Álit

   

I

Vísað er til kvörtunar yðar 21. október 2021 fyrir hönd A yfir ákvörðun embættis landlæknis 24. júní 2020, sem heil­brigðis­ráðuneytið staðfesti með úrskurði 28. júní 2021, um að svipta um­bjóðanda yðar starfsleyfi sem læknir á þeim grundvelli að hann hefði brotið alvarlega gegn starfsskyldum sínum vegna skorts á faglegri hæfni og dómgreind og með atferli sem færi í bága við ákvæði laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og laga nr. 71/1997, um réttindi sjúklinga.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við úrskurð ráðuneytisins sem og málsmeðferð landlæknis, annars vegar, í aðdraganda þess að um­bjóðandi yðar afsalaði sér starfsleyfi sínu á fundi 5. desember 2019 hjá landlækni og, hins vegar, í tengslum við fyrrgreinda ákvörðun land­læknis um að svipta hann að fullu starfsleyfi. Lúta athugasemdir yðar einkum að því að ekki hafi verið gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo sem um rannsókn, andmælarétt og meðalhóf sem og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins, m.a. um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Í tilefni af kvörtuninni var heilbrigðisráðuneytinu ritað bréf 10. desember 2021 og þess óskað að það veitti upplýsingar og skýringar um nánar tiltekin atriði. Svar ráðuneytisins barst umboðsmanni 10. janúar sl. Þar sem þér hafið fengið afrit af framangreindum bréfaskiptum er ekki ástæða til að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem þýðingu hefur fyrir eftirfarandi umfjöllun.

  

II

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, segir að land­læknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Landlæknir getur krafist þess að heilbrigðisstarfsmaður gangist undir rannsókn sérfræðinga telji hann það nauðsynlegt til að meta hvort hann sé hæfur til að gegna starfi sínu. Leiki grunur á að heilbrigðisstarfsmaður sé undir áhrifum áfengis eða annarra vímuefna við störf sín er landlækni heimilt að krefjast þess að hann gangist þegar í stað undir nauðsynlegar rannsóknir til að ganga úr skugga um hvort svo sé, sbr. 2. mgr. greinarinnar.

Í 15. gr. laganna, eins og þeim hefur síðar verið breytt, er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis. Þar segir í 1. mgr. að komi áminning landlæknis samkvæmt 14. gr. laganna ekki að haldi geti hann ákveðið að viðkomandi skuli sviptur starfsleyfi að fullu eða tíma­bundið. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laganna getur landlæknir svipt heil­brigðis­starfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef við­komandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, svo sem vegna alvarlegra andlegra erfiðleika, andlegs eða líkamlegs heilsubrests, neyslu fíkniefna eða sambærilegra efna, misnotkunar áfengis eða skorts á faglegri hæfni. Sama gildir ef heilbrigðis­starfs­maður brýtur alvarlega gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng eða villandi vottorð, veita umsagnir að órannsökuðu máli, gefa út ranga og villandi reikninga, rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir, sýna alvarlegt hirðuleysi í störfum sínum eða með öðru atferli sem fer í bága við lög. Um málsmeðferð við töku ákvörðunar um sviptingu starfs­leyfis eða takmörkun starfsleyfis fer samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, sbr. 4. mgr. 15. gr. fyrrnefndu laganna.

Samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 er landlækni þó heimilt að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi þegar í stað þar til endan­leg ákvörðun skv. 1. og 2. mgr. greinarinnar hefur verið tekin ef ríkar ástæður eru til að ætla að skilyrði fyrir sviptingu starfsleyfis séu fyrir hendi og töf á sviptingu geti haft hættu í för með sér fyrir sjúklinga. Hafi landlæknir ekki tekið endanlega ákvörðun um sviptingu skv. 1. mgr. innan þriggja mánaða fellur bráðabirgðasvipting niður, sbr. 5. mgr. 15. gr. laganna. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/2007 segir að við þessar aðstæður sé heimilt að víkja að einhverju leyti eða eftir því sem þörf krefur frá málsmeðferðarreglum stjórn­sýslulaga, t.d. frá reglum um andmælarétt. Brýnt þyki að til staðar sé heimild til að grípa til skjótra aðgerða í einstökum tilvikum til verndar sjúklingum. Á hinn bóginn sé ljóst að beita verði þessari heimild af mikilli varfærni og ekki nema önnur úrræði teljist ekki tiltæk eða líkleg til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt (sjá Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1391.).

Samkvæmt 16. gr. laganna getur heilbrigðisstarfsmaður afsalað sér starfsleyfi með skriflegri tilkynningu til landlæknis. Það kemur þó ekki í veg fyrir að veitt sé áminning skv. 14. gr. þeirra þegar það á við, né formlega sviptingu skv. 15. gr. ef um er að ræða brot í starfi sem varðað geta sviptingu.

Ákvarðanir landlæknis á grundvelli 15. gr. laga nr. 41/2007 eru að meginstefnu reistar á faglegu mati embættisins á verkum og starfs­háttum viðkomandi heilbrigðisstarfsmanns. Þótt sérfræðilegt mat stjórn­valda sé ekki undanskilið eftirliti umboðsmanns Alþingis samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, verður eðli málsins samkvæmt almennt að játa stjórnvöldum nokkurt svigrúm við slíkar aðstæður.  Með hlið­sjón af þessu og að virtu efni kvörtunar yðar hefur athugun mín á máli umbjóðanda yðar einkum lotið að því hvort sú málsmeðferð og ákvörðun landlæknis, sem ráðuneytið staðfesti með fyrrnefndum úrskurði sínum, hafi verið í samræmi við lög og þá einkum hvort mat þessara stjórnvalda hafi byggst á fullnægjandi upplýsingum, gætt hafi verið málefnalegra sjónar­miða og hvort þær ályktanir sem dregnar voru af þeim gögnum og upp­lýsingum sem lágu fyrir í málinu hafi ekki verið bersýnilega ófor­svaran­legar. Það er hins vegar ekki hlutverk umboðsmanns að láta í ljósi álit á því hvert efni ákvörðunar landlæknis hefði átt að vera.

  

III

1

Kvörtun yðar lýtur m.a. að því að landlæknir hafi ekki upplýst málsatvik nægilega, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, fyrir fund hans með umbjóðanda yðar 5. desember 2019 þar sem kynnt var fyrirhuguð bráðabirgðasvipting starfsleyfis hans. Í þessum efnum vísið þér til þess að 5. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 veiti „stjórnvöldum ekki heimildir til þess að leggja fyrirvaralaust til grundvallar kvartanir utanaðkomandi aðila og vísa til þess að með þeim einum séu fyrir hendi forsendur til bráða­birgða­sviptingar starfsleyfis án sjálfstæðrar rannsóknar.“ Þá lúta athuga­semdir yðar að því að umbjóðanda yðar hafi ekki verið veittur frestur til að kynna sér þau gögn sem höfðu borist fyrir fundinn og neyta and­mæla­réttar í kjölfarið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en til fullrar sviptingar starfsleyfis kom.

Af þessu tilefni tek ég fram að það fer eftir eðli máls og þeirri réttarheimild sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga þarf að afla svo rannsókn máls teljist fullnægjandi, sbr. 10. gr. stjórn­sýslu­laga. Stýra þær efnisreglur sem ætlunin er að byggja ákvörðun á þannig því hvaða upplýsinga þarf að afla, t.d. þannig að þegar lög mæla fyrir um að tiltekin skilyrði þurfi að vera uppfyllt til ákvörðunar þarf að afla viðeigandi upplýsinga eftir því á hvaða lagaatriði er byggt.

Af 5. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 leiðir að embætti landlæknis ber, áður en til bráðabirgðasviptingar kemur, að staðreyna að ríkar ástæður séu til þess að ætla að skilyrði starfsleyfissviptingar séu fyrir hendi, sbr. 2. mgr. greinarinnar, og töf á sviptingu geti haft hættu í för með sér fyrir sjúklinga. Landlækni ber því ekki að staðreyna með endanlegum hætti að skilyrði séu fyrir fullri sviptingu starfsleyfis samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laganna heldur ganga úr skugga um hvort ríkar ástæður séu til þess að ætla að svo sé.

Af gögnum málsins verður ráðið að landlæknir fundaði með stjórnar­formanni X, daginn fyrir fund embættisins með umbjóðanda yðar 5. desember 2019, og upplýsti hann embættið um athuga­semdir nokkurra samstarfsfélaga umbjóðanda yðar við starfshætti og starfs­hæfni hans. Þær tengdust m.a. skyndilegum og alvarlegum veikindum umbjóðanda yðar, vísbendingum um að aðgerðir hefðu ekki verið rétt gerðar, eða þær gerðar án ábendingar, og því að trúnaðarlæknir Y hefði metið hann óstarfhæfan á skurðstofu spítalans [...]. Embættið aflaði í kjölfarið gagna frá Y, svo sem starfshæfnisvottorðs frá trúnaðarlækni spítalans, þar sem m.a. var fjallað um að grunur léki á [...] og rétt væri vegna öryggis sjúklinga að [...] áður en hann starfaði aftur á skurðstofum spítalans.

Samkvæmt framangreindu höfðu landlækni borist gögn og upplýsingar, áður en til fundarins kom 5. desember 2019, frá fleiri en einum aðila um hugsanleg brot í starfi auk þess sem embættið hafði aflað við­bótar­gagna af sjálfsdáðum í því skyni að varpa frekara ljósi á málið. Lutu þessi gögn m.a. að [...], skort á faglegri hæfni sem og hugsanlegum alvarlegum brotum gegn starfsskyldum, en hvert þessara atriða um sig gat verið grundvöllur starfsleyfis­sviptingar.

Hvað varðar athugasemdir yðar er lúta að andmælarétti umbjóðanda yðar kom fram í svari ráðuneytisins 10. janúar sl. til umboðsmanns að gögn málsins bæru með sér að landlæknir hefði, í ljósi alvarleika málsins, ekki talið tilefni til að veita umbjóðanda yðar tækifæri til að koma frekari sjónarmiðum á framfæri í tengslum við hina fyrirhuguðu bráðabirgðasviptingu en raunin varð á umræddum fundi 5. desember 2019. Fyrir lægi að embættið hefði fengið upplýsingar um alvarleg atriði sem vörðuðu starfshæfni umbjóðanda yðar og öryggi sjúklinga hefði verið ógnað. Þegar þær upplýsingar væru virtar í heild væri það mat ráðu­neytisins að ríkar ástæður hefðu verið til að ætla að skilyrði starfs­leyfissviptingar væru uppfyllt auk þess sem fyrir hefði legið að töf á sviptingu gæti haft í för með sér hættu fyrir sjúklinga. Embættinu hefði því verið heimilt að víkja frá rétti umbjóðanda yðar til að koma á framfæri andmælum með öðru móti en á fyrrgreindum fundi.

Eftir að hafa kynnt mér þær upplýsingar og gögn sem lágu fyrir embætti landlæknis fyrir fundinn 5. desember 2019 tel ég mig ekki hafa for­­sendur til þess að gera athugasemdir við rannsókn landlæknis eða það mat embættisins, sem ráðuneytið staðfesti, að ætla hafi mátt að skilyrði 5. mgr. 15. gr. laganna væru uppfyllt þegar umbjóðandi yðar var boðaður á téðan fund. Með hliðsjón af eðli og atvikum málsins tel ég ekki heldur tilefni til að gera athugasemdir við að umbjóðanda yðar hafi ekki verið veittur sérstakur frestur til að kynna sér að öllu leyti þau gögn og upplýsingar sem landlæknir hafði undir höndum á þessu tímamarki og koma að andmælum, umfram það sem hann gerði á fundinum sjálfum. Horfi ég þá til þess að málsmeðferð landlæknis í aðdraganda fundarins miðaði að því að taka afstöðu til þess hvort skilyrði bráðabirgðasviptingar starfs­leyfis væru uppfyllt og þess að gögn málsins bera ekki annað með sér en að ætlunin hafi verið sú að málið yrði tekið til meðferðar og úr því endanlega leyst í samræmi við ákvæði laga.

  

2

Í kvörtuninni eru einnig gerðar athugasemdir við að landlæknir hafi ekki gætt að andmælarétti umbjóðanda yðar eftir téðan fund 5. desember 2019. Þá hafi honum ekki verið afhent nein gögn á fundinum sjálfum.

Fyrir liggur að umbjóðanda yðar voru send gögn málsins og upp­lýsingar um framgang þess í kjölfar umrædds fundar, m.a. 11. desember 2019 og 8. janúar 2020. Honum var jafnframt veitt færi á að tjá sig um um­sögn sérfræðinga um starfshætti hans með bréfi landlæknis 12. mars þess árs en með því var honum einnig tilkynnt um fyrirhugaða sviptingu starfs­leyfis og óskað eftir athugasemdum og andmælum hans. Andmæli hans voru í kjölfarið send umsagnaraðilum sem brugðust við þeim 27. apríl þess árs. Umbjóðandi yðar brást í kjölfarið við svörum þeirra með bréfi 11. maí sama ár.

Samkvæmt framangreindu verður ekki annað ráðið af atvikum málsins en að umbjóðanda yðar hafi verið gefið færi á að kynna sér gögn málsins við meðferð þess, þ. á m. umsögn sérfræðinga um starfshætti hans, og koma á framfæri sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun landlæknis um fulla sviptingu starfsleyfis hans var tekin.

Vegna athugasemda yðar í þá veru að brotið hafi verið gegn and­mæla­rétti umbjóðanda yðar við gerð umsagnar sérfræðinga um starfshætti hans tek ég fram að almennt gildir sú meginregla að stjórnsýslurétti að aðilar máls eigi að jafnaði ekki sérstakan rétt til þess að tjá sig um efni máls hjá umsagnaraðila sem ekki veitir bindandi umsögn. Í lögum nr. 41/2007 er ekki að finna undantekningu þar á. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við að umbjóðanda yðar hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum sínum við vinnslu umsagnarinnar.

  

3

Í kvörtun yðar vísið þér til þess að brotið hafi verið gegn meðal­hófs­reglu 12. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins og embætti landlæknis hafi valið „mest íþyngjandi úrræði[ð] þegar því stóðu vægari úrræði til boða, s.s. að heimila [umbjóðanda yðar] að stunda almenn læknisverk á meðan rannsókn færi fram“.

Af úrskurði ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að það hafi talið, í ljósi alvarleika þeirra upplýsinga sem landlæknir hafði undir höndum og vörðuðu hagsmuni sjúklinga, að vægara úrræði en bráðabirgða­svipting starfsleyfis kæmi ekki til greina þar sem það væri ekki til þess fallið að ná því markmiði sem að væri stefnt í málinu, þ.e. fyrst og fremst að tryggja öryggi sjúklinga.

Með hliðsjón af gögnum og atvikum málsins, einkum því að fyrir lá að rannsaka þyrfti annars vegar almenna starfshæfni umbjóðanda yðar, bæði vegna [...], og hins vegar starfs­hætti hans, svo sem hvort hann hefði framkvæmt ónauðsynlegar aðgerðir og gefið út ranga reikninga, tel ég ekki forsendur til að gera athuga­semdir við þá afstöðu landlæknis, sem staðfest var af hálfu ráðu­neytisins, að takmörkun á starfsleyfi umbjóðanda yðar, á meðan rannsókn á þessum atriðum færi fram, hefði ekki náð því markmiði sem að var stefnt. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við niðurstöðu ráðuneytisins í þessa veru.

  

4

Að lokum tel ég rétt að fjalla sérstaklega um athugasemdir yðar við þá niður­stöðu ráðuneytisins að afsal starfsleyfis umbjóðanda yðar, í stað bráðabirgðasviptingar, hafi ekki haft áhrif á réttarstöðu umbjóðanda yðar. Að yðar mati er sú fullyrðing röng en í þeim efnum vísið þér til þess að hann hefði getað kært bráðabirgðasviptingu til ráðuneytisins. Þá vísið þér einnig til þess að landlæknir hafi þrýst á umbjóðanda yðar að afsala sér starfsleyfi sínu í stað þess að leggja málið í farveg bráða­birgðasviptingar. Málsmeðferðin hafi að þessu leyti farið í bága við meginregluna um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úr­lausnar máls.

Bráðabirgðaúrræði, sem aðeins gildir meðan stjórnsýslumál er til meðferðar, telst almennt ekki til stjórnvaldsákvörðunar enda ræður slík ráðstöfun máli ekki endanlega til lykta. Af því leiðir að bráðabirgða­ákvarðanir eru almennt ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds. Ekki verður því á það fallist að réttarstaða umbjóðanda yðar hafi að þessu leyti verið lakari með afsali starfsleyfisins í stað bráðabirgðasviptingar.

Á hinn bóginn gerir 5. mgr. 15. gr. laga nr. 41/2007 ráð fyrir því að bráðabirgðasvipting falli niður innan þriggja mánaða hafi landlæknir ekki tekið endanlega ákvörðun um sviptingu. Af fundargerð fundarins 5. desember 2019 verður ráðið að landlæknir hafi upplýst umbjóðanda yðar um að ef hann kysi að afsala sér starfsleyfinu, í stað þess að sæta bráða­birgðasviptingu, færi fram sama verklag við meðferð málsins og ef um bráðabirgðasviptingu væri að ræða, þó þannig að ekki giltu sömu tíma­mörk. Embættið myndi þó hefja rannsókn sína án tafar og leitast við að ljúka málinu fyrir lok mars 2020.

Ákvæði laga nr. 41/2007 útiloka ekki að heilbrigðisstarfsmaður afsali sér sjálfur starfsleyfi í málum sem hafin eru samkvæmt 15. gr. laganna. Afsal leyfis kemur þó ekki í veg fyrir formlega sviptingu sam­kvæmt greininni líkt og tekið er fram í 16. gr. laganna. Í málum opin­berra starfsmanna, sem um gilda lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hefur verið litið svo á að ekki sé útilokað að starfsmanni sé gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi sínu. Þetta eigi við í undantekningartilvikum og þá þegar næsta ótvíræð laga­skil­yrði eru til að veita starfsmanni lausn að fullu, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 19. desember 1989 í máli nr. 53/1988 og 2. maí 1994 í máli nr. 927/1993. Við þessar aðstæður fer það þannig almennt ekki í bága við áðurnefnda meginreglu um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls þegar stjórnvald heldur þeim kosti að starfs­manni að segja sjálfur upp stöðu sinni. Verður þá einnig að horfa til þess að starfsmaður kann sjálfur að telja sig hafa hagsmuni af því að segja upp stöðu sinni af eigin frumkvæði þannig að ekki komi til form­legrar ákvörðunar um starfslok. Að mati umboðsmanns eiga sambærileg sjónarmið við í málum sem lúta að sviptingu starfsleyfis.

Áður er fram komið að ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það mat stjórnvalda að skilyrði hafi verið fyrir bráðabirgðasviptingu starfsleyfis umbjóðanda yðar þegar honum var veittur sá kostur að afsala sér leyfinu. Þegar litið er til þeirra aðstæðna sem uppi voru í málinu, og höfð eru í huga fyrrgreind sjónarmið um hvenær rétt er að líta svo á að valdi hafi verið misbeitt við val á málsmeðferð, tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við málsmeðferð landlæknis að þessu leyti. Hér hef ég einnig í huga að landlæknir upplýsti umbjóðanda yðar um að afsal starfsleyfis leiddi til þess að embættinu væru ekki sett sömu þriggja mánaða tímamörk og annars hefðu gilt og upplýsti um áætlaða meðferð málsins að teknu tilliti til þess.

Aðrar athugasemdir sem fram koma í kvörtuninni gefa að mínu áliti ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.

   

IV

Samkvæmt öllu framangreindu tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við fyrrgreinda staðfestingu heilbrigðisráðuneytisins 28. júní 2021 á ákvörðun landlæknis 24. júní 2020. Lýk ég því umfjöllun minni um mál umbjóðanda yðar, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.