Álit

I

Vísað er til kvörtunar yðar 11. janúar sl. er lýtur að úrskurði úr­skurðar­nefndar um upplýsingamál 30. desember sl. í máli nr. 1055/2021. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Herjólfs ohf. um að synja beiðni yðar um aðgang að ráðningarsamningi yfirskipstjóra félagsins.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar 14. febrúar sl. var óskað eftir upplýsingum og skýringum á tilteknum atriðum. Svör nefndarinnar bárust 17. mars sl., en athugasemdir yðar við þau svör bárust 8. júní sl. Athugun umboðsmanns í tilefni af kvörtun yðar hefur beinst að því hvort úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi verið í samræmi við lög.

II

Með kæru yðar til úrskurðarnefndarinnar kröfðust þér þess að Herjólfur ohf. yrði úrskurðað til að afhenda yður afrit af ráðningarsamningi yfir­skipstjóra félagsins. Vísuðuð þér í þeim efnum til þess að líta yrði á hann sem einn af æðstu embættismönnum þess. Í úrskurði nefndarinnar voru ákvæði 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 rakin og vísað til þess að réttur til upplýsinga um starfsmenn lögaðila á borð við Herjólf ohf. væri þrengri en rétturinn til upplýsinga um opinbera starfsmenn. Af því leiddi að Herjólfi væri ekki skylt að veita yður aðgang að ráðningar­samningi yfirskipstjóra.

Í áðurnefndu bréfi umboðsmanns var þess óskað að úrskurðarnefndin upplýsti hvort hún liti svo á að með úrskurðinum hefði verið tekin afstaða til þess hvort þér ættuð rétt til aðgangs að upplýsingum um launakjör yfirskipstjóra á grundvelli 2. töluliðar 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. sömu laga. Teldi nefndin að afstaða hefði verið tekin til þessa atriðis var þess óskað að hún yrði skýrð nánar og hvort og þá hvernig úrskurðurinn hefði að þessu leyti verið rök­studdur með fullnægjandi hætti.

Í svari nefndarinnar kemur fram að þótt ekki hafi verið fjallað um það sérstaklega í úrskurðinum teljist yfirskipstjóri Herjólfs ohf. ekki til æðstu stjórnenda félagsins með þeim hætti að því sé skylt að veita aðgang að launakjörum hans samkvæmt 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.

Í bréfinu er bent á að hvorki í upplýsingalögum né lögum nr. 2/1995, um hlutafélög, sé fjallað um hverjir teljist til æðstu stjórnenda lögaðila á borð við Herjólf ohf. Af orðalagi ákvæða upp­lýsingalaga og sjónarmiðum sem rakin séu í lögskýringargögnum verði að leggja til grundvallar að með „æðstu stjórnendum“ sé almennt átt við þá sem séu í fyrirsvari fyrir einstakar ríkisstofnanir og sveitarfélög, með þeirri undantekningu að skrifstofustjórar í Stjórnarráðinu og æðstu stjórnendur sveitarfélaga geti einnig fallið undir ákvæðið.

Þá sagði m.a. að leggja mætti til grundvallar að í tilviki opinberra hlutafélaga féllu forstjórar og eftir atvikum framkvæmda­stjórar undir orðasambandið „æðstu stjórnendur“ í skilningi upplýsinga­laga, sbr. IX. kafla laga um hlutafélög. Þá kynni jafnframt að vera rétt að horfa til þess hvernig stjórnskipulagi viðkomandi lögaðila væri háttað. Í tilviki Herjólfs ohf. hefði félagið sett sér starfskjara­stefnu. Samkvæmt henni væri skylt að útbúa skýrslu um framkvæmd gildandi starfskjarastefnu fyrir liðið fjárhagsár, en í henni skyldi koma fram yfirlit yfir allar greiðslur launa og hvers kyns hlunnindi til stjórnar­manna, nefndarmanna og „æðstu stjórnenda“. Í skýrslu félagsins fyrir árið 2020 væru tilgreind starfskjör stjórnar þess og framkvæmdastjóra. Þá hefði komið fram í skýringum Herjólfs til nefndarinnar að yfir­skip­stjóri væri ekki talinn til æðstu stjórnenda félagsins.

Í ljósi alls framangreinds væri það mat úrskurðarnefndarinnar að yfirskipstjóri Herjólfs teldist ekki til æðstu stjórnenda félagsins með þeim hætti að skylt væri að veita aðgang að launakjörum hans samkvæmt upplýsingalögum.

III

Samkvæmt 1. málslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, en Herjólfur ohf. telst til slíkra aðila. Í 7. gr. laganna er fjallað um rétt almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem þau taka til samkvæmt 2. gr. þeirra, en samkvæmt 1. málslið 1. mgr. tekur rétturinn ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Frá því er gerð undantekning í 4. mgr. 7. gr. að því er varðar lögaðila í skilningi 1. málsliðar 2. mgr. 2. gr. laganna, en þar segir að veita beri almenningi upplýsingar um annars vegar nöfn starfsmanna og starfs­svið þeirra og hins vegar launakjör æðstu stjórnenda og upplýsingar um menntun þeirra.

Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum kemur fram að við mat á því hvort um sé að ræða æðstu stjórnendur hjá ríkinu megi almennt ganga út frá því að um sé að ræða forstöðumenn ríkisstofnana. Í því sambandi sé eðlilegt að líta til fyrirmæla 2. töluliðar og 5. til 13. töluliðar 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en utan þeirrar upptalningar falli þó almennir lögreglumenn og sendifulltrúar í utanríkisþjónustunni. Til æðstu stjórnenda teljist einnig skrifstofu­stjórar í Stjórnarráðinu, enda fari þeir alla jafna með stjórnunar­heimildir gagnvart öðrum starfsmönnum í umboði ráðuneytisstjóra, sem og framkvæmdastjórar sveitarfélaga, eða oddviti þar sem ekki sé starfandi framkvæmdastjóri, og þeir starfsmenn sem sveitarstjórn ráði í helstu stjórnunarstöður (sjá þskj. 223 á 141. löggj.þ. 2012-2013, bls. 49).

Líkt og fram kom í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál  er rétturinn til upplýsinga um málefni starfsmanna lögaðila sem falla undir upplýsingalög, á borð við Herjólf ohf., þrengri en rétturinn til upplýsinga um opinbera starfsmenn. Í ljósi þess hafði það þýðingu við mat á kæru yðar, m.a. í ljósi efnis og framsetningar hennar, hvort yfir­skipstjóri Herjólfs teldist til æðstu stjórnenda félagsins, enda má almennt gera ráð fyrir því að ráðningarsamningur starfsmanns hafi að geyma upplýsingar um launakjör hans. Er í þessu sambandi haft í huga að í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að eigi ákvæði 6. til 10. gr. laganna aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.

Að virtum lagagrundvelli málsins og skýringum úrskurðar­nefndarinnar tel ég ekki efni til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að yfirskipstjóri Herjólfs ohf. teljist ekki til æðstu stjórnenda félagsins og þar með niðurstöðu hennar um að staðfesta synjun Herjólfs á beiðni yðar um aðgang að umræddum ráðningarsamningi. Þótt það hefði verið í betra samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef í úrskurðinum hefði verið tekin skýrari afstaða til þess hvort yfirskipstjóri teldist til æðstu stjórnenda Herjólfs ohf., gefur sá annmarki ekki tilefni til að ég beini tilmælum til nefndarinnar um úrbætur með vísan til niðurlags b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

IV

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. a- og b-liði 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.