Álit

I

Vísað er til kvörtunar yðar 17. janúar sl. yfir m.a. úrskurði heilbrigðisráðuneytisins nr. 10/2021 frá 27. ágúst 2021. Samkvæmt úrskurðinum var kæru yðar vegna niðurstöðu landlæknis 2. mars 2021 í eftirlitsmáli vísað frá. Úrskurður ráðuneytisins byggðist einkum á því að kvörtun yðar til landlæknis vegna starfshæfnimats sem sérfræðingur í endurhæfingarlækningum gaf út um yður að beiðni lögreglustjórans [...], sem þá var vinnuveitandi yðar, lyti ekki að heilbrigðisþjónustu. Væri því ekki fyrir hendi kæruheimild til ráðuneytisins.

Í kvörtuninni gerið þér ýmsar athugasemdir við framangreint starfshæfnimat sem þér teljið að hafi ekki verið unnið í samræmi við fyrirmæli laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Þá teljið þér að málsmeðferð landlæknis hafi ekki verið í samræmi við lög. Í málinu liggur fyrir sátt frá 23. október 2019 sem þér gerðuð við íslenska ríkið vegna starfsloka yðar við embætti lögreglustjórans [...]. Þar sem starfshæfnimatið var liður í þeirri málsmeðferð tel ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um það. Er umfjöllun umboðsmanns vegna kvörtunarinnar því afmörkuð við áðurgreinda afstöðu ráðuneytisins.

Með bréfi til ráðuneytisins 14. febrúar sl. var óskað eftir öllum gögnum málsins og nánar tilgreindum skýringum. Svör ráðuneytisins bárust 14. mars sl. Þá hafið þér gert athugasemdir við svör ráðuneytisins.

II

Samkvæmt gögnum málsins tilkynnti lögreglustjórinn [...] yður 3. júlí 2018 að þér hefðuð verið leystur undan vinnuskyldu þar til niðurstaða trúnaðarlæknis embættisins um starfshæfni yðar lægi fyrir. Boðaði hann yður til skoðunar og viðtals hjá trúnaðarlækninum síðar í sama mánuði. Var það niðurstaða læknisins að starfsgeta yðar sem lögreglumanns væri verulega skert þar sem þér byggjuð við töluverð líkamleg einkenni sem helst mætti rekja til umferðarslyss sem þér urðuð fyrir árið 2015.

Hinn 22. september 2018 leituðu til landlæknis tveir læknar og gerðu athugasemdir við störf trúnaðarlæknisins vegna starfshæfni­vottorðs yðar. Í niðurstöðu landlæknis 2. mars 2021, sem ber heitið „Niðurstaða eftirlitsmáls“ og byggðist á 13. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilu, kom fram að vottorðið uppfyllti allar skyldur laga og reglna sem giltu um útgáfu læknisvottorða. Kærðuð þér þá niðurstöðu til heilbrigðisráðuneytisins.

Í úrskurði ráðuneytisins 27. ágúst 2021 sagði að taka yrði afstöðu til þess hvort rétt hefði verið af landlækni að leggja málið í annan farveg og þá sem kvörtunarmál samkvæmt 12. gr. laga nr. 41/2007. Í því sambandi yrði m.a. að leggja mat á hvort atvik í málinu teldust veiting heilbrigðisþjónustu og landlækni þannig borið að skera úr um hvort mistök eða vanræksla hefði átt sér stað við útgáfu starfshæfnimatsins. Því næst var fjallað um hugtakið heilbrigðisþjónustu í skilningi laga nr. 41/2007:

„Af skilgreiningu á hugtakinu heilbrigðisþjónusta í lögum um land­lækni og lýðheilsu verður ekki ráðið hvort ákvæðið eigi aðeins við um heilbrigðisþjónustu sem veitt sé sjúklingi með beinum hætti í hans þágu eða hvort ákvæðið taki einnig til atvika eins og í máli þessu, þar sem vottorð er gefið út að beiðni þriðja aðila. Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er það þó mat ráðuneytisins að veiting heilbrigðisþjónustu feli almennt í sér bein samskipti milli sjúklings og heilbrigðisstarfsmanns eða heilbrigðis­stofn­unar sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrir­byggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis nr. 6767/2011.“

Um starfshæfnimatið sagði í úrskurðinum að það hefði verið byggt á viðtali trúnaðarlæknisins við yður og gögnum sem hann aflaði um yður. Þótt læknirinn hefði skoðað yður og þér átt í samskiptum við hann hefði matið ekki verið liður í því að efla heilbrigði yðar, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa yður heldur mat læknisins á því hvort líkamleg vandamál sem hrjáðu yður hefðu áhrif á getu yðar til að starfa sem lögreglumaður. Væri það mat ráðuneytisins, eins og atvikum í málinu væri háttað, að útgáfa starfshæfnimatsins hefði ekki falið í sér veitingu á heilbrigðisþjónustu í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007.

III

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 41/2007 er markmið laganna að stuðla að heilbrigði landsmanna, m.a. með því að efla lýð­heilsustarf og tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og stuðla að því að lýð­­heilsustarf og heilbrigðisþjónusta byggist á bestu þekkingu og reynslu á hverjum tíma.

Í samræmi við þetta markmið er það þáttur í eftirlitshlutverki landlæknis að heimilt sé að beina formlegri kvörtun til hans vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðis­þjónustu, sbr. 2. mgr. 12. gr. laganna. Í sömu málsgrein segir að notendum heilbrigðis­þjónustunnar sé jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til land­læknis telji þeir að framkoma heilbrigðis­starfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg. Um málsmeðferð landlæknis er nánar fjallað í 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, en samkvæmt 6. mgr. greinarinnar er heimilt að kæra hana til ráðherra.

Af orðalagi 2. mgr. 12. gr. laganna leiðir að við afmörkun á því hvort efni kvörtunar falli undir gildissvið greinarinnar verður að meta hvort hún beinist að veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 2. tölulið 3. gr. sömu laga er með því átt við hvers kyns heilsugæslu, lækningar, hjúkrun, almenna og sérhæfða sjúkrahúsþjónustu, sjúkra­flutninga, hjálpar­­tækjaþjónustu og þjónustu heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heil­brigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga. Einnig hefur hér þýðingu hver teljist notandi heilbrigðisþjónustu og geti þar með átt aðild að kvörtun vegna vanrækslu eða mistaka við veitingu hennar. Í því tilliti verður m.a. að horfa til þess að samkvæmt 2. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, er „sjúklingur“ notandi heil­brigðis­þjónustu og „meðferð“ er rannsókn, aðgerð eða önnur heilbrigðis­þjónusta sem læknir eða annar heilbrigðisstarfsmaður veitir til að greina, lækna, endurhæfa, hjúkra eða annast sjúkling.

Með hliðsjón af því hvernig hugtakið „heilbrigðisþjónusta“ er skilgreint í lögum nr. 41/2007 verður að meta það hverju sinni hvort það sé heilbrigðisþjónusta þegar heilbrigðisstarfsmaður gefur út vott­orð, álits­gerð, faglega yfirlýsingu eða skýrslu. Meðal þess sem kann að hafa þýðingu fyrir þetta mat er hvort slíkt verk sé unnið að beiðni notanda heilbrigðisþjónustu eða þriðja aðila. Þegar litið er til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heil­brigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og við­­unandi þjónustustig, hníga rök til þess að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laganna sé ætlaður þeim sem í reynd njóta hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu, fremur en þeim sem kaupa aðra sérfræðiþjónustu af heilbrigðisstarfsmönnum og þá jafnframt þeim sem eiga hagsmuni því tengda, sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis 15. apríl 2013 í máli nr. 6767/2011 og 29. júní sl. í máli nr. 11296/2021.

IV

Lögreglustjórinn [...] aflaði fyrrgreinds starfshæfnimats á grundvelli gr. 12.3.1 í kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og fjármála- og efnahagsráðherra f.h. ríkissjóðs en ákvæðið hljóðar svo:

„Starfsmaður sem verið hefur óvinnufær vegna veikinda eða slysa samfellt í 1 mánuð eða lengur, má ekki hefja starf að nýju nema læknir votti að heilsa hans leyfi. Krefjast má vottorðs trúnaðarlæknis hlutaðeigandi stofnunar.“

Starfshæfnimatið var unnið á grundvelli fyrirliggjandi gagna um heilsufar yðar og skoðun læknisins á yður. Af gögnum málsins verður þó ekki annað ráðið en að umræddur læknir hafi ekki haft yður til meðferðar eða veitt yður heilbrigðisþjónustu áður en lögreglustjórinn óskaði eftir því að framkvæmt yrði starfshæfnimat á yður. Að því virtu, og í ljósi þess með hvaða hætti réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu er afmarkaður, s.s. rakið var hér að framan, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu landlæknis og heilbrigðisráðuneytisins að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að taka kvörtun yðar til meðferðar á þeim grundvelli.

V

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.