I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 20. júní 2022 leitaði B lögmaður til umboðsmanns Alþingis, f.h. A, og kvartaði yfir afgreiðslu ríkissaksóknara á kæru hennar til embættisins 22. febrúar þess árs sem laut að ákvörðun lögreglustjórans á Norðurlandi eystra 21. desember 2021 í máli nr. [...] um að falla frá saksókn vegna líkamsárásar. Með ákvörðun ríkissaksóknara 21. mars 2022 var kæru A vísað frá á þeim grundvelli að hún hefði borist að liðnum kærufresti.
Kvörtunin laut einkum að því að ríkissaksóknari hefði ekki lagt mat á hvort skilyrði væru til að taka kæru A til efnismeðferðar á grundvelli stjórnsýslulaga með vísan til þess að hún hefði borist að liðnum kærufresti. Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvort frávísun ríkissaksóknara hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög, nánar tiltekið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II Málavextir
Hinn 11. maí 2021 barst lögreglustjóranum á Norðurlandi eystra tilkynning um líkamsárás gegn A [...] og var málið í kjölfar þess tekið til rannsóknar. Með ákvörðun lögreglustjórans 21. desember þess árs var fallið frá saksókn á grundvelli d-liðar 3. mgr. 146. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í ákvörðuninni, sem beint var til sakbornings málsins, kom eftirfarandi fram:
Mér hafa borist rannsóknargögn lögreglunnar á Norðurlandi eystra í máli nr. [...].
Rannsóknargögnin hafa verið yfirfarin með hliðsjón af 145. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88, 2008. Samkvæmt gögnum málsins hefur þú játað sakarefnið.
Brot þitt telst varða við 1. mgr. 217. gr. almennra hegningarlaga nr. 19, 1940 og 1. mgr. 99. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002.
Með vísun til D lið, 3. mgr. 146. gr. laga nr. 88, 2008, hefur verið ákveðið að fella niður saksókn í þessu máli. Þessi ákvörðun var tekin vegna þess að samkvæmt upplýsingum mínum sagði vinnuveitandi þinn þér upp störfum vegna þessa máls og því met ég það þannig að almannahagsmunir krefjist þess ekki að mál verði höfðað.
Yður tilkynnist framangreint hér með. Með vísun til 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88, 2008, um meðferð sakamála er yður bent á að hægt er að kæra þessa ákvörðun til embættis ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá dagsetningu þessa bréfs.
Afrit af tilkynningunni var sent C, móður A, á lögheimili þeirra.
A kærði ákvörðun lögreglustjórans 22. febrúar 2022. Í kærunni var m.a. byggt á því að afsakanlegt væri að kæran hefði ekki borist fyrr, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kærunni kom fram að tilkynningu um fráfall saksóknar hefði ekki verið beint til A eða foreldra hennar, heldur hefði móðir hennar fengið afrit af tilkynningu þar að lútandi sem beint hefði verið til sakbornings. Kæruleiðbeiningar í tilkynningunni hefðu samkvæmt framsetningu þeirra einungis beinst að honum.
Í afstöðu ríkissaksóknara til kærunnar 21. mars 2022 kom fram að í 1. málslið 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 væri kveðið á um að sá sem ekki vildi una ákvörðun lögreglustjóra um að fella mál niður samkvæmt 145. gr. eða falla frá saksókn samkvæmt 2. til 4. mgr. 146. gr. sömu laga gæti kært ákvörðunina til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum hefði verið tilkynnt um hana. Um væri að ræða sama kærufrest og þegar rannsókn máls væri hætt, sbr. 6. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008. Þá sagði einnig eftirfarandi:
Í athugasemdum með frumvarpi að lögum um meðferð sakamála segir m.a. um 6. mgr. 52. gr. laganna að þar sé gert að skilyrði að ákvörðunin sé kærð innan eins mánaðar frá því að sá sem í hlut á fékk vitneskju um hana en að um kæruna gildi að öðru leyti ákvæði VII. kafla stjórnsýslulaga. Það er mat ríkissaksóknara að þó ekki sé vísað til ákvæða stjórnsýslulaga í frumvarpi með lögum um meðferð sakamála varðandi ákvæði 147. gr. laganna, þá hljóti sömu sjónarmið að eiga við þar og eiga við varðandi kærufrest 6. mgr. 52. gr. laganna.
Með vísan til framangreinds og reglna stjórnsýsluréttarins, sbr. ákvæði 27. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er það álit ríkissaksóknara að hafi ákvörðun verið tilkynnt bréflega skuli við það miðað að kærufrestur hefjist þegar ákvörðunin er komin til aðila og að í því sambandi þurfi ákvörðunin ekki að vera komin til vitundar viðkomandi aðila heldur sé nægilegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt megi búast við að aðili geti kynnt sér hana, t.d. með því að bréf hafi verið afhent á heimili hans.
Í ákvörðun ríkissaksóknara sagði því næst að ákvörðun lögreglustjórans á Norðurlandi eystra um að falla frá saksókn á hendur sakborningi málsins hefði verið tilkynnt forsjáraðila kæranda með bréfi 21. desember 2021. Tilkynningin hefði verið send á lögheimili kæranda og ekkert hefði komið fram í málinu sem gæfi tilefni til að ætla að ákvörðunin hefði ekki borist þangað á almennum póstburðartíma.
Vegna athugasemda þess efnis að kæranda hefði einungis verið sent afrit af tilkynningu lögreglu til sakbornings málsins var tekið fram að það væri mat ríkissaksóknara að samkvæmt góðum stjórnsýsluháttum hefði verið rétt að senda slíka tilkynningu einnig með beinum hætti til kæranda þar sem leiðbeint hefði verið um kæruheimild og kærufrest til ríkissaksóknara. Í þessum efnum var einnig vísað til fyrirmæla ríkissaksóknara nr. 11/2017, um ákvörðun um að vísa frá kæru, hætta rannsókn eða fella mál niður, þar sem tekið væri fram að gætt skyldi að þess háttar tilkynning væri jafnframt send brotaþola enda lægi fyrir hver hann væri, sbr. 2. málslið 1. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008. Það væri á hinn bóginn álit ríkissaksóknara að framangreind málsmeðferð, þ.e. að kæranda hefði einungis verið sent afrit af tilkynningu til sakbornings, gæti ekki leitt til þess að litið yrði svo á að ákvörðunin hefði ekki verið komin til aðila í skilningi stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu var það mat ríkissaksóknara að líta yrði svo á að upphaf kærufrests málsins miðaðist við það þegar ætla mætti að ákvörðun lögreglustjóra um að falla frá saksókn á hendur sakborningi málsins hefði verið afhent með bréfi á heimili kæranda, sem yrði að ætla að hefði verið fáum dögum eftir dagsetningu bréfsins 21. desember 2021. Kærufrestur málsins hefði því verið liðinn þegar kæran barst ríkissaksóknara 22. febrúar 2022.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda
Með bréfi til ríkissaksóknara 30. júní 2022 var óskað eftir afriti af gögnum í máli A og að ríkissaksóknari lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A til umboðsmanns. Þá var þess sérstaklega óskað að ríkissaksóknari veitti umboðsmanni skýringar á því hvort og þá hvernig fyrrgreind birting niðurstöðu málsins á lögheimili A samrýmdist 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, og fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 1/2020, um tilkynningar til brotaþola og réttargæslumanna. Jafnframt var þess óskað að ríkissaksóknari skýrði hvort og þá hvernig þær kæruleiðbeiningar sem veittar hefðu verið í bréfi lögreglustjórans á Norðurlandi eystra 21. desember 2021 hefðu samrýmst 7. gr. og 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og fyrrnefndum fyrirmælum ríkissaksóknara. Í ljósi þess að af ákvörðun ríkissaksóknara yrði ekki ráðið hvort og þá með hvaða hætti hefði verið lagt mat á hvort skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hefði verið fullnægt var þess óskað að ríkissaksóknari skýrði hvernig úrlausn embættisins samrýmdist þeirri lagagrein.
Í svarbréfi ríkissaksóknara 25. ágúst 2022 sagði eftirfarandi:
Eins og rakið er í afstöðu ríkissaksóknara, dags. 21. mars 2022, þá var ákvörðun lögreglustjórans á Norðurlandi eystra um að falla frá saksókn í málinu tilkynnt [D] með bréfi, dags. 21. desember 2021, þar sem getið er um röksemdir lögreglustjóra, kæruheimild og kærufrest til ríkissaksóknara. Í tilkynningunni kemur jafnframt fram að afrit bréfsins sé sent á móður brotaþola og var kærendum með þeim hætti tilkynnt um framangreinda ákvörðun. Í tilkynningunni er á hinn bóginn ekki leiðbeint um heimild aðila til þess að óska eftir frekari rökstuðningi. Samkvæmt framansögðu var kærendum ekki jafnframt send sérstök tilkynning en af gögnum málsins verður engu að síður ráðið að tilkynning um málalok hafi borist kærendum og þeir verið upplýstir um kæruheimild og kærufrest til ríkissaksóknara. Samkvæmt framansögðu, og þegar litið er til atvika málsins, telur ríkissaksóknari að sú tilkynning sem kærendum barst verði að teljast hafa verið nægjanleg og þar með ekki í andstöðu við 1. mgr. 147. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2009, 2. mgr. 20. gr., sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og fyrirmæli ríkissaksóknara nr. 1/2020 og 11/2017, að öðru leyti en varðar leiðbeiningar vegna rökstuðnings.
Því næst sagði í bréfinu að það væri mat ríkissaksóknara að ekki væri afsakanlegt að kæran hefði borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þetta mat mætti ráða af afstöðu embættisins til kærunnar 21. mars 2022. Um þetta sagði nánar eftirfarandi í bréfinu:
Rétt þykir í þessu sambandi að taka fram að heimildir ríkissaksóknara til að taka kæru til meðferðar að liðnum kærufresti eru þrengri þegar aðilar máls eru fleiri en einn og þar sem vegast á andstæðir hagsmunir af slíkri niðurstöðu. Tilkynning lögreglustjórans um þá ákvörðun að falla frá saksókn í málinu er ívilnandi stjórnvaldsákvörðun fyrir [D] og mátti [D] treysta því að málið yrði ekki tekið upp á ný eftir að kærufrestur var liðinn þar sem ekki er til þess lagaheimild, nema fram komi ný sakargögn. Þá er jafnframt til þess að líta að túlka ber kærufrest samkvæmt ákvæði 2. mgr. 147. gr. laga um meðferð sakamála þröngt. Má í þessu sambandi benda til hliðsjónar á dóm Hæstaréttar frá 31. maí 2005, í máli nr. 216/2005.
Athugasemdir lögmanns A bárust umboðsmanni með bréfi 15. september 2022.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Lagaumhverfi
Um meðferð sakamála gilda samnefnd lög nr. 88/2008. Kveðið er á um heimildir handhafa ákæruvalds til að falla frá saksókn í 2. til 4. mgr. 146. gr. laganna en fyrrgreind ákvörðun lögreglustjórans á Norðurlandi eystra var byggð á d-lið 3. mgr. greinarinnar sem heimilar handhafa ákæruvalds að falla frá saksókn „ef brot hefur valdið sakborningi sjálfum óvenjulega miklum þjáningum eða aðrar sérstakar ástæður mæla með því að fallið sé frá saksókn, enda verði að telja að almannahagsmunir krefjist ekki málshöfðunar.“ Ákvæði 1. og 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 hljóða svo:
Nú er mál fellt niður skv. 145. gr. eða fallið er frá saksókn skv. 2.-4. mgr. 146. gr. og er þá ekki skylt að gefa þeim sem hlut á að máli kost á að tjá sig áður en sú ákvörðun er tekin. Hins vegar skal ákærandi sem ákvörðunina tók tilkynna hana sakborningi og ef því er að skipta brotaþola, enda liggi fyrir hver hann er. Héraðssaksóknara og lögreglustjóra er skylt að rökstyðja í stuttu máli ákvörðun sína um að fella mál niður sé þess óskað. Ákvörðun um að falla frá saksókn ber að rökstyðja með því að vísa til viðeigandi ákvæðis í 146. gr. en ekki er skylt að færa frekari rök fyrir henni.
Sá sem ekki vill una ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra skv. 1. mgr. getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Skal ríkissaksóknari taka afstöðu til kærunnar innan þriggja mánaða frá því að hún barst honum en ekki er skylt að rökstyðja þá afstöðu sérstaklega nema ákvörðun héraðssaksóknara eða lögreglustjóra sé felld úr gildi.
Störf handhafa ákæruvalds teljast almennt til „stjórnsýslu ríkisins“ í skilningi 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og taka lögin þar af leiðandi til þessara aðila. Í því sambandi má benda á að í frumvarpi því er varð að lögum nr. 88/2008 var upphaflega lagt til, með a-lið 30. töluliðar 234. gr., að tekin yrðu af tvímæli um að stjórnsýslulög giltu ekki um „meðferð ákæruvalds í sakamálum“. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var þessari tillögu hafnað af hálfu allsherjarnefndar, en í áliti nefndarinnar sagði um þetta efni m.a. eftirfarandi:
Það hefur sætt gagnrýni að skv. a-lið 30. tölul. 234. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga taki ekki til meðferðar ákæruvalds í sakamálum. Fallist er á að þetta geti verið varhugavert með tilliti til réttaröryggis borgaranna, enda er lagt til að þessi töluliður verði felldur brott. Með tilkomu þeirrar grundvallarbreytingar á skipan ákæruvaldsins, sem boðuð er í frumvarpinu, þar sem ríkissaksóknara er m.a. ætlað það hlutverk að hafa á þriðja stjórnsýslustigi eftirlit með öðrum handhöfum ákæruvalds, er á hinn bóginn eðlilegt að takmarka rétt þeirra sem aðild eiga að málum á þessu sviði stjórnsýslunnar, annarra en sakborninga, til andmæla og til að krefjast rökstuðnings ákvarðana er lúta að rannsókn og saksókn, einkum ef um er að ræða minni háttar sakamál. Miða þær breytingar, sem lagðar eru til á 52. og 147. gr., að þessu og þarfnast þær að öðru leyti ekki skýringa (Þskj. 1153 á 135. löggjafarþingi 2007-2008, bls. 4).
Leggja verður til grundvallar að ákvörðun um að falla frá saksókn teljist stjórnvaldsákvörðun enda fellur hún að öllum efnisskilyrðum þess hugtaks. Þannig hefur slík ákvörðun raunverulega þýðingu fyrir sakborning og brotaþola og felur samkvæmt efni sínu í sér endanlegar lyktir máls, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006, 23 júní 2009 í máli nr. 5486/2008 og 10. september 2009 í máli nr. 5587/2009 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands 17. mars 1995 í máli nr. 75/1995. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og í samræmi við almenn sjónarmið um lögskýringu giltu ákvæði laganna þar af leiðandi um fyrrgreinda ákvörðun lögreglustjóra um fráfall saksóknar að því marki sem annað leiddi ekki af ákvæðum laga nr. 88/2008.
Svo sem áður greinir hefur löggjafinn með 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 mælt fyrir um sérstaka kæruleið vegna niðurfellingar máls eða fráfalls saksóknar sem veitir m.a. brotaþola lögvarinn rétt til þess að kæra ákvarðanir um þessi atriði til ríkissaksóknara. Í samræmi við þau sjónarmið sem áður greinir verður að leggja til grundvallar að afstaða ríkissaksóknara til kæru á grundvelli fyrrgreinds lagaákvæðis varði einnig „rétt“ þess sem kært hefur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Gilda stjórnsýslulög því einnig um meðferð slíks kærumáls að því marki sem ekki er að finna í lögum nr. 88/2008 sérstök fyrirmæli um meðferð að þessu leyti, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 1. september 2004 í máli nr. 4065/2004. Er sú niðurstaða einnig í samræmi við framangreindar athugasemdir í lögskýringargögnum vegna setningar laga nr. 88/2008 og þau sjónarmið sem þar koma fram á þá leið að nauðsynlegt sé að mæla fyrir um tiltekin frávik frá almennum reglum stjórnsýslulaga um andmælarétt og rökstuðning að því er varðar meðferð kærumála á grundvelli 147. gr. laganna.
Af framangreindu leiðir að við meðferð kærumáls á grundvelli 147. gr. laga nr. 88/2008 ber ríkissaksóknara að fylgja ákvæðum II. til VI. svo og VIII. kafla stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna, nema annað leiði af ákvæðum laga nr. 88/2008 eins og þau verða skýrð með hliðsjón af tiltækum lögskýringargögnum og viðurkenndum sjónarmiðum. Á meðal þeirra ákvæða stjórnsýslulaga sem hér eiga við eru 20. til 22. gr. laganna sem fjalla m.a. um birtingu ákvörðunar, kæruleiðbeiningar og rökstuðning svo og 28. gr. þar sem kveðið er á um þá aðstöðu þegar kæra berst að liðnum kærufresti.
2 Upphaf kærufrests í málinu
Ákærandi, sem tekur ákvörðun um að falla frá saksókn samkvæmt 2. til 4. mgr. 146. gr. laga nr. 88/2008, skal tilkynna hana sakborningi og ef því er að skipta brotaþola, enda liggi fyrir hver hann sé, sbr. 1. mgr. 147. gr. laganna. Skylda ákæranda til að tilkynna brotaþola um að fallið hafi verið frá saksókn er áréttuð í fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 11/2017, um ákvörðun um að vísa frá kæru, hætta rannsókn eða fella mál niður svo og fyrirmælum nr. 1/2020, um tilkynningar til brotaþola og réttargæslumanna. Þar kemur einnig fram að kynna beri brotaþola rétt hans til að kæra ákvörðun til ríkissaksóknara.
Af 1. málslið 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 leiðir að sá sem ekki vill una ákvörðun lögreglustjóra um að falla frá saksókn samkvæmt 2. til 4. mgr. 146. gr. laganna getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að „honum var tilkynnt um hana“, en líkt og áður greinir vísaði ríkissaksóknari kæru A frá hinn 21. mars þess árs á þeim grundvelli að hún hefði borist að liðnum þessum fresti. Þegar mat er lagt á hvenær kærufrestur hefst eftir töku ákvörðunar um að falla frá saksókn er almennt miðað við það tímamark þegar ákvörðunin hefur verið tilkynnt með lögboðnum hætti. Í 1. og 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 og tiltækum lögskýringargögnum er hvorki vikið nánar að þessu tímamarki né að birtingarhætti téðra ákvarðana, þ.m.t. hvort sakborningi og brotaþola beri að tilkynna um ákvörðun með sjálfstæðum og einstaklingsmiðuðum tilkynningum. Verður því að túlka ákvæðið til samræmis við almenna reglu 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Í þeirri lagagrein kemur fram að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Þá segir að ákvörðun sé bindandi eftir að hún sé komin til aðila.
Af undantekningarreglu fyrri málsliðar 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir að ekki er með öllu girt fyrir að ákvörðun verði talin geta öðlast bindandi réttaráhrif þótt hún hafi ekki verið réttilega tilkynnt af hálfu stjórnvalds. Er þá almennt miðað við að aðili máls hafi með öðrum hætti sannanlega fengið vitneskju um efni hennar. Í samræmi við þau réttaröryggissjónarmið sem liggja lögunum til grundvallar verður þó að árétta að þá undantekningu ber að túlka þröngt enda er almennt við það miðað að stjórnsýslulög feli í sér lágmarkskröfur til meðferðar stjórnsýslumála.
Ekkert liggur fyrir um það hvenær A og forsjáraðilum hennar varð í reynd kunnugt um efni þeirrar ákvörðunar sem hér um ræðir og þar með þau réttaráhrif hennar að saksókn í málinu hefði verið felld niður. Eins og málið liggur fyrir er því ekkert komið fram sem leitt getur til þeirrar niðurstöðu að óþarft hafi verið að birta téða tilkynningu eða atvik við birtingu hennar hafi verið án þýðingar. Í því sambandi athugast einnig að í 147. gr. laga nr. 88/2008 er ekki sérstaklega gert ráð fyrir þeirri undantekningu sem kemur fram í niðurlagi fyrri málsliðar 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt síðari málslið 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er nægilegt að ákvörðun sé „komin til“ aðila til að teljist bindandi. Áskilur ákvæðið þannig ekki að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila heldur er yfirleitt nægilegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt megi búast við að hann geti kynnt sér efni hennar. Þegar ekki er mælt fyrir um sérstakan birtingarhátt í lögum ræðst hann almennt af formi ákvörðunar, t.d. þannig að skriflegar ákvarðanir beri að tilkynna skriflega. Þá er við það miðað að birting sé að jafnaði einstaklingsbundin, þ.e. beint að sérhverjum málsaðila (sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur –málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 863).
Fyrir liggur að téð ákvörðun lögreglustjórans um að falla frá saksókn barst A með því að forsjáraðili hennar fékk sent afrit af tilkynningu til sakbornings um niðurfellingu saksóknar á lögheimili sitt. Í samræmi við þau sjónarmið sem áður greinir verður að horfa til þess hvort með þessu hafi verið nægilega tryggt að A, eða annar maður fyrir hennar hönd, gæti kynnt sér efni ákvörðunarinnar og tekið afstöðu til hennar. Þótt telja verði að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna A, sem brotaþola, um ákvörðunina með sérstakri einstaklingsmiðaðri tilkynningu fór engu að síður ekki á milli mála hvert efni ákvörðunarinnar var sem borin var út á lögheimili A með bréfi. Tel ég því ekki efni til að líta svo á að téður birtingarháttur hafi í sjálfu sér verið í ósamræmi við lög.
Samkvæmt framangreindu og með hliðsjón af því að bréf eru almennt borin út til viðtakanda innanlands einum til tveimur dögum eftir að þau eru póstlögð verður að leggja til grundvallar að ákvörðun lögreglustjórans á Norðurlandi eystra hafi orðið bindandi gagnvart A og eins mánaðar kærufrestur samkvæmt 1. málslið 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 byrjað að líða þegar afrit af ákvörðuninni var komið til forsjáraðila hennar í desember 2021. Er þannig ótvírætt að þegar kæra A barst ríkissaksóknara 22. febrúar 2022 var meira en einn mánuður liðinn frá því að henni hafði verið tilkynnt um ákvörðunina.
3 Kæruleiðbeiningar lögreglustjórans á Norðurlandi eystra
Svo sem áður greinir er það afstaða ríkissaksóknara í skýringum hans til umboðsmanns að brotaþoli hafi verið upplýstur um kæruheimild og kærufrest til embættisins með fyrrgreindu afriti af tilkynningu til sakbornings. Er þá vísað til þess að í tilkynningunni komi fram orðalagið: „yður er bent á að hægt er að kæra þessa ákvörðun til embættis ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá dagsetningu þessa bréfs.“ Hins vegar er ekki um það deilt að þessar leiðbeiningar áttu samkvæmt orðum sínum við um viðtakanda frumrits tilkynningarinnar, þ.e. sakborning, en ekki A sem naut stöðu brotaþola við meðferð sakamálsins.
Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skal veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld svo og hvert beina skuli kæru, sbr. 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, sbr. jafnframt 3. mgr. sömu lagagreinar. Í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir um ákvæðið að meginrökin fyrir því að veita heimild til að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé að stuðla að auknu réttaröryggi. Ekki sé hægt að búast við því að aðilum sé kunnugt um kæruheimildir, hvert beina skuli kæru, kærufresti svo og kærugjöld. Því þyki rétt og skylt að veita leiðbeiningar um þessi atriði þegar ákvörðun er birt, sé kæruheimild til staðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3301). Markmið leiðbeiningarskyldu að þessu leyti er þannig m.a. að gera málsaðila kleift að gæta réttar síns gagnvart stjórnvöldum. Er þetta í samræmi við þau almennu rök endurskoðunarúrræða málsaðila stjórnsýslumáls að réttaröryggi og réttarvernd sé tryggð eftir því sem kostur er.
Í þessu ljósi get ég ekki fallist á að viðtakandi umræddrar tilkynningar hafi mátt ráða að A nyti sambærilegrar heimildar og sakborningur til að kæra ákvörðun lögreglustjóra, svo sem með tilliti til nánari skilyrða fyrir kæru og kærufrests. Í þessu sambandi tel ég að jafnframt þurfi að hafa í huga að þótt starfsemi handhafa ákæruvalds teljist til stjórnsýslu ríkisins er meðferð sakamála sérstaks eðlis og staða brotaþola í ýmsu tilliti ólík stöðu aðila hefðbundins stjórnsýslumáls. Var af þessari ástæðu einnig tilefni til þess að leiðbeina brotaþola sérstaklega að þessu leyti.
Með hliðsjón af fyrrgreindum fyrirmælum 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga og þeim sjónarmiðum sem þeim búa að baki tel ég þar af leiðandi að leggja verði til grundvallar að A hafi í umrætt sinn ekki verið veittar kæruleiðbeiningar vegna fyrrgreindrar ákvörðunar lögreglustjóra í samræmi við lög.
4 Tók ríkissaksóknari afstöðu til þess hvort heimilt væri að fjalla um kæru A þótt kærufrestur væri liðinn?
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar. Í athugasemdum við 28. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir eftirfarandi:
Æðra stjórnvaldi ber, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Réttaráhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti eru þau að henni skal vísað frá.
Í 1. mgr. eru greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi er undantekning gerð þegar afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik má nefna það að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar, enda þótt kæra hafi borist að liðnum kærufresti, mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul.
Við mat á því hvort framangreind skilyrði eru fyrir hendi þarf að líta til þess hvort aðilar að málinu eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308).
Líkt og ráðið verður af orðalagi frumvarpsins ber æðra stjórnvaldi „að eigin frumkvæði“ að „kanna hvort kæra hafi borist að liðnum kærufresti“ en í því felst að stjórnvaldinu ber við þessar aðstæður einnig að leggja mat á hvort atvik séu allt að einu með þeim hætti að rétt sé að taka kæruna til efnislegrar meðferðar. Í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga verður stjórnvaldið þá að leggja fullnægjandi grundvöll að niðurstöðu sinni um hvort fullnægt sé skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti og vera reiðubúið til að rökstyðja ákvörðun sína samkvæmt ákvæðum 21. gr. laganna, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 5. júní 2009 í máli nr. 5471/2008.
Ríkissaksóknara ber að gæta að framangreindum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga þegar hann tekur afstöðu til kæru sem berst að liðnum kærufresti samkvæmt 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 nema annað leiði af þeim lögum. Í því sambandi verður að halda því til haga að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 147. gr. laganna er ekki skylt að færa frekari rök fyrir ákvörðun um að falla frá saksókn en að vísa til viðeigandi ákvæðis í 146. gr. laganna. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. greinarinnar er ríkissaksóknara enn fremur ekki skylt að rökstyðja afstöðu sína til kæru slíkrar ákvörðunar nema hún sé felld úr gildi. Fela téð lagaákvæði þannig í sér frávik frá almennum reglum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Þessi ákvæði laganna eiga hins vegar ekki samkvæmt orðum sínum við um mat ríkissaksóknara á því hvort heimilt sé að fjalla um kæru að loknum kærufresti samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga. Geta almennar reglur um lögskýringu ekki helgað rýmkandi skýringu umræddra ákvæða laga nr. 88/2008 að þessu leyti.
Líkt og áður greinir er í skýringum ríkissaksóknara til umboðsmanns vísað til þess að það hafi verið mat embættisins að ekki væri afsakanlegt að kæran hefði borist að liðnum kærufresti og það mat mætti ráða af afstöðu þess 21. mars 2022. Jafnframt er vísað til þess að heimildir ríkissaksóknara taki mið af hagsmunum sakbornings í málinu og kærufrest samkvæmt 2. mgr. 147. gr. laga nr. 88/2008 beri að túlka þröngt.
Samkvæmt 4. tölulið 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, skal í rökstuðningi fyrir niðurstöðu í kærumáli m.a. vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem stjórnvaldi á kærustigi er skylt, samkvæmt þeim lagagrundvelli sem stjórnvaldsákvörðun er reist á í hvert sinn, að fjalla um matskennd atriði ber því í rökstuðningi sínum að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.
Af fyrrgreindri afstöðu ríkissaksóknara 21. mars 2022 verður ekki ráðið að hann hafi við meðferð kærumálsins lagt á það efnislegt mat hvort fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, hvorki samkvæmt 1. né 2. tölulið málsgreinarinnar, til að taka kæru A til efnislegrar meðferðar og þá einkum í ljósi fyrrgreindra atvika við tilkynningu ákvörðunar lögreglustjóra um að falla frá saksókn. Þar af leiðandi get ég ekki fallist á það með ríkissaksóknara að tekin hafi verið fullnægjandi afstaða til umrædds atriðis þannig að fullnægt væri kröfum 4. töluliðar 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Vegna röksemdar ríkissaksóknara þess efnis að sakborningur í umræddu máli hafi mátt treysta því að það yrði ekki tekið upp á ný eftir að kærufrestur var liðinn, þar sem ekki væri til þess lagaheimild, verður að lokum að árétta að ákvæði stjórnsýslulaga gilda um málsmeðferð og ákvarðanatöku handhafa ákæruvalds að því marki sem ekki leiðir annað af lögum nr. 88/2008. Í þessu ljósi verður ekki á það fallist að útilokað hafi verið að taka kæru A til efnismeðferðar eftir að kærufrestur var útrunninn. Getur það ekki haggað þeirri niðurstöðu þótt væntingar sakbornings um lyktir máls kunni hugsanlega að vera meðal þeirra atriða sem ríkissaksóknari telur rétt að líta til við nánara mat sitt á skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Að lokum bendi ég á með dómi Hæstaréttar 31. maí 2005 í máli nr. 216/2005, sem vísað er til í skýringum ríkissaksóknara til umboðsmanns, var fjallað um ákvæði 114. gr. þágildandi laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, þess efnis að aðili gæti kært ákvörðun lögreglustjóra til ríkissaksóknara „innan mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana“. Í dómi héraðsdóms, sem staðfestur var með vísan til forsendna sinna í Hæstarétti, var því slegið föstu að sá frestur hefði verið útrunninn þegar kæra barst embættinu og því hefði verið óheimilt að gefa út ákæru. Með dóminum var þar af leiðandi ekki skorið úr um hvort og hvenær ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga gæti allt að einu leitt til þess að heimilt væri að taka kæru til efnismeðferðar eftir lok kærufrests, svo sem um ræðir í máli því sem hér er til úrlausnar.
Með vísan til alls þess sem áður er rakið um skyldur æðra stjórnvalds við þær aðstæður sem hér voru uppi er það álit mitt að ríkissaksóknari hafi ekki tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga væri fullnægt til að taka mál A til efnislegrar meðferðar án tillits til þess hvort lögákveðinn kærufrestur væri liðinn.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að A hafi ekki verið veittar fullnægjandi kæruleiðbeiningar við tilkynningu ákvörðunar lögreglustjórans á Norðurlandi eystra 21. desember 2021 um að falla frá saksókn á hendur sakborningi í máli nr. [...], sbr. 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég að afstaða ríkissaksóknara 21. mars 2022 hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga og þær kröfur sem reglur stjórnsýsluréttar gera til mats og rökstuðnings kærustjórnvalds við þær aðstæður sem uppi voru.
Ég beini þeim tilmælum til ríkissaksóknara að hann taki kærumál A til nýrrar meðferðar komi fram ósk þess efnis frá henni og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem sett eru fram í áliti þessu. Að öðru leyti beini ég þeim tilmælum til embættisins að það gæti framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.
Lögreglustjóranum á Norðurlandi eystra er sent afrit af áliti þessu til upplýsingar.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Eins og atvikum málsins var háttað fékk ríkissaksóknari ekki séð að fyrir hendi væru lagaskilyrði til að verða við beiðni um endurupptöku og hafnaði því.