Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 7. október 1992 bar A fram kvörtun yfir því að Húsnæðisstofnun ríkisins skýrði lög nr. 41/1991, um breytingu á lögum nr. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, með þeim hætti, að þau næðu til lána, sem hann tók fyrir gildistöku þeirra. Taldi hann það óheimila skýringu, þar sem húsnæðisstofnun gæti ekki einhliða breytt skilmálum áður útgefinna skuldabréfa.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 23. október 1992 ritaði ég stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að stjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Þá óskaði ég þess að upplýst yrði, hve mörg lán hefðu verið veitt frá gildistöku laga nr. 41/1991 úr byggingarsjóðum ríkisins, sem féllu undir 2. gr. laga nr. 63/1985, sbr. lög nr. 41/1991.

Gögn málsins bárust mér með bréfi húsnæðisstofnunar, dags. 2. nóvember 1992. Þar er upplýst, að á tímabilinu 1. júlí 1984 til og með 19. mars 1991, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 41/1991, hafi fjöldi veittra lána verið 39.243 og fjöldi lántakenda verið 21.778. Eftir gildistöku laga nr. 41/1991 hafi verið veitt 1.640 lán og hafi lántakendur verið 1.286.

Með bréfi húsnæðisstofnunar fylgdi bréf

félagsmálaráðuneytisins, dags. 22. október 1992, þar sem fyrirspurn húsnæðisstofnunar um greiðslujöfnun fasteignaveðlána er svarað. Í bréfinu segir m.a. svo:

"Frá og með 1. júlí 1984 hafa skuldabréf Húsnæðisstofnunar borið ákvæði þess efnis að vextir væru breytilegir á grundvelli laga nr. 60/1984. Lögin um greiðslujöfnun fasteignaveðlána nr. 63/1985 komu hins vegar í veg fyrir að hægt væri að bæta greiðslustöðu Byggingarsjóðs ríkisins. Með þeirri breytingu sem gerð er á þeim lögum með lögum nr. 41/1991 var unnt að bæta vaxtahækkun án þess að hún leiddi til greiðslujöfnunar. Á móti kom hins vegar að með þessu móti gat fólk fengið vaxtabætur.

Lög nr. 63/1985 höfðu meðan þau voru í gildi áhrif á það með hvaða hætti vaxtahækkun kæmi fram. Eftir að þeim var breytt geta þau að sjálfsögðu ekki veitt greiðslujöfnun vegna vaxtahækkunar á skuldabréfum sem bera skýr ákvæði um breytilega vexti.

Meginreglan er sú að breytilegir vextir hafa verið reiknaðir frá 1984 og með lögum nr. 41/1991 um breytingu á lögum nr. 63/1985 gilti vaxtahækkun um öll lán frá þeim tíma.

Húsnæðisstofnun stóð því rétt að málum þegar vextir voru hækkaðir 1. júlí 1991 án þess að þeir kæmu fram í greiðslujöfnun lántakanda."

Með fyrrnefndu bréfi húsnæðisstofnunar barst einnig greinargerð lögfræðideildar stofnunarinnar, dags. 26. október 1992, og hljóðar hún svo:

"Spurt hefur verið hvort breytingalög 41/1991 geti verið afturvirk, þ.e. hvort lögin frá 1985 hljóti ekki alltaf að gilda um lán, sem tekin voru frá gildistíma þeirra laga þar til þau lán voru uppgreidd.

Hér er um flókið lögfræðilegt álitaefni að ræða sem eðlilegast hefði verið að breytingalögin sjálf hefðu ákvæði um, en svo er ekki og svar því ekki afdráttarlaust. 2. gr. breytingalaganna má skilja svo að breytingin varði einungis fasteignaveðlán sem koma til eftir gildistöku laganna.

Í þessu samhengi skal eftirfarandi tekið fram:

Hvergi kemur fram að tvennskonar greiðslujöfnunarkerfi eigi að vera í gangi, annars vegar samkv. l. frá 1985 og hins vegar samkv. breytingalögunum frá 1991 enda mætti þá halda því fram að um óeðlilega mismunun sé að ræða.

Í athugasemdum við frumvarp sem varð að l. 41/1991 svo og umræðum varðandi tilgang laganna kemur fram að raunvaxtahækkanir viðkomandi lána skili sér beint í sjóði en leggist ekki við höfuðstól skuldanna og feli í sér lengri lánstíma. Tæpast verður talið að það hagræði sem skuldurum var veitt með l. 63/1985 njóti eignarréttarverndar enda einungis verið að jafna út greiðslubyrði á ákveðnu misgengi til lengri tíma en ella.

Sú meginregla gildir um lagaskil að breytingalög fella niður/breyta eldri lögum frá og með gildistöku sinni.

Breytingalögin 41/1991 tóku gildi á útgáfudegi þ. 17/4 1991. Eftir þann tíma þá gilda breytingarákvæðin um öll þau lán sem l. 63/1985 varða, enda meginregla að réttaráhrif lögsambanda sem standa í langan tíma ráðist af yngstu lögum eftir gildistöku þeirra.

Ákvæði l. 41/1991 eru ekki afturvirk í þeim skilningi að það hagræði, sem menn nutu á gildistíma ákvæða l. 63/1985, er ekki breytt varðandi þann tíma en síðan taka nýju ákvæðin við og gilda framvegis um öll lán samkv. l. 63/1985, þar til annað verður ákveðið."

Með bréfi húsnæðisstofnunar, dags. 23. nóvember 1992, bárust mér síðan skýringar stjórnar stofnunarinnar á málinu. Bréfið hljóðar svo:

"Erindi yðar í bréfi, dags. 23. október sl., var fram lagt og fyrir tekið á fundi húsnæðismálastjórnar hinn 5. nóvember sl. Í því er greint frá því, að til yðar hafi leitað Hr. [A], og kvartað yfir því hvernig stofnunin stæði að framkvæmd laga nr. 631/1985 og 41/1991 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána. Í bréfi yðar er óskað eftir gögnum er snerta þetta mál. Hafa þau þegar verið send yður. Í því er jafnframt óskað eftir viðhorfi húsnæðismálastjórnar til þessa máls.

Á ofangreindum fundi sínum samþykkti húsnæðismálastjórn að skýra yður frá því, að viðhorf hennar séu samhljóða álitsgerðum [X], hrl., dags. 16. nóvember 1990, og lögfræðinga stofnunarinnar, dags. 26. október 1992, um þetta mál. Jafnframt vísar hún í bréf frá Félagsmálaráðuneytinu, dags. 22. október 1992, þar sem fram kemur, að stofnunin hafi staðið rétt að málum við framkvæmd umræddra laga."

Með bréfi, dags. 23. desember 1992, gerði [Z] mér grein fyrir afstöðu sinni til málsins, en hann á sæti í stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins. Í bréfi hans segir m.a. svo:

"Vegna erindis yðar til húsnæðismálastjórnar sem afgreitt var á stjórnarfundi í nóvember sl. þykir mér rétt að taka eftirfarandi fram:

Þann stjórnarfund gat ég ekki setið vegna anna við þingstörf og vil taka sérstaklega fram að ég er ósammála afgreiðslu stjórnarinnar.

[...]

Sjónarmið mitt er að breytingarlögin breyti ekki greiðslumarki lánssamninga sem gerðir höfðu verið fyrir gildistöku þeirra laga. Bæði vegna þess að ekki er kveðið á um það sérstaklega í lögunum og að í lánssamningunum, sem eru samningar einkaréttarlegs eðlis milli stofnunar og lántakanda er ekki tekinn fram áskilnaður um að lögin frá 1985 kunni að breytast.

Í frumvarpinu frá 1991 er hvergi vikið að þegar gerðum lánssamningum heldur segir í 2. gr. þess "Við gerð lánssamnings...". Það orðalag getur ekki átt við aðra samninga en þá sem gerðir yrðu eftir að frv. hlyti samþykki. Í framsöguræðu félagsmálaráðherra á Alþingi 27. febr. 1991 er heldur ekki vikið að þegar gerðum lánssamningum heldur einungis segir "Í 2. gr. frv. er lögð til breyting á gerð lánssamnings hvað vexti varðar.""

Með bréfi, dags. 27. nóvember 1992, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við bréf húsnæðisstofnunar. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 4. desember 1992.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu frá 29. apríl 1993 lýsti ég ákvæðum laga nr. 63/1985 og þeim breytingum sem gerðar voru með lögum nr. 41/1991:

"Árið 1985 gengu í gildi lög nr. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga og hljóðuðu 1. og 3. gr. þeirra svo:

"1. gr.

Tilgangur laga þessara er að jafna greiðslubyrði af fasteignaveðlánum einstaklinga sem tekin eru til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Skal misgengi, sem orsakast af hækkun lánskjaravísitölu eða annarri viðmiðunarvísitölu lána umfram hækkun launa og/eða af hækkuðum raunvöxtum, ekki valda því að greiðslubyrði af greindum lánum þyngist.

3. gr.

Við gerð lánssamnings skal ákveða greiðslumark fyrir lánið:

a. Greiðslumark af verðtryggðu láni með jöfnum afborgunum er gjaldfallin afborgun og upphaflega umsamdir vextir á hverjum gjalddaga á verðlagi við lántöku.

b. Greiðslumark af verðtryggðum jafngreiðslulánum er ársgreiðslan á verðlagi við lántöku miðað við upphaflega umsamda vexti."

Um markmið og forsendur laganna segir svo í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 63/1985:

"... Tilgangur frumvarpsins er þannig að fyrirbyggja að greiðslubyrði vegna húsnæðislána þyngist, ef misgengi skapast milli hækkunar lánskjaravísitölu... og hækkunar launa og/eða vegna hækkunar raunvaxta.

Ef laun hækka minna en lánskjaravísitalan er hluta endurgreiðslu lánsins frestað þar til laun hækka á ný umfram lánskjaravísitöluna. Þetta gerist samkvæmt frumvarpinu með þeim hætti, að mismunur launavísitölu og lánskjaravísitölu er færður á sérstakan jöfnunarreikning. Skuld á jöfnunarreikning telst hluti af höfuðstól lánsins og um hana gilda því sömu kjör og um ræðir í lánssamningi. Þessi skuld er síðan endurgreidd hlutfallslega þegar launavísitalan hækkar umfram lánskjaravísitölu, eða eftir upphaflegan lánstíma, ef skuld er þá á jöfnunarreikningi.

Með þessum hætti er tryggt að greiðslubyrði húsbyggjenda og kaupenda vegna lána hjá byggingarsjóðum ríkisins þyngist ekki, þó að kaupmáttur launa rýrni vegna sveiflna í efnahagsstarfseminni.

[...]

Meginatriði frumvarpsins snúa að tilhögun verðtryggingar húsnæðislána í framtíðinni. Gerð er tilraun til að móta sanngjarnara og þægilegra lánakerfi fyrir húsbyggjandann og kaupandann. En einnig eru í frumvarpinu ákvæði sem lúta að vanda þeirra, sem byggt hafa eða keypt í efnahagskreppu síðustu ára. Frumvarpið er því liður í ráðstöfunum ríkisstjórnarinnar til að aðstoða þá sem lent hafa í alvarlegum greiðsluerfiðleikum við að afla sér húsnæðis á undanförnum árum." (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 3206-3207.)Með lögum nr. 41/1991 var 1. og 3. gr. laga nr. 63/1985 breytt og hljóða þær nú svo:

"1. gr.

Tilgangur laga þessara er að jafna greiðslubyrði af fasteignaveðlánum einstaklinga sem tekin eru til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Skal misgengi, sem orsakast af hækkun lánskjaravísitölu eða annarrar viðmiðunarvísitölu lána umfram hækkun launa, ekki valda því að greiðslubyrði af lánum þyngist.

3. gr.

Við gerð lánssamnings skal ákveða greiðslumark fyrir lánið:

a. Greiðslumark af verðtryggðu láni með jöfnum afborgunum er gjaldfallin afborgun og vextir eins og þeir eru á hverjum gjalddaga á verðlagi við lántöku.

b. Greiðslumark af verðtryggðum jafngreiðslulánum er ársgreiðslan á verðlagi við lántöku miðað við vexti eins og þeir eru ákveðnir á hverjum tíma."

Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 41/1991 um breytingu á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, segir m.a. svo:

"Í frumvarpinu er lagt til að fellt sé niður að greiðslujöfnun eigi við ef misgengi verður vegna raunvaxtahækkunar. Þetta hefði í för með sér að réttur þeirra, sem á annað borð eiga rétt til vaxtabóta, eykst. Er þetta í samræmi við þá stefnu að aðstoð hins opinbera við húsbyggjendur eða kaupendur skuli taka mið af eignum og tekjum viðkomandi. Með því fyrirkomulagi, sem nú gildir um vaxtabætur, er hið opinbera að veita aðilum, sem falla innan tiltekinna eignar- og tekjumarka, aðstoð sem er ótímabundin. Það njóta hins vegar ekki allir sem eru húskaupendur vaxtabóta. Samkvæmt núgildandi lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána njóta allir húsbyggjendur eða húskaupendur greiðslujöfnunar ef misgengi verður, óháð eignum og tekjum. Með því að fella misgengi vegna raunvaxtahækkunar burt úr lögunum er verið að tryggja að þeir, sem eiga rétt á vaxtabótum, fái raunvaxtahækkun bætta." (Alþt. 1990-91, A-deild, bls. 3867.)

Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 41/1991 um breytingu á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, segir m.a. svo:

"Þar sem 1. gr. gerir ráð fyrir að breyting á raunvöxtum hafi ekki áhrif á greiðslujöfnun er nauðsynlegt að breyta einnig 3. gr. laganna sem fjallar um það hvernig greiðslumark er reiknað út. Eftirleiðis miðast því greiðslumark við vexti eins og þeir eru á hverjum tíma. Ríkisstjórnin hefur haft heimild frá árinu 1984 til að hafa vexti breytilega. Hún getur því breytt vöxtum af lánum Byggingarsjóðs ríkisins án þess að það valdi greiðslujöfnun." (Alþt. 1990-91, A-deild, bls. 3867.)

Í framsöguræðu sinni með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 41/1991 um breytingu á lögum nr. 63/1985, um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, sagði félagsmálaráðherra m.a. svo:

"Samkvæmt lagaákvæðum um vaxtabætur til handa þeim sem kaupa eða byggja íbúðarhúsnæði til eigin nota teljast einungis gjaldfallnar verðbætur og vextir til vaxtagjalda. Að óbreyttum lögum um greiðslujöfnun þýðir raunvaxtahækkun á húsnæðislánum það að lánstími lengist, þ.e. skuld leggst við höfuðstól og lántakandi nýtur ekki vaxtabóta vegna vaxtahækkunar. Með því að fella misgengi vegna raunvaxtahækkunar burt úr lögunum er verið að tryggja að þeir sem eiga rétt á vaxtabótum fái raunvaxtahækkunina bætta.

Í þessu frumvarpi er lagt til í 1. gr. að misgengi sem orsakast af vaxtahækkun hafi ekki í för með sér greiðslujöfnun. Raunvaxtahækkun af láni Byggingarsjóðs ríkisins mundi því skila sér beint í sjóðinn en ekki leggjast við höfuðstól skuldanna og fela í sér lengri lánstíma. Lántakendur eiga þá kost á vaxtabótum vegna vaxtahækkunar uppfylli þeir að öðru leyti skilyrði skattalaga um vaxtabætur en þeir fengju annars ekki vaxtabætur. Raunverulegur tilgangur laganna stendur eftir sem áður óbreyttur, að misgengi lánskjara og launa valdi fólki ekki fjárhagslegri byrði.

Í 2. gr. frv. er lögð til breyting á gerð lánssamnings hvað vexti varðar. Er það til samræmis við ákvæði 1. gr., þ.e. greiðslumark ræðst eftirleiðis ekki af upphaflegu vöxtunum heldur þeim vöxtum sem eru á hverjum gjalddaga. Ríkisstjórnin getur því breytt vöxtum á lánum úr Byggingarsjóði ríkisins án þess að það valdi greiðslujöfnun." (Alþt. 1990-91, B-deild, dálkur 3960.)"

IV. Niðurstaða.

Í áliti mínu, dags. 29. apríl 1993, var niðurstaðan svohljóðandi:

"1.

Af hálfu A er kvartað yfir því að lög nr. 41/1991 séu látin ná til lána, sem hann tók fyr-ir gildistöku þeirra. Er í því sambandi bent á orðalag 3. gr. laga nr. 63/1985, sbr. 2. gr. laga nr. 41/1991, þar sem segir að "við gerð lánssamnings [skuli] ákveða greiðslumark fyrir lánið". Er þetta orðalag talið benda til þess, að lögum nr. 41/1991 hafi einungis verið ætlað að taka til lánssamninga, sem gerðir væru eftir gildistöku laganna. Á hinn bóginn er ljóst, að í lögum nr. 41/1991 er hvergi mælt svo fyrir að 1. og 3. gr. laga nr. 63/1985 eigi að gilda áfram, þannig að í gildi séu tvö greiðslujöfnunarkerfi. Þvert á móti er 1. og 3. gr. laga nr. 63/1985 breytt með lögum nr. 41/1991, þannig að eldri tilhögun um greiðslujöfnun er felld úr lögum.

Ljóst er þegar litið er til lögskýringargagna um markmið og forsendur laga nr. 41/1991, að ætlunin hefur verið að fella niður greiðslujöfnun í þeim tilvikum, þar sem misgengi yrði vegna raunvaxtahækkunar, svo að ríkisstjórnin gæti m.a. breytt vöxtum "á lánum úr Byggingarsjóði ríkisins", þannig að "hækkunin mundi... skila sér beint í sjóðinn" (Alþt. 1990-91, B-deild, dálkur 3960). Hefur því verið gengið út frá því, að hinar nýju reglur um greiðslujöfnun tækju til allra lána Byggingarsjóðs ríkisins, sem falla undir lög nr. 63/1985, sbr. 2. gr. þeirra.

Með tilliti til ummæla í lögskýringargögnum og þess að 1. og 3. gr. laga nr. 63/1985 var breytt með lögum nr. 41/1991, þannig að eldri tilhögun um greiðslujöfnun var felld úr lögum, verður að telja, að frá gildistöku laga nr. 41/1991 gildi reglur þeirra laga um tilhögun greiðslujöfnunar um öll lán hjá byggingarsjóðum ríkisins, sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga nr. 63/1985.

2.

Þá er því haldið fram af hálfu A, að Húsnæðisstofnun ríkisins geti ekki einhliða breytt skilmálum áður útgefinna skuldabréfa. Lánssamningarnir séu einkaréttareðlis á milli stofnunarinnar og lántakanda og í þeim standi: "Lánakjör breytast einnig skv. l. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána." Fari því um skilmála og greiðslutilhögun lána hans skv. lögum nr. 63/1985, en ekki lögum nr. 41/1991.

Lánssamningur A og Byggingarsjóðs ríkisins er að efni til veðskuldabréf. Kemur hér til athugunar hvort Byggingarsjóður ríkisins hafi tekið á sig skuldbindingar að einkarétti, að því er til greiðslujöfnunar veðlánsins tekur. 4. gr. lánssamnings þess, sem A gerði við Byggingarsjóð ríkisins, hljóðar svo:

"4. gr. Lánakjör, þ.e. vextir, þóknun og verðtrygging skv. 3. gr. eru breytileg. Heimilt er að breyta þeim skv. 30. gr. l. 60/1984, sbr. l. nr. 54/1986, enda verði slík breyting kynnt opinberlega, er hún tekur gildi. Sú greiðsla sem nefnd er í skuldabréfinu, er miðuð við upphafleg lánskjör. Tilgreindir ársvextir og þóknun eru einnig miðaðir við upphaflega vexti. Lánakjör breytast einnig skv. l. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána. Skuld á jöfnunarreikningi, sem til verður vegna ákvæða um greiðslumark, telst hluti af höfuðstóli lánsins. Lánskjör, þ.m.t. vextir og verðtrygging vegna skuldar á jöfnunarreikningi, skulu vera hin sömu og af upprunalegu láni."

Samkvæmt texta framangreinds skuldabréfs var svo um samið, að vextir af lánsfjárhæðinni væru breytilegir. Lög nr. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga höfðu það hins vegar í för með sér, að raunvaxtahækkun á láninu leiddi ekki af sér þyngri greiðslubyrði, þar sem hækkuninni var jafnað út skv. nánari reglum laganna. Með lögum nr. 41/1991 var lögum nr. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga breytt með þeim hætti, að hækkun á raunvöxtum fasteignaveðlána var ekki lengur meðal þeirra þátta, sem höfðu í för með sér greiðslujöfnun.

Í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 63/1985 um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga, kemur fram að frumvarpið sé liður í ráðstöfunum ríkisstjórnarinnar til að aðstoða þá, sem lent höfðu í alvarlegum greiðsluerfiðleikum við að afla sér húsnæðis á undanförnum árum (Alþt. 1984-85, A-deild, bls. 3207). Lögin fela í sér réttarreglur opinbers eðlis, þar sem skuldurum lána við Byggingarsjóð ríkisins var búið hagræði með svonefndri greiðslujöfnun, óháð því, hvort um það hafði verið samið í lánssamningunum eða ekki.

Þar sem réttur til greiðslujöfnunar á lánssamningum úr Byggingarsjóði ríkisins er byggður á réttarreglum opinbers eðlis og rétturinn var ekki háður því að um hann væri samið, er ekki eðlilegt að skilja vísun til umræddra laga í fyrrgreindum lánssamningi svo, að verið sé að binda reglur laganna með samningi, enda hafði húsnæðisstofnun enga heimild að lögum til slíkrar samningsgerðar. Eðlilegast er að skilja ákvæði skuldabréfsins svo, að á lögin sé minnst í texta bréfanna sem aðdraganda að ákvæði bréfsins um það, hvernig skuld á jöfnunarreikningi bætist við höfuðstól skuldarinnar.

Eins og áður segir, voru lögin liður í efnhagsráðstöfunum ríkisstjórnarinnar og var þeim ætlað að aðstoða þá, sem höfðu verið að afla sér húsnæðis á undanförnum árum. Verður að telja, með hliðsjón af inntaki og eðli umræddra réttinda, að löggjafanum hafi verið heimilt að breyta lögum nr. 63/1985, án þess að það verði talið fara í bága við 67. gr. stjórnarskrárinnar, enda var um að ræða almenna breytingu á greiðslujöfnun, sem tók til allra lána byggingarsjóða ríkisins, sem lögin tóku til, sbr. 2. laga nr. 63/1985.

3.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sú túlkun stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins á lögum nr. 41/1991, sem kvörtunin beinist að, gefi ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu."