðum 12. gr. laga nr. 41/2007 sleppir, þ. á m. þær almennu reglur sem koma fram í III. kafla stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 28. febrúar 2014 í máli nr. 7323/2012. Í athugasemdum við téða 12. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 41/2007 kemur m.a. fram að gerður sé greinarmunur á almennum erindum annars vegar og skyldu landlæknis til að sinna þeim, svo og formlegum kvörtunum, hins vegar. Þá segir í athugasemdunum að skilgreint sé nánar en áður vegna hvaða atriða í samskiptum almennings við heilbrigðisþjónustuna unnt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis, auk þess sem ítarlega sé mælt fyrir um málsmeðferð landlæknis vegna formlegra kvartana sem honum berist (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1389).

Svo sem áður segir er í 6. mgr. 12. gr. fyrrnefndra laga mælt fyrir um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt greininni til heilbrigðisráðherra. Undir þá kæruheimild fellur það álitaefni hvort landlæknir hafi við meðferð tiltekinnar kvörtunar fylgt þeim sérstöku málsmeðferðarreglum sem koma fram í greininni, ákvæðum stjórnsýslulaga sem við eiga, eða þeim óskráðu grundvallarreglum stjórnsýsluréttar sem kunna að eiga við. Ekki er því um það að ræða að efnisleg afstaða eða sérfræðileg niðurstaða landlæknis verði kærð til ráðuneytisins eða geti komið til endurskoðunar hjá því, heldur hvort fylgt hafi verið réttum lagareglum við meðferð kvörtunar.

Frekari ákvæði um réttindi sjúklinga og eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna er að finna í áðurnefndri 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, en í 1. mgr. greinarinnar segir að athugasemdum sjúklings vegna þjónustu á heilbrigðisstofnun skuli beint til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar. Í 2. mgr. greinarinnar segir að vilji sjúklingur kvarta yfir meðferð geti hann beint kvörtun til land­læknis. Í athugasemdum við ákvæði 28. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 74/1997 kemur m.a. fram að gerður sé greinarmunur á athugasemdum og kvörtunum. Ef um sé að ræða athugasemdir við meðferð sem sjúklingur hafi fengið á heilbrigðisstofnun eða hjá heilbrigðisstarfsmanni skuli beina þeim til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2710).

  

2

Áður er rakið að A beindi kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 til landlæknis þar sem hann bar fyrir sig að hafa orðið fyrir vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Verður ekki séð að um það hafi verið deilt við meðferð málsins að efni kvörtunarinnar hafi fallið undir gildissvið ákvæðisins, enda laut hún að veitingu heilbrigðisþjónustu sem A sjálfur hlaut. Samkvæmt gögnum málsins greindi landlæknir A frá því í kjölfar kvörtunarinnar að í ljósi þess sem þar kæmi fram hefði landlæknir óskað eftir gögnum og greinargerðum frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, sbr. bréf landlæknis til A 3. desember 2020. Í bréfinu var einnig nánari grein gerð fyrir því hvernig meðferð mála væri almennt háttað í tilviki kvartana á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007.

Fyrir liggur að í kjölfar þess að umbeðin gögn bárust frá heilsugæslunni fóru sérfræðingar á sviði eftirlits og gæða heilbrigðisþjónustu hjá landlækni yfir málið. Að lokinni þeirri skoðun var A upplýstur um að það væri mat landlæknis að eðlilegra væri að líta á kvörtun hans sem athugasemd vegna þjónustu á heilbrigðisstofnun, sbr. 28. gr. laga nr. 74/1997, líkt og fram kom í bréfi embættisins til A 10. ágúst 2021. Verður því ekki annað ráðið af framangreindum samskiptum landlæknis við A en að ákveðin málsmeðferð á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 hafi farið fram, en að í ljósi fyrirliggjandi gagna hafi það verið mat landlæknis að ekki væri ástæða til frekari aðgerða á grundvelli greinarinnar. Landlæknir hafi því lokið málinu með því að upplýsa A um fyrrgreinda afgreiðslu á kvörtun hans og leiðbeina honum á þann hátt að hefði hann frekari athugasemdir vegna þjónustunnar skyldi hann beina þeim til yfirstjórnar viðkomandi stofnunar í samræmi við 28. gr. laga nr. 74/1997.

Fyrir liggur að heilbrigðisráðuneytið tók erindi A til skoðunar á grundvelli kæruheimildar í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, og lauk meðferðinni með úrskurði 15. febrúar sl. Verður ekki annað ráðið af svörum ráðuneytisins til umboðsmanns og úrskurði þess en að málsmeðferð landlæknis á grundvelli 12. gr. laganna hafi verið tekin til skoðunar og staðfest. Verður þannig að leggja til grundvallar að ráðuneytið hafi ekki gert athugasemdir við það mat landlæknis að gögn málsins hefðu ekki gefið tilefni til frekari meðferðar á grundvelli 12. gr. laganna og því ekki skylt að ljúka því með útgáfu formlegs álits.

Eins og málið liggur fyrir verður ekki annað ráðið en að landlæknir hafi lagt mat á atvik máls A og þá heilbrigðisþjónustu sem hann fékk þannig að meðferð málsins hafi fullnægt þeim kröfum sem gerðar eru samkvæmt áðurlýstri 12. gr. laga nr. 41/2007. Hef ég því ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu heilbrigðisráðuneytisins að staðfesta málsmeðferð landlæknis í málinu.

Án tillits til fyrrgreindrar niðurstöðu tel ég þó rétt að benda á að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir teknar í málum svo fljótt sem unnt er, en reglan er reist á meginreglu sem hefur víðtækara gildissvið en lagagreinin (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3292). Við mat á því hvort meðferð máls hafi brotið gegn málshraðareglunni þarf m.a. að hafa hliðsjón af atvikum og eðli og umfangi máls. Í máli þessu liggur fyrir að umbeðin gögn frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins bárust landlækni 12. janúar 2021. Afstaða embættisins til kvörtunar A, þ.e. að frekari meðferð færi ekki fram, lá þó ekki fyrir fyrr en um 7 mánuðum síðar, þ.e. 10. ágúst þess árs. Með tilliti til umfangs málsins og niðurstöðu þess verður að líta svo á að landlækni hafi við meðferð málsins borið að gæta betur að málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi orðalags í niðurstöðu úrskurðar heilbrigðisráðuneytisins frá 15. febrúar sl. tel ég jafnframt þörf á að líta til skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins, en af henni leiðir m.a. að ákvörðun stjórnvalds verður að vera efnislega svo ákveðin og skýr að aðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Til þess að ákvörðun teljist nægilega ákveðin verður stjórnvald að hafa tekið ótvíræða afstöðu til þess lagalega álitaefnis sem um ræðir, séu fyrir hendi fullnægjandi upplýsingar og önnur skilyrði til að fjalla um það efnislega. Í kröfunni um að ákvörðun sé nægilega skýr felst hins vegar m.a. að orðalag verður að vera nákvæmt og samhengi milli efnislegra forsendna og þeirra ályktana sem eru dregnar.

Líkt og áður hefur verið rakið legg ég þann skilning í samskipti landlæknis við A, bæði með bréfi til hans 3. desember 2020 og niðurstöðu málsins 10. ágúst 2021, að farið hafi verið með kvörtun hans að einhverju leyti á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007. Úrskurður ráðuneytisins frá 15. febrúar sl. er þó ekki að öllu leyti skýr hvað þetta varðar og í raun ekki útilokað að skilja hann á þá leið að ráðuneytið hafi litið svo á að engin meðferð á grundvelli 12. gr. hefði átt sér stað, þrátt fyrir þær leiðbeiningar og svör sem landlæknir hafði veitt A við meðferð málsins. Er það álit mitt að framsetning og orðalag í úrskurði ráðuneytisins hefði mátt vera í betra samræmi við skýrleikareglu stjórnsýsluréttarins að þessu leyti.

Ég tek fram að umræddar ábendingar hagga ekki niðurstöðu minni á þá leið að ekki séu forsendur til að taka málið til frekari athugunar eða þær séu tilefni til þess að beina tilmælum til framangreindra stjórnvalda um úrbætur með vísan til niðurlags b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

  

V

Með vísan til alls þess sem að framan greinir, svo og a- og b-liða 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.