Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 18. nóvember 1991 leitaði til mín A, og kvartaði yfir drætti á því, að stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins felldi úrskurð um útreikning húsnæðisnefndar Reykjavíkur á eignarhluta hans í X.

A skaut málinu til stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins með kæru, dagsettri 8. október 1991. Úrskurður stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins gekk hinn 4. febrúar 1993 og var úrskurðurinn tilkynntur A með bréfi húsnæðisstofnunar 25. mars 1993.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 11. desember 1991 ritaði ég stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar upplýsingar um, hvað liði afgreiðslu fyrrnefnds erindis.

Svar húsnæðisstofnunar barst mér með bréfi 17. desember 1991 og hljóðar það svo:

"Í bréfi yðar til stjórnar þessarar stofnunar, ds. 11.12. sl., er óskað eftir því, að umboðsmanni verði veittar upplýsingar um hvað líði afgreiðslu erindis frá [A], ds. 8. okt. sl. Af því tilefni skal yður skýrt frá því, að málið er í vinnslu og verður henni hraðað eftir megni. Það er þó engan veginn einfalt, heldur þvert á móti flókið og því er þess varla að vænta, að unnt verði að leggja umsögn um það fyrir húsnæðismálastjórn fyrr en svo, að unnt verði að afgreiða það fyrir lok janúar nk."

Þar sem máli A var hins vegar ekki lokið í janúar 1992 né næstu vikur þar á eftir, ritaði ég Húsnæðisstofnun ríkisins bréf, dags. 11. apríl 1992, og óskaði á nýjan leik eftir upplýsingum um, hvað liði afgreiðslu málsins. Þar sem svör bárust ekki frá húsnæðisstofnun, ítrekaði ég erindi mitt enn á ný með bréfi, dags. 25. ágúst 1992. Svör húsnæðisstofnunar bárust mér með bréfi, dags. 18. september 1992, og hljóðar það svo:

"Undirrituðum hefur borizt í hendur bréf yðar, ds. 25. ágúst sl., stílað á húsnæðismálastjórn og [...], formann hennar, varðandi fyrirspurn yðar í bréfi, ds. 11. 12. sl. Í niðurlagi þess er óskað eftir að skýrðar verði ástæður þess, að húsnæðismálastjórn hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu. Orsakir þess eru þær, að eigi er lokið undirbúningi að flutningi málsins í húsnæðismálastjórn, hvorki hér í stofnuninni né hjá Húsnæðisnefnd Reykjavíkur. Hins vegar verður nú gerð gangskör að því að hraða honum sem allra mest, þannig, að stjórnin geti tekið málið til meðferðar á fundi sínum, hinn 1. október nk.

Að sjálfsögðu er ljóst, að meðferð þessa máls í stofnuninni hefur tekið alltof langan tíma og er það mjög miður. Við því er þó ekkert að gera, úr því, sem komið er, annað en að gera allt sem hægt er til að ljúka því sem allra fyrst."

Stjórn húsnæðisstofnunar lauk ekki afgreiðslu málsins í október eins og boðað hafði verið. Af þessum sökum óskaði ég eftir fundi með forsvarsmönnum húsnæðisstofnunar um málið. Fundurinn var haldinn 2. febrúar 1993 með framkvæmdastjóra og formanni stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins. Á fundinum gerðu þeir grein fyrir úrlausnarefni málsins og ástæðum þeirra tafa, sem orðið höfðu á afgreiðslu málsins.

Eins og áður segir, gekk síðan úrskurður stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins hinn 4. febrúar 1993 og var úrskurðurinn síðan tilkynntur A með bréfi húsnæðisstofnunar hinn 25. mars 1993 og hljóðar það svo:

"Hér með sendist yður úrskurður húsnæðismálastjórnar, ds. 4.2.1993, vegna málskots yðar til hennar með bréfi yðar, ds. 8.10.1991. Úrskurðinum fylgir greinargerð, ds. 4.2.1993.

Húsnæðisnefnd Reykjavíkur hefur verið tilkynnt um þennan úrskurð og ber yður því að snúa yður til hennar vegna framhalds málsins.

Meðferð þessa máls hefur tekið óvenju langan tíma og er beðizt velvirðingar á því."

III.

Hinn 14. apríl 1993 ritaði ég stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins bréf og óskaði þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að húsnæðismálastjórn skýrði ástæður þess, að svo langan tíma tók að afgreiða erindi A.

Svar húsnæðismálastjórnar barst mér með bréfi, dags. 12. maí 1993, og segir þar meðal annars:

"Þegar erindi hr. [A], ds. 8. 10. 1991, barst þessari stofnun, var það hið fyrsta af því tagi, er henni barst. Fór því allt saman, að það tók sinn tíma að útkljá hvernig að slíku verkefni skyldi staðið í stofnuninni; síðan var það falið ákveðnum aðila til úrvinnslu, en þegar til átti að taka kom í ljós að því hefði betur verið komið fyrir á öðrum stað til úrlausnar; var það síðan gert. Það tók nokkurn tíma að ná saman grundvallargögnum í málinu og síðan reyndist ærið tímafrekt að vinna úr þeim, enda um flókin lögfræðileg úrlausnarefni að ræða. Lögð var áherzla á að vanda verkið sem bezt, enda ætlunin að leggja niðurstöðuna fyrir húsnæðismálastjórn sem tillögu að úrskurði. Til viðbótar þessu komu síðan mjög miklar annir og ótal önnur verkefni, sem brýnt var að fást við. Allt þetta olli því, að málið dróst mjög á langinn og miklu lengur en skammlaust er.

Það er að sjálfsögðu lítill vandi að vera vitur eftir á og þ.a.l. auðvelt að sjá nú hvernig betur hefði verið haldið á þessu máli; og reyndar fleirum svipaðs efnis. En liðinn tími verður því miður ekki tekinn upp aftur. Húsnæðisstofnunin hefur beðið hlutaðeigandi einstakling velvirðingar á því hvernig til tókst og vonar að það hafi ekki valdið honum tjóni. Vandséð er að hún geti gert annað eða meir."

Hinn 25. maí 1993 ritaði ég húsnæðismálastjórn á ný bréf og óskaði eftir frekari gögnum í máli A. Þá óskaði ég jafnframt upplýsinga um það, hve mörgum málum hefði verið skotið til stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins út af útreikningi á greiðslu til seljanda skv. 101. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins og út af ákvörðunum um endursölu íbúða skv. 102. gr. sömu laga frá 1. júní 1990 fram til 1. júní 1993, sbr. nú 85. og 86. gr. laga nr. 97/1993. Svör húsnæðismálastjórnar bárust mér með bréfi, dags. 8. júní 1993.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. ágúst 1993, sagði meðal annars svo:

"1. Kæruheimild og leiðbeiningar.

Samkvæmt 92. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins, skal húsnæðismálastjórn úrskurða um þann ágreining milli seljenda íbúða og húsnæðisnefnda, sem til hennar er vísað og snerta útreikning á greiðslu til seljenda skv. 85. gr. laganna, svo og um ákvarðanir um endursölu íbúða skv. 86. gr. sömu laga.

Í ákvörðun húsnæðisnefndar Reykjavíkur, sem kærð var, er ekki að finna leiðbeiningar um heimild til að kæra umrædda ákvörðun til húsnæðismálastjórnar, en ég tel mikilvægt að húsnæðisnefndir veiti slíkar leiðbeiningar. Eins og nánar greinir í áliti mínu frá 6. október 1992 í máli nr. 621/1992, þá tel ég að hafa verði í huga, að úrræði þau, sem almenningi standa til boða við að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar, eru almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð. Þar sem þessi úrræði gagnast borgurunum hins vegar því aðeins að þau séu þeim kunn, er kynning og leiðbeiningar um þau forsenda þess að þau komi að tilætluðum notum. Af þessum sökum verður tvímælalaust að telja það til vandaðra stjórnsýsluhátta, að almenningi séu veittar leiðbeiningar um kæruheimildir og hvert beina skuli kæru, um leið og kæranlegar ákvarðanir eru birtar. Til þess að slíkar leiðbeiningar séu markvissar, er almennt heppilegast að þær séu veittar skriflega á sama skjali og hlutaðeigandi ákvörðun er rituð á.

Eftir 1. janúar 1994, er stjórnsýslulög nr. 37/1993 taka gildi, hvílir meðal annars sú lagaskylda á húsnæðisnefndum að veita skriflegar upplýsingar um kæruheimild til húsnæðismálastjórnar, þegar kæranleg ákvörðun er tilkynnt skriflega, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Rannsókn málsins og afgreiðslutími þess.

Eins og áður segir, bar A málið upp við húsnæðismálastjórn með kæru, dagsettri 8. október 1991. Áður en stjórnvöld geta tekið ákvörðun í máli, verður að undirbúa það og rannsaka, þannig að nauðsynlegar upplýsingar fáist um málsatvik. Sú skylda hvílir á stjórnvöldum að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik séu nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin.

Deila málsins snerist um útreikning húsnæðisnefndar Reykjavíkur á eignarhluta A í X. Lá því fyrst fyrir að afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga um málið frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur. Þar sem húsnæðismálastjórn fer með úrskurðarvald á kærustigi á umræddu sviði, sbr. 92. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins, hvílir sú skylda á húsnæðisnefndum að senda húsnæðismálastjórn gögn, er snerta hlutaðeigandi kæru, og svara beinum fyrirspurnum húsnæðismálastjórnar um málsatvik. Miklu skiptir að húsnæðisnefndir svari greiðlega erindum húsnæðismálastjórnar og láti af hendi gögn og upplýsingar án ástæðulauss dráttar, svo að afgreiðsla mála tefjist sem minnst af þessum sökum.

Samkvæmt gögnum þeim, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð að húsnæðisnefnd Reykjavíkur hafi verið beðin um gögn málsins og forsendur útreikninga fyrir eignarhluta A í X, fyrr en með bréfi, dags. 7. september 1992, eða u.þ.b. 11 mánuðum eftir að kæran barst. Ekki verður ráðið af gögnum málsins, hvenær þessar upplýsingar bárust húsnæðisstofnun.

Ég get fallist á það með húsnæðismálastjórn, að eðlilegt hafi verið að nokkur bið yrði á afgreiðslu umrædds máls vegna þess að húsnæðismálastjórn hafði þá nýlega tekið við úrskurðarvaldi í þessum málaflokki og umrætt mál var það fyrsta, sem húsnæðismálastjórn barst. Á hinn bóginn verður að hafa í huga, að stjórnvöldum ber að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þess ber einnig að gæta, að kærandi málsins hafði verulega fjárhagslega hagsmuni af því, að málinu yrði lokið. Var því brýn ástæða til þess, að húsnæðismálastjórn tæki sem fyrst ákvörðun um, hvernig haga bæri meðferð slíkra mála hjá stofnuninni, svo hægt væri að taka mál A til afgreiðslu. Ég tel að ekki hafi verið færðar fram neinar þær ástæður, sem réttlæti að það skyldi dragast í u.þ.b. 11 mánuði að afla nauðsynlegra gagna frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur, svo að hægt væri að byrja rannsókn og undirbúning að ákvörðun málsins.

Það er samkvæmt framansögðu niðurstaða mín, að ekki hafi verið réttlætt, að úrskurður í kærumáli A skuli ekki hafa gengið fyrr en hinn 4. febrúar 1993, eða einu ári og tæpum fjórum mánuðum eftir að hann skaut máli sínu til húsnæðismálastjórnar. Þá verður að finna að því, að A skyldi ekki vera birtur úrskurður húsnæðismálastjórnar fyrr en með bréfi, dags. 25. mars 1993, eða 49 dögum eftir að úrskurður stjórnarinnar lá fyrir. Skal hér áréttað, að stjórnvaldi ber að birta aðila ákvörðun máls án ástæðulausrar tafar, eftir að ákvörðun hefur verið tekin.

3. Skýringar á töfum á afgreiðslu málsins.

Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem verða má. Hins vegar eru viðfangsefni, sem stjórnvöldum berast, margvísleg og tekur úrlausn þeirra því óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Á þetta til dæmis við um mál, þar sem afla þarf umsagnar annarra aðila svo og gagna. Dragist hins vegar af einhverjum ástæðum afgreiðsla lengur en ætla verður að aðilar geri ráð fyrir, er brýnt að tafir á svörum við erindum séu skýrðar fyrir þeim. Jafnframt ber þá að upplýsa, eftir því sem kostur er, ástæður tafanna og hvenær úrlausnar sé að vænta. Slíkir stjórnsýsluhættir eru nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Er brýnt að stjórnvöld hafi einhverja þá skipan mála, er tryggi að slíkum reglum sé fylgt af starfsmönnum þeirra.

Í þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð að aðilum hafi verið skýrt frá töfum á afgreiðslu málsins í samræmi við framangreind sjónarmið. Telja verður þó, að sérstakt tilefni hafi verið til þess, þar sem í upphafi meðferðar málsins mátti vera ljóst, að meðferð þess myndi af ýmsum ástæðum geta tekið lengri tíma en A mátti gera ráð fyrir.

Skal hér áréttað, að eftir 1. janúar 1994, er stjórnsýslulög nr. 37/1993 taka gildi, hvílir sú lagaskylda á stjórnvöldum að skýra aðila máls frá því, þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4. Afgreiðsla annarra mála, sem kærð hafa verið á grundvelli 108. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins.

Samkvæmt gögnum frá Húsnæðisstofnun ríkisins hefur fimm málum verið skotið til húsnæðismálastjórnar á síðastliðnum tveimur árum á grundvelli 108. gr. laga nr. 86/1988 um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. nú 92. gr. laga nr. 97/1993, og hefur þeim öllum verið lokið. Í fyrsta lagi er þar um að ræða mál A, en afgreiðsla þess tók 1 ár og tæplega fjóra mánuði. Þá er þar um að ræða mál þeirra [B] og [C], sem tók u.þ.b. 9 mánuði að afgreiða. Ennfremur mál [D], sem tók tæpa 7 mánuði að afgreiða. Þá er þar um að ræða mál [E], sem var eitt ár og rúman mánuð í afgreiðslu. Loks er þar um að ræða mál [F], sem var rúma tvo mánuði í afgreiðslu.

5. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu tel ég að dregist hafi úr hófi að afgreiða kæru A. Samrýmist þessi töf engan veginn vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá tel ég einnig ástæðu til að finna að því, að A skyldi ekki hafa verið birtur úrskurður húsnæðismálastjórnar fyrr en 49 dögum eftir að hann lá fyrir. Loks tel ég aðfinnsluvert að fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins, voru ekki skýrðar fyrir A.

Eftir að hafa athugað önnur mál, sem skotið hefur verið til húsnæðismálastjórnar, tel ég, að afgreiðsla þessara mála hafi almennt tekið of langan tíma, að undanskildu máli [F]. Af þessum sökum vil ég beina þeim tilmælum til húsnæðismálastjórnar svo og félagsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn húsnæðismála, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins, að framkvæmd á þessu sviði verði tekin til endurskoðunar, sem miði að því að gera hana skilvirkari. Ég tel æskilegt að afgreiðsla umræddra mála taki almennt ekki lengri tíma en þrjá mánuði. Má í því sambandi benda á, að víða í lögum er gert ráð fyrir því, að afgreiðsla mikilvægra, og oft á tíðum flókinna mála, taki ekki lengri tíma en þrjá mánuði, sbr. t.d. úrskurði umhverfisráðherra á sviði byggingarmála skv. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum.

Af ofangreindu tilefni er vakin athygli félagsmálaráðherra og Alþingis á umræddum starfsháttum húsnæðismálastjórnar, með vísan til 11. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, óskaði ég eftir upplýsingum hjá félagsmálaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 2. desember 1993, og hljóðar það svo:

"Vísað er til bréfs yðar dags. 30. ágúst 1993 og 5. nóvember 1993 varðandi mál [A]. Beðist er velvirðingar á því hve dregist hefur að svara erindi yðar. Orsakir þess eru m.a. langvarandi veikindi þess starfsmanns sem fékk erindið til meðferðar.

Erindið hefur verið sent Húsnæðisstofnun. Í gær var haldinn samráðsfundur félagsmálaráðuneytisins og Húsnæðisstofnunar ríkisins þar sem m.a. var til umfjöllunar erindi yðar varðandi mál [A]. Formaður húsnæðismálastjórnar og framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar upplýstu að erindi umboðsmanns hefði verið kynnt í húsnæðismálastjórn og ákveðið að gera sérstakar ráðstafanir til að bæta þjónustu og gera afgreiðslu stofnunarinnar skilvirkari.

Á samráðsfundinum lagði félagsmálaráðuneytið fram hjálögð drög að bréfi til sveitarstjórna og húsnæðisnefnda sveitarfélaga. Ákveðið var að efni bréfsins yrði sent sameiginlega á vegum félagsmálaráðuneytisins og Húsnæðisstofnunar undir heitinu "umburðarbréf til sveitarstjórna og húsnæðisnefnda". Umburðarbréfið verður sent á næstu dögum og verður yður um leið sent afrit af bréfinu."

Með bréfi, dags. 20. janúar 1994, barst mér svo afrit af fyrrnefndu umburðarbréfi. Er þar fjallað um "skyldur húsnæðisnefnda til að benda einstaklingum á heimild til að vísa ágreiningi þeirra við hlutaðeigandi húsnæðisnefnd til úrskurðar í húsnæðismálastjórn".