Álit

I.

Hinn 27. desember 1999 leituðu til umboðsmanns Alþingis A, B, C, D, E og F. Kvörtuðu þau aðallega yfir úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. september 1999, þar sem hafnað var kröfu þeirra um að fellt yrði úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu Barnaspítala Hringsins á Landspítalalóð við Hringbraut í Reykjavík en orðrétt er kvörtunin svohljóðandi:

„Kvartað er yfir málsmeðferð og vinnubrögðum byggingar- og skipulagsyfirvalda Reykjavíkurborgar að samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús á lóð Landspítala við Hringbraut samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999. Nánar tiltekið er kvartað yfir framkvæmd grenndarkynningar og málsmeðferð byggingar- og skipulagsyfirvalda þar sem ákvæði stjórnsýslulaga voru virt að vettugi. Helstu kvörtunarefni eru:

1. Hinn 27. maí 1999 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur byggingarleyfi fyrir nýjum barnaspítala þótt málið hafi byrjað og fengið umfjöllun sem umsókn um breytingu á fyrri teikningum en ekki umsókn um byggingarleyfi fyrir spítalann í heild.

2. Ákvörðun byggingarnefndar 27. maí um nýtt byggingarleyfi var tekin þótt ekki væri fullnægt skilyrðum skipulags- og umferðarnefndar frá 29. júní 1998 fyrir samþykkt endanlegra teikninga í byggingarnefnd og útgáfu framkvæmdaleyfis.

3. Ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um grenndarkynningu var í senn reist á þeirri forsendu að í gildi væri deiliskipulag á Landspítalalóð og að svo væri ekki. Byggingar- og skipulagsyfirvöld borgarinnar veittu íbúum villandi svör um efni grenndarkynningar og lagagrundvöll.

4. Í grenndarkynningu veittu byggingar- og skipulagsyfirvöld ófullnægjandi upplýsingar um mikilvæg atriði á borð við framtíðarlegu Hringbrautar, aðkomu að Landspítala og hvernig leyst verður úr bílastæðavanda á og í nágrenni Landspítala. Í svörum byggingar- og skipulagsyfirvalda við spurningum íbúa gætti huglægra sjónarmiða sem falla utan málefnasviðs skipulags- og byggingarmála.

5. Í grenndarkynningu var brotið gegn ákvæðum laga nr. 73/1997 um að grenndarkynning skuli vera ítarleg og ákvæðum sömu laga og skipulagsreglugerðar að skrifleg greinargerð fylgi tillögu um breytingu á deiliskipulagi. Skipulagsstjóri Reykjavíkur auglýsti í Stjórnartíðindum að greinargerð sem ekki var samin hafi hlotið lögboðna meðferð.

6. Við undirbúning og afgreiðslu byggingarleyfis brutu byggingar- og skipulagsyfirvöld gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga.

Jafnframt er kvartað yfir málsmeðferð, rökstuðningi og niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. september 1999. Helstu kvörtunarefni eru:

1. Úrskurðarnefnd gerði ekki athugasemd við málsmeðferð og vinnubrögð byggingar- og skipulagsyfirvalda Reykjavíkurborgar.

2. Úrskurðarnefnd breytti afstöðu sinni til þess hvaða kröfur beri að gera um upplýsingar í grenndarkynningu frá því hún kvað upp úrskurð í febrúar 1999 þar til seinni úrskurður var kveðinn upp í september sama ár.

3. Úrskurðarnefnd reisti úrskurð á nýjum fyrirætlunum um bílastæði sem lagðar voru fyrir hana á kærustigi þótt þær hefðu að réttu lagi átt að liggja fyrir og hafa fengið kynningu áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Nefndin reisti úrskurð á nýjum gögnum sem lögð voru fyrir hana á kærustigi sem hefðu átt að liggja fyrir áður en hin kærða ákvörðun var tekin.

4. Úrskurðarnefnd gerði ekki athugasemd við vinnubrögð byggingar- og skipulagsyfirvalda Reykjavíkur vegna hljóðvistar og loftmengunar þótt brotið hafi verið gegn ákvæði mengunarvarnareglugerðar um undanþágu og ákvæði skipulagsreglugerðar um samráð við fagaðila vegna þessara þátta.

5. Úrskurðarnefnd tók ekki á því kæruatriði að byggingarnefnd veitti leyfi til byggingar barnaspítala þótt heilbrigðisreglugerð kveði á um bann við að byggja íbúðarhús (og væntanlega spítala) í nágrenni flugvalla eða í aðflugsstefnu flugbrauta þar sem hætta er á slysum og að hávaði fari yfir leyfileg mörk.

6. Úrskurðarnefnd vék sér undan að taka afstöðu til þess hvort í gildi sé deiliskipulag fyrir Landspítalalóð þótt Skipulagsstofnun hafi í umsögn tekið upp þetta atriði.

7. Úrskurðarnefnd viðhafði í úrskurði ummæli sem eru ómakleg, órökstudd og tilefnislaus og lúta ekki að kæruefninu hvort ákvörðun byggingarnefndar hefði verið lögmæt. Ummælin virðast fallin til að skerða möguleika íbúa á að fá bætt tjón úr borgarsjóði.

8. Úrskurðarnefnd birti ekki kærendum úrskurð sinn með formlega réttum hætti. Kærendur eru ekki allir taldir í úrskurði.

9. Úrskurðarnefnd hefur ekki sinnt ósk íbúa um upplýsingar um málsmeðferð.“

Málinu var lokið með áliti, dags. 4. október 2001.

II.

Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, vék sæti í máli þessu með bréfi til forseta Alþingis dags. 4. febrúar 2000. Með bréfi, dags. 6. apríl 2000, setti forseti Alþingis Friðgeir Björnsson til þess að fara með og leysa úr máli þessu, með vísan til 2. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Hinn 19. maí 2000 ritaði ég úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála bréf, tilkynnti þá ákvörðun mína að taka kvörtunina til meðferðar og gaf nefndinni kost á að koma að skýringum sínum í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Auk símtala við framkvæmdastjóra nefndarinnar ítrekaði ég erindið tvívegis bréflega og fékk svarbréf dags. 15. mars sl. Samdægurs sendi ég forsvarsmanni kvartenda endurrit af svarbréfinu og ritaði hann mér bréf dags. 30. mars sl. og gerði í því athugasemdir við svarbréfið.

Í bréfi mínu dags. 19. maí 2000 kemur eftirfarandi fram:

„Kvörtunin beinist bæði að lægra og æðra settum stjórnvöldum. Því mun athugun mín fyrst og fremst beinast að málsmeðferð og niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem æðra setts stjórnvalds, í tilefni af stjórnsýslukæru framangreindra aðila frá 4. júní 1999. Kvörtunarefnin sem beint er að hinum lægra settu stjórnvöldum munu þó koma til skoðunar í því samhengi.“

Umboðsmanni kvartenda var sent afrit bréfsins frá 19. maí 2000.

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, álít ég tilefni til að fjalla um eftirtalda þætti í kvörtuninni:

Í fyrsta lagi þann er varðar þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir byggingu barnaspítalans að undangenginni grenndarkynningu án þess að ótvírætt væri hvort fyrir lægi staðfest deiliskipulag af lóðinni eða ekki. Kvörtunin beinist meðal annars að því að úrskurðarnefndin taki ekki afstöðu til þess hvort séruppdráttur af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn 20. maí 1976, sé gilt deiliskipulag. Ennfremur hvort úrskurður úrskurðarnefndarinnar fullnægi ákvæðum laga um form og efni.

Í öðru lagi athugasemdir kvartenda við framkvæmd grenndarkynningar samkvæmt ákvæði 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 en þeir telja að grenndarkynningu hafi verið áfátt í veigamiklum atriðum og hún hafi þannig ekki fullnægt þeim ákvæðum laga og reglugerða sem fara beri eftir við útgáfu byggingarleyfis .

Í þriðja lagi þann þátt er varðar það að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi hvorki veitt aðgang að gögnum málsins né gögnum fyrra kærumáls.

III.

Málavextir er varða útgáfu byggingarleyfisins.

Hinn 8. október 1998 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð.

Með bréfi, dags. 26. október 1998, var byggingarleyfið kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og þess krafist að það yrði fellt úr gildi og framkvæmdir ekki hafnar. Í umsögn Skipulagsstofnunar þar sem viðhorfum til kæru íbúanna var lýst var talið að ekki hefði verið um að ræða fullnægjandi grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Hinn 20. janúar 1999 sótti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið um leyfi byggingarnefndar til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum barnaspítalans. Var í breytingunum gert ráð fyrir stækkun byggingarinnar en einnig öðrum minni breytingum. Byggingarnefnd fjallaði um þessa umsókn ráðuneytisins á fundi sínum 25. janúar 1999. Ákvað byggingarnefnd að fresta málinu og vísa því til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkurborgar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hinn 3. febrúar 1999 barst byggingarnefnd hins vegar nýtt erindi frá Framkvæmdasýslu ríkisins þar sem þess var óskað að litið yrði á umsóknina frá 20. janúar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum sem í umsókninni fólust.

Hinn 4. febrúar 1999 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð í tilefni af kæru íbúa í nágrenni Landspítalalóðar frá 8. október 1998. Í forsendum úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Eins og rakið er í niðurlagi málavaxtalýsingar liggur fyrir að umsókn um breytingu á byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni hefur verið vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar. Einnig liggur fyrir að þess hefur verið óskað að nýtt byggingarleyfi verði veitt fyrir byggingunni í heild að lokinni þeirri grenndarkynningu, sem ákveðin hefur verið. Þá er ljóst að byggingarfulltrúinn í Reykjavík mun ekki veita leyfi til frekari framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 en það takmarkaða leyfi til girðingar byggingarsvæðis og uppgraftrar á lausum jarðvegi, sem þegar hefur verið veitt. Í þessu felst að í öllum aðalatriðum er tryggt að komið verði til móts við kröfur kærenda í málinu. Hefur bæði verið tryggt að ekki verði heimilaðar frekari framkvæmdir á grundvelli hinnar umdeildu samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 svo og að efnt verði til grenndarkynningar að nýju.

Þrátt fyrir þetta er það álit úrskurðarnefndar að kærendur eigi enn lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998, m.a. vegna þeirra framkvæmda, sem unnið hefur verið að á grundvelli samþykktarinnar, og þykir því ekki alveg næg ástæða til þess að vísa málinu frá, þótt komið hafi verið til móts við kröfur kærenda með framangreindum hætti.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í málinu barst byggingarnefnd Reykjavíkur fyrst umsókn um byggingarleyfi fyrir barnaspítala á Landspítalalóð hinn 6. maí 1998. Grenndarkynning sú, sem ákveðið var að efna til af hálfu skipulags- og umferðarnefndar á fundi hennar hinn 23. mars 1998, átti því ekki stoð í 7. mgr. 43. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 enda á tilvitnað ákvæði því aðeins við að sótt hafi verið um byggingarleyfi samkvæmt ákvæði 1. mgr. 43. gr., sem beina skal til byggingarnefndar skv. 4. mgr. sömu greinar.

Hafi það vakað fyrir skipulags- og umferðarnefnd að efna til grenndarkynningarinnar til kynningar á minni háttar breytingu á deiliskipulagi með heimild í 2. mgr. 26. greinar skipulags- og byggingarlaga, svo sem haldið hefur verið fram í málinu, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að kynning sú sem fram fór hafi ekki fullnægt þeim kröfum, sem gera verði til slíkrar kynningar. Þegar virt eru þau gögn, sem til sýnis voru vegna kynningarinnar, er ljóst að hvergi var í þeim gögnum gerð grein fyrir því deiliskipulagi, sem til stæði að breyta. Þannig var lega Hringbrautar á kynningaruppdráttum sýnd þar sem hún er nú, sem ekki samræmist þeim deiliskipulagsuppdrætti, sem byggingaryfirvöld í Reykjavík telja gilda um Landspítalalóð og lagður hefur verið til grundvallar við framkvæmdir á lóðinni í nærfellt aldarfjórðung. Verður ekki séð að þeim sem kynntu sér gögn þessi hafi mátt vera ljóst hvað meint breyting á deiliskipulagi hefði í för með sér eða hvert fyrirkomulag á svæðinu yrði í framtíðinni. Þar sem ákvörðun um flutning Hringbrautar var nátengd fyrirhugaðri mannvirkjagerð, og varð raunar gerð að skilyrði fyrir samþykkt byggingaráformanna, var þó þeim mun ríkari ástæða til þess að gerð yrði grein fyrir framtíðarskipulagi lóðarinnar og flutningi Hringbrautar í kynningargögnunum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram fór vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hafi verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar við ákvörðun um að veita leyfi fyrir byggingunni. Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd að hún hlutist til um að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggis sé gætt.“

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 8. febrúar 1999 var fjallað um erindi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins þar sem sótt var um leyfi fyrir breytingu á uppdráttum þeim af barnaspítala Hringsins sem samþykktir höfðu verið 8. október 1998. Vörðuðu breytingarnar aðkomu sjúkrabíls, nýjan fyrirlestrasal, svo og breytingar á innra fyrirkomulagi. Þá var einnig gert ráð fyrir stækkun upphaflegrar byggingar sem samsvaraði 471,8 m2 og 1182,1 m3. Tók nefndin þá ákvörðun að fresta málinu og vísa því til grenndarkynningar, sbr. 2. mgr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og kynna málið fyrir hagsmunaaðilum að Y 2 og 2a, Z 16, 18 og 20, Þ 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, og 86 og Æ 79 og 81. Enn fremur var Borgarskipulagi falið að auglýsa breytingatillöguna í dagblöðum.

Eins og fyrr segir hafði Framkvæmdasýsla ríkisins í bréfi til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 3. febrúar 1999, sett fram ósk um það að umsókn byggingarleyfishafa frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust. Var því jafnframt lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum, sem byggðu á hinu umdeilda byggingarleyfi, þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.

Í framhaldi af þessu var efnt til grenndarkynningar sem stóð frá 17. febrúar til 1. apríl 1999. Frestur til að skila athugasemdum var til 6. apríl og skiluðu íbúar í nágrenni Landspítalalóðar athugasemdum þann dag. Grenndarkynningunni verður lýst nánar síðar í áliti þessu.

Í umsögn skipulagsyfirvalda frá 9. sama mánaðar var talið að engin athugasemda íbúanna gæfi tilefni til frekari rannsóknar.

Skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur fjallaði um umsagnir skipulagsyfirvalda og athugasemdir íbúanna á fundi sínum 12. apríl 1999. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væri ástæða til frekari athugunar vegna athugasemdanna. Í kjölfarið samþykkti nefndin samhljóða svohljóðandi bókun:

„Að lokinni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, skipulags- og byggingarlaga, með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 9. apríl 1999, um athugasemdir íbúa vegna grenndarkynningarinnar, bókun nefndarinnar frá 29.6.1998, og samkomulags ríkis og borgar, dags. í desember 1998, leggur nefndin til við borgarráð að samþykkt verði óveruleg breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðar á byggingarreit merktum X skv. deiliskipulagi lóðarinnar frá 1976, í samræmi við teikningar teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999. Jafnframt gerir nefndin ekki athugasemdir við að veitt verði byggingarleyfi á grundvelli ofangreindra teikninga. Ljóst er að vinna af hálfu ríkisins við deiliskipulag Landspítalalóðar hefur frestast eins og verkefnið í heild.“

Á fundi sínum 13. apríl 1999 samþykkti Borgarráð breytingu á deiliskipulagi á Landspítalalóð. Hinn 3. maí s.á. var birt auglýsing nr. 286/1999 í Stjórnartíðindum um breytingu deiliskipulags fyrir Landspítalalóð.

Byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkti á fundi sínum 12. maí 1999 að veita leyfi fyrir „breytingum á áður samþykktum uppdráttum (8. október 1998) af barnaspítala Hringsins á lóð Landsspítala við Hringbraut.“ Á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur sem haldinn var 20. maí 1999 var lögð fram fundargerð byggingarnefndar frá 12. maí og samþykkt að fresta 14. lið, þ.e. samþykkt nefndarinnar um leyfi til byggingar barnaspítalans og vísa til byggingarnefndar að nýju. Byggingarnefnd Reykjavíkur fjallaði aftur um erindi fyrir veitingu byggingarleyfis fyrir barnaspítala á fundi sínum 27. maí 1999. Ákvað nefndin þá að veita leyfi fyrir byggingu fjögurra og að hluta fimm hæða sjúkrahúss úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999. Borgarstjórn samþykkti fundargerð byggingarnefndar frá 27. maí á fundi sínum 3. júní 1999 og staðfesti útgáfu byggingarleyfisins með þeim hætti.

Með bréfi, dags. 4. júní 1999, kærðu íbúar í nágrenni Landspítalalóðar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála þá „ákvörðun byggingarnefndar“ að veita leyfi til byggingar barnaspítalans og kröfðust þess að byggingarleyfið yrði fellt úr gildi.

Umsögn Skipulagsstofnunar um kæru íbúanna barst úrskurðarnefndinni 7. september 1999. Þar segir meðal annars:

„Hagsmunaaðilum var, eins og áður segir, einnig gefinn kostur á að tjá sig um teikningar af nýbyggingu barnaspítala, sem lagðar höfðu verið fram í byggingarnefnd, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í ákvæðinu segir m.a. að þegar sótt sé um leyfi skv. 1. mgr. í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu. Þrátt fyrir að í ákvæðinu segi að heimilt sé að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir telur Skipulagsstofnun að ákvæðið verði ekki skýrt svo rúmt að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir hvers konar mannvirkjum að undangenginni grenndarkynningu, án deiliskipulagsmeðferðar. Það er álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði, sbr. leiðbeiningablað Skipulagsstofnunar nr. 8 um grenndarkynningar. Stofnunin telur, að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulag af svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala á Landspítalalóð er viðamikil framkvæmd, sem hlýtur að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins, að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Skipulagsstofnun vísar einnig til umsagnar, dags. 30. nóvember 1998 um fyrri kæru vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landsspítalalóð. Stofnunin ítrekar þá afstöðu sína sem fram kemur í þeirri umsögn að ljúka hefði átt deiliskipulagsvinnu á Landsspítalalóð áður en veitt var byggingarleyfi fyrir eins viðamiklum framkvæmdum á lóðinni eins og gert var í hinu kærða tilviki.

Samkvæmt framangreindu er það mat Skipulagsstofnunar að málsmeðferð og undirbúningur hins kærða byggingarleyfis vegna fyrirhugaðra framkvæmda við byggingu barnaspítala á Landsspítalalóð hafi ekki verið fullnægjandi.“

Hinn 16. september 1999 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð í kærumálinu. Í úrskurðinum segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu telur stofnunin að ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag Landspítalalóðar. Ekki hafi því getað verið um breytingu á deiliskipulagi að tefla. Það sé álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði. Telur stofnunin að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulag af svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala sé viðamikil framkvæmd, sem hljóti að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18 gr. skipulags- og byggingarlaga.

Af hálfu borgaryfirvalda hefur hins vegar verið lagt til grundvallar við meðferð málsins að í gildi væri séruppdráttur af Landspítalalóð, samþykktur í borgarstjórn 20. maí 1976, sem hefði gildi sem deiliskipulag, og unnt væri að leggja til grundvallar við ákvörðun um byggingu barnaspítala, að undangenginni óverulegri breytingu.

Framkvæmdir á Landspítalalóð hafa verið í samræmi við þennan uppdrátt allt frá árinu 1976 og hafa nokkrar stórar byggingar verið reistar á lóðinni frá þeim tíma, án þess að nokkrar athugasemdir hafi komið fram um þær, svo séð verði. Er þó ljóst að byggingar þessar hafa haft áhrif á hagsmuni nágranna Landspítalalóðar, enda hafa þær haft í för með sér stóraukin umsvif á lóðinni og aukningu umferðar að og frá henni. Á nefndum uppdrætti er gert ráð fyrir allstórri byggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeild Landspítalans og er barnaspítalanum ætlað að rísa á þeim stað, en grunnflötur hans fer þó að nokkru út fyrir þann byggingarreit sem á uppdrættinum er sýndur. Af þessum ástæðum töldu byggingaryfirvöld þörf á að breyta umræddum uppdrætti. Var sú breyting talin óveruleg.

Lóð Landspítalans er í eigu ríkisins og er merkt stofnanasvæði á gildandi uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur. Hefur lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, en það ár var hornsteinn lagður að byggingu Landspítalans. Eigendur íbúðarhúsa þeirra, er síðar risu andspænis Landspítalalóðinni, vestan Barónsstígs, hafa ætíð mátt gera ráð fyrir því að uppbygging ætti sér stað á lóðinni, svo sem raunin hefur orðið. Eru hús fæðingar- og kvensjúkdómadeildar spítalans þær byggingar á lóðinni sem standa næst Barónsstíg, á móts við hús kærenda, og er fyrirhuguð bygging barnaspítala vestan þeirra bygginga og tengd þeim.

Úrskurðarnefndin telur að kærendum hafi mátt vera ljóst að á lóð Landspítalans gæti komið til frekari bygginga sem áhrif hefðu á næsta nágrenni. Þurfa þeir, sem eigendur fasteigna í námunda við stofnanasvæði, að sæta því að eðlileg uppbygging eigi sér stað á svæðinu, í samræmi við þarfir þeirrar starfsemi sem um ræðir, m.a. byggingu stórra og umfangsmikilla mannvirkja. Úrskurðarnefndin telur að bygging barnaspítala á fyrirhuguðum stað á lóðinni sé hvorki stærri eða meiri framkvæmd en búast hefði mátt við og verður að ætla að í deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir möguleika á viðbygginu við fæðingar- og kvensjúkdómadeildina, með líkum hætti og gert er á óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður fyrirhuguð bygging barnaspítala ekki talin umfangsmikil miðað við skilgreinda landnotkun lóðarinnar og eðli þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir mannvirkinu að undangenginni grenndarkynningu með stoð í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, óháð því hvort fyrir lá staðfestur deiliskipulagsuppdráttur af lóðinni eða ekki. Þykja því ekki efni til þess að taka afstöðu til þess hvert sé gildi þess séruppdráttar af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn þann 20. maí 1976.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999, um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.“

Sem fyrr segir ritaði ég hinn 19. maí 2000 úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti í té þau gögn er málið vörðuðu.

Svör nefndarinnar bárust með bréfi, dags. 15. mars 2001, og segir þar meðal annars svo:

„Spurningum kærenda um lagagrundvöll grenndarkynningar var m.a. svarað í lið 1.2. í bréfi Borgarskipulags dags. 5. mars. 1999 (fskj. 11 með kæru). Er ljóst af svarinu að borgaryfirvöld leggja til grundvallar að skipulag Landspítalalóðar hafi gildi sem séruppdráttur skv. skipulagslögum nr. 19/1964, sem giltu er hann var gerður. (Samkvæmt nefndum lögum gátu óstaðfestir uppdrættir verið bindandi fyrir sveitarstjórn, sbr. 4. mgr. 20. gr. laganna). Með grenndarkynningunni var kynnt óveruleg breyting á þessum uppdrætti (lítilsháttar breyting byggingarreits.) Í rökstuðningi með kvörtun bls. 5 kemur fram misskilningur málshefjanda á efni 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Þeim sést yfir þá augljósu staðreynd að 7. mgr. 43. gr. á einnig við þegar sótt er um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem deiliskipulag er í gildi en byggingarleyfisumsóknin samræmist ekki deiliskipulaginu, þannig að gera þarf á því óverulega breytingu til að unnt sé að verða við umsókninni. Slíkar aðstæður voru fyrir hendi í málinu miðað við þær forsendur borgarinnar að skipulag lóðarinnar frá 1976 væri bindandi. Tilefni grenndarkynningar var hins vegar umsókn um byggingarleyfi, sem einnig gat komið til afgreiðslu að undangenginni grenndarkynningu þótt ekki væri talið að skipulag lóðarinnar hefði gildi sem deiliskipulag (Sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997). Lagagrundvöllur grenndarkynningarinnar var því nægilega skýr, verið var að fjalla um byggingarleyfisumsókn og við þá umfjöllun stuðst við skýrar heimildir skipulags- og byggingarlaga.

Það kann þó að hafa flækt þennan þátt málsins að ágreiningur var á umræddum tíma um gildi eldri séruppdrátta eða deiliskipulagsuppdrátta sem samþykktir höfðu verið af sveitarstjórnum. Báru skipulagsstjórn og síðar Skipulagsstofnun brigður á gildi þessara gagna í vissum tilvikum vegna skorts á staðfestingu skipulagsstjóra og eftir atvikum ráðherra. Endurspeglast þessi afstaða í umsögnum Skipulagsstofnunar í málum kærenda. Þessi ágreiningur olli réttaróvissu, sem eytt var með lögum nr. 117/1999, sbr. 2. gr. þeirra laga, en samkvæmt ákvæðinu hafa deiliskipulagsáætlanir sem gerðar hafa verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998 gildi án tillits til þess hvort þær hafi verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykki skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim.

Á þetta álitaefni reyndi hins vegar ekki í kærumálinu því í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar kemur berlega fram, að nefndin taldi að unnt hefði verið að veita byggingarleyfið með heimild í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 óháð formlegu gildi deiliskipulags lóðarinnar. Hefur úrskurðarnefndin beitt rýmri túlkun á þessu ákvæði en Skipulagsstofnun hefur sett fram. Um þetta álitaefni hefur umboðsmaður þegar fjallað í áliti sínu í máli nr. 2556/1998 og gerði þá ekki athugasemdir við túlkun nefndarinnar.“

Hinn 19. mars ritaði ég kvörtunaraðilum bréf þar sem þeim var gefinn kostur á að gera athugasemdir við skýringar úrskurðarnefndarinnar og bárust þær athugasemdir mér með bréfi, dags. 30. mars 2001.

IV.

Um byggingarleyfið.

Í stjórnsýslukæru íbúanna til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, er vikið að því að borgaryfirvöld hafi heimilað byggingu barnaspítala á grundvelli grenndarkynningar á óverulegri breytingu á deiliskipulagi. Töldu íbúarnir að gild heimild fyrir byggingu barnaspítalans fengist því aðeins að fyrir lægi endurskoðað deiliskipulag fyrir Landspítalalóð þar sem þessir þættir lægju ljósir fyrir.

Við meðferð málsins af hálfu borgaryfirvalda var lagt til grundvallar að séruppdráttur af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn 20. maí 1976, væri gilt deiliskipulag. Á uppdrættinum var gert ráð fyrir stórri byggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeild Landspítalans og var barnaspítalanum ætlaður þar staður. Þar sem grunnflötur barnaspítalans fór að nokkru út fyrir þann byggingarreit sem sýndur var á uppdrættinum töldu byggingaryfirvöld rétt að fara með veitingu byggingarleyfisins sem óverulega breytingu á deiliskipulagi, en að öðru leyti væri heimilt að leggja uppdráttinn til grundvallar við veitingu leyfisins, sbr. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997.

Í forsendum úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 16. september 1999 er ekki tekin afstaða til þess hvort umræddur séruppdráttur frá 20. maí 1976 hafi gildi sem deiliskipulag, en honum þó lýst sem „óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976.“ Í úrskurðinum er hins vegar rakið að lóð Landspítalans sé í eigu ríkisins og merkt stofnanasvæði á gildandi uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur. Umrædd lóð hafi verið ætluð til sjúkrahúsbygginga frá 1926 og hafi eigendur íbúðarhúsa þeirra, er síðar risu andspænis Landspítalalóðinni vestan Barónsstígs, ætíð mátt gera ráð fyrir því að uppbygging ætti sér stað á lóðinni.

Í ljósi þessa taldi úrskurðarnefndin að kærendum hefði mátt vera ljóst að á lóð Landspítalans gæti komið til frekari bygginga sem áhrif hefðu á næsta nágrenni. Þyrftu þeir, sem eigendur fasteigna í námunda við stofnanasvæði, að sæta því að eðlileg uppbygging ætti sér stað á svæðinu í samræmi við þarfir þeirrar starfsemi sem um ræðir m.a. byggingu stórra og umfangsmikilla mannvirkja. Úrskurðarnefndin tók síðan fram að bygging barnaspítala á fyrirhuguðum stað á lóðinni væri hvorki stærri né meiri framkvæmd en búast hefði mátt við og yrði að ætla að í deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir möguleika á viðbyggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeildina, með líkum hætti og gert er á óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976. Að teknu tilliti til þessara atriða taldi úrskurðarnefndin að fyrirhuguð bygging barnaspítala yrði ekki talin umfangsmikil miðað við skilgreinda landnotkun lóðarinnar og eðli þeirrar starfsemi sem þar færi fram. Var það því niðurstaða úrskurðarnefndar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir mannvirkinu að undangenginni grenndarkynningu með stoð í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, óháð því hvort fyrir lá staðfestur deiliskipulagsuppdráttur af lóðinni eða ekki.

Áður en tekin er afstaða til þessarar niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála tel ég nauðsynlegt að rekja helstu ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um útgáfu byggingarleyfis og gera jafnframt grein fyrir lagagrundvelli meðferðar slíks máls.

Í 1. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga er kveðið á um það að allt landið sé skipulagsskylt og að bygging húsa og annarra mannvirkja skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Ljóst er að samkvæmt orðalagi ákvæðisins er almennt skylt að gera deiliskipulag áður en ráðist er í framkvæmdir.

Í 1. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga er fjallað um veitingu byggingarleyfis. Segir þar að óheimilt sé að reisa hús nema að fengnu leyfi sveitarstjórnar. Í 2. mgr. sömu greinar er enn kveðið á um það að slíkar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag.

Í ljósi framangreindra ákvæða verður að telja það meginreglu samkvæmt skipulags- og byggingarlögum að byggingarleyfi skuli ekki gefið út nema það samræmist fyrirliggjandi deiliskipulagi. Er slíkt og í samræmi við markmið skipulags- og byggingarlaga samkvæmt 1. gr. að þróun byggðar og landnotkun á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir. Ef sveitarstjórn hyggst gefa út byggingarleyfi sem samræmist ekki deiliskipulagi verður að breyta því. Verður að fara með þá breytingu eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í því felst að sveitarstjórn og skipulagsyfirvöldum ber þá að fara með málið eftir þeirri vönduðu málsmeðferð sem skipulags- og byggingarlög áskilja við setningu nýs skipulags, meðal annars auglýsingu breytingarinnar, svo og að teknu tilliti til þeirra sérstöku sjónarmiða sem kanna verður við gerð skipulags og rakin eru í grein 3.1.1. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Frá ofangreindri meginreglu er að finna tvær undantekningar í skipulags- og byggingarlögum. Annars vegar er sveitarstjórn heimilt að gefa út byggingarleyfi að undangenginni einfaldari málsmeðferð, ef um óverulega breytingu á deiliskipulagi er að ræða, sbr. 2. mgr. 26. gr. laganna. Er þá ekki nauðsynlegt að auglýsa breytinguna auk þess sem ein umræða í sveitarstjórn nægir um tillöguna. Skilyrði fyrir þessari meðferð er þó að ítarleg grenndarkynning fari fram þar sem þeim sem hafa hagsmuna að gæta er gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar, sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna.

Hins vegar er sveitarstjórn heimilt að veita leyfi til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, sbr. 3. mgr. 23. gr.

Í áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 21. maí 1999, í máli nr. 2556/1998, voru sjónarmið við skýringu 3. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 rakin ítarlega. Var það niðurstaða umboðsmanns, ef ákvæði 1. og 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, eins og þau þá hljóðuðu, væru skýrð til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna, þá bæri að telja það meginreglu að gera þyrfti deiliskipulag fyrir þegar byggð hverfi áður en byggingarleyfi í þeim væri veitt. Frá þeirri meginreglu hefði undantekningarregla 3. mgr. 23. gr., skýrð til samræmis við 2. mgr. 26. gr. laganna, að geyma heimild fyrir því að veita byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi ef nýbyggingin félli að hinu byggða hverfi. Hið sama ætti við þegar byggingarleyfið hefði í för með sér breytingar frá byggðamynstri hins þegar byggða hverfis, teldust breytingarnar óverulegar í skilningi 2. mgr. 26. gr. laganna. Var það síðan niðurstaða umboðsmanns að samkvæmt samræmisskýringu 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna væri óheimilt að veita byggingarleyfi á grundvelli 3. mgr. 23. gr. laganna í þegar byggðu hverfi sem ekki hefði verið deiliskipulagt, teldist byggingarleyfið hafa í för með sér meiri breytingar á byggðamynstri hverfisins en talist gætu „óverulegar“ í skilningi 2. mgr. 26. gr. Á grundvelli samræmisskýringar féllu slík tilvik ekki undir undantekningarreglu 23. gr. heldur undir meginreglu 1. mgr. 23. gr. laganna, þar sem mælt er svo fyrir að deiliskipulag skuli gera þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar.

Í ljósi framanritaðs verður að leggja til grundvallar, ef sveitarstjórn gefur út byggingarleyfi á grundvelli 3. mgr. 23. gr. (áður 2. mgr.) í þegar byggðu hverfi, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, að slíkt sé aðeins heimilt ef byggingarleyfið hefur ekki í för með sér meiri breytingar á byggðamynstri hverfisins en talist geta „óverulegar“ í skilningi 2. mgr. 26. gr. laganna.

Eins og áður hefur komið fram tók úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ekki beina afstöðu til þess í úrskurði sínum 16. september 1999, hvort skipulagsuppdráttur sá, sem samþykktur var í borgarstjórn 20. maí 1976, hafi verið gildandi deiliskipulag. Ég tel ekki efni til að skilja úrskurð nefndarinnar öðruvísi en svo, sbr. skýringar úrskurðarnefndarinnar, að nefndin hafi talið óþarft að taka afstöðu til þessa atriðis þar sem bygging barnaspítalans hefði allt að einu talist „óveruleg breyting“, hvort sem litið var á byggingarleyfið sem óverulega breytingu á deiliskipulagi í skilningi 2. mgr. 26. gr. eða óverulega breytingu á byggðamynstri í ódeiliskipulögðu hverfi samkvæmt ákvæði 3. mgr. 23. gr., þegar hún væri skýrð til samræmis við 2. mgr. 26. gr. Af því tilefni bendi ég á, þótt skilyrði fyrir veitingu byggingarleyfis í ódeiliskipulögðu, byggðu hverfi, þ.e. að um „óverulega breytingu“ sé að ræða, séu þau sömu og þegar um farið er með mál samkvæmt 2. mgr. 26. gr., að ég tel ekki að sömu sjónarmið eigi við um mat á því hvort breytingin sem um ræðir sé „óveruleg“ þegar metin er annars vegar breyting á gildandi deiliskipulagi og hins vegar breyting á byggðamynstri ódeiliskipulagðs hverfis. Í fyrra tilvikinu liggur fyrir deiliskipulag sem unnið hefur verið fyrir afmarkað svæði. Sérstök stefna og heildarsýn hefur verið mótuð um byggð og þróun byggðar innan hins skipulagða svæðis, að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem mælt er fyrir um í skipulags- og byggingarlögum, svo og byggingarreglugerð. Þegar metið er hvort breyting á byggðamynstri ódeiliskipulagðs svæðis telst „óveruleg“ þarf á hinn bóginn að huga að meginsjónarmiði skipulags- og byggingarlaga um að ekki sé byggt nema í samræmi við deiliskipulag. Í slíkum tilvikum þarf að skoða þýðingu þess að ekki er farið með mál eftir því nákvæma og vandaða ferli sem felst í gerð deiliskipulags og hvers sé misst ef svo er ekki. Þá þarf að leggja enn frekara mat á hvaða breytingu byggingarleyfi muni hafa á heildarsvip svæðis og að hvaða leyti byggingarleyfið samræmist því sem gert er ráð fyrir í aðalskipulagi fyrir hið þegar byggða hverfi.

Í ljósi þeirra ólíku sjónarmiða sem að framan eru rakin tel ég að ekki verði hjá því komist að taka til athugunar hvort uppdráttur sá sem samþykktur var í borgarstjórn 20. maí 1976 og borgaryfirvöld lögðu til grundvallar sem gildandi deiliskipulag við meðferð málsins hafi fullnægt þeim áskilnaði sem þágildandi skipulagslög nr. 19/1964 gerðu til deiliskipulags.

Samkvæmt 4. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var skylt að gera skipulagsuppdrætti að öllum kaupstöðum, kauptúnum og þorpum þar sem 100 íbúar eða fleiri bjuggu. Samkvæmt ákvæðum laganna annaðist skipulagsstjóri gerð skipulagsuppdrátta í samráði við hlutaðeigandi sveitarstjórnir, en um skipulagsgerðina var nánar fjallað í 10. og 11. gr. laganna. Hugtakið „deiliskipulag“ var ekki að finna í texta skipulagslaga nr. 19/1964. Í 11. gr. laganna var hins vegar fjallað um það að þar sem gerður hefði verið skipulagsuppdráttur samkvæmt 10. gr. skyldi einnig, „þar sem þörf krefur“, gera séruppdrætti að skipulagi einstakra bæjarhverfa. Um þessa séruppdrætti var nánar fjallað í í skipulagsreglugerð nr. 217/1966 og voru þeir þar nefndir deiliskipulag. Í 15. gr. laganna var síðan kveðið á um það að skipulagsstjórn skyldi senda sveitarstjórn til umsagnar samþykkta tillögu sína að skipulagsuppdrætti. Eftir að sveitarstjórn hafði fjallað málið bar skipulagsstjórn síðan að leggja skipulagstillöguna fram opinberlega og auglýsa þannig að kostur gæfist á því að gera athugasemdir við hana. Töldust þeir sem ekki gerðu athugasemdir innan tiltekins frests samþykkja tillöguna, sbr. 2. málslið. 1. mgr. 17. gr. Að þessu loknu skyldi skipulagsstjórn ganga endanlega frá uppdrættinum og senda hann félagsmálaráðherra til staðfestingar. Þegar ráðherra hafði staðfest uppdráttinn bar að birta hann í Stjórnartíðindum, sbr. 4. mgr. 18. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Við mat á því hvaða kröfur verði gerðar til undirbúnings og staðfestingar skipulags verður að hafa hliðsjón af því að við gerð skipulags eru stjórnvöld í reynd að setja sérstök stjórnvaldsfyrirmæli um framtíðarþróun byggðar og nýtingu lands á tilteknu afmörkuðu svæði. Þessi stjórnvaldsfyrirmæli fela almennt í sér takmarkanir á eignarrétti fasteignareigenda á skipulögðu svæði. Samkvæmt þágildandi ákvæði 67. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 var kveðið á um að eignarrétturinn væri friðhelgur og engan mætti skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefði, til þess kæmi lagaboð og fullt verði kæmi fyrir. Þrátt fyrir þetta ákvæði stjórnarskrárinnar geta eigendur þurft að sæta því að umráða-, afnota- og ráðstöfunarheimildum þeirra á eignum sínum séu settar almennar skorður með lögum.

Eins og áður er rakið áskildu lög nr. 19/1964 að skipulag væri sett með tilteknum hætti að undangenginni ákveðinni málsmeðferð sem mælt var fyrir um í lögunum. Í ljósi þess að setning stjórnvaldsfyrirmæla eins og deiliskipulags felur almennt í sér takmarkanir á eignarréttindum og eru í eðli sínu íþyngjandi fyrir borgarana tel ég að skipulag verði ekki endanlega bindandi nema það hafi verið birt í Stjórnartíðindum í samræmi við áskilnað 5. mgr. 18. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2421/1998.

Skipulagsuppdrátturinn af Landspítalalóðinni sem samþykktur var í borgarstjórn 20. maí 1976 var hvorki staðfestur af ráðherra né birtur í Stjórnartíðindum. Hins vegar hagar hér svo til að borgaryfirvöld hafa farið eftir þessum uppdrætti eins og um gilt deiliskipulag væri að ræða eftir því sem best verður séð og virðast hafa talið sig bundin af honum sem deiliskipulagi. Þrátt fyrir það verður ekki hjá því komist, vegna þess sem upp á vantar að uppdrátturinn fullnægi formskilyrðum þess að geta talist deiliskipulag að lögum, að líta svo á að borgaryfirvöldum hafi ekki verið rétt að leggja uppdráttinn til grundvallar sem gilt deiliskipulag við meðferð umsóknar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins varðandi byggingu barnaspítala á Landspítalalóð. Ég tek fram að þessi niðurstaða er fengin með þeim fyrirvara að ákvæði 2. gr. laga nr. 117/1999 hafði ekki tekið gildi þegar úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvað upp þann úrskurð sem mál þetta fjallar um.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki hafi verið fyrir hendi deiliskipulag með fullnægjandi gildi þegar borgarstjórn tók ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis fyrir barnaspítala þann 3. júní 1999. Er því óhjákvæmilegt að taka til athugunar hvort heimilt hafi verið að veita leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð á grundvelli 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Við þá athugun verður að meta hvort bygging barnaspítalans geti talist óveruleg breyting á byggðamynstri, eins og ákvæði 3. mgr. 23. gr. hefur verið skýrt til samræmis við 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Þegar tekin eru til skoðunar þau sjónarmið sem leggja þarf til grundvallar við skýringu á því hvað telst „óveruleg breyting“ í skilningi 2. mgr. 26. gr. þarf fyrst að líta til hagsmuna íbúanna í hinu byggða hverfi sem ekki hefur verið skipulagt. Staða íbúanna er þá að formi til sú að ekki hefur verið kveðið á um þróun byggðar í hverfinu að undangenginni þeirri nákvæmu og ítarlegu vinnu sem fer fram við gerð deiliskipulags. Ljóst er að séu framkvæmdir heimilaðar með vísan til ákvæðis 3. mgr. 23. gr. þá hafa íbúar svæðisins ekki sama tækifæri til að koma að ákvörðunum sveitarstjórnar varðandi framkvæmdir á svæðinu. Er því ljóst að hagsmunir íbúanna eru að jafnaði betur tryggðir ef gert er deiliskipulag fyrir svæðið en þegar einstök byggingarleyfi eru veitt á grundvelli 3. mgr. 23. gr., að undangenginni grenndarkynningu. Í ljósi meginreglu 2. mgr. 23. gr. um deiliskipulagsskyldu og meginreglunnar um að deiliskipulag skuli almennt liggja til grundvallar byggingarleyfi verður að ætla að hagsmunir íbúa hafi umtalsvert vægi við mat á því hvort heimilt hafi verið að beita undanþáguákvæði 3. mgr. 23. gr. Í tengslum við hagsmuni íbúanna verður enn fremur að líta til sjónarmiða nábýlisréttar og þess að útgáfa byggingarleyfis valdi ekki meiri skerðingu á nábýlisrétti nágranna en þeir máttu búast við. Við mat á því hverju nágrannar máttu vænta að þessu leyti verður að huga að því hvers konar byggð ákvæði aðalskipulags gera ráð fyrir á svæðinu. Auk þess verður að huga að umfangi framkvæmdarinnar og sérkennum byggðarinnar.

Hagsmunir íbúa á ódeiliskipulögðu svæði eru þó ekki einu hagsmunirnir sem líta verður til við mat á því hvað teljist „óveruleg breyting“ í skilningi 2. mgr. 26. gr. Þegar sveitarstjórn fjallar um umsókn um byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði verður hún einnig að taka sanngjarnt tillit til réttmætra hagsmuna fasteignareiganda. Hafa verður í huga að töluverðir hagsmunir geta verið í húfi fyrir fasteignareiganda að geta hafist handa um framkvæmdir á lóð sinni án þess að þurfa bíða eftir að þeirri tímafreku og flóknu málsmeðferð sem fylgir því að gerð deiliskipulags ljúki. Eignarréttur fasteignareiganda nýtur verndar samkvæmt ákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. stjórnskipunarlög nr. 97/1995. Með umræddu stjórnarskrárákvæði eru ekki einungis vernduð bein eignarréttindi, heldur einnig óbein eignarréttindi, þar á meðal heimildir manna til þess að ráðstafa og nýta sér eignir sínar. Þessum réttindum eru, eins og áður hefur verið rakið, settar ýmsar skorður í skipulags- og byggingarlögum en með sömu lögum er stjórnvöldum fengið víðtækt vald til íhlutunar í eignarréttindi borgaranna. Ef 2. mgr. 26. gr. um „óverulega breytingu“ er túlkuð of þröngt getur slíkt leitt til þess að réttur eigenda fasteignar á ódeiliskipulögðu svæði til að hagnýta sér eign sína sé skertur með þeim hætti að ekki samræmist 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga skulu svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Þar sem ekki verður talið að borgaryfirvöldum sé heimilt að víkja meira frá aðalskipulagi við útgáfu byggingarleyfis samkvæmt 3. mgr. 23. gr. en þeim væri við gerð deiliskipulags, þá hefur það, að hve miklu leyti framkvæmd samræmist ákvæðum aðalskipulags, þýðingu við mat á hvort hún teljist „óveruleg breyting“ í skilningi 2. mgr. 26. gr.

Á uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur fyrir tímabilið 1996 til 2016, sem staðfest var af umhverfisráðherra 18. ágúst 1997, er lóð Landspítalans merkt stofnanasvæði.

Þrátt fyrir að bygging barnaspítalans sé stór og viðamikil framkvæmd þá verður ekki talið að umfang byggingarinnar sé slíkt að í því felist veruleg breyting á byggðamynstri hverfisins. Á svæði því sem byggingunni er ætlað að rísa eru þegar nokkrar stórar stofnanabyggingar sem reistar hafa verið smám saman allt frá árinu 1926. Af þeim sökum verður ekki talið að umfang byggingarinnar leiði eitt og sér til þess að hún teljist breyting á byggðamynstri. Í hverfi þar sem einungis væri fyrir útivistar- eða íbúðasvæði myndi slík stofnanabygging almennt verða talin breyting af því tagi. Einnig verður að líta til þess að nýbygging barnaspítalans er ekki að mínu mati fallin til þess að raska svipmóti og sérkennum hverfisins, enda verður ekki sagt að húsagerð á stofnanasvæðinu sé fastmótuð við ákveðna stíltegund eða einsleit.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að heimilt hafi verið að gefa út leyfi til byggingar barnaspítala Hringsins, enda fellur byggingin undir skilyrði 2. mgr. 26. gr., sbr. 3. mgr. 23. gr., um „óverulega breytingu“. Ég bendi þó á, þótt óhjákvæmilegt sé að líta til að nokkru til sjónarmiða nábýlisréttar við mat á því hvað teljist „óveruleg breyting“, að ekki er í áliti þessu tekin afstaða til þess hvort með útgáfu byggingarleyfisins hafi verið skert lögvarin eignarréttindi eigenda fasteignanna að Þ 78, 79, 84, 86, og Z 20 þannig að þau hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni. Afstaða til bótaskyldu er réttarágreiningur sem almennt heyrir undir dómstóla og fellur því utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Þrátt fyrir að niðurstaða mín sé sú sem að framan greinir verður að telja úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði átt að taka beina afstöðu til þess hvort uppdrátturinn af Landspítalalóðinni frá 1976 er gilt deiliskipulag fyrir lóðina og haga úrskurði sínum í samræmi við niðurstöðu um það álitaefni.

V.

Um form og efni úrskurðar úrskurðarnefndar frá 16. september 1999.

Stjórnsýslukæra kvörtunaraðila málsins frá 4. júní 1999 laut meðal annars að því að ekki væri gild heimild fyrir byggingu barnaspítalans nema fyrir lægi endurskoðað deiliskipulag fyrir Landspítalalóð. Eins og áður hefur verið rakið tel ég að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi verið rétt að leggja til grundvallar að heimilt hafi verið að gefa út leyfi fyrir byggingu barnaspítalans. Byggist sú niðurstaða eins og fram hefur komið á því að um „óverulega breytingu“ sé að ræða í skilningi 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. einnig ákvæði 3. mgr. þegar það er skýrt til samræmis við ákvæði 2. mgr. 26. gr.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning er í 4. tölulið ákvæðisins vísað til 22. gr. laganna sem hefur að geyma lýsingu á þeim lágmarkskröfum sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Samkvæmt 22. gr. skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á.

Af athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 má ráða að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hans hefur orðið sú sem raun varð á. Þar kemur jafnframt fram að meiri kröfur verði að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum og að rétt sé að rökstyðja ítarlega ákvarðanir sem eru mjög íþyngjandi. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála taldi í úrskurði sínum frá 16. september 1999 ekki efni til þess að taka afstöðu til þess hvort í gildi væri deiliskipulag fyrir Landspítalalóð. Þá er í úrskurði nefndarinnar í engu vikið að ákvæði 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga um heimild til þess að veita byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag. Ljóst er að efni rökstuðningsins samræmist ekki að þessu leyti 1. málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Kvörtunaraðilar kvarta undan því að ekki hafi verið tekið á því kæruatriði í úrskurði nefndarinnar, sem lýtur að nálægð nýbyggingar við flugvöll. Í svarbréfi framkvæmdastjóra úrskurðarnefndarinnar til mín dags. 15. mars 2001 segir að þetta atriði hafi komið til skoðunar við úrlausn málsins og að fullyrðing kærenda um að byggingin sé í aðflugsstefnu hafi ekki verið studd neinum gögnum og reynst við nánari athugun vera röng.

Álitamál má telja hversu ítarlega úrskurði stjórnvöldum ber að semja í kærumálum. Má hér minna á að í rökstuðningi er stjórnvaldi einungis gert skylt, samkvæmt 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins þar sem ástæða er til. Verður þó engu að síður að telja að úrskurðarnefndinni hefði verið rétt að taka á þessu kæruefni í úrskurði sínum eins og öðrum þeim kæruefnum sem kæran hafði að geyma, enda þótt umfjöllun um það hefði ekki breytt niðurstöðu hennar. Verða ekki séð nein sérstök rök fyrir því að sleppa umfjöllun um þetta atriði.

Að öllu öðru leyti tel ég úrskurðinn standast fyllilega ákvæði laga og vera vel úr garði gerðan.

VI.

Um grenndarkynninguna.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir sem lúta að því að grenndarkynningu hafi verið áfátt, sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi ekki séð ástæðu til að gera athugasemdir við. Er meðal annars kvartað yfir því að grenndarkynningin hafi verið misvísandi um það hvort í gildi væri deiliskipulag á Landspítalalóð eða ekki og að borgaryfirvöld hafi veitt íbúum villandi svör varðandi efni hennar og lagagrundvöll.

Með bréfi Borgarskipulags til íbúa í nágrenni Landspítalalóðar, dags. 15. febrúar 1999, var íbúunum gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í bréfinu segir meðal annars:

„Á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 8. febrúar var lagt fram bréf byggingarfulltrúa f.h. byggingarnefndar, dags. 29.01.1999 varðandi fyrirhugaða nýbyggingu Barnaspítala Hringsins á Landspítalalóð samkv. uppdráttum Teiknistofunnar Traðar, dags. 20.01.1999.

Samkvæmt samþykkt skipulags- og umferðarnefndar er eftirtöldum hagsmunaðilum gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

[...]

Auk þess eru kynntar sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga, teikningar af nýbyggingu barnaspítalans sem lagðar hafa verið fram í byggingarnefnd.

Tillagan verður til kynningar í sal Borgarskipulags og Byggingarfulltrúa í Borgartúni 3, 1. hæð, virka daga, kl. 10:00-16:15 frá 17. febrúar til 18. mars 1999.

Nánari upplýsingar eru veittar á skrifstofu Borgarskipulags, Borgartúni 3, 3. hæð, á sama tíma.

Athugasemdum við ofanskráða tillögu, ef einhverjar eru, skal komið til Borgarskipulags fyrir 18. mars. nk.“

Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur til úrskurðarnefndar frá 8. júlí 1999 kemur fram að eftirtalin gögn hafi legið frammi við grenndarkynninguna:

„1. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976

2. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976 með innfærðum byggingum sem samþykktar hafa verið í byggingarnefnd frá 1976

3. Landspítalalóð-skipulag-nýbygging X (barnaspítali), breyting á byggingarreit, fyrirkomulagi bílastæða og aðkomu sjúkrabíla fyrir nýbyggingu barnaspítala Hringsins

4. Byggingarnefndarteikningar Teiknistofunnar Traðar, síðast breytt 20. janúar 1999, sem lagðar voru fyrir byggingarnefnd 28. janúar 1999

5. Skuggavarp bygginga barnaspítalans dags. 12. júní 1998. (Skuggavarpsmyndirnar voru ekki hengdar upp fyrr en þann 25. febrúar 1999. Þær eru af teikningum áður en þeim var breytt. Ekki var talin ástæða til að vinna þær upp á nýtt þar sem breytingarnar höfðu ekki áhrif á skuggavarp í átt að íbúðarhverfinu.)“

Ákvæði um grenndarkynningu er að finna í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga og grein 1.3. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 segir:

„Þegar sótt er um leyfi skv. 1. mgr. í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr., skal skipulagsnefnd fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu áður en það hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar. Grenndarkynning felst í því að nágrönnum, sem hagsmuna eiga að gæta, er kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig innan ákveðins frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar niðurstaða skipulagsnefndar liggur fyrir skal byggingarnefnd taka málið til afgreiðslu. Þeim sem tjáðu sig um málið skal tilkynnt um niðurstöðu skipulagsnefndar og byggingarnefndar.“

Með grenndarkynningu er mælt fyrir um ákveðna málsmeðferð skipulagsnefndar þar sem nefndinni er gert skylt að kynna nágrönnum óverulegar breytingar á skipulagi eða umsókn um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi. Með því að leggja þessar skyldur á skipulagsyfirvöld er leitast við að tryggja réttaröryggi borgaranna enda eru skipulagsákvarðanir almennt grundvöllur framkvæmda sem geta haft veruleg áhrif á réttarstöðu borgaranna til lengri tíma.

Við mat á því hvort rétt hafi verið staðið að grenndarkynningu verður fyrst og fremst að huga að því hvaða upplýsingar nágrönnum voru veittar um umfang hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Ef vanrækt er að kynna tiltekin atriði er framkvæmdir varðar getur það leitt til þess að aðilar sem haft gætu réttmætar athugasemdir við framkvæmdina sjái ekki ástæðu til þess að kynna sér gögn málsins og því kann að vera hætt við að athugasemdir þeirra komi ekki fram við afgreiðslu málsins. Þegar grenndarkynningu er áfátt að þessu leyti tel ég að almennt beri að telja það verulegan annmarka á málsmeðferð nema fyrir liggi að umræddar athugasemdir hefðu enga þýðingu haft um endanlega samþykkt framkvæmdarinnar.

Grenndarkynningin fór fram dagana 17. febrúar til 1. apríl, en frestur til að koma fram athugasemdum var framlengdur til 6. apríl. Meðal þeirra gagna sem frammi lágu við kynninguna var sá uppdráttur að Landspítalalóð sem samþykktur var í borgarráði 1976, ásamt þeim breytingum sem lagðar höfðu verið til á þeim uppdrætti vegna byggingar spítalans. Þá voru einnig kynntar endanlegar byggingarnefndarteikningar vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar.

Ákvæði skipulags- og byggingarlaga eru ekki skýr um það hvaða gögn beri að leggja fram við grenndarkynningu. Þá geyma athugasemdir þær eru fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 73/1997 engar nánari leiðbeiningar að því leyti. Með vísan til þess sem að ofan er rakið um tilgang grenndarkynningar verður að ætla að skipulagsyfirvöldum beri að jafnaði veita íbúum þær upplýsingar sem þeim eru nauðsynlegar til að átta sig á því hvaða áhrif fyrirhuguð bygging hefur á nábýlisrétt þeirra og grenndarhagsmuni.

Samkvæmt framansögðu er tilgangur grenndarkynningar að meginstefnu sá að tryggja það að íbúar geri sér grein fyrir umfangi fyrirhugaðar framkvæmdar og geti þannig tekið mótmælt hugsanlegri skerðingu á grenndarhagsmunum sínum. Í ljósi þeirra gagna sem fyrir lágu við grenndarkynningu í málinu tel ég ekki að grenndarkynningu hafi verið áfátt að þessu leyti. Að því er varðar þann þátt kvörtunar sem lýtur að því að kynning hinna fyrirhuguðu framkvæmdar hafi ekki verið skýr um hvort um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða eða byggingarleyfisumsókn í ódeiliskipulögðu, þegar byggðu hverfi, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þann þátt málsins.

VII.

Aðgangur að gögnum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumálum kvartenda.

Undan því kvartað að úrskurðarnefndin hafi ekki sinnt ósk íbúa um upplýsingar um málsmeðferð.

Hinn 7. október 1999 ritaði einn kærenda, A, úrskurðarnefnd bréf og óskar eftir því með tilvísun til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 10. gr. sömu laga, að sér verði send ljósrit af eftirtöldum gögnum:

1. Fundargerðir Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála af fundum þegar fjallað hefur verið um framkvæmdir við barnaspítala á Landspítalalóð.

2. Skrá um bréf sem úrskurðarnefnd hefur sent vegna máls þessa.

3. Dagbókarfærslur sem lúta að gögnum málsins og listi yfir málsgögn.

Þessu bréfi svaraði úrskurðarnefnd með bréfi dags. 11. október 1999 og bendir þar á að af bréfi A verði ekki með vissu ráðið hvort átt sé við gögn vegna beggja kærumálanna, þ.e.a.s. vegna þeirrar kæru sem til meðferðar var og þeirrar kæru sem afgreidd var með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 4. febrúar 1999. Í bréfinu er einnig á það bent að tilvitnuð ákvæði upplýsingalaga eigi ekki við erindið en samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga verði ekki annað séð en réttur hans til að fá gögnin sé fyrir hendi. Verði þau send án ástæðulauss dráttar þegar fyrir liggi hvort átt sé við síðara kærumálið einungis eða þau bæði.

Hinn 13. október ritaði A úrskurðanefnd annað bréf og segir beiðni sína ná til kærumálanna beggja. Beiðnina ítrekar hann í bréfi dagsettu 29. október 1999.

Úrskurðarnefndin svaraði bréfi A frá 7. október 1999 með bréfi dags. 10. mars 1999 (sic, á að vera 2000) og er beðist velvirðingar á þeim drætti sem orðið hafði á svarinu. Í bréfi þessu segir m.a. eftirfarandi:

„1) Óskað er fundargerða. Í stað þess að ljósrita upp úr handrituðum fundargerðum,

þar sem fram koma bókanir um önnur mál, hefi ég listað upp þá fundi þegar mál yðar hafa verið á dagkrá og tekið upp það sem bókað hefur verið hverju sinni í viðkomandi máli. Bókanir eru stuttar, en ekki hefur tíðkast að bóka efnislega um umfjöllun nefndarinnar á fundum. Verulegur hluti af vinnu nefndarinnar er unninn milli funda og kemur afrakstur starfsins fram í niðurstöðum nefndarinnar og rökstuðningi

2) Yfirlit um útsend bréf kemur fram í útskrift úr tölvukerfi nefndarinnar, sem fylgir hér með.

3) Um dagbókarfærslur er varða málsgögn vísast til tölvuútskrifta. Listi yfir málsskjöl

fylgir fyrir hvort mál um sig.

Með tilliti til þess að yður eru bæði málin kunn, enda leitast við að halda yður upplýstum um málsmeðferð og gögn málanna á öllum stigum, er það von mín að meðfylgjandi gögn veiti fullnægjandi svör við erindi yðar.“

Hinn 3. mars 2000 ritaði A umhverfisráðuneytinu bréf þar sem hann lýsir beiðni sinni sem fram kemur í bréfi hans til úrskurðarnefndarinnar sem dagsett er 7. október 1999. Í bréfinu segir síðan:

„Nú eru liðnir fimm mánuðir frá því úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála var sent ofangreint erindi án þess að nefndin hafi hirt um að afgreiða það. Þess er hér með óskað að umhverfisráðuneytið hlutist til um að nefndin ráði bót á vanrækslu þessari og veiti umbeðnar upplýsingar án frekari dráttar.“

Afrit af bréfi þessu var sent úrskurðarnefndinni.

Umhverfisráðuneytið svaraði þessu bréfi A með bréfi dagsettu 17. mars 2000 þar sem kemur fram að ráðuneytið hafi fregnað að úrskurðarnefndin hafi svarað erindi hans með bréfi frá 10. mars og telji því ekki ástæðu til frekari meðferðar á erindi hans.

A ritaði umhverfisráðuneytinu bréf sem dagsett er 22. mars og kemur þar fram að úrskurðarnefndin hafi með bréfi dags. 10. mars svarað bréfi A frá 7. október 1999. Í bréfinu segir m.a. þetta:

„Er þess óskað að umhverfisráðuneytið afli skýringa úrskurðarnefndar á vanrækslu hennar um fimm mánaða skeið að svara fyrrgreindu erindi.

Gera verður ráð fyrir því að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála skrái fundargerðir með þeim hætti sem ætlast má til í ljósi lagaákvæða sem eiga við um störf nefndar af þessu tagi. Í fyrrgreindu bréfi var óskað ljósrita af fundargerðum úrskurðarnefndar þegar fjallað hefur verið um framkvæmdir á landspítalalóð. Í stað fundargerða sendir úrskurðarnefnd lista um það sem bókað hefur verið hverju sinni í handrituðum fundargerðum. Þessi samantekt kemur ekki í stað fundargerða enda vantar lágmarksupplýsingar á borð við fundarmenn og framlögð gögn á einstaka fundum.

Með því að úrskurðarnefnd sendir hvorki ljósrit fundargerða né staðfest endurrit þeirra synjar hún lögmætri ósk um fundargerðirnar. Þess er óskað að umhverfisráðuneytið hlutist til um að nefndin sendi án tafar ljósrit af fundargerðum þegar fjallað hefur verið um framkvæmdir á lóð Landspítalans.“

Afrit af bréfi þessu er sent úrskurðarnefndinni.

Umhverfisráðuneytið ritaði A bréf dagsett 6. apríl þar sem kemur fram að samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé úrskurðarnefndin og ráðherra hliðsett stjórnvöld og af því leiði að ráðuneytið telji sér ekki heimilt að hafa afskipti af málum sem eigi undir nefndina.

Hinn 25. apríl 2000 ritaði A umboðsmanni Alþingis bréf þar sem vísað er til kvörtunar þeirrar sem hér er til meðferðar og að hluta til þeirra bréfaskipta sem að framan eru rakin. Í bréfinu segir m.a. þetta:

„Í tilvitnuðu bréfi úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 10. mars 2000 sendi nefndin lista um það sem bókað hefur verið hverju sinni í handrituðum fundargerðum. Vantaði lágmarksupplýsingar á borð við fundarmenn og framlögð gögn á einstökum fundum. Með því að úrskurðarnefnd sendi hvorki ljósrit fundargerða né staðfest endurrit þeirra litu kærendur svo á að nefndin hefði synjað þeim um fundargerðirnar. .....

Í ljósi ofangreindra bréfaskipta er ítrekuð ósk til umboðsmanns Alþingis að hann veiti atbeina sinn við að úrskurðarnefnd sinni lögmætri ósk um aðgang að fundargerðum þegar fjallað hefur verið um framkvæmdir á lóð Landspítalans.“

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar til mín dags. 15. mars sl. kemur fram að X hafi sent nefndinni bréf nær samhljóða bréfi A frá 7. október 1999, sem nefndin hafi fengið í hendur 15. maí 2000. Því bréfi hafi úrskurðarnefndin svarað með bréfi dagsettu 22. maí 2000 og hafi erindi X verið afgreitt með sama hætti og erindi A, þ.e. að honum hafi verið sendur útdráttur fundargerða. Því hafi X ekki unað og skotið málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Í úrskurði þeirrar nefndar, sem gekk 1. júlí 2000, kemur fram að úrskurðarnefnd sé skylt að afhenda X ljósrit af umbeðnum fundargerðum úrskurðarnefndarinnar með vísan til meginreglu 2. mgr. 12. gr. upplýsingalaga. Sendi úrskurðarnefndin X ljósrit af fundargerðunum með bréfi dags. 8. ágúst 2000. Í ljósritinu kemur fram hverjir sátu viðkomandi fundi úrskurðarnefndarinnar.

Telja verður aðalreglu, varðandi afgreiðslu stjórnvalda á erindum þegar ekki er um lögbundinn afgreiðslufrest að ræða, s.s. skv. 11. gr. upplýsingalaga, sem hér á ekki við, að miðað skuli við að afgreiða þau í þeirri tímaröð sem þau berast, þótt eðlilegt sé að taka tillit til þess hversu brýn þau teljast, hvers eðlis, auk þess sem umfang erindanna getur ráðið miklu um hver afgreiðslutíminn verður. Mönnun og álag á einstakar stjórnsýslustofnanir hafa einnig áhrif á afgreiðsluhraða, svo og afkastagetan að öðru leyti. Þótt framanrakið sé haft í huga verður að telja aðfinnsluvert að líða skyldi svo langur tími sem fimm mánuðir, það er u.þ.b. tíminn frá 7. október 1999 til 10. mars 2000 frá því að A óskar í bréfi eftir upplýsingum frá úrskurðarnefndinni, sem hann átti rétt á, þar til að honum barst efnislegt svar nefndarinnar.

Í kvörtun þeirri sem hér er til meðferðar kemur fram að á þeim tíma sem kvörtunin er lögð fram, þ.e. 28. desember 1999, hafi úrskurðarnefndin enn ekki orðið við beiðni A, sem fram kom í bréfi hans dags. 7. okt. s.á. Með þetta í huga verður að líta á bréf kærenda til umboðsmanns Alþingis dagsetta 25. apríl 2001, sem viðbót við þann lið kvörtunarinnar sem hér er til meðferðar, enda er þar talað um ítrekaða ósk sem ekki getur átt við annað en upphaflegt kvörtunarefni. Enda er það svo að það sem gerst hefur eftir að kvörtunin var lögð fram hefur áhrif á niðurstöðu í máli þessu.

Eins og fram kemur í bréfi úrskurðarnefndarinnar til A dagsettu 10. mars 2000, sem að framan er rakið, er ritað upp úr handrituðum fundargerðum nefndarinnar það sem bókað var um meðferð kærumálanna tveggja á fundum nefndarinnar og honum sent það endurrit. Samkvæmt því hafa kærumálin tvö verið tekin fyrir á samtals 13 fundum. Framkvæmdastjóri nefndarinnar staðfestir að útdráttur þessi sé réttur. Verður ekki annað séð en sú staðfesting sé út af fyrir sig nægjanleg.

Í þessum fundargerðum kemur lítið annað fram en kærur hafi verið lagðar fram með fylgiskjölum og málin hafi verið rædd.

Þá voru A og sendir tveir listar, annar yfir send og móttekin bréf og skjöl er málið vörðuðu svo og listi yfir málsgögn er snertu síðari kæruna til úrskurðarnefndar. Hvorugur þessara lista er sérstaklega staðfestur.

Kvörtunina, sem hér er til meðferðar, að viðbættu bréfi því sem umboðsmanni var ritað 25. apríl 2000 og að framan er rakið, verður að skilja svo að hún byggist á því að kvartendur eigi rétt á að frá ljósrit úr fundargerðarbók í stað útdráttar, koma hefði átt fram hverjir sátu fundina og bóka hefði átt um það hver gögn lágu frammi á hverjum fundi.

Í þeim lagareglum sem gilda um störf úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála er ekki að finna nein ákvæði um skyldu til að rita fundargerðir af fundum nefndarinnar og því ekki heldur hvað koma skuli fram í fundargerðum séu þær ritaðar. Þegar stjórnvald er fjölskipað og afgreiðir mál á formlegum fundum er eðlilegt að fundargerðir séu ritaðar enda þótt það verði ekki talið skylt. Slíkar fundargerðir hljóta þó að verða miðaðar við hvað viðkomandi stjórnvaldi finnst nauðsynlegt að færa til bókar starfs síns vegna en ekki að samkvæmt þeim geti utanaðkomandi aðili rakið gang málsmeðferðarinnar frá upphafi til enda.

Ekki þykja efni til þess að gera athugasemdir við hvað skráð er í fundargerðir að því er kærumálin varðaði, en rétt hefði verið að í endurritinu hefði komið fram hverjir sátu fundi úrskurðarnefndar hverju sinni.

Eins og fram kemur í bréfi úrskurðarnefndar til A dagsettu 11. október

1999 þá byggist réttur hans á ákvæðum 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga um upplýsingarétt. Hana verður að skilja svo að sá sem rétt á til að fá upplýsingar um málsskjöl eigi val um það hvort þau eru afhent í endurriti eða ljósriti, en ekki sá sem afhendingarskyldan hvílir á.

Að framan eru rakin bréfaskipti sem fram hafa farið varðandi þessa upplýsingagjöf og samkvæmt því sem af þeim verður séð þá hefur A, eftir að honum barst svar úrskurðarnefndar 10. mars 2000, ekki beint kröfum um frekari upplýsingar eða breytt form þeirra til úrskurðarnefndar. Í bréfi A til umhverfisráðuneytisins dagsettu 22. mars 2000 kemur hins vegar fram að úrskurðarnefndin hafi ekki orðið við þeirri ósk hans að fá ljósrit af fundargerðum og ekki sé í endurriti því sem hann hafi fengið í hendur getið um fundarmenn eð framlögð gögn á einstökum fundum. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 6. apríl 2000 kemur fram að ráðuneytið telur sér ekki heimilt að hafa afskipti af málum sem eiga undir úrskurðarnefndina.

A sendi úrskurðarnefndinni afrit bréfsins til ráðuneytisins frá 22. mars 2000 og voru henni því kröfurnar þannig kunnar. Verður þó að telja að A hefði verið rétt að beina kröfum sínum til úrskurðarnefndarinnar sjálfrar og láta þannig á það reyna hvort orðið yrði við þeim. Þar sem ekki hefur á þetta reynt þykja ekki efni til þess að finna að því að endurrit fundargerða nefndarinnar sem beðið hefur verið um hafa ekki verið afhent í ljósriti. Hins vegar verður að telja úrskurðarnefndinni skylt, samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, að afhenda ljósrit af fundargerðum að því er varðar kærumálin tvö og að þar komi fram hverjir sátu fundina sé ljósritanna óskað.

VIII.

Niðurstaða.

Hér að framan hefur verið fjallað um þau atriði í kvörtuninni sem ástæða þykir til.

Niðurstaða mín er sú að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði átt að taka afstöðu til þess hvort uppdrátturinn af Landspítalalóðinni frá 1976 er gilt deiliskipulag fyrir lóðina og haga úrskurði sínum í samræmi við niðurstöðu um það álitaefni.

Úrskurðarnefndinni hefði verið rétt að taka á kæruefni í úrskurði sínum er varðaði aðflugsstefnu að flugvelli og grennd hans.

Aðfinnsluvert er að líða skyldi svo langur tími sem fimm mánuðir, það er u.þ.b. tíminn frá 7. október 1999 til 10. mars 2000, frá því að A óskar í bréfi eftir upplýsingum frá úrskurðarnefndinni, sem hann átti rétt á, þar til að honum barst efnislegt svar nefndarinnar.

Úrskurðarnefndinni er skylt, samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, að afhenda ljósrit af fundargerðum að því er varðar kærumálin tvö og að þar komi fram hverjir sátu fundina, sé ljósritanna óskað.

Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til athugasemda.