Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Vísað er til kvörtunar yðar 28. desember 2021, f.h. A, yfir málsmeðferð siðanefndar Háskóla Íslands 23. ágúst þess árs í máli nr. 1/2021 sem laut að vinnubrögðum X og háttsemi tiltekinna starfsmanna stofnunarinnar og Y-deildar háskólans. Í kvörtuninni er á því byggt að málsmeðferð nefndarinnar hafi í ýmsum atriðum brotið gegn 10., 11., 13., 15. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og 1., 6. og 7. lið starfsreglna nefndarinnar.

Svo sem nánar er vikið að síðar hefur komið fram undir meðferð málsins hjá umboðsmanni að yður hafi nú verið sent álit nefndarinnar og það almenna verklag tekið upp hjá nefndinni að senda þeim sem kvartar, og er ekki íslenskumælandi, álit í viðkomandi máli og þýðingu á forsendum þess. Einnig hafi yður verið afhent gögn málsins að undanskildu einu minnisblaði sem talið var að hefði að geyma upplýsingar um líðan og persónulega hagi starfsfólks Y-deildar. Í samræmi við þetta hefur athugun umboðsmanns verið einskorðuð við hvort nægilega hafi verið gætt að andmælarétti A við meðferð málsins hjá siðanefndinni svo og hvort hún hafi fullnægt skyldu sinni til rannsóknar og rökstuðnings.

  

II Málsatvik

Svo sem rakið er í fyrrgreindu áliti siðanefndar voru tildrög málsins bréf A til forseta Z-sviðs 25. janúar 2021 en endurrit þess bréfs mun hann einnig hafa sent stjórnarformanni X, deildarforseta Y-deildar og mannauðsstjóra sviðsins. Með bréfinu dró A umsókn sína um starf sérfræðings hjá X til baka, lýsti djúpstæðum vonbrigðum með starfsemi stofnunarinnar sem hefði átt verulegan þátt í starfsferli hans og gerði nánari grein fyrir ástæðum þess. Einkum vísaði hann annars vegar til þess að um árabil hefðu tilteknir starfsmenn stofnunarinnar tekið upp og nýtt hugmyndir hans að rannsóknum í þágu eigin vísindastarfa og þannig með ýmsum hætti lagt stein í götu hans sem vísindamanns en í því sambandi var einnig vísað til aðkomu eins utanaðkomandi fræðimanns. Hins vegar vísaði A til þess að eftir lok umsóknarfrests hefði komið fram að tveir tilteknir menn, annar þeirra einn af þeim sem A bar sökum, hefðu haft náið samstarf við þann aðila sem ætti að skipa menn í valnefnd vegna starfsins. Lýsti A þeirri skoðun sinni í bréfinu að um hagsmunaárekstur væri að ræða og gæfi þetta til kynna að ráðningarferlið væri ekki reist á óvilhöllum grunni.

Forseti Z-sviðs áframsendi áðurnefnt bréf A til rektors sem óskaði þess við siðanefnd skólans 2. febrúar 2021 að hún tæki erindi hans til efnislegrar umfjöllunar. Eftir fund nefndarinnar 11. sama mánaðar var A gefinn kostur á að gera ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem hann gerði með greinargerð sem send var nefndinni með tölvubréfi 12. mars þess árs. Nefndin kom saman öðru sinni 31. sama mánaðar og var þá samþykkt að beina spurningum til tveggja manna sem bornir voru sökum í greinargerð A. Var A upplýstur um þessa ráðagerð nefndarinnar með tölvubréfi. Greinargerðir þessara aðila bárust í apríl 2021 auk þess sem nefndinni barst bréf frá formanni stjórnar X og deildarforseta Y-deildar í þeim mánuði þar sem ferill fyrrgreinds ráðningarmáls var rakinn. Nefndin kom saman í þriðja sinn 3. júní þess árs. Segir í áliti siðanefndar að nefndarmenn hafi þá verið sammála um að gagnaöflun frá þeim aðilum, sem leitað hafði verið til, hefði skilað góðum árangri og varpað ljósi á stærstu álitaefnin sem uppi væru. Að ósk nefndarinnar barst nefndinni minnisblað frá mannauðsstjóra Z-sviðs 24. sama mánaðar með upplýsingum um þau úrræði sem sviðið hefði gripið til í því skyni að bæta samskipti innan Y-deildar og X. Nefndin mun hafa komið saman í síðasta og fjórða sinn 23. ágúst sama ár og þá til að ganga frá og undirrita álit sitt.

Samkvæmt gögnum málsins barst forseta Z-sviðs tölvubréf 9. febrúar 2021 frá nafngreindum manni innan Y-deildar þar sem lýst var áhyggjum af því að fyrrgreint bréf A 25. janúar þess árs hefði borist ýmsum óviðkomandi aðilum. Af þessu tilefni benti sviðsforseti sendanda á að hafa samband við siðanefnd háskólans sem hann mun hafa gert með tölvubréfi 22. febrúar 2021.

Í téðu áliti siðanefndar, sem dagsett er 23. ágúst 2021, er að finna lýsingu á málsgrundvelli, málsmeðferð, málavöxtum og sjónarmiðum þeirra sem leitað var til auk greinargerðar um þær upplýsingar sem bárust frá Y-deild, X og Z-sviði. Síðasti kafli álitsins ber yfirskriftina „forsendur og tillögur siðanefndar“. Þar er gerð grein fyrir efni þeirra ásakana sem nefndin mat að fram hefðu komið af hálfu A og sagt að ekki þyki ástæða til að draga upplifun hans í efa eða líta eigi svo á að hann hafi sett þær fram í vondri trú. Því næst segir í áliti nefndarinnar: 

Frásögn [B] er trúverðug að mati siðanefndar og styðst við upplýsingar sem unnt er að staðreyna, svo sem tímalínur rannsókna og birtinga fræðigreina. Skrifleg svör hans við spurningum siðanefndar og meðfylgjandi greinargerð hans fá stoð í gögnum málsins sem siðanefnd hefur borist og rakið var að framan. Að mati siðanefndar Háskóla Íslands eru ásakanir þær sem [A] ber á [B] og tengda aðila í skýringum sínum til siðanefndar ekki á rökum reistar. Þá hafa deildarforseti [Y-deildar] og stjórnarformaður [X] staðreynt í bréfi til siðanefndar að [B] og [C] áttu hvorugur aðkomu að vali á fulltrúa í dómnefnd eða valnefnd vegna starfsins sem [A] sótti um.

Því næst er í álitinu vikið að þeim upplýsingum sem bárust frá Z-sviði sem nefndin taldi að bentu til þess að starfsumhverfi X og Y-deildar hefði um árabil einkennst af samskiptavanda og verið til þess fallið að ala á vantrausti og tortryggni rannsakenda og rannsóknarhópa. Lýkur nefndin þessum þætti umfjöllunar sinnar með því að lýsa ósk sinni um að sú vinna sem sé í gangi muni leysa þennan vanda og álit hennar og niðurstaða í málinu muni gagnast í því ferli.

Í lok álitsins er fjallað um ábendingar sem nefndinni höfðu borist á þá leið að fyrrgreint bréf A 25. janúar 2021 hefði borist óviðkomandi aðilum til vitundar. Um þetta segir eftirfarandi í áliti nefndarinnar:

Siðanefndinni þykir ljóst að það hafi sannanlega gerst og telur mikilvægt að árétta með almennum hætti þá trúnaðarskyldu sem hvílir á háskólaborgurum skv. gr. 6.3 í siðareglum Háskóla Íslands og eftir atvikum 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 og X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kvörtun A til umboðsmanns kemur fram að hann hafi ekki fengið tækifæri til þess að koma á framfæri frekari athugasemdum en áður greinir. Þá kemur fram í kvörtuninni að 1. september 2021 hafi hann fengið tölvubréf frá rektor þar sem honum var tilkynnt um niðurstöðu málsins en án þess að álit siðanefndarinnar fylgdi. Einnig er í kvörtuninni rakin beiðni A um aðgang að gögnum málsins og viðbrögð háskólans við henni. Í ljósi fyrrgreindrar afmörkunar athugunar umboðsmanns er þó ekki ástæða til að rekja atvik málsins frekar eftir að álit siðanefndar lá fyrir 23. ágúst 2021.

  

III Lagagrundvöllur

1 Lagaumhverfi siðanefndar Háskóla Íslands

Samkvæmt 1. og 3. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, er Háskóli Íslands sjálfstæð menntastofnun sem lýtur yfirstjórn ráðherra og sinnir kennslu, rannsóknum, þekkingarleit og sköpun á sviði vísinda, fræða, tækniþróunar eða lista, sbr. 2. og 3. gr. laga um háskóla. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, eins og greininni var breytt með 1. gr. laga nr. 67/2012, ráða háskólar skipulagi starfsemi sinnar og ákveða hvernig henni verður best fyrir komið, en af 1. málslið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 leiðir að stjórn Háskóla Íslands er í höndum háskólaráðs og rektors samkvæmt nánari ákvæðum þeirra laga svo og almennum reglum fyrrgreindra laga nr. 63/2006 eftir því sem við á.

Samkvæmt 2. gr. a síðarnefndu laganna, eins og þeim var breytt með 2. gr. laga nr. 67/2012, skulu háskólar setja sér siðareglur, m.a. um réttindi og skyldur starfsmanna samkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Í þeirri málsgrein kemur fram að háskólum sé skylt að virða fræðilegt sjálfstæði starfsmanna sinna. Þá er inntak þessa sjálfstæðis nánar skilgreint í málsgreininni á þá leið að það feli í sér rétt starfsmanna til að fjalla um kennslugrein sína á þann hátt sem þeir telji skynsamlegt og í samræmi við fræðilegar kröfur en dragi ekki úr ábyrgð þeirra á að fara að almennum starfsreglum og siðareglum viðkomandi háskóla. Þá segir að viðfangsefni rannsókna og kennslu á einstökum fræðasviðum háskóla skuli vera óháð afskiptum þeirra sem eigi skólann eða leggi honum til fé.

Í fyrstu heildarlögum um málefni háskóla, nr. 136/1997, var ekki að finna ákvæði um siðareglur. Þá var slíkt ákvæði ekki að finna í þeirri löggjöf sem gilti sérstaklega um Háskóla Íslands frá stofnun hans árið 1911 til gildistöku fyrrgreindra laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Í því sambandi athugast þó að fyrstu siðareglur Háskóla Íslands munu hafa verið samþykktar ásamt „starfsreglum siðanefndar Háskóla Íslands“ á háskólafundi 7. nóvember 2003 og þá án sérstakrar heimildar í þágildandi lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Með setningu áðurgreindra laga nr. 63/2006 var í lokamálslið 3. mgr. 2. gr. kveðið á um að háskólar skyldu setja sér siðareglur, „m.a. um fræðilegt sjálfstæði starfsmanna“. Var ákvæðið að finna í 2. gr. laganna sem fjallaði um sjálfstæði háskóla sem menntastofnana og hlutverk þeirra. Í síðustu málsgrein greinarinnar var sjálfstæði háskóla áréttað með því að þeir hefðu sjálfdæmi um starfsemi sína að öðru leyti en því sem kveðið væri á um í lögum, reglum, eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem veitt væru á grundvelli þeirra. Í athugasemdum við frumvarp til laganna segir í þessu sambandi að það sé á „hinn bóginn skylda háskólanna sjálfra að móta þau skilyrði sem þeir búa starfsfólki sínu og því er kveðið á um það í sömu málsgrein að háskólarnir setji sér siðareglur og að þær skuli m.a. kveða á um fræðilegt sjálfstæði starfsmanna“. Í sömu athugasemdum kemur fram að í slíkum siðareglum mætti m.a. kveða á um störf og hlutverk siðanefnda líkt og þeirra sem starfað hafi við Háskóla Íslands (þskj. 654 á 132. löggj. 2005-2006, bls. 14). Það athugast að í upphaflegu frumvarpi til laganna var kveðið á um að „háskólar settu sér siðareglur“. Á grundvelli álits meiri hluta menntamálanefndar var þessu orðalagi hins vegar breytt í meðförum Alþingis á þá leið að háskólar „skyldu“ setja sér slíkar reglur. Segir í álitinu að í þessu efni hafi verið litið til sambærilegra ákvæða í erlendum lögum, einkum í Noregi og Danmörku, og telji nefndin það forsendu viðurkenningu háskóla að þeir setji sér reglur sem tryggi með fullnægjandi hætti að sjálfstæði starfsmanna þeirra í fræðilegu tilliti sé virt (þskj. 1041 á 132. löggj. 2005-2006, bls. 1).

Téðu ákvæði laga nr. 63/2006 var breytt með 2. gr. laga nr. 67/2012 (sjálfstæði og lýðræði í háskólum, réttindi fatlaðra nemenda) og nýrri grein, áðurnefndri 2. gr. a, bætt við lögin, þar sem nú er kveðið á um inntak fræðilegs sjálfstæðis starfsmanna háskóla, svo og ábyrgð þeirra, með nokkuð ítarlegri og öðrum hætti en í fyrri lögum líkt og áður er vikið að. Setning laga nr. 67/2012 átti sér einkum tilefni í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og verður í því efni að hafa í huga að í viðauka við þá skýrslu var að finna sjálfstæða umfjöllun þriggja manna um hvort skýringar á falli bankanna og tengdum efnahagsáföllum mætti að einhverju leyti finna í starfsháttum og siðferði, m.a. innan háskólasamfélagsins. Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 67/2012 sagði m.a. eftirfarandi um greinina: „Fræðilegt sjálfstæði háskólamanna á þó ekki að draga úr ábyrgð [starfsmanna] á að fara að almennum starfsreglum og siðareglum stofnunar þeirra. Gengið er út frá því að viðfangsefni rannsókna og kennslu á einstökum fræðasviðum háskóla skuli vera óháð afskiptum þeirra sem eiga skólann eða veita honum fé. Að lokum er gert ráð fyrir að háskólar setji sér siðareglur þar sem framangreind ákvæði eru frekar útfærð“ (þskj. 715 á 140 löggj. 2011-2012, bls. 7).

Núverandi siðareglur Háskóla Íslands voru staðfestar í háskólaráði 5. desember 2019 en verða þó sem fyrr segir raktar til reglna sem samþykktar voru af háskólafundi árið 2003. Í formála reglnanna segir að með skráningu þeirra séu fangaðir í orð helstu þættir þeirra siðferðilegu gilda og ábyrgðar, sem eru samofnir störfum og námi við Háskóla Íslands, í þeim tilgangi að hvetja og aðstoða starfsfólk hans og nemendur við að sinna verkefnum sínum á vandaðan og uppbyggilegan hátt. Síðar í formálanum er mælt fyrir um að reglunum sé ætlað að styðja við aðrar reglur um starfshætti og samskipti sem gildi innan háskólans og vera þeim til fyllingar. Þá kemur fram að siða­reglurnar séu viðmið um breytni allra háskólaborgara, nemenda og starfs­fólks, innan sem utan skólans, hvort sem þeir sinni akademískum störfum, öðrum störfum eða námi við háskólann.

Um viðbrögð við háttsemi og erindum til siðanefndar Háskóla Íslands er fjallað í 7. lið siða­reglnanna. Þar er kveðið á um að verði starfsmaður, nemandi eða aðrir þess áskynja að tiltekin háttsemi stríði gegn reglunum sé rétt að vekja athygli yfirmanns eða trúnaðarmanns á því eða vísa erindinu til siða­nefndarinnar. Þá segir þar að siðanefnd taki við erindum frá aðilum innan og utan háskólans en taki ekki mál upp að eigin frumkvæði. Álit siðanefndar skuli vera bæði rökstutt og afdráttarlaust. Nefndin mæli ekki fyrir um viðurlög við brotum á siðareglum en taki afstöðu til alvarleika og hvort um endurtekið brot hafi verið að ræða. Ef það er álit siðanefndar að sú háttsemi sem um ræðir feli í sér brot á siðareglum segir í liðnum að nefndin vísi erindinu til rektors sem lögum samkvæmt grípi til viðeigandi ráðstafana. Samkvæmt þessu gera siðareglur háskólans ekki ráð fyrir því að það sé siðanefndar að fjalla um hugsanleg lagaleg viðurlög vegna háttsemi sem felur í sér brot á reglunum heldur að það sé í höndum rektors á grundvelli stjórnunarheimilda hans samkvæmt þeirri löggjöf sem gildir um háskólann og almennum reglum.

Um siðanefnd Háskóla Íslands gilda nú starfsreglur sem voru staðfestar í háskólaráði 5. desember 2019 en verða einnig raktar til reglna um sama efni sem samþykktar voru árið 2003. Í 1. lið reglnanna er hlutverki nefndarinnar lýst með almennum hætti en þar segir að nefndin hafi með höndum „umfjöllun um meint brot á siðareglum Háskólans, kynningu á siðareglunum innan skólans, ráðgjöf um túlkun og umgengni við siðareglurnar og samhæfingu á verklagi innan ólíkra starfseininga Háskólans.“ Þá segir að ráðgjafarhlutverkið feli m.a. í sér „að vera rektor til ráðgjafar, taka til efnislegrar umfjöllunar og veita álit um þau erindi sem ekki verða leyst eftir öðrum leiðum innan stofnunarinnar.“ Í þessum lið reglnanna og í 4. lið þeirra er áréttað að nefndin taki ekki mál til meðferðar að eigin frumkvæði og geti einnig vísað máli frá ef talið er að málefni lúti ekki að siðareglum. Í síðargreinda liðnum kemur einnig fram að nefndin geti vísað tilhæfulausum erindum frá svo og ætluðum brotum sem bera megi undir dómstóla eða úrskurð stjórnvalda. Verður að skilja þessi ákvæði á þá leið að nefndinni sé falið verulegt svigrúm til þess að ákveða hvort hún fjalli um mál eða telji annan farveg heppilegri, svo sem fyrir rektor skólans, stjórnvöldum eða dómstólum.

Í fyrrgreindum 1. lið reglnanna segir eftirfarandi um málsmeðferð nefndarinnar: „Starf siðanefndar skal, eftir því sem við á, taka mið af meginreglum um óhlutdrægni og vandaða málsmeðferð, m.a. hvað varðar stöðu málsaðila og tillit til hagsmuna þeirra. Er í því efni vísað til meginreglna stjórnsýsluréttar um meðferð mála sem miða að því að tryggja vandaða og málefnalega umfjöllun um hvert mál.“ Í 2. lið reglnanna er nefndinni veitt heimild til að óska eftir því við rektor að hún verði skipuð tveimur frekari mönnum með sérþekkingu. Í 3. lið þeirra er fjallað um hæfi nefndarmanna og kveðið á um að verði ágreiningur um hæfi skeri nefndin úr, sbr. 5. gr. stjórnsýslulaga. Einnig segir að unnt sé að skjóta ágreiningi um almennt hæfi nefndarmanns til háskólaráðs.

Samkvæmt 5. lið téðra reglna skal tilkynna þeim sem „erindi varðar um það“ og veita viðkomandi frest til þess að lýsa sjónarmiðum sínum. Í 7. lið reglnanna er að finna svofellt ákvæði um andmælarétt: „Áður en siðanefnd kemst að niðurstöðu varðandi erindi skal málsaðili eiga þess kost að tjá sig um framkomnar ávirðingar, öll gögn sem aflað hefur verið og afstöðu annarra málsaðila ef þeim er til að dreifa.“ Í 8. lið reglnanna er fjallað um sáttaumleitan og kveðið á um að siðanefnd geti hvenær sem er við meðferð máls kannað „vilja málsaðila“ til að ljúka málinu. Í 9. lið er fjallað um niðurstöðu nefndarinnar og m.a. kveðið á um heimild hennar til að vísa máli frá vegna skorts á upplýsingum um málsatvik. Í 10. lið er kveðið á um að álit siðanefndar skuli vera skriflegt og „tilkynnt málsaðilum bréflega“ auk þess sem niðurstaðan sé einnig send rektor sem grípi til viðeigandi ráðstafana samkvæmt lögum.

  

2 Hlutverk siðanefndar Háskóla Íslands

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er tilgangur skráðra siðareglna háskóla að vera leiðbeinandi um tilhlýðilega háttsemi háskólaborgara, ekki síst með það að leiðarljósi að stuðlað sé að fræðilegu sjálfstæði og heilindum starfsmanna sem forsendu þess að háskólar geti staðið undir lagalegu og samfélagslegu hlutverki sínu sem sjálfstæðar stofnanir til öflunar, miðlunar og varðveislu þekkingar. Í samræmi við markmið og tilefni þeirra lagaákvæða sem áður ræðir verður þannig að miða við að með skyldu háskóla til að „setja sér siðareglur“ sé fyrst og fremst vísað til þess að siðferðileg viðmið, eins og þau eru almennt viðtekin í háskólasamfélaginu, séu skráð með formlegum hætti í því skyni að stuðla að aukinni meðvitund þeirra sem í hlut eiga og vera þeim til leiðbeiningar auk þess að skapa ákveðið aðhald og umræðu um þessi atriði. Með hliðsjón af tilurð gildandi lagaákvæða getur heldur ekki farið á milli mála að slíkri skráningu siðferðilegra viðmiða er einnig ætlað að auka traust samfélagsins á háskólum sem sjálfstæðum og óhlutdrægum þekkingarstofnunum.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að brotum gegn siðareglum háskóla er ekki ætlað að hafa sjálfstæðar lögfylgjur. Í samræmi við þetta hefur umboðsmaður áður áréttað að álit siðanefndar um brot gegn siðareglum geti ekki, eitt og sér, falið í sér fullnægjandi grundvöll fyrir ályktun um að starfsmaður hafi brotið gegn lögbundnum starfsskyldum sínum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 23. september 2019 í máli nr. 9622/2018. Telji rektor að tiltekin háttsemi starfsmanns kunni að hafa verið í andstöðu við lögákveðnar starfsskyldur getur álit siðanefndar þannig verið einn þáttur af fleiri sem hann byggir endanlegt mat sitt á. Hvað sem því líður felur ákvörðun rektors í tilefni af slíku broti og hugsanleg viðurlög gagnvart starfsmanni í sér lyktir sjálfstæðs stjórnsýslumáls sem hlutaðeigandi starfsmaður á að jafnaði einn aðild að og leysa þarf úr samkvæmt þeim reglum stjórnsýsluréttar sem við eiga.

Af gildandi lögum og tiltækum lögskýringargögnum er ljóst að háskólum er ekki skylt að setja á fót sérstaka siðanefnd. Þá hafa hvorki lög né lögskýringargögn að geyma leiðbeiningar um hvert hlutverk siðanefndar eigi að vera, kjósi háskóli að fara slíka leið. Í krafti þess sjálfstæðis sem háskólum er falið með lögum, þ. á m. Háskóla Íslands sem opinberum háskóla, er það þar af leiðandi þeirra að leggja mat á hvort æskilegt sé að setja á fót sérstaka siðanefnd í því skyni að siðareglur nái tilgangi sínum og hvert hlutverk þeirrar nefndar á þá nánar tiltekið að vera.

Í ljósi þess lagagrundvallar sem hér um ræðir er þannig ljóst að siðanefnd opinbers háskóla getur ekki farið með úrskurðarvald um hvort starfsmaður hafi brotið gegn lögákveðnum skyldum sínum eða ákveðið viðurlög vegna brota í starfi. Á hinn bóginn verður að hafa í huga að án tillits til þessa getur álit siðanefndar um brot verið starfsmanni til verulegs álitshnekkis og einnig orðið þáttur í eftirfarandi stjórnsýslumáli um hugsanlegt brot í starfi. Geta siðareglur og álit siðanefndar þannig ótvírætt haft í för með sér inngrip í störf háskólamanna, ekki síst í frelsi þeirra til tjáningar sem er almennt viðurkennd forsenda hvers kyns vísinda- og fræðistarfs. Hefur umboðsmaður áður vikið að því að af þessum sökum sé brýnt að siðanefnd sem fjalli um brot einstaklinga viðhafi hliðstæðar réttaröryggisreglur og koma fram í stjórnsýslulögum og leiða af óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. bréf umboðsmanns 26. ágúst 2020 í máli nr. 10595/2020 (óbirt að svo stöddu).

Hlutverk siðanefndar Háskóla Íslands og málsmeðferð hennar verður að virða í ljósi alls framangreinds.

  

3 Eftirlit umboðsmanns með siðanefnd Háskóla Íslands

Hlutverk umboðsmanns er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Hann skal gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Þótt stjórnsýsla Háskóla Íslands sem opinbers háskóla og ríkisstofnunar sé samkvæmt þessu undir eftirliti umboðsmanns, þ. á m. málsmeðferð siðanefndar, verður einnig ráðið að það sé ekki hlutverk umboðsmanns að fjalla um efni umræddra siðareglna enda eru þær ekki sérstaklega tilgreindar í 2. gr. laga nr. 85/1997. Er það þar af leiðandi utan hlutverks umboðsmanns að endurskoða efnislegt mat siðanefndar á því hvort brotið hafi verið gegn siðareglum í ákveðnu tilfelli.

Líkt og áður greinir lætur siðanefnd háskólans uppi álit á því hvort siðareglur hafi verið brotnar, sbr. lið 7.7. í þeim reglum. Þótt vísun til hugtaksins „álit“ um niðurstöður stjórnvalda sé, ein og sér, ekki afgerandi fyrir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ljóst af því sem að framan er rakið að álit nefndarinnar hafa ekki réttaráhrif fyrir þá sem í hlut eiga, en slík áhrif hafa verið talin meðal skilyrða þess að um sé að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. laganna.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um siðanefndina eða málsmeðferð fyrir henni umfram það sem kann að leiða af siðareglunum sjálfum eða starfsreglum nefndarinnar. Eftir sem áður er nefndin hluti af stjórnsýslu ríkisstofnunar og gilda óskráðar reglur stjórnsýsluréttar um störf hennar. Svo sem áður greinir er einnig áréttað í starfsreglunum að í störfum siðanefndar skuli taka mið af meginreglum um óhlutdrægni og vandaða málsmeðferð, m.a. hvað varði stöðu málsaðila og tillit til hagsmuna þeirra. Er í reglunum í þessu sambandi vísað til meginreglna stjórnsýsluréttar um meðferð mála auk þess sem um sérstakt hæfi nefndarmanna skuli fara samkvæmt stjórnsýslulögum.

  

IV Málsmeðferð siðanefndar í máli A

1 Bar nefndinni að veita A kost á að tjá sig um viðbótargögn í málinu?

Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að umbjóðanda yðar hafi ekki verið gefið færi á að tjá sig um athugasemdir gagnaðila og vitnis, en með því hafi verið brotið gegn 7. lið starfsreglna nefndarinnar. Málsmeðferð nefndarinnar hafi einnig farið í bága við 6. lið starfsreglna hennar og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar enda hafi málalyktir einungis verið grundvallaðar á sjónarmiðum gagnaðila og vitnis. Þá vísið þér í þessu sambandi einnig til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 10. og 13. gr. laganna.

Svo sem áður greinir tel ég stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki eiga við um málsmeðferð nefndarinnar. Kemur því ekki til álita hvort nefndin hafi brotið gegn 13. gr. laganna um andmælarétt. Um andmælarétt er hins vegar fjallað í fyrrgreindum 7. lið starfsreglna nefndarinnar þar sem segir efnislega að áður en siðanefnd komist að niðurstöðu um erindi skuli málsaðili eiga þess kost að tjá sig um framkomnar ávirðingar, öll gögn sem aflað hefur verið og afstöðu annarra málsaðila ef þeim er til að dreifa. Þótt tilvísanir í starfsreglum nefndarinnar til „málsaðila“ séu í ýmsu tilliti óljósar tel ég að ekki verði önnur ályktun dregin af téðu ákvæði en að andmælaréttur samkvæmt því sé bundinn við þann sem borinn hefur verið ávirðingum fyrir nefndinni. Gerir ákvæðið þannig ekki ráð fyrir því að sá sem borið hefur fram kvörtun njóti aðgangs að öllum gögnum máls eða sé gefinn kostur á að tjá sig um afstöðu og skýringar annarra málsaðila. Á hinn bóginn gerir ákvæði 5. liðar reglnanna ráð fyrir því að slíkur aðili fái tilkynningu um að nefndin hafi ákveðið að fjalla efnislega um mál og frest til þess að lýsa sjónarmiðum sínum svo sem áður er rakið.

Andmælaréttur málsaðila grundvallast einkum á þeim rökum að honum sé veitt færi á því að gæta hagsmuna sinna áður en ákvörðun er tekin svo og að mál sé nægilega upplýst undir meðferð þess. Fyrir gildistöku stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilti ekki almenn regla um rétt aðila stjórnsýslumáls til andmæla. Hins vegar var kveðið á um slíkan rétt í ýmsum sérlögum auk þess sem ólögfest regla um andmælarétt við ákveðnar aðstæður hafði mótast með fordæmum dómstóla. Þótt ákveðin óvissa ríkti um nánara efnisinntak hinnar dómvenjusköpuðu reglu var almennt litið svo á að hún væri bundin við þá aðstöðu að málefni varðaði mikilvæga persónulega eða fjárhagslega hagsmuni aðila enda lægi afstaða hans ekki fyrir í gögnum málsins (sjá til hliðsjónar: Páll Hreinsson, Stjórnsýsluréttur – skýringarrit, Reykjavík 1994, bls. 162-163). Verður því ekki lagt til grundvallar að sá sem beinir erindi til siðanefndar háskóla eigi almennan rétt til andmæla samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttar sem svari til efnisákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga. Af sömu ástæðu getur tilvísun í starfsreglum siðanefndar Háskóla Íslands um meðferð mála til meginreglna stjórnsýsluréttar ekki falið í sér almennan rétt til andmæla samsvarandi þeim sem mælt er fyrir um í 13. gr. laganna.

Samkvæmt framangreindu verður að meta í hvert og eitt sinn hvort við meðferð máls fyrir siðanefnd háskólans séu atvik með þeim hætti að rétt sé að veita þeim, sem borið hefur upp erindi við nefndina, kost á andmælum umfram það sem leiðir af fyrrgreindum 5. lið reglnanna um tilkynningu meðferðar máls. Leiðir af almennum sjónarmiðum, svo og orðalagi í 1. lið starfsreglna nefndarinnar, að við slíkt mat verður m.a. að horfa til stöðu málsaðila og hagsmuna þeirra. Í þessu tilliti getur þannig einnig komið til skoðunar hvort gögn sem nefndin hefur aflað gefi tilefni til þess að þeim sem í hlut eiga sé veittur frekari kostur á að gæta hagsmuna sinna eða varpa ljósi á ákveðin atriði málsins. Hér verður þó einnig að hafa í huga almennt hlutverk nefndarinnar sem áður er gerð grein fyrir.

Líkt og áður er rakið felur álit siðanefndar í sér mat hennar á háttsemi tiltekins háskólaborgara og hvort hún samrýmist siðareglum skólans. Þá getur nefndin vísað frá erindi á ýmsum grunni, svo sem vegna þess að það varði ekki siðareglur skólans, eigi undir stjórnvöld eða dómstóla eða þá að ómögulegt sé að komast að skýrri niðurstöðu vegna skorts á upplýsingum. Þótt í 8. lið starfsreglna nefndarinnar sé gert ráð fyrir því að nefndin geti lokið máli með sátt milli „málsaðila“ verður engu að síður að leggja til grundvallar að málsmeðferð fyrir henni beinist fyrst og fremst að því að rannsaka hvort ávirðingar gegn tilteknum háskólaborgara séu á rökum reistar. Þótt erindi sem borið er upp fyrir nefndinni kunni þannig að skipta viðkomandi persónulega miklu verður þannig ekki við það miðað að málsmeðferð fyrir nefndinni snúi að hagsmunum hans með beinum hætti, líkt og ætti við um málsmeðferð í einkamáli fyrir dómstólum. Þótt starfsreglur nefndarinnar séu að mínu mati óskýrar um hvort líta beri á þann sem ber upp erindi við nefndina sem „málsaðila“ í skilningi ýmissa ákvæða þeirra er þannig í öllu falli ljóst að nefndin nýtur verulegs svigrúms til þess að meta hvort rétt sé að gefa slíkum aðila kost á því að tjá sig frekar en leiðir af fyrrgreindum 5. lið starfsreglnanna. Verður þá að miða við að slíkt skref sé fyrst og fremst talið þjóna þeim tilgangi að upplýsa mál nægilega til samræmis við 6. lið reglnanna svo og óskráða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.

Af gögnum málsins verður ráðið að fyrrgreint bréf A 25. janúar 2021, ásamt fylgigögnum, hafi legið fyrir hjá nefndinni. Þá var honum af hálfu nefndarinnar gefið færi á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum vegna málsins sem hann gerði með bréfi og greinargerð 24. febrúar sama ár. Í áliti nefndarinnar kemur fram að hún hafi í kjölfarið m.a. aflað gagna og upplýsinga frá tveimur þeirra sem ásakanir A beindust að. Hún hafi metið frásögn þeirra trúverðuga og talið hana styðjast við upplýsingar sem unnt væri að staðreyna, svo sem tímalínur rannsókna og birtingar fræðigreina. Nefndin hafi einnig aflað upplýsinga frá Z-sviði sem bentu til þess að starfsumhverfi X og Y-deildar hefði um árabil einkennst af samskiptaleysi eða slæmum samskiptum. Í áliti nefndarinnar er tekið fram að þau gögn sem henni hafi borist hafi verið talin nægjanleg til að varpa ljósi á málsatvik og ásakanir A. Þessi afstaða er áréttuð í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns 27. maí sl.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins, þ. á m. athugasemdir sem A tók saman 29. október 2021 í kjölfar niðurstöðu málsins, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það efnislega mat nefndarinnar að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en hún komst að niðurstöðu sinni og ekki hafi verið sérstakt tilefni til að gefa A kost á því að tjá sig um þau viðbótargögn sem þá lágu fyrir. Hef ég þá einkum í huga það svigrúm til mats sem nefndin hefur að þessu leyti í ljósi hlutverks síns og stöðu innan stjórnsýslunnar. Ég bendi þó á að telji A niðurstöðu nefndarinnar byggjast á ófullnægjandi upplýsingum getur hann freistað þess að óska eftir endurskoðun málsins af hálfu nefndarinnar.

  

2 Rökstuðningur nefndarinnar

Vegna athugasemda yðar í þá veru að nefndin hafi ekki tekið rökstudda afstöðu til allra þátta erindis umbjóðanda yðar verður í upphafi að benda á að þegar stjórnvaldi ber að rökstyðja úrlausnir sínar, svo sem nefndinni ber að gera samkvæmt 7. lið siðareglnanna, hefur ekki verið talið að fortakslaus skylda hvíli á því til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar heldur sé heimilt að vissu marki að líta til þess hvort þær geti haft þýðingu fyrir úrlausn málsins, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 7. júní 2004 í málum nr. 4030/2004 og 3960/2003. Í ljósi áðurlýsts hlutverks siðanefndar Háskóla Íslands og þess svigrúms sem hún hefur til meðferðar máls verður að telja að þetta eigi enn frekar við um álit hennar.

Í áliti nefndarinnar er lagt til grundvallar að tilteknir menn, sem vísað var til í bréfi A 25. janúar 2021, hafi hvorugur átt aðkomu að vali fulltrúa í dómnefnd eða valnefnd vegna þess starfs sem um var að tefla og í því sambandi vísað til bréfs deildarforseta Y-deildar og stjórnarformanns X. Samkvæmt því bréfi var á fundi deildarráðs Y-deildar 5. janúar 2021 samþykkt að umræddir menn færu yfir framlagðan lista fulltrúa með formanni stjórnar með það fyrir augum að útiloka þá sem umsækjendur hefðu haft einhver fagleg samskipti við. Þótt fyrrgreindur rökstuðningur siðanefndar hafi vakið athygli mína er það ekki, sem fyrr segir, hlutverk umboðsmanns að fjalla um efnislega úrlausn nefndarinnar um hvort brotið hafi verið gegn siðareglum skólans. Í ljósi þess að skilja verður álit nefndarinnar á þá leið að hún telji umrædda menn í reynd ekki hafa haft aðkomu að ráðningarmálinu með þeim hætti að bryti gegn siðareglum háskólans tel ég mig ekki hafa forsendur til sérstakra athugasemda við niðurstöðu eða rökstuðning nefndarinnar að þessu leyti.

Af áliti nefndarinnar verður að öðru leyti ekki annað ráðið en að hún hafi fjallað um og tekið afstöðu til helstu málsástæðna A og þá með þeirri niðurstöðu að ekki hefði verið brotið gegn siðareglum háskólans í þeim tilvikum sem hann hafði vísað til. Tel ég því ekki efni til athugasemda við rökstuðning nefndarinnar að þessu leyti.

Að því er snertir umfjöllun nefndarinnar um hvort trúnaðarskylda hefði verið brotin með hugsanlegum leka á bréfi A 25. janúar 2021 fæ ég ekki séð að þetta atriði hafi verið meðal þeirra ágreiningsefna sem lá fyrir nefndinni í umræddu máli. Er þá bæði litið til þess að rannsókn nefndarinnar beindist ekki að atvikum við ætlaðan leka á téðu bréfi og ekki er vikið að þessu atriði í þeim þætti álitsins sem fjallar um málsmeðferð, málsatvik eða sjónarmið þeirra sem nefndin leitaði til. Svo sem áður greinir nýtur nefndin verulegs svigrúms við málsmeðferð sína, þ. á m. við afmörkun sakarefnisins. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að nefndin hafi af þessu tilefni látið við það sitja að árétta með almennum hætti þá trúnaðarskyldu sem hvílir á háskólaborgurum en að öðru leyti ekki fjallað frekar um þetta atriði. Ég bendi einnig á að A á þess kost að beina nýju erindi til siðanefndarinnar vegna þessa máls ef hann telur ástæðu til.

  

V Niðurstaða

Með hliðsjón af framangreindu og eins og málið liggur fyrir að öðru leyti tel ég ekki forsendur til að gera sérstakar athugasemdir við málsmeðferð siðanefndar Háskóla Íslands í umræddu máli. Líkt og áður er fram komið tel ég hins vegar að starfsreglur nefndarinnar séu að ýmsu leyti óskýrar með tilliti til hlutverks nefndarinnar að því er varðar stöðu þeirra sem bera upp erindi við hana. Hef ég þá einkum í huga að á fleiri stöðum í reglunum er vísað til „málsaðila“ án þess að fyllilega sé ljóst að sá sem ber upp erindi við nefndina falli undir það hugtak. Í sambandi við notkun þess hugtaks bendi ég einnig á að almennt er litið svo á í íslenskum stjórnsýslurétti að „málsaðili“ sé sá sem eigi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls og kann notkun hugtaksins í reglunum þar af leiðandi hugsanlega að skapa rangar væntingar hjá þeim sem bera upp erindi við nefndina um stöðu þeirra við málsmeðferð hennar. Ég hef því ákveðið að rita rektor Háskóla Íslands bréf þar sem fram koma ábendingar um þessi atriði.

Svo sem áður greinir gefa aðrar athugasemdir sem fram koma í kvörtuninni að mínu áliti ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.