Bréf

I

Ég vísa til kvörtunar yðar 20. desember sl. til umboðsmanns Alþingis yfir því að aðrir umsækjendur en þér hafi verið skipaðir í fjögur embætti héraðsdómara sem auglýst voru laus til umsóknar 25. september 2020.

Í kvörtun yðar gerið þér einkum athugasemdir við að dómnefnd sem fjallaði um umsóknir vegna dómaraembættanna hafi komið sér hjá því að meta umsókn yðar með því að beita frummati á grundvelli 6. gr. reglna nr. 970/2020, um störf dómnefndar sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Þá teljið þér að mat nefndarinnar á yður hafi verið ófullnægjandi, en þér komuð ekki til frekara mats eftir frummatið. Jafnframt lúta athugasemdir yðar samkvæmt kvörtuninni að því að nefndin hafi veitt yður ófullnægjandi leiðbeiningar og að annmarkar hafi verið á meðferð málsins vegna efasemda um sérstakt hæfi tiltekins nefndarmanns en í þeim efnum gerið þér athugasemdir við afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á erindi yðar þar að lútandi 25. janúar 2021.

Með bréfi forseta Alþingis, dags. 23. júní sl., var undirritaður settur umboðsmaður Alþingis til að fara með ofangreinda kvörtun yðar en bæði kjörinn umboðsmaður, Skúli Magnússon, og Kjartan Bjarni Björgvinsson, sem hafði verið settur til að fjalla um mál yðar með bréfi forseta Alþingis, dags 21. janúar sl., hafa vikið sæti við meðferð málsins.

 

II

Kvörtun yðar beinist að meðferð og afgreiðslu á umsókn yðar um opinbert embætti. Ég minni á að samkvæmt lögum er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Við athugun á málum sem þessum er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem ákvað hvaða umsækjanda skyldi skipa í embætti, enda hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að stjórnvald njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur hafi það aflað fullnægjandi upplýsinga til að meta hæfni þeirra og sýnt fram á að heildstæður samanburður á þeim hafi farið fram.

Lögbundin aðkoma sérstakrar dómnefndar til að fjalla um umsóknir um dómaraembætti er liður í rannsókn og undirbúningi veitingarvaldsins þegar kemur að skipun í embætti dómara. Vegna þess sem greinir í kvörtun yðar um hvernig þér teljið að haga hefði átt mati á yður af hálfu dómnefndarinnar vegna einstakra þátta tek ég fram að það er ekki hlutverk mitt að taka afstöðu til þess hverja átti að skipa í umrædd embætti héraðsdómara, heldur að fjalla um hvort meðferð málsins, einkum dómnefndar um hæfni umsækjenda um embætti dómara, hafi verið lögmæt, þ.á m. hvort byggt hafi verið á forsvaranlegu mati á gögnum og málefnalegum sjónarmiðum.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 50/2016, um dómstóla, skal dómnefnd láta ráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti dómara. Í umsögn dómnefndar skal tekin afstaða til þess hvaða umsækjandi sé hæfastur til að hljóta embættið en heimilt er að setja tvo eða fleiri umsækjendur jafna. Að öðru leyti setur ráðherra nánari reglur um störf nefndarinnar. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur ráðherra sett reglur nr. 970/2020, um störf dómnefndar sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti.

Óheimilt er að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu má þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum til að hljóta skipun í embættið. Ráðherra skal þá leggja slíka tillögu fyrir Alþingi innan tveggja vikna frá því að umsögn dómnefndar er afhent honum eða innan þess tíma frá því að Alþingi kemur næst saman eftir að umsögn er fengin og verður tillaga að vera samþykkt innan mánaðar frá því að hún er lögð fram, ella er ráðherra bundinn af umsögn dómnefndar, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 50/2016.

Umsögn dómnefndarinnar um hæfni umsækjenda um starf héraðsdómara er samkvæmt framangreindu lögbundinn liður í rannsókn þess stjórnsýslumáls sem lýkur með skipun í embættið. Hlutverk ráðherra sem veitingarvaldshafa er m.a. að gæta að því að undirbúningur málsins af hálfu nefndarinnar og hans hafi verið og sé í réttu horfi. Ráðuneytið getur því óskað eftir skýringum á atriðum er lúta að málsmeðferð og mati nefndarinnar telji það ástæðu til.

 

III

1

Í tilefni af athugasemdum yðar um meðferð málsins vegna mögulegs vanhæfis tilgreinds nefndarmanns, og úrlausn ráðuneytisins á erindi yðar 25. janúar 2021 þar að lútandi, bendi ég yður á að þau skyldleikatengsl sem liggja fyrir milli tilgreinds nefndarmanns og eins umsækjanda falla utan við ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en með ákvæðinu hefur löggjafinn tekið þá afstöðu að tengsl af þessum toga valdi ein og sér ekki vanhæfi. Eins og þér bendið á í kvörtun yðar er ekki útilokað að aðrar vanhæfisástæður sem fram koma í 3. gr. stjórnsýslulaga, einkum 6. tölul., geti átt við í tilvikum sem þessum en þá þurfa að vera fyrir hendi aðstæður sem tilgreindar eru í einstökum töluliðum eða eru fallnar til þess að draga megi óhlutdrægni nefndarmannsins í efa með réttu. 

Þér gerið í kvörtuninni athugasemdir við að ráðuneytið hafi afgreitt erindi yðar án þess að séð verði „að nein rannsókn hafi farið fram á því hvort tengsl aðilanna sé með þeim hætti að valdi vanhæfi“. Þegar lagt er mat á nauðsyn rannsóknar máls hjá stjórnvöldum þarf að gæta að því hvernig löggjafinn hefur afmarkað þær efnisreglur sem reynt getur á við afgreiðslu þess. Hér liggur fyrir, eins og áður sagði, að í lögum er sett sú meginregla að þau skyldleikatengsl sem reynir á í þessu máli leiði ekki ein og sér til vanhæfis nefndarmannsins. Við slíkar aðstæður verður að telja að það verði ekki metið stjórnvaldinu til vanrækslu við rannsókn máls að hafa ekki sérstaklega skoðað aðrar mögulegar vanhæfisástæður nema fram séu komnar einhverjar þær upplýsingar, t.d. af hálfu aðila stjórnsýslumálsins, sem réttilega hefðu átt að gefa stjórnvaldinu tilefni til að rannsaka þær nánar. Af gögnum málsins og kvörtun yðar til umboðsmanns fæ ég ekki ráðið að slíkar aðstæður hafi verið uppi þegar ráðuneytið afgreiddi erindi yðar 25. janúar 2021.  Með hliðsjón af þessu tel ég ekki tilefni til að taka þetta atriði í kvörtun yðar til frekari athugunar.

 

2

Um frummat á hæfni umsækjenda er fjallað í 6. gr. reglna nr. 970/2020. Í 1. mgr. greinarinnar segir að ef fjöldi umsækjenda er mikill geti dómnefnd haft þann hátt á að meta í fyrstu hæfni þeirra á grundvelli umsókna og gagna sem þeim fylgja, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem mat hennar skal byggt á samkvæmt 4. gr., til að ákveða hverjir þeirra komi til greina að verða metnir hæfastir til að hljóta dómaraembætti. Því næst segir að eftir slíkt frummat á hæfni umsækjenda skuli þeim öllum kynnt niðurstaðan og gefinn minnst þriggja daga frestur til að koma að sjónarmiðum sínum. Nefndin geti breytt fyrri niðurstöðu sinni, m.a. að teknu tilliti til athugasemda umsækjenda, og í umsögn nefndar­innar skuli geta niðurstöðu frummatsins og röksemda fyrir henni.

Ég vek athygli á því að í þeim málum sem komið hafa til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis vegna ráðninga og skipunar í opinber störf hafa stjórnvöld iðulega farið þá leið að flokka umsóknir þegar margar umsóknir hafa borist og meta hvaða umsækjendur uppfylli best þær kröfur sem miðað er við að sá sem ráða á uppfylli. Umsóknir þeirra sem koma best úr úr þessu mati eru þá teknar til frekari úrvinnslu. Í framkvæmd umboðsmanns hafa ekki verið gerðar athugasemdir við að stjórnvöld viðhafi þetta fyrirkomulag, án sérstakrar lagaheimildar, til að greiða fyrir og gæta hagkvæmni við meðferð þess stjórnsýslumáls sem ætlunin er að ljúka með ráðningu í starf enda hafi verið gætt að vissum lágmarkskröfum við flokkun umsókna. Þannig hafi flokkunin byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að teknu tilliti til þeirrar afmörkunar á hæfis- og hæfnisskilyrðum sem komu fram í auglýsingu og eftir atvikum lögum um viðkomandi starf. Þegar þessi flokkun umsókna hefur verið liður í starfi nefnda eða annarra utan veitingarvaldshafa, sem falið er að meta umsóknir, hefur verið gerð krafa um að veitingarvaldshafinn sé upplýstur um þetta fyrirkomulag og niðurstöður þess. Hafi slíkum aðila ekki formlega verið veitt heimild til að viðhafa þessa aðferð getur þurft aðkomu veitingarvaldshafa við að ákveða flokkun umsókna.

Fyrir liggur að 26 sóttu um embættin fjögur. Flestir þeirra sóttu um fleiri en eitt embætti og nokkrir um þau öll. Ekki er því hægt að líta svo á að „u.þ.b. 6 umsækjendur“ hafi sótt um hverja stöðu eins og nefnt er í kvörtun yðar. Í reglum sem ráðherra hefur sett um störf dómnefndarinnar samkvæmt heimild í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 50/2016 er ótvíræð heimild fyrir nefndina til að viðhafa frummat á hæfni umsækjenda þegar fjöldi þeirra er mikill. Með hliðsjón af framangreindu tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við það að nefndin hafi talið skilyrði 1. mgr. 6. gr. reglna nr. 970/2020 til að viðhafa frummat uppfyllt.

 

3

Athugasemdir yðar við frummat nefndarinnar lúta einkum að störfum yðar sem alþingismaður. Í þeim efnum vísið þér til þess að nefndin hafi litið framhjá ákvæði 7. tölul. 2. mgr. 29. gr. laga nr. 50/2016 sem tilgreinir að meðal lögbundinna hæfisskilyrða til að geta fengið skipun í embætti héraðsdómara sé að viðkomandi hafi verið í minnst þrjú ár alþingismaður. Þér teljið að störf yðar sem alþingismaður hafi ekki verið rannsökuð ítarlega og metin í samræmi við lög og málefnaleg sjónarmið.

Ég tek fram að það eitt að tiltekin störf eða starfsreynsla sé tiltekin sem almennt hæfisskilyrði til að geta komið til greina við val í opinbert embætti eða starf breytir því ekki að það er verkefni veitingarvaldsins, og eftir atvikum þess sem falið er að leggja mat á umsækjendur, að framkvæma heildstæðan samanburð á umsækjendum með tilliti til þess hvernig þekking þeirra og starfsreynsla, og önnur atriði sem til mats koma, muni nýtast þeim í því embætti eða starfi sem um ræðir. Þetta mat miðar að því að leiða í ljós hver eða hverjir í hópi umsækjenda eru taldir hæfastir til að gegna embættinu eða starfinu.

Í 4. gr. reglna nr. 970/2020 koma fram sjónarmið sem mat dómnefndar skal byggt á, m.a. við frummat á hæfni umsækjenda. Þar kemur fram að niðurstaðan skuli byggð á heildstæðu mati á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og skal þar byggt á verðleikum umsækjenda með hliðsjón af menntun og reynslu, ráðvendni, hæfni og skilvirkni í starfi, eins og nánar greinir m.a. í fimm töluliðum ákvæðisins.

Niðurstaða nefndarinnar, um að þér væruð ekki meðal þeirra umsækjenda sem til greina kæmi að meta hæfastan, var einkum studd þeim rökum að þér hefðuð starfað sem lögmaður í skemmri tíma en aðrir sem komu til frekara mats sem og að starf alþingismanns væri þess eðlis að það yrði ekki lagt að jöfnu við störf dómara, lögmanna og þeirra sem fást við að skera úr réttarágreiningi innan stjórnsýslunnar.

Afstaða nefndarinnar er að þessu leyti ítarlega rökstudd í fundargerð 21. desember 2020. Þar kemur nánar tiltekið fram að mikill eðlismunur sé á starfi dómara annars vegar og þingmanns hins vegar. Hlutverk dómara sé að greina réttarágreining, sem fyrir hann er lagður, og leysa síðan með rökstuddum hætti úr þeim ágreiningi á grundvelli gildandi laga, skráðra sem óskráðra. Þess vegna hafi þeir, sem gegnt hafa störfum þar sem fengist er við greiningu og úrlausn slíks ágreinings, hvort sem um er að ræða dómstörf, lögmannsstörf eða störf í stjórnsýslunni, svo sem í úrskurðarnefndum, aflað sér reynslu sem geri þá alla jafna hæfari til að gegna embætti dómara í samanburði við þá sem sinnt hafi annars konar störfum. Starf alþingismanns sé ekki nema að mjög takmörkuðu leyti fólgið í því að greina réttarágreining og leysa úr honum. Í starfinu felist þátttaka í lagasetningu, eftirlit með ráðherrum og öðrum stjórnvöldum og aðkoma að pólitískri stefnumótun, eftir því sem nánar er fyrir mælt í 2. gr. og IV. kafla stjórnar­skrárinnar sem og lögum nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis. Slík starfs­reynsla hafi því minna vægi við mat á hæfni til að gegna dómaraembætti en þau störf sem áður voru nefnd.

Með hliðsjón af gögnum málsins, einkum umsóknargögnum yðar og þeirra er komu til frekara mats, sem og rökstuðningi nefndarinnar er ekki annað að sjá en að mat nefndarinnar hafi að þessu leyti verði forsvaranlegt og málefnalegt. Í þessum efnum hef ég m.a. í huga að 7. tölul. 2. mgr. 29. gr. laga nr. 50/2016 stendur því ekki í vegi að þau störf sem þar eru nefnd verði metin nánar í samræmi við 4. gr. reglna nr. 970/2020 með þeim hætti sem nefndin gerði í máli þessu. Ég tel því ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við frummat nefndarinnar.  Þá verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að nefndin hafi fylgt þeirri málsmeðferð sem 6. gr. reglna nr. 970/2020 kveður á um og m.a. veitt þeim umsækjendum sem hún taldi ekki koma til frekara mats, þ.á m. yður, færi á að koma að athugasemdum, sem nefndin tók afstöðu til. Ég minni á það sem áður sagði um hlutverk umboðsmanns Alþingis við athuganir á kvörtunum vegna ráðninga eða skipana í opinber störf og embætti.

 

4

Í tilefni af athugasemdum yðar við svör nefndarinnar 28. desember 2020 um leiðbeiningar í framhaldi af ósk yðar í tölvupósti 22. desember 2020 tek ég fram að á grundvelli fordæma í dómum Hæstaréttar hefur verið litið svo á að þegar málsaðili hefur umboðsmann, sem hefur sérþekkingu á þeim reglum sem á reynir við úrlausn máls, verði að ætla að leiðbeiningarskylda stjórnvalds sé takmarkaðri en ella um reglurnar. Í stjórnsýslurétti hefur þó verið byggt á því að við þessar aðstæður hverfi leiðbeiningarskyldan hins vegar ekki heldur verði að meta atvik í hverju máli m.t.t. eðlis þeirra leiðbeininga sem óskað er eftir og þörf borgaranns á því að fá þær til að geta gætt réttinda sinna. Sama á við ef metið er eftirá hvort brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldunni.

Þér sóttuð um embætti héraðsdómara sem starfandi lögmaður og beiðni yðar um leiðbeiningar af hálfu dómnefndarinnar laut að því í hvaða farveg þér gætuð lagt atugasemdir yðar vegna málsmeðferðar og niðurstöðu dómnefndarinnar. Almennt er það meðal verkefna sjálfstætt starfandi lögmanna að leysa úr erindum skjólstæðinga þeirra í hvaða farveg þeir geta lagt athugasemdir sínar og ágreining vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda. Í svari nefndarinnar var, áður en beiðni yðar um leiðbeiningar var svarað, gerð grein fyrir því að nefndin hefði skilað dómsmálaráðherra umsögn sinni um umsækjendur ásamt tilteknum gögnum. Svarið bar því með sér að málið væri nú hjá ráðherra. Þegar þessa er gætt og starfa yðar sem lögmanns tel ég ekki forsendur til athugasemda af minni hálfu um að skort hafi á leiðbeiningar í tilefni af beiðni yðar til dómnefndarinnar um í hvaða farveg þér gætuð beint máli yðar.

 

IV

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um mál yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Undirritaður hefur eins og fram kom í lok kafla I farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í samræmi við bréf forseta Alþingis, dags. 23. júní sl., á grundvelli 2. mgr. 14. gr. sömu laga.