Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 9. apríl 2021 fyrir hönd A yfir stjórnsýslu og ákvörðunartöku Ferðamálastofu vegna ferðaskrifstofunnar X ehf. í aðdraganda þess að ferða­skrif­stofuleyfi félagsins var fellt úr gildi 18. desember 2019 vegna rekstrar­stöðvunar. Samkvæmt því sem kemur fram í kvörtuninni og gögnum sem henni fylgdu liggur fyrir ákvörðun stofnunarinnar frá 20. mars 2020 um að greiða A 110.047 krónur upp í lýsta kröfu hennar að fjárhæð 1.050.000 krónur úr lögákveðinni tryggingu ferða­skrif­stofunnar. Í ákvörðuninni kemur fram að trygging X ehf. hafi ekki staðið undir heildarkröfufjárhæð og því sé einungis hægt að greiða hluta kröfunnar.

Kvörtuninni fylgdi afrit af niðurstöðu atvinnuvega- og ný­sköpunar­ráðuneytisins 23. febrúar 2021 vegna kvörtunar sem þér komuð á framfæri við ráðuneytið vegna málsins. Var það niðurstaða ráðu­neytisins að „stjórnsýsla Ferðamálastofu í málinu hafi ekki brugðist að því marki að sök á tjóni [A] liggi hjá stofnuninni.“ Kvörtuninni fylgdi einnig afrit af minnisblaði Lagastofnunar Háskóla Íslands frá 13. nóvember 2020 sem ráðuneytið aflaði vegna málsins. Í kvörtuninni gerið þér athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins.

Í tilefni af kvörtuninni var þáverandi ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra ritað bréf 27. apríl 2021 og þess óskað að veittar yrðu nánar tilgreindar skýringar vegna athugunar ráðuneytisins. Svör bárust með bréfi 1. júní þess árs. Athugasemdir yðar bárust 25. júní 2021.

II

Af atvikum málsins, eins og þeim er lýst í niðurstöðu ráðuneytisins og minnisblaði Lagastofnunar, verður ráðið að X ehf. hafi vanrækt að afhenda Ferðamálastofu þau fjárhagsgögn sem félaginu var skylt vegna ársins 2017 svo unnt væri að meta hvort þörf væri á breytingu á tryggingarfjárhæð félagsins, sbr. 3. mgr. 18. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála, sem þá voru í gildi. Gögnunum átti félagið að skila fyrir 1. október 2017. Gekk Ferðamálastofa á eftir því að gögnum yrði skilað á árinu 2018 allt þar til félagið varð við kröfum þess efnis um miðjan ágúst þess árs. Í kjölfar þess tók Ferðmálastofa ákvörðun um að hækka fjárhæð tryggingarinnar úr u.þ.b. 4.600.000 krónur í 15.703.418 króna. Þá hækkun lagði félagið aldrei fram en Ferða­málastofa felldi loks niður rekstrarleyfi félagsins í desember 2019 eða um 14 mánuðum eftir að ákvörðun stofnunarinnar um hækkun tryggingarinnar lá fyrir. Hélt félagið þó starfsemi sinni áfram á því tímabili. Hvorki verður ráðið af atvikum málsins, eins og þau eru rakin í niðurstöðu ráðuneytisins og minnisblaði Lagastofnunar, að X ehf. hafi skilað inn fjárhagsgögnum vegna áranna 2018 eða 2019 né að Ferðamálastofa hafi tekið ákvarðanir um tryggingarfjárhæð félagsins á því tímabili.

Líkt og áður greinir giltu lög nr. 73/2005, um skipan ferðamála, um starfsemi ferðaskrifastofa þegar Ferðamálastofa tók umrædda ákvörðun um hækkun tryggingar X ehf. Í VI. kafla laganna var fjallað um brottfall leyfis til reksturs m.a. ferðaskrifstofu. Í 1. 21. gr. laganna sagði:

 „Leyfi til reksturs ferðaskipuleggjanda og ferðaskrifstofu fellur niður ef leyfishafi eða forsvarsmaður leyfishafa er úrskurðaður gjaldþrota eða er sviptur fjárræði. Einnig fellur leyfið niður ef trygging sú sem ferðaskrifstofu er skylt að setja skv. V. kafla fellur niður eða fullnægir ekki ákvæðum laga þessara.“

Ákvæði 3. mgr. 21. gr. laganna var svohljóðandi:

„Einnig er Ferðamálastofu heimilt að fella leyfi niður ef ferðaskrifstofa uppfyllir ekki skilyrði 18. gr. um skil á árs­reikningum og öðrum gögnum sem eru nauðsynleg til mats á fjárhæð tryggingar skv. 14. gr. eða ef ferðaskrifstofa sinnir ekki ákvörðun Ferðamálastofu um hækkun tryggingarfjárhæðar innan mánaðar frá því að ákvörðun um hækkun er tilkynnt.“

Hinn 1. janúar 2019 tóku gildi lög nr. 95/2018, um pakkaferðir og sam­tengda ferðatilhögun, og lög nr. 96/2018, um Ferðamálastofu, og féllu þá lög nr. 73/2005 úr gildi. Við gildistöku laga nr. 96/2018 var að finna efnislega samhljóða ákvæði um niðurfellingu leyfis til reksturs ferðaskrifstofu í 1. og 3. mgr. 14. gr. laganna.

Með lögum nr. 91/2021, um breytingu á lögum nr. 95/2018, voru gerðar breytingar á fyrirkomulagi tryggingakerfis fyrir pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun á þá leið að stofnaður var sameiginlegur tryggingasjóður sem tryggir endurgreiðslur til ferðamanna við ógjaldfærni eða gjaldþrot seljenda pakkaferða og samtengdra ferðatil­hagana. Með lögunum voru einnig gerðar breytingar á 14. gr. laga nr. 96/2018 um niðurfellingu leyfis. Hefur 3. mgr. greinarinnar nú verið felld á brott og hljóðar 1. mgr. hennar svo:

„Leyfi samkvæmt lögum þessum skal fella úr gildi komi til gjaldþrots leyfishafa eða forsvarsmanns leyfishafa eða ef hann er sviptur fjárræði. Jafnframt er heimilt að fella niður leyfi sam­kvæmt lögum þessum komi til ógjaldfærni leyfishafa sem fellur undir lög um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun eða ef hann uppfyllir ekki skyldur sínar gagnvart Ferðatryggingasjóði, sbr. VII. kafla laga um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun, nr. 95/2018.“

III

Í niðurstöðu ráðuneytisins er, líkt og í minnisblaði Lagastofnunar, fallist á að meðferð málsins hjá Ferðamálastofu hafi tekið óheppilega langan tíma og hefði mátt vera markvissari. Þá gerði ráðuneytið einnig athugasemdir við þá afstöðu Ferðamálastofu að stofnuninni hefði ekki verið skylt að lögum að fella niður leyfi ferðaskrifstofu, skilaði hún ekki gögnum vegna endurskoðunar á fjárhæð trygginga eða sinnti ekki ákvörðun um hækkun tryggingarinnar innan tímafrests, heldur hefði aðeins verið um heimildarákvæði að ræða. Benti ráðuneytið á að þótt mælt sé fyrir um heimild til að beita ákveðnum úrræðum hvíli á stjórn­valdi sem fer með eftirlit lagaskylda til bregðast við í því skyni að aflétta ólögmætu ástandi sem kann að hafa skapast en að öðrum kosti væri eftirlit stjórnvaldsins ekki í samræmi við lög. Þá gerði ráðu­neytið einnig athugasemdir við þau sjónarmið sem Ferðamálastofa hafði litið til við mat á því hvort leggja ætti dagsektir á X ehf. vegna málsins. Eins og áður hefur komið fram taldi ráðuneytið stjórn­sýslu Ferðamálastofu hins vegar ekki hafa brugðist að því marki að ábyrgð á tjóni A lægi hjá stofnuninni.

Í tilefni af kvörtuninni var, líkt og áður greinir, þáverandi ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra ritað bréf þar sem þess var óskað að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði frá ástæðu þess að ekki var tekin afstaða til stjórnsýslu Ferðamála­stofu í tengslum við 1. mgr. 21. gr. laga nr. 73/2005, og síðar 1. mgr. 14. gr. laga nr. 96/2018, um sjálfkrafa niðurfellingu leyfis. Var að þessu leyti óskað eftir afstöðu ráðuneytisins, og eftir atvikum Ferða­málastofu, til túlkunar umræddra lagaákvæða og hvort atvik í málinu hafi verið með þeim hætti að þau féllu þar undir.

Í svari ráðuneytisins kemur m.a. fram að þar sem orðalag 3. mgr. 21. gr. laga nr. 73/2005, og síðar 3. mgr. 14. gr. laga nr. 96/2018, um heimild Ferðamálastofu til að fella niður leyfi ferðaskrifstofu hefði sérstaklega tekið til þeirra aðstæðna þar sem ferðaskrifstofa skilaði ekki gögnum sem nauðsynleg væru til að meta fjárhæð tryggingar, eða ef hún sinnti ekki ákvörðun um hækkun tryggingarfjárhæðar innan mánaðar, yrði að líta svo á að ákvæði 1. mgr. um sjálfkrafa niður­fellingu hefðu ekki átt við um slík tilvik eða átt við í máli X ehf.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 73/2005 fór þáverandi ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra með yfirstjórn mála sem lögin tóku til. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 96/2018 heyrir Ferðamálastofa undir yfir­stjórn ráðherra, áður ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra en nú menningar- og viðskiptaráðherra.

Kveðið er á um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart undir­stofnunum í IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, en ákvæði kaflans eru þó ekki tæmandi. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laganna fer ráðherra með yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi fram­kvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórn­vald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar felst í yfirstjórn samkvæmt 1. mgr. m.a. að ráð­herra geti gefið stjórn­valdi almenn og sérstök fyrirmæli um starf­rækslu á verkefnum þess, fjárreiður og meðferð eigna, sbr. þó 3. mgr. 13. gr., enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót. Í 1. mgr. 14. gr. laganna segir að ráðherra geti krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfir­stjórnar­hlutverki sínu.

Þegar ósk kemur fram um að ráðherra aðhafist í tilteknu máli á grund­velli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda hefur ráðherra tiltekið svigrúm, með tilliti til atvika og þeirra lagareglna sem á reynir, til mats á því hvort tilefni sé til að grípa til úrræða gagn­vart hlutaðeigandi stjórnvaldi. Þótt mat og viðbrögð ráðuneytis við slíku erindi geti komið til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis er það ekki hlutverk hans að leggja til grundvallar eigið mat á viðkomandi erindi heldur fyrst og fremst að taka til athugunar hvort fylgt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum, hvort matið hafi byggst á full­nægjandi upplýsingum, hvort málefnaleg og lögmæt sjónar­mið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðun og mati ráðuneytis og ályktanir hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrir­liggjandi gögn. Að þessu leyti tek ég einnig fram að almennt hefur verið litið svo á að það verði að vera verkefni dómstóla fremur en umboðsmanns að taka afstöðu til mögulegrar bótaskyldu sem stjórnvöld kunna að hafa bakað sér og þá hvert sé nánara inntak og umfang slíkrar skyldu ef um hana er að tefla, sbr. einnig c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með framangreint í huga, að virtum skýringum ráðuneytisins við fyrir­spurn umboðsmanns og þeim athugasemdum sem gerðar voru við stjórn­­sýslu Ferðamálastofu af hálfu ráðuneytisins, tel ég ekki nægi­legt tilefni  til að taka afgreiðslu ráðuneytisins á kvörtun yðar til frekari athugunar. Horfi ég þá einnig til þeirra breytinga sem orðið hafa á lögum um skipan ferðamála um fyrirkomulag tryggingakerfis í tengslum við sölu pakkaferða og samtengda ferðatilhögun. Lýk ég því athugun minni á málinu með vísan til a- og c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga um umboðsmann Alþingis.