Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Stjórnsýslueftirlit. Lögmætisreglan.

(Mál nr. 11504/2022)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að nefnd um eftirlit með störfum lögreglu hefði ekki orðið við beiðni hennar um aðgang að erindi og fylgigögnum sem lögreglan á höfuðborgarsvæðinu sendi nefndinni. Kvörtunin beindist einnig að því að ekki hefði verið tekin fullnægjandi afstaða til beiðninnar eða gerð viðhlítandi grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli hefði verið leyst úr henni. Athugun umboðsmanns var afmörkuð við það hvort sú efnislega afstaða nefndarinnar, að nefndin hefði ekki verið bær til að taka afstöðu til beiðninnar, hefði verið í samræmi við lög. 

Umboðsmaður taldi að ekki yrði með skýrum hætti ráðið á hvaða grundvelli nefndin leysti úr beiðni A að því leyti sem hún taldi sig ekki vera réttan aðila til að taka afstöðu til hennar. Þannig var sú afstaða ekki rökstudd nánar nema með vísan til vinnureglu sem nefndin hafði sjálf sett sér og varð ekki séð að ætti sér lagastoð. Umboðsmaður tók fram að ákvörðun um að veita aðgang að gögnum í stjórnsýslunni heyrði almennt undir það stjórnvald sem væri bært til að leysa úr stjórnsýslumáli og hefði umráð skjals. Að því leyti sem beiðni félli undir ákvæði upplýsingalaga leiddi af þeim að þegar farið væri fram á aðgang að gögnum í máli þar sem taka á eða tekin hefði verið stjórnvaldsákvörðun skyldi beiðni beint til þess sem tekið hefði eða myndi taka ávörðun í málinu. Að öðrum kosti skyldi beiðni beint til þess aðila sem hefði gögnin í vörslu sinni. Umboðsmaður taldi ljóst að beiðni A hefði verið réttilega beint til nefndarinnar og hún hefði verið til þess bært stjórnvald að taka ákvörðun um rétt A til aðgangs. Þar sem nefndin tók ekki efnislega afstöðu til beiðninnar var það álit umboðsmanns að synjun hennar við beiðninni hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður mæltist til þess að nefndin tæki beiðni A til meðferðar að nýju, óskaði hún þess, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hefðu verið í álitinu. Jafnframt beindi hann því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 8. september 2022.

   

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 24. janúar 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að nefnd um eftirlit með störfum lögreglu hefði ekki orðið við beiðni hennar um aðgang að erindi og fylgigögnum sem lög­reglan á höfuðborgarsvæðinu sendi nefndinni 26. janúar 2021. Kvörtunin beindist einnig að því að í svarbréfi nefndarinnar 18. janúar 2022 hefði ekki verið tekin fullnægjandi afstaða til beiðninnar eða gerð viðhlítandi grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli hefði verið leyst úr henni.

Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við það hvort sú efnis­lega afstaða nefndarinnar, að nefndin hafi ekki verið bær til að taka afstöðu til beiðninnar, hafi verið í samræmi við lög.  

  

II Málavextir

Mál þetta er að rekja til þess að haustið 1987 lagði A fram kærur hjá lögreglu á hendur tveimur mönnum. Málin voru síðar felld niður þar sem það sem fram hafði komið við rannsókn þeirra þótti ekki líklegt til sakfellis. A fékk aðgang að gögnum sem tilheyrðu málunum hjá Þjóð­skjala­safni árið 2020 og leitaði í kjölfar þessa til Bjarkarhlíðar, þjónustumiðstöðvar fyrir fullorðna þolendur ofbeldis. Í viðtali A við lögreglufulltrúa í Bjarkarhlíð 2. júlí 2020 gerði hún athugasemdir við starfshætti lögreglu við rannsókn málanna og óskaði eftir því að þeim yrði komið á framfæri við nefnd um eftirlit með lögreglu. Þá lagði hún sjálf fram gögn sem hún hafði aflað. Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu sendi því næst nefndinni erindi og gögn 26. janúar 2021. Með ákvörðun nefndarinnar nr. 95/2021 3. desember þess árs komst hún að þeirri niður­stöðu að ekki væri tilefni til að aðhafast vegna erindis sem A var sögð hafa sent nefndinni 22. janúar þess árs.

Í kvörtun A til umboðsmanns kemur fram að í kjölfar téðrar ákvörðunar nefndarinnar hafi hún haft samband við ritara hennar og óskað sérstaklega eftir því að fá afrit af erindinu sem lögreglan á höfuð­borgar­svæðinu hafði sent nefndinni vegna málsins. Ástæða þess hefði verið sú að hún vildi sjá hvað hefði komið fram af hálfu lögreglu, s.s. hvort hún hefði lýst einhverri afstöðu til málsins eða afmarkað það nánar, svo og hvaða gögn hefðu fylgt. Í framhaldi af þessu áttu sér stað nokkur samskipti sem lyktaði með því að henni barst svar nefndarinnar með bréfi 18. janúar 2022. Þar kom fram að ekki væri hægt að verða við beiðni A þar sem nefndin teldi sig „ekki bæra um að ákveða fyrir einstök embætti og stofnanir hvort viðkomandi aðilar eigi rétt á upp­lýsingum og gögnum sem ekki eiga uppruna sinn hjá nefndinni“. Í bréfinu er sú afstaða skýrð með eftirfarandi hætti:

„Frá því að nefndin var sett á fót hefur það verið meginregla hjá nefndinni við meðhöndlun gagna að framsenda ekki gögn sem stafa frá þriðja aðila. Forsenda fyrir því að nefndin geti tekið ákvarðanir í málum sem heyra undir valdsvið hennar er að afla gagna sem í flestum tilvikum stafa frá lögregluembættum landsins og eru oft á tíðum bundin sérstökum trúnaði. Eins og gefur að skilja eru málsgögn þeirra mála sem lenda á borði nefndarinnar viðkvæm og innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar, ekki aðeins um kvartanda heldur einnig upplýsingar um tengda aðila. Í samræmi við hlutverk nefndarinnar fær hún gögn sem oft varða sakamál sem ýmist er lokið eða eru enn til rannsóknar. Hefur því nefndin einsett sér að fylgja í hvívetna þeirri vinnureglu að afhenda ekki gögn frá þriðja aðila, heldur einungis að láta þau embætti sem forræði hafa á gögnunum taka afstöðu til beiðni aðila um afhendingu á þeim, á grundvelli þeirra laga sem veita aðilum máls rétt til allra málsgagna.

Er framangreind regla nefndarinnar mikilvæg til að tryggja að embætti og stofnanir geti án umhugsunar sent nefndinni öll gögn málsins, einnig þau gögn sem ef til vill aðilar máls hafa ekki aðgang að, svo sem vinnuskjöl. Nefndin hefur því frá upphafi hafnað öllum beiðnum um afhendingu gagna sem starfa frá þriðja aðila og sér ekki fram á að gerðar verði undantekningar á því verklagi.“

  

III Samskipti umboðsmanns og nefndar um eftirlit með lögreglu

Með bréfi til nefndar um eftirlit með lögreglu 14. febrúar 2022 var óskað eftir öllum gögnum málsins og nánar tilteknum skýringum, m.a. að nefndin gerði grein fyrir lagagrundvelli synjunar sinnar.

Svör nefndarinnar bárust 15. mars 2022. Þar kemur fram að nefndin telji ákvörðun sína 3. desember 2021 ekki hafa verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá kemur fram sú afstaða að gögnin sem beiðni A laut að falli undir 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. sömu laga. Þá eru fyrri sjónarmið nefndarinnar um mikilvægi þeirrar vinnureglu að afhenda ekki gögn sem stafa frá þriðja aðila áréttuð og að eingöngu „embætti sem forræði hafa á gögnunum [taki] afstöðu til beiðni aðila um afhendingu á þeim, á grundvelli þeirra laga sem veita aðilum máls rétt til allra málsgagna“.

Athugasemdir A við svör nefndarinnar bárust 6. apríl 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

Nefnd um eftirlit með lögreglu starfar á grundvelli VII. kafla lögreglulaga, nr. 90/1996. Nefndin er sjálfstæð stjórnsýslunefnd og ekki er unnt að skjóta ákvörðunum hennar til æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 35. gr. laganna. Hlutverk nefndarinnar er afmarkað í 35. gr. a í lögunum en m.a. tekur hún til meðferðar kvartanir vegna starfsaðferða lögreglu eða framkomu starfsmanns lögreglu sem fer með lögregluvald, sbr. b-lið 1. mgr. greinarinnar. Samkvæmt síðari málslið þess stafliðar skulu slíkar kvartanir sem berast til annarra embætta eða stofnana framsendar nefndinni án tafar. Á þeim grundvelli sendi lögreglan á höfuð­borgar­svæðinu nefndinni erindi 26. janúar 2021 í tilefni af fyrrgreindu viðtali A við lögreglumann í Bjarkarhlíð.

Af lögskýringargögnum að baki framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar lögin voru sett var talin ástæða til þess að ætla að nokkuð skorti á að haldið hefði verið utan um mál vegna kvartana yfir störfum lögreglu með viðeigandi hætti og framsendingarskyldu til nefndarinnar sé ætlað að tryggja að slík erindi borgaranna séu tekin til viðeigandi skoðunar og meðferðar (sjá þskj. 1086 á 146. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 11). Er þá litið svo á að með þessu fyrirkomulagi geti nefndin haft eftirlit með meðferð þeirra kvartana sem hún sendir viðeigandi embætti til frekari meðferðar á grundvelli 2. mgr. 35. gr. a, fengið upplýsingar um lyktir mála og komið á framfæri athugasemdum eða tilmælum eftir því sem tilefni þykir til, sbr. 3. mgr. greinarinnar, sbr. einnig 10. gr. reglna nr. 222/2017, um nefnd um eftirlit með lögreglu.

Samkvæmt framangreindu fer ekki á milli mála að nefnd um eftirlit með lögreglu er stjórnvald. Í samræmi við þetta verður að leggja til grundvallar að þegar nefndin tók við fyrrgreindu erindi lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu ásamt fylgiskjölum 26. janúar 2021 og lagði það í far­veg á grundvelli 35. gr. a í lögum nr. 90/1996 hafi hún farið með stjórn­sýslu í efnislegri merkingu. Móttaka erindisins, skráning þess og varðveisla var þannig þáttur í starfi stjórnvalds. Við meðferð málsins bar nefndinni að gæta bæði skráðra og óskráðra reglna stjórn­sýslu­réttarins eftir því sem við átti, þ. á m. um varðveislu og aðgang að gögnum. Nefndin er afhendingarskyldur aðili í skilningi 3. töluliðar 1. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn, og í samræmi við skyldur sem leiða af þeim lögum eru tilkynningar sem berast nefndinni skráðar í málaskrá nefndarinnar, sbr. 5. gr. reglna nr. 222/2017. Óum­deilt er að gögnin sem A óskaði eftir aðgangi að liggja fyrir hjá nefndinni.

Athugun umboðsmanns á þessu máli hefur einkum lotið að því að fá fram afstöðu nefndar um eftirlit með lögreglu til þess á hvaða lagagrundvelli beiðni A var afgreidd. Af svörum nefndarinnar verður þó ekki ráðið með skýrum hætti á hvaða grundvelli nefndin leysti úr beiðni A að öðru leyti en því að ekki var talið að ákvæði stjórnsýslulaga ættu við. Þannig hefur nefndin í skýringum sínum vísað til þess að um sé að ræða vinnugögn í skilningi 8. gr. laga nr. 140/2012 og virðist þar vísað til þess að þau hafi einvörðungu verið afhent nefndinni á grundvelli lagaskyldu, sbr. síðari málslið 1. mgr. greinarinnar, en jafnframt að hún hafi ekki verið réttur aðili til að taka afstöðu til beiðninnar. Hefur nefndin ekki rökstutt þessa afstöðu nánar á annan hátt en með vísan til vinnureglu sem hún hefur sjálf sett sér og verður ekki séð að eigi sér lagastoð. Af því tilefni er tekið fram að þegar stjórnvaldi berst beiðni um aðgang að gögnum ber í samræmi við lögmætisreglu íslensks réttar að fella slíkt mál í viðeigandi farveg samkvæmt lögum. Sé ekki sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum, falla slíkar beiðnir nær undantekningarlaust undir gildissvið annaðhvort stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 25. júlí 2018 í máli nr. 9248/2017.

Um rétt aðila stjórnsýslumáls til aðgangs að gögnum þess fer sam­kvæmt stjórnsýslulögum, sbr. 15. til 17. gr. laganna, en að öðru leyti fer um rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá stjórnvöldum eftir ákvæðum laga nr. 140/2012, sbr. einkum 5. og 14. gr. laganna, með þeim tak­mörkunum sem leiða af lögunum sjálfum og eftir atvikum sérstökum þagnarskyldureglum. Auk þess gilda hér fyrirmæli 17. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eftir því sem getur átt.   

Ákvörðun um að veita aðgang að gögnum í stjórnsýslunni heyrir almennt undir það stjórnvald sem er bært til að leysa úr stjórnsýslumáli og hefur umráð skjals, enda ber það stjórnvald ábyrgð á öflun skýringa og gagna í málinu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 3. febrúar 1989 í máli nr. 3/1988, og forstöðumaður eða nefndarformaður ber ábyrgð á skjalavörslu þess, sbr. 2. mgr. 22. gr., sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014. Þessa reglu leiðir þannig af þeim grunnrökum sem búa að baki laga­ákvæðum um upplýsingarétt aðila máls og skráningar- og varð­veislu­skyldu stjórnvalda en hefur jafnframt verið lögfest að því leyti sem beiðni fellur undir ákvæði laga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 16. gr. laganna, s.s. ef beiðnin stafar frá öðrum en aðila málsins eða varðar ekki mál sem til greina kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun. Í greininni kemur efnislega fram að þegar farið er fram á aðgang að gögnum í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun skuli beiðni beint til þess sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Að öðrum kosti skuli beiðni beint til þess aðila sem hefur gögnin í vörslu sinni.

Af framangreindu leiðir að það hefur ekki þýðingu við úrlausn þessa máls hvort ákvarðanir nefndar um eftirlit með lögreglu teljist stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga eða hvort svo háttaði til um fyrrgreinda ákvörðun nefndarinnar í máli A. Er þannig ljóst að beiðni A um aðgang að erindi því sem lögreglan á höfuð­borgar­svæðinu sendi nefndinni, svo og fylgigögnum þess, var réttilega beint til nefndarinnar og hún var til þess bært stjórnvald að taka ákvörðun um rétt hennar til aðgangs. Bar nefndinni þar af leiðandi að meta rétt A til aðgangs að umbeðnum gögnum í samræmi við gildandi réttarreglur þar að lútandi, þ. á m. þær sem fela í sér takmörkun á upplýsingarétti. Er þessi niðurstaða einnig í samræmi við þá skyldu stjórnvalds að leggja beiðni um upplýsingar í réttan lagalegan farveg og gera viðkomandi grein fyrir á hvaða lagagrundvelli leyst er úr henni. Sé það til að mynda afstaða nefndarinnar að henni sé heimilt eða rétt að hafna beiðni A á grundvelli ákvæða laga nr. 140/2012 ber að rökstyðja þá ákvörðun í samræmi við 19. gr. laganna og leiðbeina um rétt til kæru samkvæmt 20. gr. þeirra.

Þar sem nefndin tók ekki efnislega afstöðu til beiðni A með þeim hætti sem áður er lýst er það álit mitt að synjun hennar við beiðninni hafi ekki verið í samræmi við lög. 

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að efnisleg afstaða nefndar um eftirlit með lögreglu á þá leið að hún væri ekki bær til að taka afstöðu til beiðni A um aðgang að gögnum hafi ekki verið í samræmi við lög. Það eru tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki beiðni A til með­ferðar að nýju, óski hún þess, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.