Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. nóvember 2021 leitaði B lögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að ríkissaksóknara, Fangelsismálastofnun og dómsmála­­ráðuneytinu og laut að stjórnsýslu þeirra í tengslum við fullnustu á sjö refsidómum sem A hlaut á árabilinu 2014 til 2020 og hann hóf afplánun á [...] 2021.

Með ákvörðun­­­­ dómsmálaráðuneytisins 6. október 2021 var hafnað kröfu A um að felld yrði úr gildi til­kynning Fangelsismálastofnunar 11. júní þess árs um afplánun á fyrrgreindum sjö dómum og lagt yrði fyrir stofnunina að gefa út nýja til­kynningu um afplánun þar sem refsitíminn væri ákveðinn 795 dagar í stað 1095. Krafan var á því byggð að þrír nánar tilgreindir dómar samkvæmt tilkynningu Fangelsismála­stofnunar hefðu verið fyrndir þegar upphafleg ákvörðun stofnunarinnar var birt A og hann hóf afplánun.

Kvörtun A til umboðsmanns er á því reist að tafir sem urðu annars vegar við það að fyrrgreindir dómar bærust Fangelsismálastofnun til fullnustu frá ríkissaksóknara og hins vegar við boðun A í afplánun hefðu átt að leiða til þess að þeir teldust fyrndir. Einnig er vísað til þess að Fangelsismálastofnun hafi breytt upphaflegri tilkynningu um afplánun á þá leið að A skyldi afplána sjö refsidóma í stað sex og reiknaður dagafjöldi afplánunartíma hafi þá orðið 1095 dagar í stað 1035.

Í málinu hefur því ekki verið haldið fram að útreikningur á dæmdum refsitíma hafi verið efnislega rangur að öðru leyti en snýr að fyrningu umræddra dóma. Að þessu virtu og í ljósi þess að dómur er bindandi um úrslit sakarefnis um þau atriði sem þar eru dæmd að efni til hefur athugun umboðsmanns verið afmörkuð við það hvort málsmeðferð fyrrgreindra stjórnvalda hafi verið í samræmi við almennar og sérstakar málshraðareglur og þá einnig hvort afmörkun ráðuneytisins á upphafi fyrningarfrests samkvæmt 83. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 hafi verið í samræmi við lög.

 

II Málsatvik

Með bréfi Fangelsismálastofnunar 4. júní 2021 var A tilkynnt um afplánun refsingar vegna sex nánar tilgreindra refsidóma. Hinn 11. sama mánaðar barst honum ný tilkynning þar sem til viðbótar var tilgreindur 60 daga fangelsisdómur kveðinn upp af Héraðsdómi Reykjaness [...] 2014. Samkvæmt síðari til­kynningunni varð dagafjöldi til afplánunar þá 1095 dagar í stað 1035 svo sem áður greinir. Lögmaður A lagði fram kæru hjá dómsmála­ráðuneytinu 27. ágúst 2021 þar sem byggt var á því að þrír af þeim dómum sem tilgreindir voru í síðari tilkynningunni hefðu fyrnst áður en hann hóf afplánun og þess krafist að lagt yrði fyrir Fangelsismálastofnun að gefa út nýja tilkynningu.

Fyrsti dómurinn sem hér er um að ræða var kveðinn upp af Héraðsdómi Reykjaness [...] 2014 og birtur A [...] 2016 eða 25 mánuðum eftir dómsuppsögu. Ríkis­saksóknari sendi dóminn til Fangelsismála­stofnunar [...] 2016, eða tveimur mánuðum eftir birtingu hans, og var hann móttekinn 21. sama mánaðar. Í annan stað er vísað til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur [...] 2015 sem birtur var A [...] 2016 eða fimm mánuðum eftir að hann var kveðinn upp. Var dómurinn sendur Fangelsismálastofnun [...] 2016, eða fjórum mánuðum eftir birtingu hans, og hann móttekinn 30. sama mánaðar. Þriðji dómurinn var kveðinn upp í Héraðsdómi Reykja­víkur [...] 2016 og birtur A [...] þess árs eða tæpum tveimur mánuðum eftir uppkvaðningu. Var dómurinn sendur Fangelsismálastofnun [...] þess árs og hann móttekinn 22. sama mánaðar. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið hvenær eða hversu oft reynt var að birta framangreinda dóma fyrir A áður en birting tókst.

Með bréfi Fangelsismálastofnunar 13. ágúst 2018 var A boðaður til afplánunar vegna fimm nánar tilgreindra refsidóma, þ. á m. vegna þriggja fyrrgreindra dóma. Samkvæmt því sem kemur fram í skýringum dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns óskaði A eftir því í janúar 2019 að afplánun yrði frestað fram á vor til þess að hann gæti lokið námi sem hann stundaði. Honum var veittur frestur í tvo mánuði og átti að hafa samband við Fangelsismálastofnun í byrjun apríl þess árs vegna möguleika á framlengingu frestunar. Hann mun hins vegar ekki hafa haft samband við stofnunina eftir þetta tímamark. Um tveimur árum síðar eða 21. apríl 2021 var handtökubeiðni send lögreglu­stjóranum á höfuðborgar­svæðinu og þess óskað að A yrði færður til afplánunar. Lögreglan hafði uppi á honum 4. júní þess árs og var hann færður til afplánunar sama dag.

Líkt og áður greinir lagði lögmaður A fram kæru hjá dómsmála­­ráðu­neytinu 27. ágúst 2021 en 6. október þess árs hafnaði ráðuneytið kröfu hans um að felld yrði úr gildi tilkynning Fangelsismálastofnunar 11. júní þess árs og lagt yrði fyrir stofnunina að gefa út nýja tilkynningu. Í niðurstöðu ráðuneytisins er ákvæði 2. mgr. 83. gr. almennra hegningar­laga nr. 19/1940 rakið sem og 15. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Í því samhengi er tekið fram að lög­gjafinn hafi með þessum reglum lagt til grundvallar að upphaf fyrningar­frests fangelsisrefsingar skuli miðað við þann dag sem dómur berst Fangelsis­­mála­stofnun til fullnustu frá ríkis­saksóknara. Þá segir eftir­­farandi í ákvörðun ráðuneytisins:

Dómur héraðsdóms Reykjaness barst [...] 2014, um 60 daga fangelsi umbjóðanda yðar, barst Fangelsismálastofnun [...] 2016. Dómur héraðsdóms Reykjavíkur frá [...] 2015, um 4 mánaða fangelsi umbjóðanda yðar, barst Fangelsis­mála­stofnun [...] 2016. Dómur sama héraðsdóms frá [...] 2016 einnig um 4 mánaða fangelsi umbjóðanda yðar barst Fangelsismálastofnun til fullnustu [...] 2016. Samkvæmt 1. mgr. 83. gr. almennra hegningarlaga skal fangelsisrefsing falla niður eftir 5 ár ef fullnusta dóms er ekki byrjuð fyrir þann tíma. Samkvæmt 4. mgr. 83. gr. almennra hegningarlaga er fyrning rofin þegar fullnusta dóms er hafin. Í tilviki umbjóðanda yðar var fyrning títtnefndra dóma rofin 4. júní 2021 og þar með innan 5 ára fyrningartíma. Réttur ríkisvaldsins til að fullnusta títt­nefnda dóma er þannig ekki fallinn niður fyrir fyrningu. Fangelsisdómarnir fela þvert á móti í sér bindandi niðurstöðu um réttarstöðu/refsiábyrgð umbjóðanda yðar. Kröfu yðar því hafnað.

   

III Samskipti umboðsmanns og dómsmálaráðuneytisins

Í tilefni af kvörtuninni var dómsmála­ráðherra ritað bréf 11. janúar 2022. Þar var óskað eftir því að ráðuneyti hans veitti þær skýringar sem það teldi kvörtunina gefa tilefni til og léti m.a. í ljós afstöðu sína til þess hvort sú framkvæmd sem lýst væri í ákvörðun ráðuneytisins 6. október 2021 samræmdist ákvæðum laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, á þá leið að fullnusta skuli dóma eins fljótt og auðið er.

Í svarbréfi ráðuneytisins 11. maí 2022 kemur fram að eftir að dómur Héraðsdóms Reykjaness [...] 2014 var kveðinn upp, eða í júní 2014, hafi A verið boðaður til afplánunar á eldri dómi en ekki mætt. Hann hafi þó ekki verið handtekinn og færður til þeirrar afplánunar vegna plássleysis í fangelsum landsins á þeim tíma. Tilraunir til að birta honum dóminn frá [...] 2014 hafi hins vegar ekki borið árangur fyrr en 25. apríl 2016 þar sem hann hafi verið skráður óstaðsettur í hús og ekki sinnt fyrirmælum um að mæta á lögreglustöð eða svarað símtölum frá lögreglu. Dómurinn hafi að lokum verið birtur honum 25. apríl 2016 ásamt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá [...] 2015 og endurrit þeirra að svo búnu send Fangelsis­málastofnun 16. júní og 26. ágúst þess árs. Rúmum tveimur árum síðar eða í ágúst 2018 hafi A verið boðaður til afplánunar sem átti að hefjast þremur mánuðum síðar. Honum hafi þá verið veittur frestur í tvo mánuði en ekki haft samband við stofnunina eftir að þeim fresti lauk. Þá segir eftirfarandi í svari ráðu­neytisins:

Þá skal þess getið að kvartandi var á tímabili skráður „óstaðsettur í hús“ í þjóðskrá auk þess sem ekki náðist í hann í síma. Þótt fallast megi á að æskilegt hefði verið að fullnusta refsingu kvartanda fyrr verður, að mati ráðuneytisins, í ljósi atvika þessa máls, þar á meðal beiðni kvartanda sjálfs um samfélagsþjónustu [vegna refsingar sem hann hlaut með dómi frá árinu 2013] og frestun afplánunar, ekki litið svo á að slíkur dráttur hafi verið á fullnustu refsinga hans að fari í andstöðu við 1. mgr. 15. gr. laga um fullnustu refsinga. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að framangreindir dómar hafi verið fullnustaðir eins fljótt og auðið var, að teknu tilliti til þeirra aðstæðna sem lýst hefur verið hér að ofan.

Í fyrirspurn umboðsmanns var einnig óskað eftir því að ráðu­neytið skýrði nánar afstöðu sína til upphafs fyrningarfrests samkvæmt 83. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 þegar drægist að ríkis­sak­sóknari sendi Fangelsis­­mála­­stofnun dóm til fullnustu.

Í svari ráðuneytisins kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, taki Fangelsis­mála­stofnun við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara. Í athuga­semdum með ákvæðinu komi fram að refsidómar séu fyrst fullnustuhæfir þegar þeir berist stofnuninni frá ríkis­saksóknara eftir að hafa verið birtir með sannanlegum hætti. Við það tímamark hefjist fyrning refsingar, sbr. 2. mgr. 83. gr. hegningarlaga, þar sem fram komi að fyrning hefjist þegar unnt sé að fullnægja dómi samkvæmt almennum ákvæðum laga. Þá segir eftir­farandi í svari ráðuneytisins:

 Fangelsismálastofnun bárust sem fyrr segir endurrit framan­greindra þriggja dóma frá embætti ríkissaksóknara [...] 2016, [...] og [...] 2016 og hófst þá fyrningarfrestur hvers dóms um sig. Fyrningarfrestur var því ekki liðinn 4. júní og 11. júní 2021 er kvartanda barst tilkynning um afplánun þeirra, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 83. gr. almennra hegningarlaga. Að mati ráðu­neytisins breytir það ekki upphafi fyrningarfrests þó dráttur verði á því að ríkissaksóknari sendi Fangelsismálastofnun endur­rit dóms.

Að lokum óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið, eftir atvikum með atbeina Fangelsismálastofnunar og ríkissaksóknara, upplýsti um almenna framkvæmd við afhendingu ríkis­saksóknara á refsidómum til stofnunar­innar þ. á m. með afhendingu gagna þar að lútandi og hvort settar hefðu verið verklagsreglur um það efni. Í þessu samhengi var einnig óskað eftir tölulegum upplýsingum um þann tíma sem liði að jafnaði frá því að fyrir lægi að dómur væri endan­legur þar til ríkis­saksóknari afhenti Fangelsismálastofnun refsidóm til fullnustu.

Í svari ráðuneytisins kemur fram að ríkissaksóknari hafi ekki sett verklagsreglur um afhendingu refsidóma til Fangelsismála­stofnunar. Þá sé misjafnt eftir héraðsdómstólum hversu skjótt dóms­gerðir berist ríkis­saksóknara sem séu ýmist boðsendar eða sendar með bréfpósti. Dómarnir séu sendir Fangelsismálastofnun þegar frestir til að taka ákvörðun um áfrýjun séu liðnir en einnig komi fyrir að verjendur eða ákæruvaldið óski þess að dómur sé sendur Fangelsismála­stofnun til fullnustu um leið og hann sé kveðinn upp. Að lokum kemur fram að á árabilinu 2019 til 2021 hafi liðið að meðaltali 56 dagar frá birtingu óskilorðsbundinna dóma þar til dómur var móttekinn en að meðaltali 62 dagar frá birtingu allra fangelsis- og sektar­dóma.

Athugasemdir lögmanns A bárust umboðsmanni 9. júní 2022.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Upphaf fyrningarfrests samkvæmt 83. gr. hegningarlaga

Hugtakið fyrning í refsirétti felur það í sér að heimild ríkisvaldsins til að koma fram viðurlögum vegna refsinæmrar háttsemi fellur niður að ákveðnum tíma liðnum. Er annars vegar um að ræða fyrningu sakar og hins vegar fyrningu refsingar og annarra viðurlaga. Nánar tiltekið er fyrning refsingar fólgin í því að viðurlög, sem ákveðin hafa verið með dómi, sáttargerð eða úrskurði, falla niður án þess að það hafi nokkur áhrif á sakfellingu og önnur réttaráhrif hennar (Jónatan Þórmundsson: Viðurlög við afbrotum, Reykjavík 1992, bls. 300).

Um fyrningu sakar, brottfall viðurlaga o.fl. er fjallað í IX. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Samkvæmt upphaflegu ákvæði 83. gr. laganna var upphaf fyrningar á dæmdri refsingu samkvæmt lögunum almennt miðað við það þegar hún hafði verið ákveðin með fullnaðardómi, úrskurði eða sátt. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að lögum nr. 19/1940 kom fram að reglurnar um fyrningu væru að mestu leyti nýjar í íslenskum refsilögum. Þá var einnig tekið fram að þótt síður væri ástæða til þess að láta refsingu fyrnast, eftir að hún hefði verið kveðin upp með dómi, þætti samt rétt að heimila fyrningu, þegar ekki væri um sérlega stór brot að ræða (Alþt. 1939-1940, A-deild, bls. 371). Þau lagarök sem búa að baki reglum um fyrningu og brottfall dæmdrar refsingar eru m.a. þau að slíkar reglur veiti fullnustuaðilum aðhald að því er varðar framkvæmd refsidóma, að samfélagslegir hagsmunir standi síður til þess að þörf sé á að fullnusta refsingu eftir því sem lengri tími líður frá broti eða uppkvaðningu refsingar og að fullnusta refsingar eftir langan tíma geti valdið mikilli röskun á lífi viðkomandi og aðstandenda hans (Viðurlög við afbrotum, áður tilv., bls. 302).

Samkvæmt núgildandi ákvæði 1. töluliðar 1. mgr. 83. gr., eins og því var breytt með 7. gr. laga nr. 20/1981, fellur fangelsisrefsing allt að einu ári niður ef fullnusta dóms er ekki byrjuð áður en fimm ára frestur, eins og hann er nánar afmarkaður í 2. til 5. mgr. greinarinnar, er liðinn. Í athuga­semdum í greinargerð sem fylgdi frumvarpi er varð að lögum nr. 20/1981, kemur fram að með frumvarpinu sé lagt til að reglur um fyrningu á fullnustu dæmdrar refsivistar verði færðar til samræmis við refsilöggjöf á hinum Norðurlöndunum og tekið fram að miklu skipti að reglurnar séu samræmdar vegna laga nr. 69/1963, um fullnustu refsidóma, sem kveðnir hafi verið upp í Danmörku, Finnlandi, Noregi eða Svíþjóð, o.fl. (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 321).

Í 2. mgr. 83. gr. hegningarlaga, eins og ákvæðinu var breytt með 7. gr. laga nr. 20/1981, er fjallað um upphaf fyrningar og segir þar að fyrning hefjist þegar unnt sé að fullnægja dómi „samkvæmt almennum ákvæðum laga“. Ákvæðið var nýmæli og efnislega samhljóða 3. mgr. 97. gr. danskra hegningarlaga (straffeloven). Í því sambandi má benda á að samkvæmt dönskum rétti er gengið út frá því að fyrningarfrestur samkvæmt því ákvæði hefjist frá því tímamarki er fullnusta má dóm samkvæmt 999. gr. réttarfarslaganna (retsplejeloven), en þar segir í 1. mgr. að refsidómi megi ekki fullnægja fyrr en áfrýjunarfrestur samkvæmt almennum reglum laganna sé liðinn eða fyrir liggi að fallið hafi verið frá áfrýjun (Vagn Greve, Asbjørn Jensen og Gorm Toftegaard Nielsen: Kommentar til straffelov, Almindelig del, Kaupmannahöfn 2001, bls. 424). Í athugasemdum við 7. gr. fyrrgreinds frumvarps er varð að lögum nr. 20/1981 kemur fram að „upphaf fyrningarfresta skuli miða við það, er dómur verður aðfararhæfur“ og sé þar lagt til að lögfest verði regla sem nú gildi óskráð að því er ætla verði. Þá segir að „unnt [sé] að fullnægja dómi þegar dómsmálaráðuneyti [berist] dómsgerðir með áritun ríkissaksóknara um að málinu verði ekki áfrýjað eða dómur Hæstaréttar (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 327).

Almennar reglur um það hvenær heimilt er að fullnægja refsidómi er að finna í lögum um meðferð sakamála. Sú lagaregla, að refsidómi megi ekki fullnægja fyrr en afráðið er hvort honum verði áfrýjað hefur lengi gilt að íslenskum rétti. Þegar lög nr. 20/1981 voru samþykkt var mælt fyrir um það í 169. gr. laga nr. 74/1974, um meðferð opinberra mála, að „[r]efsiákvæðum, ákvæði um eignaupptöku, málskostnað eða skaðabætur í dómi í opinberu máli eða úrskurði [mætti] ekki fullnægja með aðför fyrr en afráðið [væri], að því [yrði] ekki skotið til æðra dóms, en þá [mætti] því þegar fullnægja, nema sekt [skyldi] greiða og greiðslufrestur hennar [væri] ekki liðinn“. Í 178. gr. laganna var því næst m.a. mælt fyrir um að ákvörðun um áfrýjun frestaði fullnustu ákvæða um refsingu.

Þegar réttarfarslöggjöfin var endurskoðuð árið 1991 var mælt fyrir um framangreind atriði í einu lagi í 1. mgr. 139. nýrra laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, á þá leið að „[á]kvæði í dómi um refsingu og önnur viðurlög [mætti] ekki fullnægja fyrr en afráðið [væri] hvort máli [yrði] skotið til æðra dóms“ og „[á]frýjun [frestaði] fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög“. Af lögskýringargögnum verður ekki ráðið að ætlunin hafi verið að breyta þeim reglum sem þá höfðu um árabil gilt um fullnustu refsidóma, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 4. júní 1998 í máli nr. 218/1998 þar sem lagt var til grundvallar að ekki hefði verið unnt að krefja sakborning um greiðslu fésektar fyrr en greiðslufrestur samkvæmt dómsákvæði var liðinn. Samkvæmt þessu mátti fullnægja dómi þegar áfrýjunarfrestir voru liðnir og ekki hafði komið fram ósk um áfrýjun eða fyrr, ef ákærði og ríkissaksóknari höfðu þegar lýst því yfir að dómi yrði ekki áfrýjað (Meðferð opinberra mála, handbók: Reykjavík 1992, bls. 276). Samkvæmt 4. mgr. 185. gr. núgildandi laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er líkt og í eldri lögum mælt fyrir um að ekki megi fullnægja dómi um refsingu og önnur viðurlög fyrr en afráðið sé hvort honum verði áfrýjað, sbr. þó 5. mgr. 183. gr. laganna. Þá segir að með sama skilorði fresti áfrýjun fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög.

Mælt er fyrir um áfrýjunarfrest í 1. málslið 2. mgr. 199. gr. laga nr. 88/2008. Samkvæmt þeirri lagagrein telur áfrýjunarfrestur fjórar vikur frá birtingu dóms, hafi birtingar verið þörf samkvæmt 3. mgr. 185. gr. laganna, en ellegar fjórar vikur frá dómsuppsögu. Í téðri málsgrein segir m.a. að sæki ákærði þing við uppkvaðningu dóms teljist dómurinn birtur fyrir honum, enda standi honum þegar til boða endurrit dómsins. Verði dómur ekki birtur á dómþingi og ákærða séu þar gerð önnur og þyngri viðurlög en sekt eða upptaka eigna sem svarar til áfrýjunarfjárhæðar í einkamáli skuli ákærandi þá birta honum dóminn. Berist ríkissaksóknara ekki tilkynning um áfrýjun innan áfrýjunar­frests verður litið svo á að ákærði vilji hlíta niðurstöðu héraðs­dóms og verður hann þá fullnustuhæfur, sbr. 5. mgr. 199. gr. laganna. Um áfrýjun dóma Landsréttar er fjallað í 217. gr. laganna.

Þegar framangreind lagaákvæði eru virt er ljóst að eftir að refsidómur hefur fallið í héraðsdómi eða Landsrétti, hann birtur dómþola með réttmætum hætti og fyrir liggur að dóminum verður ekki áfrýjað til æðri dómstóls ber ríkissaksóknara að senda hann Fangelsismála­stofnun, en stofnunin sér um fullnustu refsinga samkvæmt 1. mgr. 5. gr. samnefndra laga nr. 15/2016. Hið sama á við ef fyrir liggur endanlegur dómur Hæstaréttar. Hvað sem þessu líður verður ekki önnur ályktun dregin af fyrrgreindum reglum laga nr. 88/2008 en að dómur öðlist réttaráhrif þegar hann er endanlegur og sé þá í þeim skilningi fullnustu- eða aðfararhæfur í samræmi við nánara efni sitt. 

Í fyrrgreindri ákvörðun dómsmálaráðuneytisins í máli A er andstætt því sem nú hefur verið rakið lagt til grundvallar að upphaf fyrningar­frests fangelsisdóms skuli miðað við þann dag sem dómur berst Fangelsis­­mála­stofnun til fullnustu frá ríkis­saksóknara, en það getur eftir atvikum verið nokkru eftir að dómur verður endanlegur. Í því sambandi hefur ráðuneytið vísað til þess að í athugasemdum við 14. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, komi fram að refsidómar séu því fyrst „fullnustuhæfir“ þegar þeir hafa borist Fangelsismála­stofnun, eftir að hafa verið birtir með sannanlegum hætti. Kemur því til skoðunar hvort ákvæði 2. mgr. 83. gr. hegningarlaga eða 14. gr. laga nr. 15/2016 feli í sér sérreglur að þessu leyti. Í því sambandi verður að hafa í huga grunnreglu íslensks réttar um lögbundnar refsiheimildir og það almenna lögskýringarsjónarmið að vafa um efnislegt inntak refsiákvæða skuli túlka sakborningi í hag. Verður þá jafnframt að leggja til grundvallar að sambærilegt sjónarmið um lögskýringu geti átt við um túlkun lagaheimildar til fullnustu refsidóms sakfellds manns, sbr. grunnreglu 1. mgr. 67. gr. stjórnar­skrárinnar.

Svo sem áður er rakið kemur fram í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 20/1981 að unnt sé að fullnægja dómi þegar dómsmálaráðuneyti hafi borist dómsgerðir með áritun ríkissaksóknara um að málinu verði ekki áfrýjað eða dómur Hæstaréttar. Þá segir í athugasemdum þeim við 14. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 15/2016, sem ráðuneytið vísar til í niðurstöðu sinni, orðrétt eftirfarandi:

Skv. 4. mgr. 185. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, áður 1. mgr. 139. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, má ekki fullnægja ákvæði í dómi um refsingu og önnur viðurlög fyrr en afráðið er hvort máli verði skotið til æðra dóms. Þá er það meginregla að áfrýjun frestar fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög. Refsidómar eru því fyrst fullnustuhæfir þegar þeir hafa borist Fangelsismálastofnun frá ríkissaksóknara, eftir að hafa verið birtir með sannanlegum hætti (þskj. 399 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 43).

Í athugasemdum að baki efnislega samhljóða ákvæði 9. gr. í frumvarpi til eldri laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, segir:

Efni ákvæðisins svarar til 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma. Þó er hér einungis gert ráð fyrir að fangelsismálastofnun taki við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara, en ekki frá Hæstarétti og öðrum dómum þar sem refsing er ákveðin, eins og reglugerðarákvæðið kveður á um. Rétt þykir að þegar dómur er sendur fangelsismálastofnun til fullnustu sé hann fullnustuhæfur. Skv. 1. mgr. 139. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, má ekki fullnægja ákvæði í dómi um refsingu og önnur viðurlög fyrr en afráðið er hvort máli verður skotið til æðra dóms. Þá er það meginregla að áfrýjun frestar fullnustu dóms um refsingu og önnur viðurlög. Refsidómar eru því fyrst fullnustuhæfir þegar þeir berast birtir frá ríkissaksóknara til fangelsismálastofnunar (þskj. 379 á 131. löggjafarþingi 2005-2005, bls. 29).

Að mínu mati verða framangreind ummæli í lögskýringargögnum ekki skilin á aðra leið en þá að í fyrsta lagi verði refsidómar í reynd ekki fullnustaðir fyrr en þeir hafi verið sendir með viðeigandi hætti þeirri stofnun sem fer með fullnustu refsinga samkvæmt gildandi lögum og þá án tillits til þess hvenær þeir hafa öðlast réttaráhrif þannig að fullnægja megi þeim samkvæmt almennum ákvæðum laga í skilningi 2. mgr. 83. gr. hegningarlaga. Í því sambandi verður að líta til þess að í 14. gr. laga nr. 15/2016 er ekki fjallað um hvenær refsidómar verði fullnustuhæfir heldur kveðið á um lögbundið hlutverk Fangelsismála­stofnunar, sem í þessu tilviki er ætlað að taka við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara.

Þegar sú athugasemd í frumvarpi til laga nr. 15/2016, sem ráðuneytið vísar til í skýringum sínum, er skoðuð í heild sinni verður, í annan stað, ekki annað ráðið en að með henni hafi eingöngu verið áréttuð sú rótgróna regla íslensks réttar að dómur verði ekki fullnustuhæfur fyrr en ljóst er að honum verði ekki áfrýjað og þar af leiðandi eftir að hann hefur verið birtur, ef því er að skipta, í samræmi við þær reglur sem nú er að finna í 156. gr. laga nr. 88/2008. Er sú niðurstaða einnig í samræmi við lögskýringargögn vegna sömu lagareglu í eldri lögum. Án tillits til þessa er það einnig álit mitt að téð ummæli í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 15/2016 geti ekki haggað grunnreglum íslenskra laga um réttaráhrif og þar með fullnustuhæfi refsidóma þegar litið er til efnis þeirra laga og þeirra almennu sjónarmiða um lögskýringu sem áður greinir.

Með vísan til alls framangreinds verður að leggja til grundvallar að refsidómi megi fullnægja í skilningi 2. mgr. 83. gr. hegningarlaga þegar hann er endanlegur, svo sem vegna þess að almennur áfrýjunar­frestur er liðinn, fallið hefur verið frá áfrýjun eða fyrir liggur dómur Hæstaréttar, enda leiði ekki annað af dómsorði. Samkvæmt þessu er það álit mitt að sú afmörkun ráðuneytisins á upphafi fyrningarfrests samkvæmt téðum ákvæðum hegningarlaga, að miða upphaf fyrningar í máli A við það tíma­mark þegar dómar í málum hans bárust Fangelsismálastofnun frá ríkis­saksóknara, hafi ekki verið í samræmi við lög.

 

2 Var refsing í máli A fullnustuð eins fljótt og auðið var?

Athugun umboðsmanns hefur einnig lotið að því hvort málsmeðferð þeirra stjórnvalda, sem samkvæmt framan­sögðu hafa með höndum þá stjórnsýslu sem snýr að fullnustu refs­ingar, hafi heildstætt séð, eftir að umræddir þrír refsidómar voru kveðnir upp, samrýmst almennum reglum stjórnsýslu­réttarins um málshraða og sérreglu 1. mgr. 15. gr. laga nr. 15/2016 þar sem fram kemur að fullnusta skuli óskilorðsbundna fangelsis­refsingu eins fljótt og auðið er eftir að dómur berst Fangelsismála­stofnun.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er áréttuð sú grundvallar­regla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórn­sýslulögum kemur fram að reglan um málshraða sé byggð á óskráðri megin­reglu stjórnsýsluréttar sem hafi víðtækara gildissvið en umrætt lagaákvæði (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292). Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt, hvort sem um er að ræða ákvarðanir sem stjórnsýslulögin gilda um, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, eða framkvæmd stjórnsýslunnar almennt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er, sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 24. október 2002 í máli nr. 3479/2002.

Það ræðst af aðstæðum í hverju tilviki hvað talinn verður eðlilegur eða réttmætur málshraði. Við mat á því hvort brotið hafi verið gegn almennri málshraða­reglu stjórnsýsluréttarins þarf því meðal annars að hafa hliðsjón af atvikum máls, eðli þess og umfangi og koma þá ekki eingöngu til skoðunar aðstæður er varða möguleika stjórnvaldsins til að sinna því verkefni sem um ræðir heldur kann mikilvægi hagsmuna að leiða til þess að stjórnvöldum beri að hraða afgreiðslu mála um tiltekin efni. Þegar sérstaklega er áréttað í lögum að stjórnsýsla skuli framkvæmd eða leidd til lykta eins fljótt og auðið er, líkt og gert er með 1. mgr. 15. gr. laga nr. 15/2016, liggur þannig almennt til grundvallar það mat löggjafans að mikilvægt sé að tryggja hraða málsmeðferð í þeim tilvikum sem falla undir viðkomandi lagaákvæði og ber stjórnvaldi þá að haga málsmeðferð sinni og skipulagi til samræmis við það.

Af gögnum málsins er ljóst að það liðu 25 mánuðir frá því dómur Héraðsdóms Reykjaness [...] 2014 var kveðinn upp þar til hann var birtur fyrir A og tveir mánuðir liðu frá birtingunni þar til dómurinn var sendur Fangelsismálastofnun. Þá liðu fimm mánuðir frá uppkvaðningu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur [...] 2015 til birtingar hans og fjórir mánuðir frá birtingu þar til dómurinn var sendur Fangelsismála­stofnun. Að lokum liðu sex vikur frá uppkvaðningu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur [...] 2016 til birtingar hans en hins vegar ekki nema rúmlega mánuður þar til dómurinn var sendur Fangelsismálastofnun.

Í svörum dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns er m.a. vísað til þess að heimild A til að afplána eldri dóm með samfélagsþjónustu hafi verið afturkölluð í mars 2014. Ég fæ þó ekki séð að þau atvik hafi hér þýðingu. Einnig kemur fram í svörum ráðuneytisins að að ekki hafi tekist að birta dóm Héraðsdóms Reykjaness frá [...] 2014 fyrr vegna ástæðna er vörðuðu dómþola. Hann hafi verið skráður óstaðsettur í hús og ekki sinnt fyrir­­mælum um að mæta á lögreglustöð til að móttaka dóminn. Þá hafi hann ekki svarað símtölum frá lögreglunni. Af þessum svörum verður ekki annað ráðið en að sá tími sem leið frá því að dómurinn [...] 2014 var kveðinn upp þar til hann var birtur A, ásamt dóminum frá [...] 2015, hafi m.a. komið til vegna aðstæðna sem vörðuðu hann sjálfan. Í svörum ráðuneytisins kemur hins vegar ekki fram hvenær dómurinn var sendur frá ríkissaksóknara til birtingar eða hvenær, með hvaða hætti og hversu oft sá sem annaðist birtingu reyndi að birta fyrir A á þessum tíma. Í því sambandi skal tekið fram að við þær aðstæður að tafir verða á meðferð máls vegna ástæðna sem stjórnvald hefur ekki fulla stjórn á ber því engu að síður að fylgja máli eftir af tilhlýðilegri kostgæfni.

Fyrir liggur að A fékk boðunarbréf frá Fangelsis­málastofnun 13. ágúst 2018, átti þá að hefja afplánun eftir þrjá mánuði en var veittur frestur fram í apríl 2019. Ekki liggja fyrir skýringar á þeim tíma sem leið frá því að dómarnir bárust stofnuninni þar til boðunar­bréfið var sent en umboðsmanni er hins vegar kunnugt um þann almenna vanda sem hefur steðjað að fangelsiskerfinu að þessu leyti. Þar athugast að samkvæmt skýrslu starfshóps dómsmálaráðherra til aðgerða sem stytta eiga boðunarlista til afplánunar refsinga, útgefinni í júní árið 2020, voru 520 einstaklingar á boðunarlista Fangelsismálastofnunar árið 2018 og meðaltími frá því dómur barst til fullnustu þar til afplánun í fangelsi hófst var 15,3 mánuðir. Í því ljósi má telja líklegt að ástæða umræddra tafa við meðferð mála A hafi verið almenns eðlis en ekki lotið að honum sérstaklega.

Samkvæmt gögnum málsins mun A ekki hafa haft samband við Fangelsismálastofnun eftir að sá frestur á afplánum sem honum hafði verið veittur var liðinn. Í svörum ráðuneytisins kemur ekki fram með skýrum hætti hvers vegna hann var ekki boðaður á ný í afplánun fyrr en í júní 2021 eða rúmum tveimur árum síðar. Liggur því ekki fyllilega fyrir hvort hann hafi verið skráður „óstaðsettur í hús“ á þessu tímabili og ekki hafi náðst í hann í síma eða hvort þar sé vísað til árangurslausra tilrauna lögreglu til að birta honum dómana sem um ræðir. Allt að einu skal tekið fram að árið 2019 voru liðin fimm ár frá því að elsti dómurinn af þeim þremur, sem hér eru til umfjöllunar, var kveðinn upp og verður því að telja að tilefni hafi verið fyrir Fangelsismálastofnun að gæta sérstaklega að téðum málefnum A.

Samkvæmt framangreindu verður að líta svo á að ástæður sumra þeirra tafa á því að A var boðaður til afplánunar á þeim refsidómum sem hér eru til umfjöllunar hafi að einhverju leyti varðað hann sjálfan. Þá virðast þær tafir sem á hinn bóginn voru á ábyrgð hlutaðeigandi stjórnvalda hafa stafað af almennum og kerfislægum ástæðum að hluta til. Að öðru leyti hafa orsakir þessa ekki fyllilega komið fram í málinu. Að virtum þeim hagsmunum sem voru í húfi fyrir A tel ég, þegar atvik málsins eru virt heildstætt, ekki unnt að leggja annað til grundvallar en að nokkuð hafi skort á að þau stjórnvöld sem hér um ræðir hafi með fullnægjandi hætti gætt að því að málefni hans væru afgreidd í samræmi við áðurlýstar reglur stjórnsýsluréttarins um málshraða.

 

V Niðurstaða

Það er álit mitt að sú afstaða ráðuneytisins sem fram kemur í fyrrgreindri ákvörðun þess 6. október 2021, að miða upphaf fyrningar­­­frests við það tímamark þegar refsidómur hefur borist Fangelsismála­stofnun frá ríkissaksóknara, hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá er það jafnframt álit mitt að málsmeðferð þeirra stjórnvalda sem önnuðust fullnustu refsinga A hafi ekki í öllum tilvikum verið fyllilega í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um málshraða.

Ég mælist til þess að dómsmálaráðuneytið taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram beiðni þess efnis af hans hálfu, og hagi þá meðferð og úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Þá mælist ég til þess að ráðuneytið taki mið af þeim sjónarmiðum sem þar koma fram í framtíðarstörfum sínum og kynni þau ríkissaksóknara og Fangelsismálastofnunar.

 

 

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Ráðuneytið greindir frá því að að málið hefði verið tekið til meðferðar að nýju. Lagt hafi verið til grundvallar að miða beri upphaf fyrningarfrests við það tímamark er afráðið sé hvort dómi verði áfrýjað, enda sé þá fyrst heimilt að fullnægja dómi samkvæmt almennum ákvæðum laga í skilningi almennra hegningarlaga. Í þessu felst nánar að ráðuneytið líti svo á að fyrningarfrestur hefjist ef ljóst sé að báðir aðilar hafi fallið  frá áfrýjun eða í síðasta lagi er almennur áfrýjunarfrestur sé liðinn. Ef um dóm Hæstaréttar sé að ræða hefjist fyrningarfrestur eðli máls samkvæmt við birtingu dóms.