Álit

   

I

Vísað er til kvörtunar D lögmanns 20. ágúst 2021, fyrir hönd A, B og C, kjörbarna E, sem beinist að dómsmálaráðuneytinu og lýtur að tveimur úrskurðum þess 24. júní þess árs. Annað málið laut að ákvörðun yfir­lögráðanda í tilefni af kröfu A, B og C um skipan nýs lög­ráða­manns fyrir E og hitt að því að yfir­lögráðandi tæki aftur upp mál þar sem hann hafði samþykkt tilteknar ráð­stafanir lög­ráða­manns hennar. Báðir úrskurðir ráðu­neytisins byggðust á því að þau ættu ekki aðild að málunum. Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við það hvort þessi afstaða ráðuneytisins, og þar með úrskurðir þess, hafi verið í samræmi við lög.

Í tilefni af kvörtun lögmannsins var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf 23. september 2021 þar sem óskað var eftir því að það afhenti gögn og veitti nánar tilgreindar skýringar, auk þess sem upplýst yrði um stöðu fyrirhugaðrar athugunar þess á ákvörðunum yfirlögráðanda vegna málefna E. Svör ráðuneytisins bárust 2. nóvember þess árs og athugasemdir lögmannsins við þær bárust 17. sama mánaðar. Þá bárust viðbótargögn 17. maí 2022. 

  

II

1

Um skipun lögráðamanna, heimildir þeirra og skyldur, eftirlit með störfum þeirra o.fl. er fjallað í V. kafla lögræðislaga nr. 71/1997. Þegar maður hefur verið sviptur sjálfræði eða fjárræði, eða hvoru tveggja, hverfa lögráðin til yfirlögráðanda sem er almennt sýslumaður í því umdæmi sem hinn lögræðissvipti á lög­heimili, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Í kjölfar þess skipar yfir­lög­ráðandi hinum lögræðissvipta lög­ráðamann svo fljótt sem verða má eftir að honum berst staðfest endur­­rit úrskurðar um lögræðis­sviptinguna, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Við val á lögráðamanni skal yfirlögráðandi gefa hinum lögræðis­svipta kost á að bera fram ósk um hver skipaður verði lögráðamaður hans nema slíkt sé augsýnilega tilgangslaust, sbr. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 71/1997. Óski hinn lögræðissvipti eftir því að til­tekinn maður verði skipaður lögráðamaður hans skal skipa hann, nema hagsmunir hins lögræðissvipta krefjist annars, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Ef hinn lögræðissvipti er í hjúskap skal maka hans veitt færi á að tjá sig um val á lögráðamanni. Það sama á við um sambúðarmaka, sbr. 3. mgr. greinar­innar.

Fjallað er um ákvörðun yfirlögráðanda um skipun lögráðamanns í 56. gr. laga nr. 71/1997 og í 57. gr. um tilkynningu og skráningu ákvörðunar. Segir í síðarnefndu greininni að yfirlögráðandi skuli senda lög­ráðamanni skipunarbréf hans þegar í stað með ábyrgðarbréfi eða öðrum jafntryggum hætti. Enn fremur skuli hann á sama hátt senda skjól­stæðingi lögráðamanns og ráðuneytinu staðfest endurrit skipunar­bréfsins.

Eftir að lögráðamaður hefur verið skipaður ræður hann yfir fé hins ófjárráða, nema lög mæli á annan veg, og bindur þá lögmæt ráðstöfun lögráðamanns ófjárráða mann svo sem fjárráða hefði hann gert, sbr. 1. og 3. málslið 3. mgr. 58. gr. laga nr. 71/1997. Hann skal haga störfum sínum í þágu hins ólögráða eins og best hentar hag hans hverju sinni og er skylt að fara að fyrirmælum yfirlögráðanda og dómsmála­ráðu­neytisins, sbr. 2. og 3. mgr. 60. gr. laganna. Í VI. kafla laganna eru taldar upp ýmsar ráðstafanir lögráðamanns sem háðar eru samþykki yfir­lög­ráðanda en þar undir fellur m.a. kaup og sala fasteigna, sbr. 1. mgr. 69. gr. laganna. Samkvæmt 61. gr. laganna skal lögráðamaður bæta ólögráða manni tjón af lögráðamannsstörfum sínum ef hann veldur því af ásetningi eða gáleysi.

Leggja verður til grundvallar að í fyrrnefndum úrskurðum ráðuneytisins frá 24. júní 2021 sé byggt á að kæruheimild vegna umræddra ákvarðana og ráðstafana yfirlögráðanda sé í 83. gr. laga nr. 71/1997. Þar kemur fram að skjóta megi stjórnvaldsákvörðun yfirlög­ráðanda samkvæmt lögunum til ráðherra innan 30 daga frá birtingu hennar. Hvorki í lagatextanum né lögskýringargögnum er hins vegar vikið sér­staklega að því hverjir geti átt kæruaðild á grundvelli þessarar heimildar. Það ræðst því af almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

  

2

Hvorki í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 né öðrum lögum er mælt almennt fyrir um hverjir teljist eiga aðild að stjórnsýslumáli. Í umfjöllun fræði­manna hefur hugtakið hins vegar í meginatriðum verið skilgreint á þá leið að eigi maður einstaklegra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls verði hann talinn aðili þess, sjá t.d. Pál Hreinsson: Málsmeðferð stjórnvalda, bls. 39-43. Í athugasemdum í greinargerð frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir þó einnig að hugtakið „aðili máls“, eins og það kemur fyrir í frumvarpinu, beri að skýra rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið þar undir þeir sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3282).

Af framangreindu leiðir að við úrlausn þess hvort maður verði talinn aðili stjórnsýslumáls verður að meta heildstætt hversu verulega hagsmuni hann hefur af úrlausn þess og hversu náið þeir tengjast niðurstöðunni. Þegar löggjafinn hefur tryggt hópi fólks sérstöðu með tilliti til aðkomu þess að tilteknu úrlausnarefni getur leitt af því að málið verði talið varða hagsmuni þess í lagalegum skilningi, sbr. t.d. álit umboðs­manns Alþingis frá 27. nóvember 2002 í máli nr. 3609/2002 og 7. apríl 2006 í máli nr. 4474/2005. Einnig þarf að hafa í huga að kæruheimildir í lögum grundvallast á þeim réttaröryggis­sjónar­miðum að unnt sé að fá ákvörðun lægra setts stjórn­valds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar. Í samræmi við þetta hefur í fram­kvæmd almennt ekki verið talið tilefni til þess að setja kæruaðild þröngar skorður enda séu fyrir hendi tengsl aðila við efni hlutað­eigandi ákvörðunar.

Í fjárræði felst sá þáttur í gerhæfi manns um persónulega hagi hans, þ.e. lögræðis, sem lýtur sérstaklega að meðferð og ráðstöfun fjár­muna. Ræður fjárráða maður þannig einn fé sínu nema lög mæli fyrir á annan veg, sbr. 3. gr. laga nr. 71/1997. Ekki fer á milli mála að það telst til stjórnarskrárvarinna réttinda manns að fara sjálfur með fjárræði sitt. Svipting lögræðis felur þannig í sér viðurhlutamikið inngrip í grundvallarréttindi. Í samræmi við almennar reglur stjórn­skipunar­innar verður slík ákvörðun að eiga sér stoð í lögum og ekki ganga lengra en nauðsynlegt er.

Eins og vikið verður að hér síðar eru tiltekin ákvæði laga nr. 71/1997 ekki einungis reist á þeim sjónarmiðum að við vissar aðstæður sé rétt að veita börnum heimild til að gæta hagsmuna foreldra sinna, vegna hinna sérstöku tengsla þeirra í milli, heldur jafnframt að börn manns geti sjálf átt lagalega hagsmuni af því hvort hann sé sviptur lögræði, þ. á m. fjárræði, og eins og hvort honum sé endurveitt lögræði, að nokkru eða öllu leyti. Þrátt fyrir þetta verður ekki fram hjá því litið að ákvæði laganna gera ekki sérstaklega ráð fyrir aðkomu barns að þeim ákvörðunum sem hér um ræðir, þ.e. skipun lögráðamanns eða samþykki yfirlögráðanda við ráðstöfunum á eignum foreldris. Er staða barna lögræðissvipts manns því að þessu leyti ólík því sem á við um maka eða sambúðarmaka að því er varðar ákvörðun um skipun lögráðamanns, sbr. 3. mgr. 55. gr. laganna. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að fyrirsvar eða „rýmkuð aðild“ vegna mikilvægra persónubundinna eða fjár­hagslegra hagsmuna annars fullorðins manns verður almennt að byggjast á lögum eða fullnægjandi umboði til handa þeim sem hyggst gæta hagsmuna viðkomandi enda felur slík ráðstöfun í sér inngrip í réttindi hins fyrrnefnda.

Þrátt fyrir stöðu A, B og C sem skylduerfingja E, svo og barna sem frumkvæði höfðu átt að fjárræðissviptingu hennar, tel ég mig að framangreindu virtu ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá efnislegu afstöðu ráðuneytisins að játa þeim ekki réttarstöðu sem aðilum við meðferð fyrr­greindra mála. Í því sambandi tel ég jafnframt rétt að benda á að ráðherra getur á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna tekið mál til skoðunar þótt lagaskilyrði bresti fyrir því að ráðherra fjalli um mál á grundvelli stjórn­sýslu­kæru, svo sem mun hafa verið gert í tilefni af áðurnefndum kærum. Athugun mín á þessu máli hefur þó orðið mér tilefni til að koma á framfæri við ráðuneytið tilteknum ábendingum sem nánari grein verður gerð fyrir hér á eftir. Þær ábendingar hagga þó ekki niðurstöðu minni á þá leið að ekki séu forsendur til að gera athugasemdir við efnislega afstöðu ráðuneytisins í téðum málum.

  

III

Í II. kafla lögræðislaga nr. 71/1997 er fjallað um sviptingu lögræðis. Í 2. mgr. 7. gr. laganna eru taldir upp þeir sem geta borið fram kröfu um lögræðissviptingu. Áðurnefnd 2. mgr. greinarinnar tilgreinir m.a. ættingja manns í beinan legg sem sóknaraðila að lögræðissviptingarmáli. Í ritunu Persónuréttur eftir Þórð Eyjólfsson segir um ákvæði þágildandi lögræðislaga nr. 95/1947, sambærilegt a-lið tilvitnaðrar málsgreinar, að þessir nánustu vandamenn manns hafi rétt til að krefjast lög­ræðis­sviptingar „bæði vegna þess, að af þeim má vænta sérstakrar umhyggju um hag viðkomanda, svo og vegna eiginhagsmunagæzlu“ (Þórður Eyjólfsson: Persónuréttur, 2. útg., bls. 63). Í athugasemdum við frumvarp það er varð að núgildandi lögræðislögum nr. 71/1997 segir með nokkuð sam­bæri­legum hætti að í ákvæði 2. mgr. 7. gr. séu taldir upp nánir vandamenn varnaraðila „sem vegna tengsla sinna við hann og gæslu eiginhagsmuna eiga að hafa rétt til að setja fram kröfu“(Alþt. A-deild, 1996, bls. 3688).

Samkvæmt f-lið 8.gr. laga nr. 71/1997 skal koma fram í kröfu um lögræðissviptingu „nöfn og heimilisföng maka varnaraðila eða sam­búðar­maka, lögráða barna hans og foreldra og upplýsingar um hvort þessum aðilum sé kunnugt um kröfuna“. Kemur fram í fyrrnefndum athugasemdum við frumvarp til laganna að þetta sé til þess að greiða fyrir máls­með­ferð dómara þar sem þess megi vænta að hann tilkynni nánustu að­standendum um kröfuna ef þeim er ókunnugt um hana.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 71/1997 hefur sá, sem átt getur aðild að lögræðismáli samkvæmt 7. gr. laganna, einnig heimild til að bera fram kröfu við héraðsdómara um að lögræðissvipting verði felld niður með úrskurði, að nokkru eða öllu leyti. Í athugasemdum við fyrrnefnt frum­varp segir í þessu sambandi eftirfarandi:

„Þykir hagsmuna hins lögræðis­svipta betur gætt með rýmkaðri heimild til aðildar og einnig verður að telja eðlilegt að nánir aðstandendur hins svipta geti borið fram slíka kröfu þótt þeir hafi ekki átt aðild að lögræðis­sviptingarmálinu, enda eru það oftast þeir sem mest tengsl hafa við hinn svipta og því best til þess bærir að meta ástand hans.“ (Alþt. 1996, A-deild, bls. 3700)

Samkvæmt framangreindu verður að líta svo á að téð ákvæði laga nr. 71/1997 séu reist á þeim rökum að börn manns kunni að eiga ákveðna hagsmuni af því hvort hann sé sviptur lögræði, þ. á m. fjárræði, og eins hvort honum sé það endurveitt, að nokkru eða öllu leyti. Í því sambandi verður að horfa til þess að börn, þ. á m. kjörbörn, eru skyldu­erfingjar foreldra sinna samkvæmt nánari ákvæðum erfðalaga nr. 8/1962 og hafa þannig hagsmuni, þótt óbeinir séu, af meðferð fjármuna þeirra, ekki síst við þær aðstæður að aldrað foreldri þjáist af ólæknandi sjúkdómi. Verður þetta einnig ráðið af því að samkvæmt c-lið téðrar málsgreinar er öðrum erfingjum einnig veitt heimild til að krefjast lögræðissviptingar, þó þannig að í tilviki bréferfingja verður að vera um að ræða erfðaskrá sem ekki er afturtæk. Það athugast að þegar áðurtilvitnað rit Þórðar kom út gátu börn, þ. á m. kjörbörn, enn verið framfærsluskyld gagnvart foreldrum sínum, en slík skylda var afnumin með niðurfellingu framfærslulaga nr. 80/1947 árið 1991. Eru „eiginhagsmunir“ barns af velferð foreldris síns því að þessu leyti ekki lengur fyrir hendi. Þessi breyting á réttarsambandi barna og for­eldris hefur þó ekki haggað heimild barna til að krefjast lög­ræðis­sviptingar, svo sem áður greinir.

Fyrrgreindar reglur laga nr. 71/1997 verður einnig að virða í því ljósi að íslensk lög vernda að ýmsu öðru leyti samband uppkomins barns og foreldris eða veita barni sérstaka stöðu m.t.t. velferðar foreldris. Þannig teljast börn oft til nánustu vandamanna eða aðstandenda í skilningi laga, ekki síst á sviði félags- og heilbrigðisþjónustu, og hafa þá aukinn rétt á aðkomu og upplýsingum um málefni foreldris síns. Að síðustu er ljóst að íslensk lög, skráð og óskráð, veita börnum ýmsar heimildir til íhlutunar um málefni foreldris þegar það er látið, t.d. á sviði sakamálaréttarfars eða vegna verndar æru og hugverka.

Þótt þær lagareglur sem fjalla um einhvers konar íhlutunarrétt barns um málefni foreldris síns séu fjölbreyttar og sumpart reistar á ólíkum rökum er samkvæmt framangreindu ljóst að lagaleg staða uppkomins barns gagnvart hagsmunum foreldris síns er með ýmsum hætti sérstök og helgast af þeim tilfinningatengslum og umhyggju sem almennt má gera ráð fyrir milli foreldris og barns. Að öllu þessu virtu verður að leggja til grundvallar að með fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 71/1997 sé gengið út frá því að uppkomin börn geti haft það hlutverk að vaka yfir velferð og fjárhagslegum hagsmunum foreldris við þær aðstæður að það sé hugsanlega orðið ófært um að ráða fé sínu eða persónulegum högum, svo sem vegna heilsubrests.

Svo sem áður greinir er það niðurstaða mín að ekki séu efni til að gera athugasemdir við þá efnislega afstöðu ráðuneytisins að A, B og C hafi ekki haft heimild til kæru ákvarðana og ráðstafana yfirlögráðanda. Af þessu leiðir óhjákvæmilega að aðstandendur í sambærilegri stöðu og þau njóta ekki við þær aðstæður sem hér eru uppi þess réttaröryggis sem málsmeðferðarreglur stjórn­sýslu­réttarins tryggja. Er því eftirlit með téðum ákvörðunum og ráð­stöfunum yfirlögráðanda einskorðað við þær aðgerðir sem dómsmála­ráðu­neytið getur gripið til á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna. Til hliðsjónar er bent á að í 3. mgr. 28. gr. norskra lög­ræðislaga (vergemålsloven 26. mars 2010 nr. 9) er mælt fyrir um að maki eða sambúðarmaki verði ekki skipaður lögráðamaður ef börn hins lög­ræðissvipta, sem eru ekki börn makans eða sambúðarmakans, eru mót­fallin því og með sama hætti skal tekið tillit til sjónarmiða maka eða sambúðaraðila ef til greina kemur að skipa barn hins lögræðissvipta. Í því sambandi athugast þó að samkvæmt 44. gr. laganna er maki eða sam­búðarmaki sem er skipaður lögráðamaður ekki háður eftirliti í sama mæli og aðrir lögráðamenn.

Án tillits til réttarstöðu barna vegna ákvarðana um málefni lögræðissvipts foreldris verður jafnframt ekki annað séð en að óljóst sé hvernig kæruheimild manns, samkvæmt 83. gr. laga nr. 71/1997, er háttað við þær aðstæður að hann hefur einnig verið sviptur sjálfræði, t.d. vegna skipunar lögráðamanns. Er þá haft í huga að ákvörðun um kæru væri í slíku tilfelli hjá lögráðamanni en ekki hinum lögræðis­svipta. Þá er ekki ljóst af 3. mgr. 55. gr. laganna hvort sú staða sem maka eða sambúðarmaka er veitt við val á lögráðamanni leiði til aðila­stöðu hans í kærumáli vegna slíkrar ákvörðunar.

Þar sem skipuð hefur verið sérstök nefnd þingmanna til að vinna að heildarendurskoðun laga nr. 71/1997, á grundvelli þingsályktunar nr. 41/149, og mér er kunnugt um að ráðuneytið fylgist með starfi þeirrar nefndar, tel ég í ljósi alls framangreinds rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að það taki til athugunar hvort rétt kunni að vera að skýra nánar stöðu náinna aðstandenda með tilliti til aðkomu þeirra að málefnum lögræðissviptra svo og persónulegan rétt lögræðissvipts manns til kæru. Í því felst ekki afstaða til þess með hvaða hætti þeim málum eigi að skipa heldur ábending um mikilvægi þess að lagareglur að þessu lútandi séu skýrar.  

  

IV

Með vísan til alls þess sem að framan greinir, svo og b-liðs 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.