Kvartað var yfir úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem vísaði frá kæru, vegna synjunar embættis skattrannsóknarstjóra ríkisins við beiðni um aðgang að tilteknum gögnum, á þeim grundvelli að þau lytu að rannsókn sakamáls. Réttur til aðgangs yrði því ekki reistur á ákvæðum upplýsingalaga.
Umboðsmaður fór yfir samspil upplýsingalaga, laga um meðferð sakamála og þágildandi ákvæði í lögum um tekjuskatt og reglugerð um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna. Samkvæmt tilteknu ákvæði upplýsingalaga giltu þau ekki um „rannsókn sakamáls eða saksókn“. Benti hann á að í athugasemdum við frumvarpið kæmi fram að um aðgang að gögnum í slíkum málum fari að sérákvæðum laga um meðferð sakamála. Jafnframt kæmi þar fram að gögn slíks máls í heild sinni væru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt frumvarpinu. Ekki yrði dregin víðtækari ályktun af tilvísunum laga um tekjuskatt til reglna sakamálaréttarfars um réttarstöðu grunaðra manna en að tryggja hefði átt hagsmuni þeirra sem sættu skattrannsókn á stjórnsýslustigi, m.a. með tilliti til þeirra krafna sem leiða af stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu. Leggja yrði til grundvallar að meginmarkmið rannsóknar skattrannsóknarstjóra samkvæmt þágildandi reglum hefði verið að afla sönnunargagna í málum vegna brota á skattalöggjöfinni og undirbúa mögulega refsimeðferð skattaðila af því tilefni. Miða yrði við að gögn stjórnsýslumálsins hefðu sjálfkrafa orðið hluti sakamálarannsóknarinnar. Með hliðsjón af málsatvikum hafi að öllu jöfnu borið að líta á málsmeðferð embættisins sem „rannsókn sakamáls“ í skilningi upplýsingalaga. Ekki væru því forsendur til að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál um að gögnin hefðu verið undanþegin lögunum.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 24. október 2022.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 17. júní sl. sem lýtur að úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1021/2021 frá 28. júní 2021. Með úrskurðinum var kæru yðar vegna synjunar embættis skattrannsóknarstjóra ríkisins við beiðni yðar um aðgang að tilteknum gögnum vísað frá nefndinni á þeim grundvelli að þau lytu að rannsókn sakamáls í skilningi 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Réttur til aðgangs yrði því ekki reistur á ákvæðum upplýsingalaga.
Í tilefni af kvörtuninni var úrskurðarnefndinni ritað bréf 1. júlí sl. þar sem óskað var eftir gögnum málsins. Þau bárust 4. sama mánaðar.
II
Í téðum úrskurði nefndarinnar er rakið að málið lúti að því hvort þér hefðuð átt rétt til aðgangs að tilteknum gögnum, þ.e. ársreikningum erlendra félaga sem tengdust X hf., sem skattrannsóknarstjóri hafði undir höndum í tengslum við rannsókn embættisins á málefnum félagsins. Afstaða skattrannsóknarstjóra væri sú að þessara gagna hefði verið aflað í þágu sakamálarannsóknar á málefnum félagsins og væru þau hluti hennar. Gögnin væru því undanskilin gildissviði laga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna.
Í úrskurðinum eru m.a. rakin ákvæði laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, eins og þau voru úr garði gerð þegar atvik málsins áttu sér stað, þ.e. þegar beiðni um aðgang að gögnum var lögð fram af yðar hálfu og hún afgreidd af skattrannsóknarstjóra, og lagt til grundvallar að samkvæmt því lagaumhverfi sem þá gilti um starfsemi skattrannsóknarstjóra hefði honum m.a. verið falið að rannsaka sakamál vegna gruns um skattsvik eða önnur refsiverð brot á skattalögum í því skyni að leggja grunn að áframhaldandi refsimeðferð, reyndist tilefni til þess. Taldi nefndin hafið yfir vafa að umrædd gögn lytu að rannsókn sakamáls í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012.
III
Samkvæmt fyrrnefndu ákvæði laga nr. 140/2012 gilda lögin ekki um „rannsókn sakamáls eða saksókn“. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögunum kemur fram að um aðgang að gögnum í slíkum málum fari að sérákvæðum laga um meðferð sakamála. Jafnframt kemur þar fram að gögn slíks máls í heild sinni séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt frumvarpinu (þskj. 223 á 141. löggjafarþingi 2012-2013, bls. 38 og 43). Við þær aðstæður að gögn eru undanskilin gildissviði laga nr. 140/2012 samkvæmt ákvæðum 4. gr. þeirra þarf samkvæmt þessu ekki að fara fram tilviksbundið mat á þeim hagsmunum sem kunna að vera af því að takmarka aðgang að gögnum máls, s.s. um skilvirkni, rannsóknarhagsmuni eða einkahagsmuni þeirra sem í hlut eiga. Sem endranær ber stjórnvaldi þó að leggja beiðni um aðgang að gögnum réttan lagalegan farveg og rökstyðja synjun sína ef beiðni er hafnað, sbr. 19. gr. laganna og til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 8. september 2022 í máli nr. 11504/2022.
Með hugtakinu „sakamál“ samkvæmt lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er átt við mál sem handhafar ákæruvalds höfða til refsingar lögum samkvæmt, svo og mál til að koma fram refsikenndum viðurlögum, sbr. 1. gr. þeirra laga. Hins vegar er ekki að finna nánari skilgreiningu á þessu hugtaki í lögum nr. 140/2012, tiltækum lögskýringargögnum eða umfjöllun um hvort eða að hvaða marki stjórnsýslurannsókn á skattalagabroti geti fallið undir „rannsókn sakamáls“.
Samkvæmt lögum nr. 90/2003, eins og þeim hafði síðar verið breytt, skyldi skattrannsóknarstjóri hafa með höndum rannsóknir samkvæmt þeim lögum og lögum um aðra skatta og gjöld sem á voru lögð af ríkisskattstjóra eða honum voru falin framkvæmd á, sbr. 1. mgr. 103. gr. laganna. Í 2. til 7. mgr. greinarinnar var nánar kveðið á um rannsóknarheimildir skattrannsóknarstjóra að þessu leyti og m.a. mælt fyrir um að við rannsóknaraðgerðir skyldi gætt ákvæða laga nr. 88/2008, eftir því sem við gæti átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi.
Í þágildandi reglugerð nr. 373/2001 var nánar fjallað um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna. Í 12. gr. reglugerðarinnar var markmiði skattrannsóknar lýst á þá leið að afla bæri allra nauðsynlegra gagna og leitast við að upplýsa um málsatvik til að unnt væri að ákvarða hvort skattskil hefðu verið röng eða byggð á vafasömum, hæpnum eða ófullnægjandi forsendum, svo leggja mætti grundvöll að endurákvörðun opinberra gjalda, og unnt væri að meta hvort krafist skyldi refsimeðferðar og þá með hvaða hætti. Í XII. kafla laga nr. 90/2003 var fjallað um viðurlög fyrir brot á ákvæðum laganna og kveðið á um þá málsmeðferð sem bæri að viðhafa hverju sinni. Gat rannsókn skattrannsóknarstjóra þannig lokið með því að skattaðili sætti refsingu samkvæmt 109. gr. laganna að lokinni málsmeðferð í samræmi við 110. gr. þeirra, þ.e. með sektarmeðferð hjá yfirskattanefnd þar sem skattrannsóknarstjóri kom fram af hálfu hins opinbera fyrir nefndinni, sbr. 1. mgr. greinarinnar, eða með því að vísa máli til rannsóknar lögreglu, sbr. 4. mgr. greinarinnar.
IV
Af framangreindum réttarreglum og öðrum ákvæðum laga nr. 90/2003 verður ekki ráðið að skattrannsóknarstjóri hafi farið með lögreglu- eða ákæruvald. Í reglugerð nr. 373/2001 var þannig gerður greinarmunur á rannsókn skattrannsóknarstjóra annars vegar og opinberri rannsókn og „venjulegri“ sakamálameðferð hins vegar, auk þess sem miða verður við að um stjórnsýslurannsókn skattrannsóknarstjóra hafi að öðru leyti gilt málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður að mínu mati ekki dregin víðtækari ályktun af tilvísunum laga nr. 90/2003 til reglna sakamálaréttarfars um réttarstöðu grunaðra manna en að tryggja hafi átt hagsmuni þeirra sem sættu skattrannsókn á stjórnsýslustigi, m.a. með tilliti til þeirra krafna sem leiða að þessu leyti af 70. gr. stjórnarskrárinnar og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Þegar litið er til markmiðs og efnis 1. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012 er þó ekki hægt að leggja til grundvallar að skattrannsókn á stjórnsýslustigi hafi af þessari ástæðu einni fallið undir gildissvið laganna. Við mat á því hvort slík rannsókn hafi falið í sér „rannsókn sakamáls“ verður að horfa til tengsla þeirrar stjórnsýslumeðferðar sem hér var um að ræða við rannsókn á ætlaðri refsiverðri háttsemi skattaðila og meginmarkmiðs stjórnsýslu skattrannsóknarstjóra í því sambandi.
Leggja verður til grundvallar að meginmarkmið rannsóknar skattrannsóknarstjóra samkvæmt þágildandi reglum hafi verið að afla sönnunargagna í málum vegna brota á skattalöggjöfinni og undirbúa mögulega refsimeðferð skattaðila af því tilefni. Rannsókn lögreglu á tilteknu máli sem skattrannsóknarstjóri vísaði til hennar í framhaldi af stjórnsýslurannsókn hefði þannig að meginstefnu lotið að sömu málsatvikum og réttargrundvelli. Þá verður að miða við að gögn stjórnsýslumálsins hefðu sjálfkrafa orðið hluti sakamálarannsóknarinnar. Í ljósi þessara efnislegu tengsla við rannsókn á ætlaðri refsiverðri háttsemi og meginmarkmiðs stjórnsýslurannsóknar skattrannsóknarstjóra tel ég að öllu jöfnu hafi borið að líta á þessa málsmeðferð embættisins sem „rannsókn sakamáls“ í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012.
Ekki fer á milli mála að 1. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012 felur í sér undanþágu frá gildissviði laganna og meginreglunni um upplýsingarétt almennings. Ber þar af leiðandi, í samræmi við viðurkenndar lögskýringaraðferðir, að skýra ákvæðið þröngt. Í því sambandi bendi ég einnig á að í reglugerð nr. 373/2001 var m.a. mælt fyrir um upphaf, afmörkun og umfang skattrannsóknar. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli yðar var hins vegar lagt til grundvallar að í gögnum málsins kæmi fram að umræddra gagna hefði ótvírætt verið aflað í þágu rannsóknar skattrannsóknarstjóra á málefnum X hf. sem sakamáls og nefndin teldi í ljósi þess hafið yfir vafa að umbeðin gögn lytu að rannsókn sakamáls í skilningi framangreinds ákvæðis.
Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, úrskurð nefndarinnar og önnur fyrirliggjandi gögn tel ég mig, í ljósi alls framangreinds, ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það efnislega mat nefndarinnar að áðurgreind gögn lúti að rannsókn sakamáls í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012. Tel ég þar af leiðandi ekki efni til að gera athugasemdir við forsendur téðs úrskurðar nefndarinnar eða þá niðurstöðu hennar að gögn í því máli sem hér um ræðir hafi verið undanþegin gildissviði laganna.
Með vísan til alls framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.