I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 11. apríl 2022 leitaði B lögmaður til umboðsmanns Alþingis, f.h. A, og kvartaði yfir frávísun dómsmálaráðuneytisins 24. mars þess árs á umsókn hennar um gjafsókn. Var frávísun ráðuneytisins byggð á því að ekki hefði verið orðið við beiðni þess um að nánar tilteknar fjárhagsupplýsingar um maka A yrðu afhentar, en þær væru á meðal þeirra upplýsinga sem fylgja ættu umsókn um gjafsókn samkvæmt reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, eins og henni hefur síðar verið breytt. Kvörtunin laut einkum að því að ákvæði reglugerðarinnar, er mæla fyrir um að líta skuli til tekna og eigna maka umsækjanda um gjafsókn við mat á fjárhagsstöðu hins síðarnefnda, skorti lagastoð. Þá laut kvörtunin að þeirri ákvörðun ráðuneytisins að vísa umsókn A frá án þess að tekin væri afstaða til allra þeirra gjafsóknarheimilda sem umsóknin hefði verið byggð á. Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við þessi atriði og hefur við meðferð málsins hjá umboðsmanni og framsetningu álitsins jafnframt verið tekið tillit til þess að fyrrgreindu dómsmáli A er ólokið fyrir Landsrétti.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins sótti A um gjafsókn 6. desember 2021 vegna áfrýjunar hennar á dómi Héraðsdóms Reykjavíkur [...]. Samkvæmt dóminum voru Sjúkratryggingar Íslands sýknaðar af kröfu A um greiðslu miskabóta úr sjúklingatryggingu vegna nánar tiltekins tjóns sem hún hafði hlotið af völdum læknisaðgerðar. Var niðurstaða héraðsdóms á því reist að háttsemi læknisins umrætt sinn hefði falið í sér almennt en ekki stórkostlegt gáleysi og því væri skilyrðum fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 ekki fullnægt. Í umsókn A kom fram að aðstæður í máli hennar réttlættu að henni yrði veitt gjafsókn, hvort heldur á grundvelli a- eða b-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, með síðari breytingum, og var sú afstaða rökstudd þar nánar.
Með bréfi dómsmálaráðuneytisins til lögmanns A 7. desember 2021 var greint frá því að við skoðun á gögnum málsins hefði komið í ljós að það vantaði hluta þeirra gagna sem fylgja ættu umsókn um gjafsókn. Því væri óskað eftir staðfestu ljósriti skattframtala maka eða sambúðaraðila A næstliðin tvö ár, ásamt gögnum um tekjur hans á því tímabili sem liðið væri frá síðasta skattframtali. Var honum veittur frestur til og með 21. sama mánaðar til að leggja fram umrædd gögn. Bærust þau ekki innan frestsins væri ekki unnt að senda gjafsóknarnefnd málið og mætti þá búast við að málinu yrði vísað frá, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og gjafsóknarnefndar.
Í svari lögmannsins sama dag mótmælti hann gagnabeiðni ráðuneytisins og vísaði til þess að kröfur reglugerðarinnar um tekjuupplýsingar maka samræmdust ekki lögum nr. 91/1991. Þá vísaði hann til þess að þegar A hefði verið veitt gjafsókn vegna reksturs málsins í héraði hefði ekki verið óskað eftir tekjuupplýsingum eiginmanns hennar. Lýsti hann því yfir að umrædd gögn yrðu ekki afhent.
Með bréfi ráðuneytisins 5. janúar 2022 var gagnabeiðni þess ítrekuð og var lögmanni A veittur frestur til og með 15. sama mánaðar til að skila þeim. Þá var áréttað að bærust gögnin ekki innan frestsins væri ekki unnt að senda gjafsóknarnefnd málið og mætti þá búast við að málinu yrði vísað frá. Í svari lögmannsins sama dag áréttaði hann fyrri afstöðu sína og greindi frá því að hann hefði aukinheldur enga heimild eiginmanns A til að leggja fram upplýsingar um tekjur hans. Einungis A hefði veitt sér umboð í málinu og væri það afmarkað við tekjur hennar.
Með fyrrgreindri ákvörðun dómsmálaráðuneytisins 24. mars 2022 var umsókn A vísað frá með vísan til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 45/2008 í ljósi þess að umbeðin gögn hefðu ekki verið afhent.
III Samskipti umboðsmanns og dómsmálaráðuneytisins
Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins 22. apríl 2022 var þess óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort þau ákvæði reglugerðar nr. 45/2008, er mæltu fyrir um að líta skyldi til eigna og tekna maka eða sambúðaraðila umsækjanda um gjafsókn við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda, ætti sér fullnægjandi stoð í lögum.
Í svarbréfi ráðuneytisins 28. júní 2022 kom fram að í 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, væri ráðherra heimilað í reglugerð að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar, þ.m.t. hvenær nægilegt tilefni væri til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta bæri til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr. laganna. Reglugerð nr. 45/2008 væri sett á grundvelli heimildar í 2. mgr. 125. gr. og 2. mgr. 126. gr. laganna. Þá sagði eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins:
„Ráðherra hefur samkvæmt framansögðu lagaheimild til að setja ítarlegri reglur um forsendur fyrir því að gjafsókn verði veitt og skilyrði fyrir gjafsókn. Í 2. mgr. 126. gr. er sérstaklega tekið fram að ráðherra geti kveðið nánar á um þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda. Í d.lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar um gjafsókn kemur fram að í umsókn um gjafsókn skuli meðal annars fjallað um fjölskylduhagi umsækjanda og framfærslubyrði og í f.lið sömu greinar hvort efnahag hans sé þannig komið að kostnaður við rekstur dómsmáls verði honum fyrirsjáanlega ofviða. Í b. og d-liðum 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um gjafsókn kemur fram að með umsókn skuli fylgja staðfest ljósrit skattframtala umsækjanda og maka eða sambúðaraðila næstliðin tvö ár og gögn um tekjur umsækjanda og maka eða sambúðaraðila á því tímabili sem liðið er frá síðasta skattframtali. Kröfur í reglugerð um gjafsókn um að umsækjandi veiti tilteknar upplýsingar og leggi einnig fram gögn um tekjur og eignir maka samhliða eigin umsókn um gjafsókn eru að mati ráðuneytisins málefnalegar og eðlilegar til þess að varpa ljósi á hvernig fjárhag umsækjanda er háttað og hvort kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum ofviða. Í þessu sambandi telur ráðuneytið rétt að benda sérstaklega á að hjón bera skv. VII. kafla hjúskaparlaga, nr. 31/1993, sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldu sinnar og sameiginlegu heimilishaldi og því ljóst að fjárhagsstaða maka getur haft mikla þýðingu þegar lagt er mat á fjárhagsstöðu umsækjanda um gjafsókn. Ráðuneytið bendir jafnframt á að þótt ekki sé framfærsluskylda að lögum á milli aðila í óvígðri sambúð þá halda þeir að öðrum jöfnu sameiginlegt heimili og deila þeim kostnaði er því fylgir sem og bera jafna framfærsluskyldu gagnvart börnum ef við á.
Sú framkvæmd að óska eftir skattframtölum maka og sambúðarmaka samræmist áralangri stjórnsýsluframkvæmd ráðuneytisins og gjafsóknarnefndar. Reglugerðarákvæðin sem kvartandi telur að skorti lagastoð fara ekki út fyrir þann réttargrundvöll sem ráðuneytinu hefur verið markaður í lögum um meðferð einkamála nr. 91/1991. Framangreind ákvæði reglugerðar um gjafsókn hafa að mati ráðuneytisins fullnægjandi lagastoð.“
Í áðurgreindri fyrirspurn umboðsmanns var jafnframt óskað eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess og skýrði nánar hvort og þá hvernig það hefði samræmst lögum að vísa umsókn A frá, m.a. í ljósi orðalags 3. gr. reglugerðar nr. 45/2008 og þess að ekki væri mælt fyrir um það í b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 að líta skyldi til fjárhags umsækjanda við mat á skilyrðum stafliðarins, en í umsókn A hefði m.a. verið rökstutt að þau skilyrði væru uppfyllt. Í svarbréfi ráðuneytisins sagði eftirfarandi í því sambandi:
„Hvað varðar síðari spurningu yðar þá hefur ráðuneytið ekki fundið því stað í samskiptum við lögmann kvartanda að lögmaðurinn hafi, vegna afstöðu ráðuneytisins um framlagningu gagna, óskað eftir að breyta umsókn um gjafsókn á þann veg að gjafsóknarnefnd myndi takmarka umsögn í málinu við b-lið 1. mgr. 126. gr. laga um meðferð einkamála. Í athugasemdum lögmannsins til ráðuneytisins var ítrekað og staðfastlega haldið fram að kröfur ráðuneytisins um framlagningu gagna um maka umsækjanda skorti lagastoð. Lögmaðurinn neitaði að leggja fram gögnin og í afstöðu hans til málsins fólst krafa um að við afgreiðslu á umsókn umbjóðanda hans myndi gjafsóknarnefnd láta við sitja að fjalla um umsóknina í heild sinni á grundvelli gagna sem hann sættist á að leggja fram. Ráðuneytið telur því að rétt hafi verið að vísa frá umræddri umsókn um gjafsókn.“
Athugasemdir lögmanns A við svör ráðuneytisins bárust 6. júlí 2022.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Var frávísun dómsmálaráðuneytisins í samræmi við lög?
Svo sem áður greinir var synjun dómsmálaráðuneytisins við umsókn A um gjafsókn fyrir Landsrétti á því reist að ekki hefðu verið afhent umbeðin gögn um fjárhagsstöðu maka og því hefði borið að vísa umsókn hennar frá samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, eins og henni hefur síðar verið breytt. Í málinu liggur allt að einu fyrir að umsókn A um gjafsókn fyrir Landsrétti byggðist á bæði a- og b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, eins og lögunum hefur síðar verið breytt. Af síðargreinda ákvæðinu leiðir að veita má gjafsókn við þær aðstæður að úrlausn máls hefur verulega almenna þýðingu eða varðar verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda enda sé almennum skilyrðum samkvæmt upphafsorðum málsgreinarinnar fullnægt. Er því um að ræða heimild fyrir veitingu gjafsóknar sem ótengd er fjárhagslegri stöðu umsækjanda.
Samkvæmt 3. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 skal umsókn um gjafsókn vera skrifleg, beint til ráðherra og skal í henni greint skýrlega frá því dómsmáli sem hún varðar og rökstutt að skilyrðum fyrir gjafsókn sé fullnægt. Við mat á því hvaða kröfur verði gerðar til þeirra gagna sem fylgja skuli umsókn um gjafsókn verður þó einnig að taka mið af fyrirmælum 3. málsliðar málsgreinarinnar á þá leið að með umsókn skuli fylgja gögn eftir þörfum. Verður af þessu ráðið að með umsókn skuli fylgja þau gögn sem þörf er á svo unnt sé að taka afstöðu til þess hvort lögmælt skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar séu uppfyllt. Ber þar jafnframt að hafa í huga að þótt á stjórnvöldum hvíli sú skylda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að upplýsa mál með fullnægjandi hætti er þeim almennt ekki rétt, þegar fullnægjandi upplýsingar liggja fyrir í gögnum máls til þess að stjórnvöld geti að lögum staðreynt eða lagt mat á þau atriði sem nauðsynleg eru til að afgreiða umsókn, að krefja umsækjanda um frekari upplýsingar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 16. maí 2001 í máli nr. 3137/2000. Þá leiðir af 3. tölulið 1. mgr. 8. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, að stjórnvöldum ber að gæta þess að óska ekki eftir meiri persónuupplýsingum en nauðsynlegt er til að taka rétta ákvörðun í máli.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að umsókn A um gjafsókn, að því marki sem hún byggðist á b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, hafi verið skýr og studd gögnum. Bar dómsmálaráðuneytinu við þessar aðstæður, eftir að hafa lagt mat á það hvort fullnægjandi upplýsingar fylgdu umsókninni að öðru leyti og að fenginni umsögn gjafsóknarnefndar, þar af leiðandi að taka efnislega afstöðu til beiðni A með vísan til téðs b-liðar 1. mgr. 126. gr. laganna og rökstyðja þá niðurstöðu sína í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Gat það ekki haggað þessari skyldu ráðuneytisins þótt umsókn hennar að öðru leyti væri ekki talin tæk til efnismeðferðar. Það er þar af leiðandi niðurstaða mín að sú ákvörðun ráðuneytisins að vísa téðri umsókn A um gjafsókn frá í heild sinni hafi ekki verið í samræmi við lög.
2 Heimild til að líta til tekna maka við ákvörðun um gjafsókn
Af a-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 leiðir að heimilt er að veita umsækjanda gjafsókn þegar fjárhag hans háttar þannig að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í dómsmáli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, enda megi teljast eðlilegt að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé og almennum skilyrðum fyrir gjafsókn samkvæmt upphafsorðum málsgreinarinnar að öðru leyti fullnægt. Ekki fer á milli mála að ákvæðið er reist á þeim rökum að tryggja beri aðgang manna að dómstólum án tillits til efnahags, sbr. nú grunnreglu 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og samnefnd lög nr. 62/1994. Í samræmi við fyrrgreind ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála verður að horfa til raunverulegra möguleika viðkomandi á því að gæta hagsmuna sinna fyrir dómi. Hefur umboðsmaður, allt frá stofnun embættisins ítrekað fjallað um einstakar ákvarðanir og gildandi stjórnvaldsfyrirmæli um gjafsókn, m.a. á þessum grundvelli, sbr. t.d. álit umboðsmanns 26. júní 2001 í máli nr. 3070/2000 og 31. desember þess árs í máli nr. 3212/2001.
Svo sem bent hefur verið á af dómsmálaráðuneytinu hefur það tíðkast um langt skeið hér á landi að við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda um gjafsókn sé tekið tillit til stöðu maka að þessu leyti. Verður þá einnig að hafa í huga að víða í lögum er tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks við úrlausn á því hvort fyrir hendi sé réttur til greiðslu úr opinberum sjóðum, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002. Er þá litið svo á að þeir sem eru í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr einn og standi þannig sterkar fjárhagslegar, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Samkvæmt framangreindu verður ekki lagt til grundvallar að sjálfkrafa sé gengið of nærri stjórnarskrárvörðum réttindum manna til aðgangs að réttlátri málsmeðferð fyrir dómi samkvæmt áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrár og mannréttindasáttmála með því að eitthvert tillit sé tekið til fjárhagsstöðu maka við mat á umsókn um gjafsókn, enda eigi það sjónarmið sér fullnægjandi stoð í lögum.
Í a-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 var upphaflega jafnframt mælt fyrir um að við mat á efnahag umsækjanda mætti, eftir því sem við ætti, einnig taka tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns eða eigna og tekna foreldra hans ef hann væri yngri en 18 ára. Við gildistöku laganna var auk þess ekki fyrir hendi heimild fyrir ráðherra til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar með reglugerð. Þó áðurnefnda tilvísun til tekna og eigna maka væri ekki að finna í 2. gr. laga nr. 7/2005, sem breytti 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, eða 7. gr. laga nr. 72/2012 sem breyttu m.a. lagagreininni til núverandi horfs, verður sú ályktun hvorki dregin af núgildandi orðalagi laganna né lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að gera sérstakar breytingar að þessu leyti. Er þá litið til þess að af athugasemdum við það frumvarp er varð að lögum nr. 72/2012 verður ekki annað ráðið en gert hafi verið ráð fyrir því að ákvæði fyrrgreindrar reglugerðar nr. 45/2008 viðvíkjandi tekjum maka stæðu eftir sem áður óhögguð. Verður einnig að virða breytinguna í því ljósi að með 2. gr. laga nr. 7/2005 hafði heimild ráðherra til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar verið styrkt, m.a. að því er laut að þeim „atriðum sem líta bæri til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda“.
Svo sem áður greinir er ráðherra með núgildandi 2. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 fengin reglugerðarheimild til að kveða nánar á um skilyrði gjafsóknar, þ.m.t. þau atriði sem líta beri til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda. Þegar höfð er í huga forsaga laganna, þau rök sem ákvæði a-liðar 1. mgr. 126. gr. byggist á, svo og fyrrgreindar mannréttindareglur, er það álit mitt að ákvæði reglugerðar nr. 45/2008 viðvíkjandi þýðingu fjárhagsstöðu maka við mat á umsókn um gjafsókn og gagnaframlagningu í því sambandi eigi sér nægilega stoð í áðurröktu orðalagi 2. mgr. 126. gr. laganna. Er því ekki ástæða til að gera athugasemdir við sjónarmið dómsmálaráðuneytisins í þessu sambandi. Ég árétta hins vegar að þetta haggar ekki fyrri niðurstöðu minni um að dómsmálaráðuneytinu hafi allt að einu borið að taka efnislega og rökstudda afstöðu til umsóknar A að því marki sem hún var reist á b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að frávísun dómsmálaráðuneytisins 24. mars 2022 á umsókn A um gjafsókn vegna reksturs dómsmáls hennar fyrir Landsrétti hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist einkum á því að ráðuneytinu hafi borið að taka efnislega afstöðu til umsóknar hennar að því marki sem hún byggðist á b-lið 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, eins og lögunum hefur síðar verið breytt. Mælist ég til þess að mál A verði tekið upp að nýju, komi fram ósk frá henni um það, og leyst verði úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hafi umrædd sjónarmið eftirleiðis í huga í störfum sínum.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Ráðuneytið greindir frá því að að málið hefði verið tekið til meðferðar að nýju. Í samræmi við nýja umsögn gjafsóknarnefndar hefði gjafsóknarleyfi verið veitt.