Rafræn stjórnsýsla. Umboðsmaður aðila stjórnsýslumáls. Vandaðir stjórnsýsluhættir.

(Mál nr. F118/2022)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið frumkvæðisathugun viðvíkjandi framkvæmd Vegagerðarinnar á „Loftbrú“ sem er yfirheiti fyrirkomulags greiðsluþátttöku íslenska ríkisins í flugfargjöldum íbúa sem eiga lögheimili á skilgreindum svæðum á landsbyggðinni og stofnunin hefur umsjón með. Tildrög athugunarinnar voru ábending sem laut að því að íbúa hefði í ákveðnu tilfelli einungis verið unnt að nýta þann styrk sem fælist í greiðsluþátttökunni með því að skrá sig inn á þjónustugáttina island.is með rafrænum skilríkjum sem viðkomandi hafði ekki yfir að ráða. Önnur úrræði til að sækja um styrkinn hefðu ekki staðið honum til boða. Einnig kom fram í ábendingunni að hlutaðeigandi hefði ekki átt þess kost að njóta aðstoðar aðstandanda eða annars umboðsmanns við umsókn um styrkinn í gegnum fyrrgreinda þjónustugátt. Athugun umboðsmanns beindist að því að kanna hvort verklag Vegagerðarinnar hefði samrýmst lögum, einkum reglum stjórnsýslulaga um rafræna meðferð stjórnsýslumála.

Umboðsmaður benti m.a. á að samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga væri ekki heimilt að einskorða meðferð stjórnsýslumála við rafræna meðferð. Stjórnvöldum sem tækju upp slíka stjórnsýsluhætti væri skylt að bjóða jafnframt upp á hefðbundna meðferð máls. Umboðsmaður benti einnig á að þrátt fyrir skyldu opinberra aðila til að taka upp rafræna meðferð stjórnsýslumála samkvæmt lögum um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda yrði sú ályktun ekki dregin af ákvæðum þeirra að með þeim hafi borgurunum af sinni hálfu verið gert skylt að eiga í rafrænum samskiptum við stjórnvald í þágu meðferðar máls. Loks benti umboðsmaður á að reglur stjórnsýsluréttarins um umboðsmann aðila máls stæðu óhaggaðar þótt ákveðið væri að nýta kosti rafrænnar miðlunar við meðferð stjórnsýslumáls enda leiddi ekki annað af lögum.

Það varð niðurstaða umboðsmanns að Vegagerðinni hefði ekki verið heimilt að haga verklagi í tengslum við Loftbrú á þann veg að einungis væri mögulegt að sækja um afsláttarkóða með rafrænum skilríkjum í gegnum þjónustugáttina island.is. Einnig taldi umboðsmaður ljóst að verklag stofnunarinnar hefði ekki samræmst óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um heimild aðila stjórnsýslumáls til að láta umboðsmann koma fram fyrir sína hönd.

Loks taldi umboðsmaður þetta mál og önnur gefa sér tilefni til að vekja almenna athygli á því að tæknilegar lausnir stjórnvalda virtust oft í upphafi taka lítið tillit til aðstæðna allra þeirra sem þyrftu að eiga samskipti við stjórnsýsluna. Sú hætta gæti skapast að þeir sem standa höllum fæti gagnvart rafrænni miðlun nytu lakari þjónustu en ella eða jafnvel alls ekki þeirrar þjónustu sem þeir ættu þó rétt á samkvæmt lögum. Umboðsmaður benti einnig á að þegar sett væru upp kerfi fyrir rafræna meðferð mála gætu síðari breytingar verið erfiðleikum bundnar og kostnaðarsamar. Þá gætu mistök vegna galla í slíkum kerfum umsvifalaust haft áhrif á meðferð fjölda mála og þannig orðið dýrkeyptari en hefðbundin mannleg mistök. Ítrekaði umboðsmaður því mikilvægi þess að þeim sem koma að hönnun rafrænna kerfa stjórnsýslunnar sé í upphafi ljóst hvaða lagalegu og faglegu kröfur slík kerfi verða að uppfylla í stað þess að þeim sé e.t.v. hrint í framkvæmd með það fyrir augum að bæta megi úr annmörkum eftir því sem þeir koma síðar í ljós.

Í ljósi þess að fyrir lá að Vegagerðin hefði hafið vinnu við að gera mögulegt að úthluta afsláttarkóða til þeirra sem ekki geta auðkennt sig með starfrænum hætti taldi umboðsmaður ekki tilefni til að beina sértækum tilmælum þar að lútandi til stofnunarinnar. Hann tók þó fram að hann myndi áfram fylgjast með framvindu þessa máls og óskaði eftir því að embættið yrði upplýst um framgang þeirra úrbóta sem Vegagerðin ynni að. Að öðru leyti beindi umboðsmaður þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 3. nóvember 2022.

  

   

I Tildrög og afmörkun athugunar

Umboðsmanni Alþingis barst í september 2021 ábending um framkvæmd Vegagerðarinnar á verkefninu „Loftbrú“ sem er yfirheiti fyrirkomulags greiðsluþátttöku íslenska ríkisins í flugfargjöldum íbúa sem eiga lögheimili á skilgreindum svæðum á landsbyggðinni og Vegagerðin hefur umsjón með. Ábendingin laut að því að íbúa hefði í ákveðnu tilfelli einungis verið unnt að nýta þann styrk sem fælist í greiðsluþátttökunni með því að skrá sig inn á þjónustugáttina island.is þar sem nálgast mætti afsláttarkóða til að bóka flug. Til þess hefði hann þurft rafræn skilríki sem hann hefði ekki haft yfir að ráða, en honum hefðu ekki staðið til boða önnur úrræði til þess að sækja um styrkinn. Einnig kom fram að hlutaðeigandi hefði ekki átt þess kost að njóta aðstoðar aðstandanda eða annars umboðsmanns við umsókn um styrkinn í gegnum fyrrgreinda þjónustugátt.

Téð ábending vakti athygli umboðsmanns í því ljósi að á undanförnum árum hafa opinberar stofnanir í auknum mæli unnið að því að nýta upplýsingatækni í samskiptum sínum við borgarana og er m.a. að því stefnt að þeim verði skylt að birta gögn í stafrænu pósthólfi í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda í síðasta lagi 1. janúar 2025 samkvæmt nánari fyrirmælum samnefndra laga nr. 105/2021. Líkt og fram kemur í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2021 hefur embættið séð ástæðu til að fylgjast sérstaklega með þessari þróun og þá m.a. með hliðsjón af þeim vandamálum sem ítrekað hafa komið upp vegna aðgangs barna, fatlaðs fólks og aldraðra að þeim rafrænu kerfum sem sett hafa verið upp af opinberum stofnunum til miðlunar upplýsinga til og frá almenningi í þágu meðferðar stjórnsýslumála.

Í samræmi við áðurlýstar áherslur embættisins hefur athugun umboðsmanns í málinu einkum beinst að því hvort áðurlýst verklag Vegagerðarinnar hafi samrýmst lögum, einkum reglum IX. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og lögunum var breytt með lögum nr. 51/2003.

  

II Verkefnið „Loftbrú“

Verkefnið Loftbrú mun hafa hafið göngu sína 9. september 2020. Það byggist á flugstefnu sem kynnt var samhliða samgönguáætlun samkvæmt þingsályktunartillögu um samgönguáætlun fyrir árin 2020 til 2034 og þingsályktunartillögu um fimm ára samgönguáætlun fyrir árin 2020 til 2024 sem samþykktar voru á Alþingi sumarið 2020. Í 2. tölulið 7. gr. laga nr. 120/2012, um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála, segir að Vegagerðin skuli annast umsjón með styrkveitingum vegna almenningssamgangna. Á grundvelli þessa ákvæðis var Vegagerðinni falið að sinna fyrrgreindu verkefni.

Samkvæmt upplýsingum á vefsíðunni island.is felur Loftbrú það í sér að þeir sem eiga lögheimili á landsbyggðinni á nánar tilgreindum búsetusvæðum geta fengið afslátt af tilteknum fjölda flugferða á ári í áætlunarflugi innanlands. Sótt er um afsláttinn áður en flug er bókað með því að skrá sig inn með rafrænum skilríkjum á fyrrnefndri vefsíðu þar sem sóttur er afsláttarkóði. Sá kóði er því næst nýttur hjá viðkomandi flugfélagi við bókun flugfargjalds.

  

III Samskipti umboðsmanns og Vegagerðarinnar

Í bréfi til Vegagerðarinnar 26. september 2022 voru fyrrgreind tildrög athugunar umboðsmanns rakin. Í bréfinu kom fram að áður en umboðsmaður tæki ákvörðun um hvort hann tæki málið til frekari athugunar á grundvelli þeirra heimilda sem honum væru fengnar samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, væri þess óskað, sbr. 5. og 7. gr. laganna, að Vegagerðin veitti upplýsingar um hvort það verklag sem lýst væri í ábendingunni, þ.e. að þeir einir sem framvísað gætu rafrænum skilríkjum ættu þess kost að sækja sér afsláttarkóða, væri almennt viðhaft hjá stofnuninni við afgreiðslu umsókna vegna Loftbrúar. Ef svo væri, var þess óskað að Vegagerðin færði fram skýringar á því með hvaða hætti slíkt verklag samrýmdist reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. í ljósi þess að enn sem komið væri ættu ekki allir kost á rafrænum skilríkjum, svo sem vegna fötlunar.

Svarbréf Vegagerðarinnar barst umboðsmanni 11. október 2022. Þar kom fram að afsláttarkóðinn væri persónubundinn og óframseljanlegur. Sótt væri um hann á vefsvæðinu island.is. Þar sem afsláttarkóðanum væri úthlutað með stafrænni þjónustu þyrfti umsækjandi að auðkenna sig með stafrænum skilríkjum. Í framhaldi af auðkenningu væri kannað hvort viðkomandi uppfyllti skilyrði fyrir styrknum, þ.e. hvar lögheimili viðkomandi væri skráð og hversu mörgum kóðum hann hefði áður fengið úthlutað. Um væri að ræða sjálfvirkt ferli sem færi fram með stafrænum hætti. Þá sagði einnig eftirfarandi:

Vonir eru bundnar við að væntanleg tenging Ísland.is við umboðsmannakerfi og tenging við upplýsingar um persónulega talsmenn fatlaðra gefi auk þess enn fleirum kost á því að nýta sér Loftbrú með stafrænum hætti en í stefnu um stafræna þjónustu hins opinbera sem gefin var út í júlí 2021 kemur fram að stefnt sé að því að samskipti við almenning verði að meginstefnu til með stafrænum hætti.

Hingað til hefur eingöngu verið hægt að sækja um kóðann með sjálfvirkum stafrænum hætti en Vegagerðin hefur hafið vinnu við að gera stofnuninni kleift að úthluta kóðanum til einstaklinga sem ekki geta auðkennt sig með stafrænum hætti en þurfa þá, á sama hátt og umsækjendur sem sækja um með stafrænum hætti, að framvísa fullgildum skilríkjum til að sanna á sér deili.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagalegur grundvöllur rafrænnar stjórnsýslu

Í IX. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og lögunum var breytt með lögum nr. 51/2003, er fjallað um rafræna meðferð stjórnsýslumála. Þar segir í 1. mgr. 35. gr. að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Þær kröfur, sem vél- og hugbúnaður aðila þurfi að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, skuli vera honum aðgengilegar við upphaf máls og skuli stjórnvald vekja athygli hans á þeim eftir því sem ástæða er til. Einnig segir í málsgreininni að haga skuli þessum kröfum með það fyrir augum að búnaður sem flestra nýtist.

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 51/2003 segir að ákvæðið veiti ekki heimild til þess að einskorða meðferð stjórnsýslumála við rafræna meðferð. Almenn jafnræðisrök leiði til þess, a.m.k. við þær aðstæður sem uppi séu, að maður verði að geta borið erindi sín upp við stjórnvöld án tillits til þess hvort hann eigi þess kost að gera það með rafrænum hætti eða ekki (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1609). Þessi sjónarmið voru áréttuð í nefndaráliti allsherjarnefndar með eftirfarandi hætti:  

Með frumvarpinu er lagt til að við stjórnsýslulögin verði bætt sérstökum kafla þar sem lýst er þeim lágmarkskröfum sem þykir verða að gera til rafrænnar málsmeðferðar í stjórnsýslunni. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að með þessum breytingum sé rutt úr vegi þeim lagalegu hindrunum sem almennt kunna að standa upptöku rafrænna stjórnsýsluhátta í vegi en frekari breytingar kunni þó jafnframt að vera nauðsynlegar á einstökum sviðum stjórnsýslunnar. Þá er vakin athygli á því að upptaka slíkra stjórnsýsluhátta krefst þess jafnframt að áður sé leyst úr ýmsum tæknilegum og skipulagslegum álitaefnum. Á það m.a. við um þann vél- og hugbúnað sem stjórnvöld munu nota við rafræna meðferð mála sem og um ýmis álitaefni tengd varðveislu rafrænna gagna. Nefndin leggur ríka áherslu á að stjórnvöld nálgist framkvæmd þessara úrlausnarefna á skipulegan og agaðan hátt þannig að hagkvæmni sé gætt og að sem flestir geti notið þess hagræðis sem í rafrænni málsmeðferð getur falist, jafnt almenningur sem stjórnvöld.

Nefndin leggur áherslu á að frumvarpið miðar eingöngu að því að gera stjórnvöldum kleift að nýta rafræna upplýsingatækni við meðferð stjórnsýslumála en gerir þeim það ekki skylt. Auk þessa verður þeim stjórnvöldum sem taka upp slíka stjórnsýsluhætti skylt að bjóða jafnframt upp á hefðbundna meðferð máls. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 4126-4127)

Hafa ber í huga að með reglum IX. kafla stjórnsýslulaga voru tekin af tvímæli um heimild stjórnvalda til þess að nýta rafræna miðlun upplýsinga við meðferð stjórnsýslumála. Einnig var leitast við að laga reglur stjórnsýsluréttar, sem sögulega miðast í ýmsu við hefðbundin samskipti, að þessari tækni, t.d. að því er varðaði kröfur til þess að gögn væru skrifleg, undirrituð og birt. Af framsetningu laganna og tiltækum lögskýringargögnum verður hins vegar ráðið að þau byggðust á þeirri forsendu að þar sem sérreglum stjórnsýslulaga, og eftir atvikum annarra laga, um rafræna meðferð stjórnsýslumála sleppti giltu skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar eftir sem áður um slíka meðferð. Samkvæmt þessu er það þar af leiðandi á ábyrgð stjórnvalds sem ákveður að nýta sér heimild stjórnsýslulaga til að taka upp rafræna meðferð stjórnsýslumála að tryggja að meðferð og úrlausn slíkra mála muni samræmast almennum málsmeðferðar- og efnisreglum stjórnsýsluréttar.

Svo sem áður er vikið að voru á síðastliðnu ári sett lög nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, þar sem gert er ráð fyrir því að meginboðleið stjórnvalda verði stafræn og miðlæg á einum stað. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er þannig kveðið á um að opinberum aðilum sé skylt að birta gögn í stafrænu pósthólfi. Í gildistökuákvæði segir þó að heimilt sé að innleiða skylduna í áföngum og skuli fjármála- og efnahagsráðherra eigi síðar en fyrir lok árs 2021 gefa út áætlun um stafræna birtingu af hálfu ríkisaðila og sveitarfélaga sem skuli þó að fullu innleidd í síðasta lagi 1. janúar 2025, sbr. nánar 2. mgr. 10. gr. laganna. Eftir því sem næst verður komist var umrædd áætlun birt á vef Stjórnarráðsins 21. janúar 2021. Þar segir m.a. að á árinu 2022 verði unnið að fullri innleiðingu stafræna pósthólfsins hjá þeim aðilum sem nú þegar noti það til birtingar, en í þessu felist að þar eigi að birta allt það efni sem lögin taki til.

Reglugerð um nánari framkvæmd laga nr. 105/2021, sem ráðherra ber að setja samkvæmt 9. gr. þeirra, hefur enn ekki verið sett en samkvæmt svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins 13. október 2021, við fyrirspurn umboðsmanns um nánari innleiðingu laganna, lítur ráðuneytið svo á að 7. gr. þeirra, þ.e. að gögn sem aðgengileg eru í stafrænu pósthólfi teljist þar með birt viðtakanda, hafi ekki réttaráhrif fyrr en slík reglugerð hafi tekið gildi. Án tillits til setningar téðrar reglugerðar verður þó að hafa í huga að samkvæmt gildandi lögum ber stjórnvaldi sem ákveður að nýta rafræna miðlun upplýsinga við meðferð mála að gera almenningi fyrir fram aðgengilegar þær kröfur sem vél- og hugbúnaður þarf að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti og vekja athygli á þessum atriðum eftir því sem ástæða er til, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga. Ber í því tilliti m.a. að taka tillit til þeirra almennu sjónarmiða sem gilda um aðgengi borgaranna að opinberri stjórnsýslu, þ. á m. þeirra sem af einhverjum ástæðum standa höllum fæti að þessu leyti, svo sem síðar er nánar vikið að.

Samkvæmt þessu mun sú regla 1. málsliðar 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga, að það sé hlutaðeigandi stjórnvalds að ákveða hvort boðið sé upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls, hætta að gilda í síðasta lagi 1. janúar 2025. Hvað sem líður skyldu opinberra aðila til að taka upp rafræna meðferð stjórnsýslumála verður sú ályktun ekki dregin af ákvæðum laga nr. 105/2021 að með þeim hafi borgurunum af sinni hálfu verið gert skylt að eiga í rafrænum samskiptum við stjórnvald í þágu meðferðar máls. Í samræmi við þetta er í 5. gr. laganna áréttað að einstaklingur eða lögaðili geti óskað eftir því að fá gögn afhent á annan hátt en í stafrænu pósthólfi og þá, eftir atvikum, gegn greiðslu gjalds vegna viðbótarkostnaðar.

    

2 Óskráðar reglur stjórnsýsluréttar um umboðsmann málsaðila

Í stjórnsýslulögum er ekki fjallað um umboðsmenn eða aðra aðstoðarmenn aðila máls líkt og gert er í settum lögum annarra Norðurlanda. Engu að síður er viðurkennt að samkvæmt óskráðum reglum íslensks réttar njóti aðili almennrar heimildar til að fela umboðsmanni fyrirsvar við meðferð stjórnsýslumáls. Nánar tiltekið er þá litið svo á að aðili máls geti á hvaða stigi málsmeðferðarinnar sem er fengið annan til að vera í fyrirsvari nema aðstæður séu með þeim hætti að þátttaka aðilans sjálfs í meðferð málsins hafi þýðingu fyrir úrlausn þess. Þegar ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun á aðili máls þannig almennt rétt á því að fela nánar tilgreindum umboðsmanni að eiga í samskiptum við stjórnvald fyrir sína hönd nema annað leiði af lögum, venju eða eðli máls (sjá til hliðsjónar Pál Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 187-189).

Heimild til að njóta aðstoðar umboðsmanns við meðferð stjórnsýslumáls hefur þýðingu um möguleika hlutaðeigandi á að gæta og ráðstafa hagsmunum sínum í skiptum við opinberan aðila. Heimild borganna að þessu leyti felur þannig ekki aðeins í sér mögulegt hagræði heldur er einnig þáttur í að tryggja réttaröryggi þeirra.

Það athugast að þær reglur stjórnsýsluréttar, sem hér er um að ræða, standa óhaggaðar þótt ákveðið sé að nýta kosti rafrænnar miðlunar við meðferð stjórnsýslumáls enda leiði ekki annað af lögum. Þegar stjórnvald ákveður að bjóða upp á þann valkost að nota rafræna miðlun við málsmeðferð myndu það þar af leiðandi teljast vandaðir stjórnsýsluhættir að fyrir liggi frá upphafi hvort og hvernig aðili geti látið annan mann koma fram fyrir sína hönd, hvort heldur er með rafrænum hætti eða eftir hefðbundnum leiðum, og að upplýsingar um þessi atriði séu aðgengilegar þeim sem í hlut eiga.

  

3 Samrýmdist verklag Vegagerðarinnar gildandi reglum um rafræna meðferð stjórnsýslumála?

Líkt og áður er rakið liggur fyrir að einungis var hægt að sækja um afsláttarkóða Loftbrúar í gegnum þjónustugáttina island.is og þá með rafrænum skilríkjum. Leggja verður til grundvallar að veiting umrædds afsláttarkóða hafi í reynd falið í sér ákvörðun Vegagerðarinnar um styrk til handa umsækjanda. Fer því ekki á milli mála að um var að ræða ákvörðun Vegagerðarinnar sem stjórnvalds um rétt viðkomandi í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og áttu reglur laganna því við um nánari meðferð umsóknar.

Samkvæmt þeim reglum IX. kafla stjórnsýslulaga, svo og laga nr. 105/2021, sem áður eru raktar er stjórnvaldi ótvírætt heimilt að nota rafræna miðlun við meðferð stjórnsýslumála. Samkvæmt gildandi lögum getur stjórnvald hins vegar almennt ekki synjað þeim sem vill leggja fram erindi við það um móttöku og meðferð með vísan til þess að það hafi ekki verið gert í gegnum rafræna þjónustugátt. Skilja verður svar Vegagerðarinnar á þá leið að jafnvel þótt sérstaklega væri leitað eftir því að eiga samskipti við stofnunina eftir hefðbundnum leiðum við umsókn um umræddan kóða hafi afstaða stofnunarinnar verið sú að slík meðferð væri ekki í boði. Af hálfu Vegagerðarinnar hefur ekki verið rökstutt á hvaða lagalega grundvelli slík afstaða gat byggst.

Áður hafa verið raktar þær reglur stjórnsýslulaga og laga nr. 105/2021 sem gilda um heimildir stjórnvalda til nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð stjórnsýslumála. Þá verður ekki séð að þau nánari lagaákvæði sem gilda um Vegagerðina eða starfrækslu Loftbrúar veiti heimild til að víkja frá þessum reglum. Í þessu ljósi er það álit mitt að téð verklag Vegagerðarinnar hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim reglum stjórnsýslulaga sem hér um ræðir.

  

4 Samrýmdist verklag Vegagerðarinnar reglum um heimild aðila til að njóta aðstoðar umboðsmanns

Líkt og áður greinir á aðili stjórnsýslumáls, á hvaða stigi málsmeðferðarinnar sem er, almennt að eiga þess kost að fá annan mann til fyrirsvars. Í svari Vegagerðarinnar eru ekki færð að því rök að sú málsmeðferð sem hér var um að ræða hafi verið þess eðlis að nauðsynlegt hafi verið að aðilinn sjálfur legði fram umsókn eða kæmi að öðru leyti persónulega fram gagnvart stofnuninni. Þá verður ekki séð að um téða málsmeðferð hafi gilt sérákvæði í lögum að þessu leyti.

Áður er því lýst að verklag Vegagerðarinnar við veitingu afsláttarkóða grundvallaðist á því að kóðinn væri „persónubundinn og óframseljanlegur“ og þyrfti því hlutaðeigandi sjálfur að auðkenna sig með rafrænum skilríkjum í þjónustugátt stjórnvalda. Að framan er einnig gerð grein fyrir því að eingöngu var mögulegt að eiga samskipti við stofnunina í gegnum þetta kerfi hennar og þannig útilokað að nota hefðbundnar leiðir. Samverkan þessara tveggja þátta leiddi þannig í reynd til þess að ekki var mögulegt, hvorki með rafrænum hætti né öðrum, að sækja um afsláttarkóða fyrir hönd annars manns.

Það er álit mitt að verklag stofnunarinnar að þessu leyti hafi verið í andstöðu við fyrrgreindar reglur stjórnsýsluréttar um heimild borgaranna til þess að eiga samskipti við stjórnvöld í þágu stjórnsýslumáls fyrir milligöngu umboðsmanns. Verður þá einnig að hafa í huga að með þessum annmarka skapaðist hætta á því að þeir, sem af einhverjum ástæðum væru ekki í stöðu til að eiga samskipti við Vegagerðina með þeim rafræna hætti sem kerfi stofnunarinnar gerði ráð fyrir, nytu ekki þeirra réttinda sem að var stefnt með ákvörðun Alþingis viðvíkjandi greiðsluþátttöku ríkisins við flugsamgöngur innanlands.

  

5 Fyrirhugaðar úrbætur Vegagerðarinnar

Í svari Vegagerðarinnar er því lýst að vonir séu bundnar við væntanlega tengingu þjónustugáttarinnar island.is við umboðsmannakerfi. Þá muni tenging við upplýsingar um persónulega talsmenn fatlaðs fólks auk þess gefa enn fleiri kost á því að nýta sér Loftbrú með þessum hætti. Jafnframt er vísað til þess að Vegagerðin hafi hafið vinnu við að gera stofnuninni kleift að úthluta afsláttarkóða til þeirra sem ekki geta auðkennt sig með stafrænum hætti. Í svarinu er að þessu leyti einnig vitnað til stefnu um stafræna þjónustu hins opinbera frá síðastliðnu ári.

Í þessu sambandi skal það rifjað upp að í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins 4. október 2021 við fyrirspurn umboðsmanns vegna innleiðingar fyrrnefndra laga nr. 105/2021 var vísað í fyrirhugaða innleiðingaráætlun ráðuneytisins og tekið fram að því væri umhugað um stöðu þeirra sem stæðu höllum fæti gagnvart rafrænum miðlum. Var í bréfi ráðuneytisins tekið fram að unnið væri að því að tryggja aðgengi allra að þessari þjónustu og vísað til þess að á vegum stafræns Íslands væri unnið að þróun nýs innskráningar- og umboðskerfis til að hægt yrði að veita umboð á öruggan og rekjanlegan hátt. Einnig kom fram í svarinu að innan félagsmálaráðuneytisins væri unnið að stofnun sérstaks umboðmannsgrunns þar sem haldið yrði sérstaklega utan um löglega umboðsmenn þeirra sem væru t.a.m. með fjölfötlun og gætu ekki sótt sér þjónustu sjálfir. Í bréfi ráðuneytisins segir loks að í væntanlegri innleiðingaráætlun verði sérstaklega fjallað um aðgengi þeirra sem standa höllum fæti gagnvart upplýsingatækni og opinberum aðilum leiðbeint sérstaklega um framkvæmd laganna í þeim efnum.

Eftir því sem næst verður komist hafa umræddar lausnir sem boðaðar voru í bréfi ráðuneytisins enn ekki komið til framkvæmda. Þá er hvorki vikið að aðgengi þeirra sem standa höllum fæti gagnvart rafrænum miðlum í fyrrgreindri innleiðingaráætlun ráðuneytisins né er þar að finna sérstakar leiðbeiningar til opinberra aðila í þessu efni. Svo sem áður greinir hefur reglugerð samkvæmt 9. gr. laga nr. 105/2021, þar sem gert er ráð fyrir því að ráðherra setji nánari ákvæði um framkvæmd laganna, þ. á m. um rekstur og umsjón með pósthólfi, skilyrði og takmarkanir fyrir afhendingu gagna með öðrum hætti en rafrænum og nánari skilyrði um meðferð og vinnslu persónuupplýsinga, ekki enn verið sett.

Ástæða þess að þetta er rifjað upp er sú að á undanförnum árum hafa umboðsmanni borist ýmsar kvartanir sem tengjast innleiðingu rafrænnar stjórnsýslu hjá einstökum stjórnvöldum. Heilt á litið tel ég að þessi mál beri þess merki að tæknilegum lausnum sé í of miklum mæli hrint í framkvæmd án þess að nægilegur gaumur sé að því gefinn áður hvort fyrirhugað kerfi muni fullnægja þeim kröfum sem lög gera til meðferðar stjórnsýslumála. Að því er snertir Loftbrú er þannig til þess að líta að verkefnið hefur verið stafrækt í rúm tvö ár með þeim hætti sem að framan er lýst. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af svari Vegagerðarinnar en að stofnunin hafi einungis nýlega hafið vinnu við að gera umræddan afsláttarkóða aðgengilegan þeim sem ekki geta auðkennt sig með stafrænum hætti og þá þrátt fyrir það að umsókn um kóðann hafi ekki verið í boði eftir öðrum leiðum.

Ég tel einnig að þau mál sem umboðsmaður hefur leyst úr, þ. á. m. það sem hér er til umfjöllunar, gefi tilefni til þess að vekja athygli á því að tæknilegar lausnir stjórnvalda virðast oft í upphafi taka lítið tillit til aðstæðna allra þeirra sem þurfa að eiga samskipti við stjórnsýsluna. Eins og umboðsmaður hefur áður bent á getur skapast af þessu sú hætta að þeir sem standa höllum fæti gagnvart rafrænni miðlun njóti lakari þjónustu en ella eða jafnvel alls ekki þeirrar þjónustu sem þeir eiga þó rétt á samkvæmt lögum. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að fyrrgreindar reglur IX. kafla stjórnsýslulaga um rafræna meðferð stjórnsýslumála eru m.a. reistar á jafnræðisrökum og þar með því sjónarmiði að allir, án tillits til nánari aðstöðu sinnar eða persónulegs atgervis, eigi að hafa raunhæfa möguleika á því að nýta sér kosti rafrænnar stjórnsýslu. Þá hefur íslenska ríkið fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna frá 13. desember 2006 um réttindi fatlaðs fólks en þar er m.a. kveðið á um skyldur ríkja til að gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að tryggja aðgang fatlaðs fólks að upplýsinga- og samskiptaþjónustu og annarri þjónustu, þ.m.t. rafrænni þjónustu, sbr. b-lið 1. mgr. 9. gr. samningsins. Myndi það þar af leiðandi almennt samrýmast vönduðum stjórnsýsluháttum og þeim lagasjónarmiðum sem búa að baki ákvæðum stjórnsýslulaga að rafrænar þjónustugáttir hins opinbera séu frá upphafi miðaðar við fjölbreyttan notendahóp með viðeigandi leiðbeiningum á auðskiljanlegu máli. Í tilviki Loftbrúar vekur í þessu sambandi m.a. athygli að í upplýsingum á vefsíðunni island.is var í engu vikið að stöðu eða möguleikum þeirra sem hugsanlega kynnu ekki að hafa yfir að ráða rafrænum skilríkjum.   

Að lokum bendi ég á að þegar sett eru upp kerfi fyrir rafræna meðferð mála geta síðari breytingar verið erfiðleikum bundnar og kostnaðarsamar. Þá geta mistök vegna galla í slíkum kerfum umsvifalaust haft áhrif á meðferð fjölda mála og þannig orðið dýrkeyptari en hefðbundin mannleg mistök. Getur því verið ástæða til að leita umsagna um kerfi og prófa m.t.t. til allra fyrirsjáanlegra aðstæðna áður en þau koma til framkvæmda.

Samkvæmt framangreindu tel ég að mál þetta gefi tilefni til að ítreka mikilvægi þess að þeim sem koma að hönnun rafrænna kerfa stjórnsýslunnar sé í upphafi ljóst hvaða lagalegu og faglegu kröfur slík kerfi verða að uppfylla í stað þess að þeim sé e.t.v. hrint í framkvæmd með það fyrir augum að bæta megi úr annmörkum eftir því sem þeir koma síðar í ljós.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að Vegagerðinni hafi ekki verið heimilt að haga verklagi í tengslum við Loftbrú á þann veg að einungis væri mögulegt að sækja um afsláttarkóða með rafrænum skilríkjum í gegnum þjónustugáttina island.is. Þá tel ég einnig ljóst að verklag stofnunarinnar hafi ekki samræmst óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um heimild aðila stjórnsýslumáls til að láta umboðsmann koma fram fyrir sína hönd.

Í ljósi þess að fyrir liggur að Vegagerðin hefur hafið vinnu við að gera mögulegt að úthluta afsláttarkóða til þeirra sem ekki geta auðkennt sig með stafrænum hætti er ekki tilefni til að ég beini sértækum tilmælum þar að lútandi til stofnunarinnar. Ég mun þó áfram fylgjast með framvindu þessa máls og er þess óskað að embætti umboðsmanns verði upplýst um framgang þeirra úrbóta sem Vegagerðin vinnur að. Að öðru leyti eru það tilmæli mín til Vegagerðarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Í ljósi þess að þau álitaefni sem að framan er fjallað um lúta að framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda, er forsætisráðuneytinu og fjármála- og efnahagsráðuneytinu sent afrit álits þessa.