Álit

I.

Hinn 10. febrúar 2000 leitaði til mín A og kvartaði yfir ákvörðun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um að breyta viðmiðun sem notuð var við útreikning lífeyrisgreiðslna til hans úr sjóðnum. Skil ég kvörtun hans svo að hann telji að stjórn sjóðsins hafi ekki haft viðhlítandi lagaheimild til slíkra breytinga. Þá kvartar hann yfir því að ekki hafi verið haft samráð við hann um þessar breytingar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. október 2001.

II.

Málsatvik eru þau að A réðst til starfa hjá Framkvæmdabankanum árið 1955 og starfaði þar í þrjú og hálft ár. Á þeim tíma greiddi hann iðgjöld til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Frá 1959 til 1961 starfaði hann hjá einkaaðilum og greiddi iðgjöld til Lífeyrissjóðs Iðju og Lífeyrissjóðs verslunarmanna. Árið 1970 hóf A störf hjá Efnahagsstofnuninni, sem var starfrækt í 14 mánuði, og greiddi iðgjald til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. A starfaði síðan hjá Framkvæmdastofnun ríkisins frá 1972 til 1985 en þá var stofnunin lögð niður. Á þeim tíma er hann starfaði hjá stofnuninni greiddi hann lífeyri til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Frá 1985 til 1987 starfaði hann sjálfstætt fyrir ýmis ráðuneyti og hélt áfram að greiða iðgjald til lífeyrissjóðsins. Frá 1987 til 1994 starfaði hann hjá Seðlabanka Íslands og sá sjálfur um að greiða iðgjöld til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins af launum sínum. Árið 1989 hóf hann töku lífeyris á grundvelli svokallaðrar 95 ára reglu.

Við starfslok A hjá Framkvæmdastofnun ríkisins fékk hann greidd laun er miðuðust við laun aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands. Í skýringum Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til mín kemur fram að laun bankastjóra voru þá miðuð við laun hæstaréttardómara eins og þau voru ákveðin af Kjaradómi að viðbættum 17%. Laun aðstoðarbankastjóra voru ákveðin 80% af þeirri fjárhæð. Þegar A hóf töku lífeyris voru lífeyrisgreiðslur hans miðaðar við launakjör aðstoðarbankastjóra ríkisbankanna sem aftur tóku mið af launum hæstaréttardómara eins og að framan greinir.

Síðla árs 1997 varð A þess var að greiðslur frá lífeyrissjóðnum tóku ekki lengur mið af launum aðstoðarbankastjóra heldur af launum hæstaréttardómara. Ritaði hann af því tilefni lífeyrissjóðnum bréf, dags. 18. nóvember 1997, þar sem hann leitaði skýringa á þessu. Í gögnum málsins er ekki að finna svar lífeyrissjóðsins við þessu erindi A. Lífeyrissjóðurinn ritaði hins vegar A svohljóðandi bréf 25. nóvember 1999:

„Stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins hefur fjallað um hver skuli vera viðmiðunarlaun við greiðslu lífeyris til þeirra sjóðfélaga, sem í starfi nutu kjara er tóku mið af launum bankastjóra eða hlutfalls af þeim.

Eins og yður er kunnugt ákvað stjórn sjóðsins í desember 1995 að hlutaðeigandi skyldu greiða iðgjald til sjóðsins og fá lífeyri greiddan úr sjóðnum miðað við laun hæstaréttardómara að viðbættum 17%. Stjórn sjóðsins óskaði nýlega eftir álitsgerð [B] lagaprófessors um réttmæti þessarar ákvörðunar. Niðurstaða hans er sú að LSR hafi á þeim tíma ekki haft heimild til þess að ákveða með þessum hætti upphæð viðmiðunarlauna sem greitt var af til sjóðsins.

Með tilvísun til álitsgerðar [B] prófessors og með tilvísun til 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, samþykkir stjórn LSR eftirfarandi bókun varðandi viðmiðunarlaun iðgjalda og lífeyris hjá þeim sem gegna eða gegnt hafa störfum bankastjóra eða aðstoðarbankastjóra eða störfum þar sem laun hafa verið miðuð við þessi störf:

„Stjórn LSR ítrekar þá afstöðu sína, sem bókuð er í 3. lið 580. fundargerðar stjórnar frá 14. desember 1995, að lífeyrir til þeirra, sem haft hafa viðmiðun við laun bankastjóra, verði miðaður við laun hæstaréttardómara eins og þau eru ákveðin af Kjaradómi að viðbættum 17% og að lífeyrir til þeirra, sem haft hafa viðmiðun við laun aðstoðarbankastjóra, verði miðaður við 80% af þeirri fjárhæð.

Með tilvísun til þess, að óljóst sé hvort stjórn LSR hafi haft heimild til að ákveða viðmiðunarlaun með þessum hætti til 1. janúar 1997 er ákvæði 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997 tóku gildi, sbr. áður tilvitnuð álitsgerð [B] þar að lútandi, samþykkir stjórn sjóðsins þó að viðmiðunarlaunin verði þau sem greitt var í föst laun fyrir dagvinnu fyrir þessi störf til ársloka 1996. Frá 1. janúar 1997 miðist lífeyrir hins vegar við framangreint hlutfall af launum hæstaréttardómara.

Viðmiðunarlaun, eins og þau voru orðin skv. þessu í árslok 1996, skulu þó aldrei lækka, heldur haldast óbreytt þar til viðmiðun við laun hæstaréttardómara hefur náð þeirri fjárhæð.

Jafnframt var samþykkt að sambærilegar reglur gildi fyrir greiðslur iðgjalda til sjóðsins.“

Ríkisendurskoðun hefur farið yfir útreikninga sjóðsins og telur þá rétta miðað við fyrirliggjandi upplýsingar.

Um næstu mánaðarmót fáið þér eingreiðslu fyrir tímabilið 1.12. 1993 til 30.11. 1999 sem er núvirtur vangreiddur lífeyrir að upphæð kr. 2.727.133. Frá þeirri upphæð á eftir að draga staðgreiðslu skatta.“

A óskaði eftir frekari upplýsingum um „aðdraganda þeirrar ákvörðunar sem tekin var“ auk afrits af álitsgerð [B] og öðrum gögnum sem tengdust ákvörðuninni í bréfi til lífeyrissjóðsins, dags. 21. desember 1999. Lífeyrissjóðurinn svaraði A með bréfi, dags. 17. janúar 2000. Þar kemur fram að stjórn sjóðsins hafi tekið á sínum tíma ákvörðun um viðmiðunarlaun fyrir lífeyrisgreiðslur þeirra sem höfðu gegnt störfum bankastjóra, aðstoðarbankastjóra eða störfum þar sem laun tóku mið af kjörum þeirra. Segir í bréfinu að óánægja sjóðfélaga sem hlut áttu að máli hafi verið ástæða þess að leitað var lögfræðilegs álits á þessari ákvörðun stjórnarinnar. Að fenginni álitsgerð B, sem fylgdi bréfi sjóðsins til A, hafi þótt rétt að breyta fyrri ákvörðun hennar og leiðrétta lífeyrisgreiðslur þeirra sem hlut áttu að máli.

Í kvörtun A til mín telur hann að ekki hafi verið nægjanlegt að leiðrétta lífeyrisgreiðslurnar fyrir umrætt tímabil heldur ættu þær að taka mið af samningsbundinni viðmiðun „til greiðslu eftirlauna frá því hún afvegaleiddist í fortíð [...]“.

III.

Með bréfi, dags. 28. apríl 2000, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins léti mér í té gögn málsins og að hún skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Óskaði ég meðal annars eftir upplýsingum um viðmiðun lífeyrisgreiðslna til A allt frá því að hann hóf töku lífeyris. Þá óskaði ég upplýsinga um það á hvaða lagagrundvelli breytingar á þeim viðmiðunum hefðu byggst. Sérstaklega óskaði ég að upplýst yrði með hvaða hætti 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, sem tók gildi 1. janúar 1997 og veitti stjórn sjóðsins ákveðnar heimildir til að ákveða viðmiðunarlaun sem iðgjöld væru greidd af, hafi heimilað að taka þá ákvörðun sem lýst er í bréfi sjóðsins, dags. 25. nóvember 1999, í máli A sem hóf töku lífeyris á árinu 1989. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig framkvæmd á efni 35. gr. laga nr. 1/1997 hefði verið hagað í máli A. Að lokum óskaði ég eftir því að stjórnin skýrði viðhorf sitt til þess atriðis í kvörtun A um að lífeyrissjóðurinn hefði ekki haft samráð við hann um breytingu á viðmiðun greiðslna til hans úr sjóðnum og hvort gætt hafi verið fyrirmæla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennra reglna stjórnsýsluréttar við umræddar ákvarðanir.

Með bréfum, dags. 15. ágúst 2000, 9. október s.á. og 14. desember s.á, ítrekaði ég fyrirspurn mína til lífeyrissjóðsins. Svarbréf sjóðsins barst mér hinn 7. mars 2001. Er það svohljóðandi:

„Vísast til bréfs þíns dags. 28. apríl 2000 til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR) varðandi ofangreint.

[A] starfaði hjá Framkvæmdastofnun ríkisins til 30. september 1985 en þá var stofnunin lögð niður. [A] gegndi síðast starfi forstöðumanns áætlanadeildar. Sökum þess að stofnunin var lögð niður fékk [A] greidd biðlaun í 12 mánuði, þ.e. til 30. september 1986 en eftir það fékk hann áframhaldandi aðild að LSR með heimild í 2. mgr. 17. gr. þágildandi laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 29/1963. [A] hóf síðan töku lífeyris frá 1. október 1989 en þá hafði hann öðlast rétt á lífeyri samkvæmt svokallaðri 95-ára reglu, sbr. nú 4. mgr. 24. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997.

Samkvæmt þeim upplýsingum, er bárust sjóðnum með bréfi dags. 25. október 1989 frá Byggðastofnun og Framkvæmdasjóði Íslands, fékk [A] greidd laun frá Framkvæmdastofnun ríkisins og miðuðust þau við laun aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands. Á þessum tíma voru laun bankastjóra Landsbanka Íslands miðuð við laun hæstaréttardómara eins og þau voru ákvörðuð af Kjaradómi að viðbættum 17%. Laun aðstoðarbankastjóra voru hins vegar 80% af þeirri fjárhæð.

Þegar [A] hóf töku lífeyris frá LSR voru lífeyrisgreiðslur til hans því miðaðar við laun aðstoðarbankastjóra en þau laun voru hins vegar á þeim tíma miðuð við laun hæstaréttardómara með framangreindum hætti. Tekið skal fram að svokölluð eftirmannsregla 2. mgr. 24. gr. sbr. 35. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997 er oft erfið í framkvæmd, sérstaklega þegar ákveðinn eftirmaður er ekki til staðar en svo háttar til í máli [A].

Á árunum 1993 og 1994 voru gerðar veigamiklar breytingar á launum bankastjóra og aðstoðarbankastjóra hjá ríkisbönkunum og var alfarið hætt að miða laun þeirra við laun hæstaréttardómara eins og þau voru ákvörðuð af Kjaradómi hverju sinni. Samkvæmt lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 29/1963 var að meginstefnu til gengið út frá því að iðgjaldagreiðslur og lífeyrir miðuðust út frá dagvinnu fyrir fullt starf, sbr. 6. mgr. 12. gr. lagannar. Virtist sem ofangreind breyting á launum bankastjóra fæli það í sér að laun til bankastjóra innihéldu greiðslur umfram þau laun sem lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins heimiluðu viðmið við. Af þessu tilefni tók LSR til skoðunar viðmiðunarlaun þeirra sjóðfélaga, sem nutu í starfi launakjara bankastjóra eða hlutfalls af launum þeirra, til greiðslu iðgjalda í sjóðinn eða til greiðslu lífeyris úr sjóðnum.

Stjórn LSR fjallaði um þessa launabreytingu á nokkrum fundum en á 580. fundi sínum þann 14. desember 1995 var eftirfarandi samþykkt gerð:

„Lífeyrir þeirra sem hingað til hafa haft viðmiðun við laun bankastjóra verði miðaður við laun hæstaréttardómara eins og þau eru ákveðin af Kjaradómi að viðbættum 17%. Lífeyrir til þeirra, sem hingað til hafa haft viðmiðun við laun aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands, verði miðaður við 80% af framangreindri launafjárhæð.“

Ákvörðun þessi sætti gagnrýni aðila er hún varðaði og var uppi ágreiningur um réttmæti hennar. Því var óskað eftir áliti [B] lagaprófessors um réttmæti ákvörðunarinnar, (sjá hjálagða álitsgerð, [B] dags. 26. júlí 1999).

Á fundi stjórnar LSR þann 27. október 1999, samþykkti stjórnin eftirfarandi bókun:

[Sjá bls. 2 til 3 í kafla II hér að framan]

Sökum þeirrar ákvörðunar stjórnar LSR er ofangreind bókun fól í sér, áttu sér stað leiðréttingar á lífeyrisgreiðslum en [A] var meðal þeirra er leiðréttingu fengu, sbr. bréf LSR til [A] dags. 25. nóvember 1999.

Að því er mál [A] varðar skal upplýst að með bréfi LSR til Byggðastofnunar dags. 30. september 1999 var m.a. óskað eftir upplýsingum um hvaða starfi [A] gegndi. Fyrirspurninni var svarað með bréfi Byggðastofnunar til LSR, dags. 6. október 1999 en þar segir að því er [A] varðar:

„[A]. Hann starfaði hjá Framkvæmdastofnun ríkisins sem forstöðumaður áætlanadeildar. Sambærilegt starf í dag er starf forstöðumanns þróunarsviðs Byggðastofnunar á Sauðárkróki en það starf spannar þó yfir stærra svið þ.e. einnig byggðaþáttinn en hjá Framkvæmdastofnun ríkisins starfaði sérstök byggðadeild sem [C] veitti forstöðu.“

Þegar upplýsingar þessar lágu fyrir var kannað hvað forstöðumaður þróunarsviðs Byggðastofnunar á Sauðárkróki hefði í föst laun með það í huga að kanna hvernig slíkt viðmið kæmi út fyrir [A] sem eftirmannsviðmið, skv. 2. mgr. 24. gr. sbr. 35. gr. laga um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997, (sjá hjálagðan útreikning á lífeyrisrétti [A] miðað við ólíkar forsendur, dags. 27.10.1999). Í ljós kom að mun hagkvæmara var fyrir [A] að mál hans fengi sömu afgreiðslu og önnur þau mál er vörðuðu aðila er tóku laun er miðuð voru við laun bankastjóra. Því var mál [A] ekki tekið fyrir sérstaklega en var afgreitt með öðrum þeim málum er framangreind bókun stjórnar LSR frá 27. október 1999 varðaði á einhvern hátt.

Að því er varðar fyrirspurn þína um heimild stjórnar til að taka þá ákvörðun er fólst í umræddri bókun stjórnar vísast til ákvæða laga nr. 1/1997. Stjórn LSR byggir m.a. á því að í 6. mgr. 23. gr. laganna felist skylda stjórnar LSR til umræddrar ákvörðunar. Ef skoðaðar eru athugasemdir við d. lið 13. gr. frumvarps til laga um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins sem á við 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997 sést að tilgangurinn með því að skylda stjórn lífeyrissjóðsins til að ákveða viðmiðunarlaun, sem iðgjöld sjóðfélaga í B-deild sjóðsins eru greidd af í ákveðnum tilvikum, er fyrst og fremst sá að koma í veg fyrir misræmi milli innborgaðra iðgjalda hjá sjóðfélögum og þess lífeyrisréttar sem þeir ávinna sér. Ákvæði þetta verður jafnframt að túlka í samhengi við önnur ákvæði laganna m.a. ákvæði 4. og 5. gr. um aðild en meginreglan um aðild að B-deild sjóðsins er sú að deildin er ekki opin nýjum sjóðfélögum eftir árslok 1996. Ákvæðinu er því ætlað að taka til allra sjóðfélaga í B-deild sjóðsins og taka jafnt til viðmiðunarlauna til greiðslu iðgjalda sem og greiðslu lífeyris, enda ljóst að tilgangurinn með setningu ákvæðisins var ekki að takmarka iðgjöld til sjóðsins án þess að tengja slíkt við lífeyrisgreiðslur úr sjóðnum. Í gildistökuákvæði laganna er skýrt tekið fram til hverra lögin ná, þ.e. 34. gr. laga nr. 141/1996 sem samþykkt voru sem breytingarlög við lög nr. 29/1963 og síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1997 en þar segir að I. kafli laganna öðlist gildi 1. janúar 1997 og gildi um allar iðgjaldagreiðslur til sjóðsins og lífeyrisgreiðslur úr sjóðnum eftir gildistöku laganna. Er því enginn greinarmunur gerður af hendi löggjafans við setningu laganna að því er varðar þá sjóðfélaga er höfðu hafið töku lífeyris fyrir gildistöku þeirra, sbr. framangreint.

Vakin skal athygli á því að 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, sem felur í sér skyldu fyrir stjórn LSR að ákveða viðmiðunarlaun sem iðgjöld eru greidd af, setur stjórninni skorður í þeim efnum en þar segir að viðmiðunarlaunin skuli ákveðin með hliðsjón af launaákvörðunum sem gilda um ríkisstarfsmenn samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, og lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Þau viðmiðunarlaun sem stjórn LSR ákvað með bókun þann 27. október 1999 var eitt það hæsta viðmið sem stjórninni var heimilt að ákveða með tilliti til þeirra takmarkana sem 6. mgr. 23. gr. laganna setur stjórninni í þessum efnum.

Tildrög bókunar stjórnar LSR frá 27. október 1999 hafa nú verið rakin en eins og þau bera með sér þá var mál [A] ekki eitt og sér til meðhöndlunar hjá stjórn LSR, heldur mál alls þess hóps er málið varðaði. Af þeim sökum var ekki tilefni til samráðs við hann vegna málsins þar sem hann hafði ekki einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra en stjórn sjóðsins er skipuð átta mönnum og um skipan þeirra vísast til 6. gr. laganna.

Í bréfi þínu er óskað eftir upplýsingum varðandi viðmiðun lífeyrisgreiðslna til [A] allt frá því að hann hóf töku lífeyris. Fyrrgreind bókun stjórnar LSR frá 27. október 1999 fól það í sér að lífeyrisgreiðslur til [A] voru miðaðar við laun aðstoðarbankastjóra hjá ríkisbönkunum fram til 1. janúar 1997. Eftir þann tíma hefur verið miðað við 80% af launum hæstaréttardómara eins og þau eru ákvörðuð af Kjaradómi að viðbættum 17%. Viðmiðunarlaun, eins og þau voru orðin skv. þessu í árslok 1996 lækkuðu þó ekki og héldust óbreytt þar til viðmiðun við laun hæstaréttardómara hafði náð þeirri fjárhæð. Hjálagt sendist yfirlit yfir þær lífeyrisgreiðslur sem [A] hefur fengið frá LSR frá því að hann hóf töku lífeyris en þær byggja á ofangreindum forsendum.

Þá er í bréfi þínu spurt um framkvæmd á efni 35. gr. laga nr. 1/1997 gagnvart þeim sem komnir voru á lífeyri við gildistöku laganna. Í samþykktum fyrir LSR eru ítarleg ákvæði í 72.-78. gr. um það hvernig með skuli fara breytingar á lífeyri eftir að lífeyristaka hefst, sbr. hjálagt afrit af tilvísuðum greinum úr samþykktum LSR. 75. gr. samþykktanna kveður á um að sjóðfélagar, sem fengu lífeyri úr sjóðnum í desember 1996, skuli ákveða fyrir 1. desember 1997 hvort um breytingar á lífeyri þeirra fari samkvæmt meðalbreytingum sem verða á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dagvinnu skv. 72. gr. eða hvort rétturinn fylgi breytingum á þeim launum, sem á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf sem þeir gegndu síðast eða upphaflegur lífeyrir er miðaður við. Sökum þeirra miklu breytinga er lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997 höfðu í för með sér var gefinn út kynningarbæklingur sem sendur var út til allra sjóðfélaga, sbr. hjálagðan kynningarbækling LSR. Í bæklingi þessum á bls. 6 er kynnt fyrir sjóðfélögum framangreint val um svokallaðar eftirmannsreglu eða meðaltalsreglu sem fram þurfti að fara fyrir 1. desember 1997. Jafnframt var send út orðsending til allra lífeyrisþega hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins, ásamt umsóknareyðublaði ef til þess kæmi að viðkomandi sjóðfélagi kysi meðaltalsreglu, sbr. hjálagt sýnishorn af orðsendingu til lífeyrisþega og umsóknareyðublað. Verður að ætla að [A] hafi fengið framangreindan kynningarbækling og orðsendingu þar sem hann var lífeyrisþegi á þeim tíma sem kynning á lagabreytingunum fór fram.

Að lokum skal beðist velvirðingar á þeim drætti sem það hefur sætt að svara erindi þínu.“

Með bréfi, dags. 12. mars 2001, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við framangreint bréf lífeyrissjóðsins. Þær athugasemdir bárust mér með bréfi, dags. 15. mars 2001. Kemur þar meðal annars fram að ef sú breyting að færa rekstur Landsbankans til hlutafélags í eigu ríkisins sé Þrándur í Götu þess að greiðslur til hans úr sjóðnum taki mið af launakjörum aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands hf. þá hafi verið eðlilegra að miða við laun fyrir samsvarandi starf í Seðlabanka Íslands fremur en launakjör hæstaréttardómara. Þá gerir hann enn fremur athugasemd við þann samanburð sem fram kemur í bréfi Byggðastofnunar á störfum hans hjá Framkvæmdastofnun ríkisins og störfum forstöðumanns þróunardeildar Byggðastofnunar á Sauðárkróki. Telur hann að við þann samanburð hafi ekki verið tekið tillit til veigamikilla verkefna sem fluttust frá Framkvæmdastofnun ríkisins til annarra stofnana en Byggðastofnunar.

IV.

1.

Stofnun Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins má rekja til laga nr. 72/1919, „um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sjer geymdan lífeyri“. Lífeyrissjóður embættismanna og ekkna þeirra var síðan stofnaður með lögum nr. 51/1921. Með 1. gr. laga nr. 101/1943 var nafni sjóðsins breytt í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og starfaði sjóðurinn eftirleiðis með því markmiði og skipulagi sem greindi í lögunum og síðari löggjöf um sjóðinn.

Í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 101/1943 sagði að upphæð ellilífeyris væri hundraðshluti af meðallaunum hlutaðeigandi sjóðfélaga síðustu 10 starfsár hans og skyldi hundraðshlutinn fara hækkandi eftir því sem starfstíminn væri lengri í samræmi við reglu sem nánar var mælt fyrir um í ákvæðinu. Af athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 101/1943 virðist mega ráða að með meðallaunum hafi verið átt við grunnlaun að verðlagsuppbót meðtalinni en það var þá nýmæli að sú uppbót hefði áhrif á fjárhæð ellilífeyris. (Alþt. 1942-1943, A-deild, bls. 655.) Í 10. gr. laganna sagði síðan að sjóðfélagar skyldu greiða ár hvert 4% af heildarárslaunum sínum í iðgjöld til sjóðsins og að launagreiðendur skyldu fyrst um sinn greiða 6% af heildarárslaunum sjóðfélaga í iðgjöld til sjóðsins. Virðist að með heildarárslaunum hafi verið skírskotað til grunnlauna. (Alþt. 1942-1943, A-deild, bls. 656.)

Með lögum nr. 40/1945 var nýrri málsgrein bætt við 12. gr. laga nr. 101/1943 sem fól í sér takmörkun á greiðslu ellilífeyris þannig að upphæð lífeyrisins gæti aldrei numið meiru en 75% af launum þeim er á hverjum tíma fylgdu embætti því eða starfi sem sjóðfélaginn lét af.

Hinn 1. janúar 1964 tóku gildi ný lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, lög nr. 29/1963, sem fólu í sér breytingar á viðmiðun ellilífeyrisgreiðslna úr sjóðnum. Í 3. mgr. 12. gr. þeirra laga var kveðið á um að upphæð ellilífeyris væri hundraðshluti af launum þeim sem á hverjum tíma fylgdu starfi því sem sjóðfélagi gegndi síðast. Fór hundraðshluti þessi eftir iðgjaldagreiðslutíma og launaflokki samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna eins og nánar var kveðið á um í ákvæðinu. Þá var reglum um iðgjaldagreiðslur breytt þannig að sjóðfélagi greiddi þá frá 2¼% til 4¼% af launum sínum í iðgjald til sjóðsins eftir nánari reglum um það efni. Iðgjald launagreiðanda var enn 6% af launum sjóðfélaga. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 29/1963 kom fram að til þess að tryggja lífeyrisþegum framvegis viðhlítandi lífeyri skyldi miða lífeyrisgreiðslur við síðustu laun sjóðfélagans auk þess sem gert var ráð fyrir að lífeyrisgreiðslur úr sjóðnum hækkuðu á tilsvarandi hátt og laun. (Alþt. 1962-1963, A-deild, bls. 1429-1430 og 1432.)

Með bráðabirgðalögum nr. 67/1980 var ákvæði laga nr. 29/1963 um upphæð ellilífeyris fært í 6. mgr. 12. gr. laganna og þær breytingar gerðar að framvegis skyldi sá hundraðshluti sem upphæð ellilífeyris var miðuð við í öllum tilvikum vera 2% fyrir hvert ár sem iðgjöld höfðu verið greidd til sjóðsins. Þá var öllum sjóðfélögum, sem skyldu greiða iðgjöld í sjóðinn, gert að greiða fast hlutfall, þ.e. 4% af launum sínum, í iðgjald. Þegar frumvarp til staðfestingar á bráðabirgðalögunum var lagt fyrir Alþingi var bætt við ákvæði 6. mgr. 12. gr. laganna að upphæð ellilífeyris væri ekki aðeins hundraðshluti af launum þeim sem fylgdu starfi því er sjóðfélagi gegndi síðast heldur skyldi enn fremur taka mið af persónuuppbót samkvæmt kjarasamningum.

Breyting var gerð á reglum um greiðslu ellilífeyris úr lífeyrissjóðnum með lögum nr. 47/1984. Þá var í fyrsta sinn kveðið á um að upphæð ellilífeyris væri hundraðshluti af launum fyrir „fullt starf“ er sjóðfélagi gegndi síðast. Hundraðshlutinn skyldi hins vegar framvegis fara eftir starfshlutfalli þannig að hann var 2% fyrir hvert ár í fullu starfi sem iðgjöld voru greidd fyrir en hlutfallslega lægri fyrir minna starfshlutfall. Ásamt þessari breytingu var nú í fyrsta sinn mælt fyrir um það í lögunum að upphæð ellilífeyris væri hundraðshluti af „föstum“ launum sjóðfélaga sem á hverjum tíma fylgdu stöðu þeirri er hann gegndi síðast.

Með lögum nr. 7/1990 komst aftur á fullt samræmi á orðalag 10. gr. laga nr. 29/1963 um stofn til útreiknings iðgjalda sjóðfélaga og launagreiðanda annars vegar og hins vegar á orðalag 6. mgr. 12. gr. laganna um stofn til útreiknings á ellilífeyrisgreiðslum. Samkvæmt 10. gr. bar framvegis að greiða 4% af „föstum launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót“ í iðgjald til sjóðsins. Upphæð ellilífeyris var einnig hundraðshluti af „þeim föstu launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót samkvæmt kjarasamningum sem á hverjum tíma [fylgdu] stöðu þeirri er sjóðfélagi gegndi síðast“.

Með I. kafla laga nr. 141/1996, um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins, voru gerðar umtalsverðar breytingar á efni og skipan laga nr. 29/1963, með síðari breytingum. Voru þau síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1997. Ákvæði 6. mgr. 12. gr. laga nr. 29/1963 var fært í 2. mgr. 24. gr. laganna og því breytt þannig að það tekur nú aðeins til útreiknings á lífeyri sjóðfélaga í B-deild sjóðsins við starfslok. Er 1. málsliður ákvæðisins svohljóðandi:

„Upphæð ellilífeyris er hundraðshluti af þeim föstu launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót samkvæmt kjarasamningum sem við starfslok fylgja stöðu þeirri fyrir fullt starf er sjóðfélagi gegndi síðast.“

Samkvæmt 3. mgr. 24. gr. laganna skulu breytingar á lífeyrisgreiðslum, eftir að taka lífeyris hefst, hins vegar framvegis miðast við meðalbreytingar á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dagvinnu eins og Hagstofa Íslands reiknar þær út mánaðarlega. Þessi almenna viðmiðun kemur í stað einstaklingbundinnar viðmiðunar áður. Samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 er þó ákveðnum hópi sjóðfélaga veittur kostur á að velja að nokkru leyti um viðmiðun lífeyrisgreiðslna. Er það svohljóðandi:

„Sjóðfélagar, sem hefja töku lífeyris í beinu framhaldi af starfi og þeir sem fá lífeyrisgreiðslur úr sjóðnum við gildistöku laga þessara, geta, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 24. gr. laganna og 1. mgr. 34. gr. laga nr. 141/1996, valið hvort lífeyrisgreiðslur til þeirra breytist til samræmis við breytingar sem verða á launum er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf sem þeir gegndu síðast, eða eftir atvikum við breytingar á launum fyrir hærra launað starf samkvæmt ákvæðum 6. mgr. 24. gr. og 1. eða 2. mgr. 28. gr. laganna, eða hvort þær skuli breytast samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 24. gr. laganna. Setja skal nánari ákvæði í samþykktir sjóðsins um með hvaða hætti vali sjóðfélaga samkvæmt þessu verði háttað og innan hvaða tímamarka þeir skuli tilkynna sjóðnum um þessa ákvörðun.“

Ákvæði núgildandi laga um viðmiðun iðgjalda eru efnislega samhljóða 1. og 3. mgr. 10. gr. laga nr. 29/1963 en var skipað í 1. og 3. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997.

2.

Samkvæmt framangreindu hafa lífeyrisréttindi í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins allt frá stofnun hans einkennst af því að bæði inntak þeirra, þ.e. viðmiðun lífeyrisins þegar kemur að greiðslu hans, og umfang greiðsluskyldu í sjóðinn, þ.e. viðmiðun iðgjalda sjóðfélaga og launagreiðanda, hafa verið bundin í lög. Þá hafa lífeyrisréttindi í Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins enn fremur þá sérstöðu að ríkissjóður hefur ábyrgst greiðslu lífeyrisskuldbindinga sjóðsins án tillits til þess að hvaða marki fjárframlög og ávöxtun þeirra duga til að standa undir þeim. Þannig hefur ekki að lögum verið samhengi á milli iðgjaldagreiðslna til sjóðsins annars vegar og þeirra skuldbindinga sem honum er ætlað að standa undir hins vegar. Almennt hefur þó stofn til greiðslu iðgjalda til sjóðsins og stofn til greiðslu á lífeyri til sjóðfélaga verið sá sami þótt orðalag ákvæða laga um greiðslurnar hafi ekki alltaf að öllu leyti verið sambærilegt.

Frá því að lög nr. 29/1963 tóku gildi og fram að gildistöku laga nr. 141/1996 var kveðið á um það að greiðsla ellilífeyris til sjóðfélaga skyldi almennt taka mið af þeim launum sem fylgdu starfi því er viðkomandi sjóðfélagi gegndi síðast. Frá því að lög nr. 141/1996 tóku gildi hefur þessi lögbundna viðmiðun gilt um útreikning lífeyrisréttinda viðkomandi starfsmanns við starfslok. Eftir það taka greiðslurnar almennt breytingum eftir ákveðinni vísitölu sem er óháð einstaklingsbundinni viðmiðun við laun fyrir ákveðið starf. Þeir sem höfðu hafið töku lífeyris fyrir gildistöku laganna var hins vegar gefinn kostur á að velja um það hvort breytingar á greiðslum til þeirra úr sjóðnum skyldu taka mið af eldri reglum eða hinni nýju vísitölu. A valdi að greiðslur til hans tækju mið af eldri reglum sjóðsins.

Stjórn sjóðsins er ekki heimilt að víkja frá ákvæði laga, sem mælir fyrir um hver viðmiðun lífeyrisgreiðslna skuli vera, nema að hún hafi til þess viðhlítandi heimild í lögum. Lífeyrissjóðurinn verður hins vegar að túlka ákvæði þeirra laga sem hann starfar eftir. Álitaefni kunna til dæmis að rísa um það hvaða greiðslur geta talist hluti fastra launa fyrir dagvinnu í skilningi 2. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997 og hvaða breytingar greiðslum fyrir það starf er sjóðfélagi gegndi síðast geti talist breytingar á launum samkvæmt 35. gr. sömu laga. Ég tel að þótt lífeyrissjóðurinn álíti réttilega að hluti greiðslna fyrir tiltekið starf falli ekki undir það að vera föst laun fyrir dagvinnu veiti það stjórninni ekki heimild til að miða greiðslu lífeyris, sem á samkvæmt lögunum að taka mið af launum fyrir tiltekið starf, við laun fyrir annað starf nema sérstök lagaheimild standi til þess.

Stjórn lífeyrissjóðsins tók þá ákvörðun 14. desember 1995 að framvegis skyldi lífeyrir þeirra er hefðu „haft viðmiðun við laun bankastjóra“ ríkisviðskiptabankanna taka mið af launum hæstaréttardómara að viðbættum 17%. Í skýringum lífeyrissjóðsins til mín kemur fram að þessi breyting hafi verið gerð vegna breytinga sem þá höfðu orðið á launum bankastjóra og aðstoðarbankastjóra. Áður höfðu laun þeirra tekið mið af launum hæstaréttardómara en á árunum 1993 til 1994 var því alfarið hætt. Þá virtust greiðslur, sem áður höfðu fallið utan dagvinnulauna þeirra, hafa verið færðar inn í dagvinnulaun bankastjóra og aðstoðarbankastjóra. Af þessum sökum taldi stjórn sjóðsins nauðsynlegt að ákveða aðra viðmiðun iðgjalda og lífeyrisgreiðslna í þeim tilvikum þegar greiðslur til viðkomandi sjóðfélaga tóku mið af launum bankastjóra og aðstoðarbankastjóra. Var í því sambandi vísað til þess að lög nr. 29/1963 gerðu aðeins ráð fyrir að iðgjöld væru greidd af dagvinnulaunum og lífeyrir miðaður við dagvinnulaun sjóðfélaga.

Stjórn lífeyrissjóðsins óskaði eftir lögfræðilegu áliti B um framangreinda ákvörðun stjórnarinnar. Í álitsgerð hans, dags. 26. júlí 1999, var komist að þeirri niðurstöðu að þessi ákvörðun hefði ekki haft viðhlítandi stoð í lögum nr. 29/1963. Í kjölfarið leiðrétti lífeyrissjóðurinn greiðslur til þeirra sjóðfélaga sem framangreind ákvörðun gilti um. Sú leiðrétting náði þó aðeins til 1. janúar 1997. Telur lífeyrissjóðurinn að ákvörðun stjórnar sjóðsins frá 14. desember 1995 eigi sér nú stoð í 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997.

Ákvæði 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997 var nýmæli í lögum um lífeyrissjóðinn og hljóðar það svo:

„Taki sjóðfélagi ekki laun samkvæmt samningum eða öðrum launaákvörðunum sem miðast við kjarasamninga opinberra starfsmanna, Kjaradóm, kjaranefnd eða kjarasamninga sem sveitarfélög gera á grundvelli laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna skal stjórn sjóðsins ákveða þau viðmiðunarlaun sem iðgjöld eru greidd af, og skulu þau ákveðin með hliðsjón af launaákvörðunum sem gilda um ríkisstarfsmenn samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, og lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.“

Í athugasemdum við ákvæði d-liðar 13. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 141/1996, segir eftirfarandi:

„Í d-lið þessarar greinar er ákvæði sem er nýtt í lögum sjóðsins og verður það 6. mgr. þeirrar greinar sem verður 23. gr. laganna. Samkvæmt því skal stjórn lífeyrissjóðsins ákveða þau viðmiðunarlaun, sem iðgjöld sjóðfélaga í B-deild sjóðsins eru greidd af, ef sjóðfélagar taka ekki laun samkvæmt samningum eða launaákvörðunum sem miðast við kjarasamninga opinberra starfsmanna, Kjaradóm, kjaranefnd eða kjarasamninga sem sveitarfélög gera á grundvelli laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Viðmiðunarlaun þessi eiga að vera ákveðin með hliðsjón af launaákvörðunum sem gilda um ríkisstarfsmenn samkvæmt lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, og lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd.

Vitað er að sumir launagreiðendur sem fengið hafa heimild til að greiða iðgjald til sjóðsins fyrir starfsmenn sína greiða laun sem ekki eru í samræmi við laun ríkisstarfsmanna. Þessir launagreiðendur hafa nánast haft sjálfdæmi um það hvaða viðmiðunarlaun það eru sem iðgjald er greitt af, aðeins ef þau eru kölluð dagvinnulaun. Með þessu hefur skapast ákveðið misræmi, með því að nokkrir einstaklingar geta í krafti ráðningarsamninga öðlast lífeyrisrétt sem er í miklu ósamræmi við það sem almennt gerist hjá sjóðfélögum. Jafnframt getur með þessu skapast mikið misræmi milli innborgaðra iðgjalda hjá tilteknum sjóðfélaga og þess lífeyrisréttar sem hann ávinnur sér þar sem lífeyrisgreiðslur eru eingöngu miðaðar við síðasta starf viðkomandi.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1577.)

Óumdeilt er að þegar A hóf töku lífeyris hjá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins tóku greiðslur til hans mið af launum aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands en ekki hæstaréttardómara. Ég tel að eins og lagagrundvelli lífeyrisgreiðslna var háttað á umræddum tíma hafi það ekki haft þýðingu í þessu sambandi að við starfslok hans hjá Framkvæmdastofnun ríkisins voru laun aðstoðarbankastjóra miðuð við laun hæstaréttardómara. Því lýtur ágreiningur í máli þessu að því hvort framangreint ákvæði 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, geti talist viðhlítandi heimild fyrir stjórn sjóðsins til að breyta einhliða viðmiðun lífeyrisgreiðslna til A úr launum aðstoðarbankastjóra í viðmiðun sem reiknað er út frá launum hæstaréttardómara.

3.

Ákvæði 23. gr. laga nr. 1/1997 fjallar um greiðslu iðgjalda til B-deildar sjóðsins. Með 6. mgr. 23. gr. laganna er gerð undantekning frá almennri reglu um gjaldstofn iðgjalda samkvæmt 1. og 3. mgr. 23. gr. Skulu iðgjöld almennt miðast við ákveðna prósentu af föstum launum sjóðfélaga fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót. Segir í 6. mgr. 23. gr. að stjórn sjóðsins skuli ákveða þau viðmiðunarlaun „sem iðgjöld eru greidd af“ ef viðkomandi sjóðfélagi fær ekki greidd laun samkvæmt kjarasamningi opinberra starfsmanna eða ákvörðun Kjaradóms eða kjaranefndar. Með sjóðfélaga er í lögunum almennt átt við þá einstaklinga sem greiða iðgjald til sjóðsins og þá einstaklinga sem fá greiddan elli- og örorkulífeyri úr sjóðnum auk þeirra sem með iðgjaldagreiðslum hafa áunnið sér rétt í sjóðnum en greiða ekki lengur iðgjald og hafa ekki hafið töku lífeyris úr sjóðnum, sbr. 2. gr. laganna.

Ákvæði 24. gr. laga nr. 1/1997 gildir um greiðslu ellilífeyris úr sjóðnum. Þá gilti enn fremur sú sérregla um lífeyrisgreiðslur til A að þær skyldu breytast til samræmis við breytingar sem urðu á launum er hverjum tíma voru greidd fyrir það starf er hann gegndi síðast, sbr. 35. gr. laga nr. 1/1997. Þrátt fyrir að í áðurgreindri athugasemd við það ákvæði sem varð að 6. mgr. 23. gr. laganna sé vísað til ákveðins misræmis milli lífeyrisréttar sjóðfélaga, sem leiði af umsömdum launakjörum sem ekki eru í samræmi við það sem almennt gerist hjá sjóðfélögum, er ekkert ákvæði í 24. gr. laganna er heimilar stjórn sjóðsins að ákveða aðra viðmiðun lífeyrisgreiðslna en mælt er fyrir um í 2. mgr. 24. gr. laganna. Ákvæði 35. gr. laganna mælir heldur ekki fyrir um heimild til frávika frá hinu lögbundna viðmiði hafi viðkomandi sjóðfélagi valið að lífeyrisgreiðslur til hans taki breytingum til samræmis við breytingar sem verða á launum er á hverjum tíma eru greidd fyrir það starf sem hann gegndi síðast. Orðalag 6. mgr. 23. gr. laganna og tengsl ákvæðisins við almenna reglu 1. og 3. mgr. 23. gr. laganna um greiðslu iðgjalda til sjóðsins tel ég benda til þess að heimild stjórnarinnar til breytinga á viðmiðunarlaunum hljóti almennt að einskorðast við breytingar á viðmiðunarlaunum við ákvörðun iðgjalda til sjóðsins. Þrátt fyrir þetta telur stjórn lífeyrissjóðsins að 6. mgr. 23. gr. laganna skyldi hana ekki aðeins til að breyta viðmiðun á greiðslu iðgjalda þeirra sjóðfélaga sem ákvæðið gildir um. Telur stjórnin að henni sé enn fremur skylt að breyta viðmiðun lífeyrisgreiðslna þeirra sjóðfélaga sem fá greiddan lífeyri sem miðast við laun sem ákvarðist af öðru en kjarasamningum opinberra starfsmanna eða ákvörðunum Kjaradóms eða kjaranefnd og höfðu hafið töku lífeyris fyrir gildistöku laga nr. 141/1996.

A hóf töku ellilífeyris úr sjóðnum árið 1989. Verður að leggja til grundvallar að hann hafi greitt iðgjald af dagvinnulaunum sínum eins og þau voru á hverjum tíma á meðan hann starfaði hjá Framkvæmdastofnun ríkisins og öðrum ríkisstofnunum er veittu aðild að lífeyrissjóðnum. Hann fékk greidd laun, sem miðuðust við laun aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands, við starfslok hans hjá Framkvæmdastofnun ríkisins þegar sú stofnun var lögð niður 30. september 1985. A greiddi áfram iðgjöld til sjóðsins í samræmi við heimild í 2. mgr. 17. gr. þágildandi laga nr. 29/1963. Áttu iðgjöld hans þá að miðast við „laun í þeim launaflokki, er staða hans var í, er hún var lögð niður“, eins og sagði í ákvæðinu. Naut hann þá sömu réttinda úr sjóðnum eins og hann hefði gegnt starfi sínu áfram. Frá því að hann hóf töku lífeyris og til 1. janúar 1997 var honum samkvæmt þessu greiddur ellilífeyrir miðað við laun aðstoðarbankastjóra hjá ríkisbönkunum, sbr. bréf lífeyrissjóðsins til mín, dags. 7. mars 2001. Á meðan hann greiddi iðgjald til sjóðsins urðu engar breytingar á þessari viðmiðun enda var þá engin lagaheimild til slíkra breytinga. Þegar viðmiðun lífeyrisgreiðslna til hans var breytt 1. janúar 1997 hafði hann fengið greiddan ellilífeyri í rúm sjö ár sem miðuðust við laun aðstoðarbankastjóra.

Það er álit mitt að mæla hefði þurft skýrt fyrir í lögum um heimild stjórnar lífeyrissjóðsins til að breyta lögbundinni viðmiðun lífeyrisgreiðslna samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 til þeirra sjóðfélaga sem höfðu hafið töku lífeyris fyrir gildistöku laga nr. 141/1996. Ég tel að ákvæði 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, veiti stjórn sjóðsins ekki viðhlítandi heimild til slíkra breytinga. Vísa ég í því sambandi til orðalags ákvæðisins og tengsla þess við almenna reglu laganna um stofn til greiðslu iðgjalda til sjóðsins eins og að framan greinir. Ég tel að athugasemdir við ákvæðið skjóti ekki stoðum undir þá skýringu að stjórn sjóðsins hafi slíkar valdheimildir gagnvart framangreindum hópi sjóðfélaga. Þá fæ ég ekki séð að almennt gildistökuákvæði 34. gr. laga nr. 141/1996 leiði til rýmri túlkunar á valdheimildum stjórnar sjóðsins samkvæmt 6. mgr. 23. gr. laganna eða að almenn ákvæði laganna um aðild að B-deild sjóðsins hafi þýðingu að þessu leyti. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um breytta viðmiðun lífeyrisgreiðslna til A frá 1. janúar 1997 hafi ekki átt sér viðhlítandi stoð í 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997.

4.

Eins og að framan greinir var starf A hjá Framkvæmdastofnun ríkisins lagt niður 30. september 1985. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. áttu iðgjöld hans þá að miðast við „laun í þeim launaflokki, er staða hans var í, er hún var lögð niður“. Fékk hann greiddan lífeyri í samræmi við laun aðstoðarbankastjóra ríkisbankanna frá árinu 1989, sbr. skýringar lífeyrissjóðsins til mín. Er þar væntanlega vísað til starfrækslu ríkisviðskiptabanka enda tóku laun hans hjá Framkvæmdastofnun ríkisins mið af launum aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands.

Hinn 1. janúar 1998 tók Landsbanki Íslands hf. við rekstri og starfsemi Landsbanka Íslands og Búnaðarbanki Íslands hf. við rekstri og starfsemi Búnaðarbanka Íslands, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1997. Í 2. mgr. 3. gr. var kveðið á um að Landsbanki Íslands og Búnaðarbanki Íslands skyldu lagðir niður þegar nýir hlutafélagabankar tækju til starfa. Í 8. gr. laganna sagði að allir starfsmenn bankanna, sem tóku laun samkvæmt kjarasamningum Sambands íslenskra bankamanna eða kjarasamningum annarra stéttarfélaga, skyldu eiga kost á sambærilegu starfi hjá hinum nýju hlutafélagabönkum. Um ráðningu og starfkjör bankastjóra, staðgengla bankastjóra, forstöðumanns endurskoðunardeildar og eftir atvikum aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf. skyldi samkvæmt 9. gr. laganna hins vegar fara eftir ákvæðum laga nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. ákvæði laga nr. 2/1995, um hlutafélög. Um biðlaunarétt sem kynni að hafa fylgt störfum í ríkisviðskiptabönkunum giltu ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 10. gr. laga nr. 50/1997.

Lög nr. 1/1997 hafa ekki að geyma sérstök ákvæði um það hvernig stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins skuli framvegis haga lífeyrisgreiðslum þegar starf, sem lífeyrisgreiðslur taka mið af, er lagt niður. Úr þeim álitaefnum sem rísa í kjölfar þess verður því að leysa á grundvelli þeirra almennu reglna sem gilda um starfsemi lífeyrissjóðsins. Ég tel að án sérstakrar reglu sem styðst við fullnægjandi lagaheimild geti lífeyrisþegi, sem byrjaður er að taka lífeyri þegar viðmiðunarstarf lífeyrisgreiðslna hans er lagt niður, geti ekki átt lögvarða kröfu til þess að lífeyrisgreiðslur til hans miðist við launakjör starfsmanns hjá hlutafélagi sem hefur tekið við viðkomandi starfsemi.

Stjórn sjóðsins setti sér samþykkt, sbr. 5. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 1/1997, í janúar 1997 og var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. mars 1997 sem samþykkt nr. 195/1997. Ný samþykkt var sett í janúar 1999. Í samþykktum sjóðsins er meðal annars kveðið á um með hvaða hætti vali sjóðfélaga samkvæmt 35. gr. laga nr. 1/1997 skuli háttað. Í 76. gr. samþykktanna frá 1997 sagði eftirfarandi:

„Sé starf, sem verið hefur til viðmiðunar fyrir breytingar á lífeyri, sbr. 72. grein, lagt niður skulu breytingar á lífeyri þeirra, sem haft hafa viðmiðun við það, upp frá því fara eftir 70. grein. Stjórnin getur þó ákveðið önnur viðmiðunarlaun sé eftir því óskað.“

Samhljóða ákvæði er í 78. gr. núgildandi samþykkta. Í 70. gr. samþykktanna, sbr. 72. gr. núgildandi samþykkta, er mælt fyrir um þá meginreglu að lífeyrisgreiðslur skuli breytast í samræmi við meðalbreytingar sem verða á föstum launum opinberra starfsmanna fyrir dagvinnu eins og Hagstofa Íslands reiknar þær mánaðarlega, sbr. enn fremur 3. mgr. 24. gr. laga nr. 1/1997.

Eins og áður greindi var Landsbanki Íslands lagður niður 1. janúar 1998 og Landsbanki Íslands hf. tók við starfsemi hans. Ég tel að líta verði svo á að störf aðstoðarbankastjóra í ríkisviðskiptabönkunum hafi á sama tíma verið lögð niður í skilningi 76. gr. samþykkta lífeyrissjóðsins, sbr. nú 78. gr. þeirra.

Í þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir mig af hálfu A og lífeyrissjóðsins vegna þessa máls kemur ekki fram að stjórn lífeyrissjóðsins hafi fjallað um mál A á grundvelli reglu 76. gr., sbr. nú 78. gr. samþykkta sjóðsins, og þar með að A hafi verið gefinn kostur á því að óska eftir öðrum viðmiðunarlaunum en leiðir af reglu 1. málsl. ákvæðisins. Það er því niðurstaða mín að ekki sé á þessu stigi tilefni til þess að ég fjalli frekar um það hvernig lífeyrisgreiðslur A skyldu taka breytingum frá 1. janúar 1998.

5.

Í bréfi mínu til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 28. apríl 2000, óskaði ég sérstaklega eftir því að stjórnin skýrði viðhorf sitt til þess atriðis í kvörtun A er laut að því að ekkert samráð hefði verið haft við hann um umræddar breytingar á launaviðmiðunum lífeyrisgreiðslna til hans. Þá óskaði ég eftir því að stjórnin skýrði viðhorf sitt til þess hvort gætt hafi verið fyrirmæla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennra reglna stjórnsýsluréttar við umræddar ákvarðanir. Í svarbréfi lífeyrissjóðsins til mín, dags. 7. mars 2001, segir að mál A hafi ekki verið „eitt og sér til meðhöndlunar hjá stjórn LSR, heldur mál alls þess hóps er málið varðaði“. Þá segir orðrétt í bréfi sjóðsins:

„Af þeim sökum var ekki tilefni til samráðs við hann vegna málsins þar sem hann hafði ekki einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra en stjórn sjóðsins er skipuð átta mönnum og um skipan þeirra vísast til 6. gr. laganna.“

Á það má fallast að samþykktir stjórnar lífeyrissjóðsins frá 14. desember 1995 og 27. október 1999 hafi verið almenns eðlis þar sem hún beindist ekki sérstaklega að A heldur að öllum sem höfðu haft viðmiðun við laun bankastjóra eða aðstoðarbankastjóra. Eftir var að framkvæma ákvörðun stjórnarinnar gagnvart einstökum lífeyrisþegum. Samþykktirnar kváðu þó endanlega á um hver skyldi vera viðmiðun lífeyrisgreiðslna til þeirra sem féllu undir almenna afmörkun samþykktarinnar án þess að gert væri ráð fyrir frekari útfærslu við framkvæmd hennar gagnvart einstökum sjóðfélögum.

Ákvörðun stjórnarinnar frá 27. október 1999 byggðist á því að fyrri ákvörðun hennar ætti sér nú lagastoð í 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997. Í kafla 3 hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að framangreind breyting ætti sér ekki viðhlítandi stoð í því lagaákvæði. Ég tel þó rétt að víkja hér að álitaefni um gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gagnvart einhliða breytingum sjóðsins á lögbundnum viðmiðunum greiðslna í og úr sjóðnum eftir því sem heimildir standa til slíkra breytinga.

Í álitum mínum frá 17. nóvember 1999 í málum nr. 2411/1998 og 2517/1998 komst ég að þeirri niðurstöðu að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins færi með opinbert vald til töku stjórnvaldsákvörðunar þegar hann tæki ákvörðun um rétt sjóðfélaga til lífeyris. Ég fæ ekki annað séð en að sömu sjónarmið eigi við um ákvarðanir sjóðsins um skyldu sjóðfélaga til greiðslu í sjóðinn. Breyting á efni stjórnvaldsákvörðunar telst almennt til sjálfstæðrar stjórnvaldsákvörðunar hvort sem breytingin byggist á því að viðkomandi stjórnvald á mat um efni hennar eða hún byggist á sérstakri heimild í lögum til slíkra breytinga.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég eðlilegt að ákvörðun, þar sem vikið er frá almennu viðmiði greiðslna í og úr sjóðnum, teljist til ákvörðunar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga um rétt eða skyldu manna. Samþykktir stjórnar lífeyrissjóðsins kunna að fela í sér almenna stefnumörkun eða fyrirmæli um slíkar breytingar er snerti afmarkaðan hóp sjóðfélaga án þess að samþykktin teljist ákvörðun í framangreindum skilningi. Ákvörðun um að framkvæma slíka breytingu gagnvart einstökum sjóðfélaga er byggir á slíkri samþykkt verður hins vegar almennt að telja til stjórnvaldsákvörðunar í skilningi stjórnsýslulaga. Þá legg ég áherslu á að þótt sú skylda hvíli á stjórn sjóðsins að ákvarða viðmiðun sem iðgjöld taka miða af hjá ákveðnum hópi sjóðfélaga samkvæmt 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997 og slík breyting sé enn fremur óumflýjanleg þegar starf sem lífeyrisgreiðslur taka mið af er lagt niður, sbr. núgildandi 78. gr. samþykkta sjóðsins, á stjórnin í báðum tilvikum ákveðið mat um það hver hin nýja viðmiðun skuli vera. Þá verður ekki annað séð en að gert sé ráð fyrir samráði við viðkomandi sjóðfélaga í samþykktum sjóðsins þegar viðmiðunarstarf er lagt niður, sbr. framangreind 78. gr. samþykktanna. Með hliðsjón af þessu tel ég að almennt beri að tilkynna viðkomandi sjóðfélaga um slíkar breytingar áður en þær eru til lykta leiddar þannig að hann eigi þess kost að tjá sig um efni málsins, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel rétt í ljósi skýringa lífeyrissjóðsins til mín um þetta atriði að beina þeim tilmælum til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að þess verði framvegis gætt í störfum sjóðsins að taka mið af framangreindum sjónarmiðum.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um breytta viðmiðun lífeyrisgreiðslna til A frá og með 1. janúar 1997 hafi ekki átt sér viðhlítandi stoð í 6. mgr. 23. gr. laga nr. 1/1997. Ég tel hins vegar að frá 1. janúar 1998, þegar störf aðstoðarbankastjóra ríkisviðskiptabankanna voru lögð niður í skilningi 76. gr. samþykkta sjóðsins, sbr. nú 78. gr. þeirra, hafi þurft að taka afstöðu til máls A á þeim grundvelli. Þar sem ekki verður séð að lífeyrissjóðurinn hafi fjallað um málið með hliðsjón af þessu er það niðurstaða mín að ekki sé á þessu stigi tilefni til þess að ég fjalli frekar um það hvernig lífeyrisgreiðslur til A skyldu taka breytingum frá 1. janúar 1998. Að lokum er það niðurstaða mín að eðlilegt sé að líta á ákvörðun, þar sem vikið er frá almennu viðmiði greiðslna í og úr sjóðnum, sem ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar lífeyrissjóðurinn á að einhverju leyti mat um það hver ný viðmiðun greiðslna úr eða í sjóðinn skuli vera tel ég að almennt beri að tilkynna viðkomandi sjóðfélaga um slíka breytingu áður en ákvörðun er tekin þannig að hann eigi þess kost að tjá sig um efni málsins, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að hún taki mál A til athugunar á ný, fari hann fram á það við stjórnina, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

VI.

Með bréfi til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 18. janúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til sjóðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari sjóðsins, dags. 1. febrúar, segir meðal annars svo:

„[...] Eftir að álit þitt í máli [A] lá fyrir leitaði [A] til LSR og óskaði eftir að mál sitt yrði yfirfarið í ljósi þessa álits. Málið var síðan tekið fyrir af stjórn sjóðsins. Á fundi stjórnar þann 30. nóvember sl. var eftirfarandi samþykkt gerð:

„Lífeyrir [A] verði leiðréttur miðað við laun aðstoðarbankastjóra Landsbanka Íslands fram til 1. janúar 1998. Eftir þann tíma taki lífeyrir hans breytingum m.v. meðalhækkanir sem verða á launum opinberra starfsmanna en jafnframt vakin athygli á því úrræði að óska eftir því við stjórn LSR að hún finni honum annað viðmið, sbr. 78. gr. samþykkta fyrir LSR.“

[A] var ritað hjálagt bréf þar sem honum var m.a. bent á rétt sinn til að fara fram á það við stjórn LSR að ákvarða önnur viðmiðunarlaun, sbr. 78. gr. núgildandi samþykkta fyrir LSR.

Sambærilegar leiðréttingar áttu sér stað á lífeyri vegna annarra sjóðfélaga sem svipað var ástatt um.“