Húsnæðismál. Hlutverk kærunefndar húsamála. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 11653/2022)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði kærunefndar húsamála þar sem kröfum hans gegn sveitarfélaginu B var hafnað, en þær lutu annars vegar að því að gerðar yrðu úrbætur á geymslu félagslegrar íbúðar vegna ólyktar og hins vegar hlutfallslegri endurgreiðslu á leigu fyrir þann tíma sem A hefði ekki getað nýtt geymsluna. Úrskurðurinn byggðist einkum á því að engin gögn styddu þá annmarka sem A bar við. Athugun umboðsmanns beindist aðallega að því hvort nægilega hefði verið gætt leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins hjá nefndinni.

Umboðsmaður gerði grein fyrir stöðu kærunefndar húsamála að lögum sem og lagaákvæðum um leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Hann lagði til grundvallar að nefndinni hefði verið kunnugt um að A kynni að hafa í fórum sínum gagn sem stutt gæti kröfur hans eða gæti aflað þess frá lögreglu. Umboðsmaður taldi því að borið hefði að vekja athygli A á því að gögn til stuðnings kröfu hans skorti, gefa honum kost á að leggja slík gögn fram og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef það yrði ekki gert. Nefndin hefði aftur á móti ekki gert það eða gert reka til að afla frekari upplýsinga að þessu leyti. Með vísan til þessa taldi umboðsmaður að málsmeðferð nefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög og mæltist til þess að hún tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis, og leysti þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Þá benti hann nefndinni einnig á að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 19. september 2022.

   

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 11. apríl 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna úrskurðar kæruefndar húsamála 7. apríl 2022 í máli nr. 11/2022. Með úrskurðinum hafnaði kærunefnd húsamála kröfum A gegn B sem lutu annars vegar að því að gerðar yrðu úrbætur á geymslu félagslegrar íbúðar vegna ólyktar og hins vegar hlut­falls­legri endurgreiðslu á leigu fyrir þann tíma sem hann hefði ekki nýtt geymsluna. Úrskurður nefndarinnar byggðist einkum á því að engin gögn styddu þá annmarka sem A bar við.

Athugun umboðsmanns hefur einkum lotið að því hvort nægilega hafi verið gætt leiðbeiningarskyldu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins hjá nefndinni.

  

II Málavextir

A og B gerðu leigusamning fyrir tímabilið 1. september 2021 til 31. ágúst 2022 um leigu íbúðar að [...]. Stuttu eftir afhendingu íbúðarinnar, eða 5. september 2021, kvartaði A yfir ólykt í geymslu sem fylgdi íbúðinni og óskaði eftir því að úrbætur yrðu gerðar. Nokkur samskipti áttu sér í kjölfar þessa stað á milli aðila. Samkvæmt gögnum málsins ber sveitarfélagið því við að hafa í tvígang reynt að fá aðgang að geymslunni til að kanna ástand hennar. Í eitt skiptið hafi A ekki verið heima og í hið síðara hafi starfsmanni sveitarfélagsins ekki verið veittur aðgangur að geymslunni.

Í tölvubréfi 29. október 2021 upplýsti bæjarstjóri sveitar­félagsins A um að óskað hefði verið eftir aðstoð lögreglu. Þar til lögregla hefði sent sveitarfélaginu umsögn myndi það ekki aðhafast frekar í málinu. Með tölvubréfi 31. sama mánaðar upplýsti A sveitar­félagið um að lögregla hefði komið við hjá honum og bókað að kannabislykt væri í geymslunni. A var í kjölfarið boðið viðtal hjá félagsráðgjafa. Svo fór að hann skilaði lyklum geymslunnar til sveitar­félagsins 10. nóvember 2021 í slíku viðtali.

A beindi kæru til kærunefndar húsamála vegna ágreiningsins við sveitarfélagið 14. febrúar 2022. Þar óskaði hann annars vegar eftir því að bætt yrði úr ágöllum geymslunnar svo unnt væri að nýta hana og hins vegar eftir hlutfallslegri endurgreiðslu á leigu fyrir þann tíma sem hann hefði ekki getað gert það.

Með fyrrnefndum úrskurði kærunefndar húsamála 7. apríl 2022 í máli nr. 11/2022 hafnaði nefndin kröfum A. Í úrskurðinum kom fram að af gögnum málsins mætti ráða að sveitarfélagið hefði ítrekað reynt að fá aðgang að geymslunni til þess að geta metið hana út frá kvörtunum A en án árangurs. Þá sagði eftirfarandi í úrskurðinum: 

„Þá greinir varnaraðili frá því að hann hafi nú skoðað geymsluna en sú skoðun ekki leitt neitt athugavert í ljós. Sóknaraðili segir að lögregla hafi komið á vettvang og staðfest þá annmarka á geymslunni sem hann hafi lýst en engin gögn styðja þá staðhæfingu. Engin gögn liggja þannig fyrir sem styðja kröfu sóknaraðila en aftur á móti liggja fyrir gögn sem sýna að varnaraðili reyndi ítrekað og árangurslaust að fá aðgang að geymslunni vegna athugasemda sóknaraðila, en forsenda þess að unnt sé að gera úrbætur á hinu leigða hlýtur meðal annars að byggja á því að leigu­sali fái aðgang að því leigða svæði sem umkvartanir leigjanda beinast að. Telur kærunefnd því ekki forsendur til þess að fallast á að varnaraðila hafi borið eða beri að lækka leigu vegna ófullnægjandi ástands geymslunnar eða að honum beri að gera úrbætur á henni, enda styðja gögn málsins ekki téða annmarka. Verður því að hafna kröfu sóknaraðila.“

Meðal þeirra gagna sem A lagði fram með kvörtun sinni er bókun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 26. apríl 2022. Í henni kemur fram að lögregla hafi farið að [...] hinn 30. október 2021 og staðfest að mikil kannabislykt væri í umræddri geymslu sem og að lyktin væri ekki í nærliggjandi geymslum. Í greinargerð sveitarfélagsins 28. febrúar 2022 segir að starfsmenn þess hafi, í kjölfar kæru A, kannað aðstæður. Enga óeðlilega lykt hafi verið að finna í geymslunni. Fyrir liggur því að ágreiningur er með aðilum um hvort annmarki hafi verið á leiguhúsnæðinu að þessu leyti. Við meðferð málsins hjá umboðsmanni benti A á að hann hefði ekki orðið var við það að sveitarfélagið hefði ítrekað reynt að fá aðgang að umræddri geymslu eins og haldið hefði verið fram. Það hefði einungis gerst einu sinni og A þá misst af starfsmanni sveitarfélagsins. Ágreiningur virðist því einnig uppi um viðbrögð sveitarfélagsins við umkvörtunum A.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og kærunefndar húsamála

Í tilefni af kvörtuninni var kærunefnd húsamála ritað bréf 12. maí 2022 þar sem óskað var eftir öllum gögnum málsins sem og upplýsingum um það hvort A hefði verið leiðbeint um að skila inn gögnum til nefndarinnar sem stutt gætu kröfur hans. Ef svo hefði ekki verið var þess óskað að nefndin skýrði hvort og þá hvernig það samrýmdist 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi nefndarinnar til umboðsmanns 27. sama mánaðar sagði að nefndin hefði ekki leiðbeint A sérstaklega um að skila inn gögnum sem stutt gætu fullyrðingar hans um að lögregla hefði staðfest kannabislykt í umræddri geymslu. Þá sagði eftirfarandi í bréfinu:  

„Gagnaðili brást við tilkynningum [A] og reyndi ítrekað að fá aðgengi að geymslunni, meðal annars í vikunni áður en [A] hringdi í neyðarlínuna sbr. tölvupóstur kærða 29. október 2021, til þess að skoða málið en án árangurs. Eins og greinir í úrskurðinum telur kærunefnd það vera forsenda þess að unnt sé að gera úrbætur á hinu leigða að leigusali fái aðgang að því leigða svæði sem umkvartanir beinist að og verður þannig að vera ljóst hverju sé krafist úrbóta á. Óumdeilt er að gagnaðili reyndi árangurslaust að fá aðgang að geymslunni um svipað leyti og [A] hringir í neyðarlínuna. Þá kom fram í greinargerð gagnaðila að [A] hefði upplýst að lögreglan hefði sagst hafa fundið lyktina og leitað í alls átta mínútur að lykt/ræktun en ekki fundið neitt. Þannig hefði bókun lögreglu um kannabislykt kvöldið sem hún kom á vettvang samkvæmt [A] allt að einu ekki getað haft úrslitaþýðingu við úrlausn ágreinings aðila fyrir kærunefnd með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem niðurstaðan er í meginatriðum byggð á og rakin hafa verið hér að framan. Mat nefndarinnar á gögnum málsins var á þá leið að málið væri nægilega upplýst til þess að unnt væri að taka afstöðu til ágreiningsefnisins og því var ekki talið tilefni til frekari gagnaöflunar svo sem að beina því sérstaklega til [A] að leggja fram gögn til stuðnings fullyrðingu hans um bókun lögreglu.“ 

Athugasemdir A við svör nefndarinnar bárust 3. og 9. júní 2022.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1. Kærunefnd húsamála og málsmeðferð hennar

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 63/2016, um breytingu á húsaleigulögum nr. 36/1994, er fjallað um mikilvægi þess að opin­bert eftirlit með leigumarkaði sé virkt. Með frumvarpinu var því lagt til að kærunefnd húsamála yrði falið að kveða upp bindandi úrskurði í þeim ágreiningsmálum sem lögð eru fyrir nefndina um gerð og framkvæmd leigusamninga, þ. á m. ágreining sem tengist framkvæmd úttekta, mati á lækkun leigu og nauðsyn viðgerða og kostnað við þær. Þannig var m.a. gert ráð fyrir því að nefndin gæti endurskoðað ákvarðanir úttektaraðila og rannsakað mál með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (þskj. 545 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 16).

Samkvæmt framangreindu fer ekki á milli mála að með ákvæðum XVII. kafla laga nr. 36/1994 er nefndinni nú falið vald til þess að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þegar sérákvæðum í lögum nr. 36/1994 viðvíkjandi máls­meðferð fyrir nefndinni sleppir fer þar af leiðandi að öðru leyti um hana samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórn­sýslu­réttar svo og nánari reglum sem ráðherra setur, líkt og fram kemur í 4. mgr. 85. gr. fyrrnefndu laganna.

Þegar komið er á fót sjálfstæðri stjórnsýslunefnd til að skera úr einkaréttarlegum ágreiningi gefst aðilum almennt kostur á því að velja á milli þess að leggja mál sitt í slíkan farveg í stað þess að leita tafarlaust til dómstóla. Af almennum reglum stjórnsýsluréttar leiðir þó að ýmsar aðrar kröfur eru gerðar til málsmeðferðar slíkra nefnda saman­borið við rekstur einkamála fyrir dómstólum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 10. desember 2020 í máli nr. 10093/2019. Á þetta ekki síst við um skyldu stjórnsýslunefndar til leiðbeininga og þess að rannsaka mál að eigin frumkvæði, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Verður þá jafnframt að hafa í huga að það er í þágu réttaröryggis borgarans að hann geti gengið út frá því að til starfa sjálfstæðrar úrskurðarnefndar sem falið er að leysa úr einkaréttarlegum ágreiningi séu ekki gerðar vægari kröfur en almennt gilda um málsmeðferð stjórn­valda nema sérstakar undantekningar komi fram í lögum í þá veru.

Það athugast að í framkvæmd hefur að jafnaði verið litið svo á að sá ágreiningur sem almennt er til meðferðar hjá kærunefndar húsamála sé einkaréttarlegur og falli sem slíkur utan starfssviðs umboðsmanns eins og það er afmarkað í 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Svo sem áður greinir er nefndin á hinn bóginn hluti af stjórnsýslu ríkisins og fellur málsmeðferð hennar af þeirri ástæðu undir eftirlit umboðsmanns, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna.

  

2. Leiðbeiningarskylda og rannsóknarregla stjórnsýsluréttar

Í 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga er um það fjallað að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Markmið leiðbeiningar­skyldunnar er m.a. að koma í veg fyrir að málsaðilar glati rétti sínum vegna mistaka, vankunnáttu eða misskilnings. Ef stjórnvald verður þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varða hagsmuni hans getur hvílt á því skylda til að vekja athygli hans á þeim, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 3. desember 2014 í máli nr. 7775/2013.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í kjarna rannsóknarreglunnar felst því að stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að sjá til þess að nauðsynlegar og réttar upplýsingar liggi fyrir þannig að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun áður en að úrlausn máls kemur. Við rekstur einkamála fyrir dómstólum gildir á hinn bóginn megin­reglan um málsforræði, en samkvæmt henni hafa aðilar að meginstefnu forræði á kröfugerð sinni, málsástæðum og gagnaframlagningu. Við rekstur einkamála er það þar af leiðandi jafnan í höndum aðilanna að upplýsa um málsatvik og færa fram viðhlítandi sönnun þar að lútandi. Sá eðlismunur er því á rekstri stjórnsýslumáls annars vegar og einkamáls fyrir dómi hins vegar að í fyrrnefnda tilvikinu ber úrskurðaraðilanum í ríkara mæli að hafa frumkvæði við undirbúning, meðferð og úrlausn máls. Fer það eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og þeim réttarheimildum sem ákvörðun grundvallast á, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf að afla í hvert og eitt sinn svo rannsókn teljist fullnægjandi (sjá til hliðsjónar Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294 og Pál Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – Máls­meðferð, Reykjavík 2013, bls. 473).

Á grundvelli 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga hefur einnig verið litið svo á að þegar aðili veitir ekki þær upplýsingar eða leggur fram gögn sem eru nauðsynleg til að upplýsa mál, og með sanngirni má ætlast til að hann geti lagt fram, beri stjórnvaldi að vekja athygli hans á þessu, gefa honum kost á úrbótum og leiðbeina honum um hugsanlegar afleiðingar, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 6. ágúst 1999 í máli nr. 2253/1997 og 3. febrúar 2022 í máli nr. 11067/2021.

   

Var málsmeðferð kærunefndar húsamála í samræmi við skyldu hennar til leiðbeininga og rannsóknar?

Samkvæmt framansögðu verður að horfa til þess hvernig þær efnisreglur sem á reyndi í téðu máli kærunefndar húsamála afmörkuðu þau atriði sem rannsókn nefndarinnar þurfti að beinast þegar skorið er úr um hvort full­nægt var þeim kröfum sem rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga gerði til málsmeðferðar. Þær efnisreglur sem hér um ræðir er að finna í III. kafla laga nr. 36/1994. Í 14. gr. laganna er kveðið á um ástand hins leigða við afhendingu til leigjanda. Í 16. og 17. gr. laganna er fjallað um viðbrögð af hálfu aðila leigusamnings við hugsanlegum annmörkum og þá fresti sem þeim eru settir til kvartana og úrbóta. Í 3. mgr. 17. gr. laganna er tekið fram að leigjandi eigi kröfu til hlut­falls­legrar lækkunar á leigu meðan eigi hafi verið bætt úr annmörkum á hinu leigða húsnæði.

Líta verður svo á að í því máli sem hér um ræðir hafi einkum legið fyrir kærunefnd húsamála að leysa úr tveimur aðgreindum ágreiningsefnum. Annars vegar var um það deilt hvort annmarki væri á áðurlýstri geymslu, en líkt og áður greinir fullyrti sveitarfélagið að þar væri enga ólykt að finna þvert á staðhæfingar A. Væri fallist á málsástæðu A að þessu leyti lá hins vegar fyrir að aðila greindi allt að einu á um hvort hann ætti rétt á hlutfallslegri endurgreiðslu leigu fyrir þann tíma sem ekki hafði verið bætt úr annmarka geymslunnar.

Áður er rakið að niðurstaða kærunefndar húsamála á þá leið að hafna kröfum A grundvallaðist fyrst og fremst á því að engin gögn styddu þá annmarka á geymslunni sem hann hélt fram. Við meðferð málsins fyrir nefndinni hafði A þó upplýst um að lögregla hefði bókað að kannabislykt hefði fundist í téðri geymslu. Verður því að leggja til grundvallar að nefndinni hafi verið kunnugt um að A kynni að hafa í fórum sínum gagn sem gæti stutt kröfur hans eða gæti aflað þess frá lögreglu.

Með hliðsjón af áðurgreindri skyldu nefndarinnar til leiðbeininga og viðhlítandi rannsóknar málsins tel ég að við umræddar aðstæður hafi henni borið að vekja athygli A á því að gögn til stuðnings ætluðum annmörkum á geymslunni skorti, veita honum færi á að leggja slík gögn fram og leiðbeina honum um afleiðingar þess ef það yrði ekki gert. Í þessu sambandi tel ég ástæðu til að nefna að A benti nefndinni á það í niðurlagi stjórnsýslukæru sinnar að hún gæti nálgast frekari gögn vegna málsins hjá m.a. lögreglu. Gaf þetta þannig sérstakt tilefni til að ætla að hann væri í villu um heimildir nefndarinnar eða verklag að þessu leyti. Fyrir liggur hins vegar að nefndin leiðbeindi A ekki um framangreint atriði og gerði þannig engan reka að því að afla frekari upplýsinga að þessu leyti.

Þá athugast að eftir að A hefði verið leiðbeint um að leggja fram frekari gögn bar nefndinni að leggja heildstætt mat á fyrirliggjandi atvik málsins og taka að því búnu afstöðu til þess hvort málið teldist upplýst eða hvort það þyrfti að rannsaka frekar, m.a. með hliðsjón af því hvort fram hefði farið lögbundin úttekt á húsnæðinu við afhendingu þess, sbr. 1. málslið 1. mgr. 69. gr. laga nr. 36/1994.

Samkvæmt framangreindu er það álit mitt að málsmeðferð kærunefndar húsamáli í téðu máli A hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem 1. mgr. 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga gera til málsmeðferðar stjórn­valds.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð kærunefndar húsamála vegna úrskurðar í máli nr. 11/2022 frá 7. apríl 2022 hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og aðstæðum var háttað. Sú niðurstaða byggist einkum á því að nefndin leiðbeindi A ekki um að leggja fram gögn sem stutt gætu við kröfur hans og afleiðingar þess ef það yrði ekki gert.

Það eru tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Ég tek hins vegar fram að í þessu felst ekki afstaða mín til niðurstöðu málsins komi til þess að slík endurskoðun eigi sér stað. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.