Kvartað var yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafniði kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík um að afturkalla ákvörðun um að beita þvingunarúrræðum vegna tiltekinna framkvæmda.
Að gættum upplýsingum um aðstæður á lóðinni, nærliggjandi lóðum og atvikum að öðru leyti varð ekki betur séð en þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar niðurstöðu nefndarinnar hefðu verið málefnaleg. Hafði umboðsmaður þá einnig í huga svigrúm stjórnvalda til mats á því hvort nægt tilefni sé til að beita íþyngjandi þvingunarúrræðum með hliðsjón af aðstæðum hverju sinni. Að virtum rökstuðningi nefndarinnar væri ekki tilefni til að gera athugasemdir við niðurstöðu hennar.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 6. október 2022, sem hljóðar svo:
I
Vísað er til kvörtunar yðar sem barst 2. febrúar sl. vegna úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 25. febrúar 2021 í máli nr. 126/2020. Með úrskurðinum hafnaði nefndin kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð [...]. Taldi nefndin að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að afturkalla ákvörðunina þar sem hún væri haldin þeim annmarka að ekki hefði verið gætt að andmælarétti samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt hafnaði nefndin kröfu yðar um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa 28. sama mánaðar um að aðhafast ekki vegna áðurnefndra framkvæmda.
Gögn málsins bárust umboðsmanni 21. febrúar sl. samkvæmt beiðni þar um.
II
Í X. kafla laga nr. 160/2010, um mannvirki, er fjallað um rannsóknir, þvingunarúrræði og viðurlög. Þar segir m.a. í 1. mgr. 55. gr. að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd, samkvæmt 9. gr. laganna, hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brýtur í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Þá segir m.a. í 2. mgr. greinarinnar að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í 56. gr. laganna er svo kveðið nánar á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur.
Í athugasemdum við 55. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 160/2010 segir eftirfarandi:
„Ákvæðið er efnislega samhljóða 56. gr. gildandi laga en felld hafa verið út þau atriði sem varða skipulagshluta laganna. Þó er lögð til sú breyting á orðalagi varðandi mannvirki sem reist eru í óleyfi að byggingarfulltrúa eða eftir atvikum Byggingarstofnun sé heimilt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi hætt, en ekki skylt eins og nú er. Er eðlilegt að þetta sé metið í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs.“ (Sjá þskj. 82 á 139. löggj.þ. 2010-2011, bls. 65.)
Samkvæmt þessu felst í framangreindum lagaákvæðum heimild byggingarfulltrúa, en ekki skylda, til að beita þvingunarúrræðum við ákveðnar aðstæður. Þá verður ráðið að ákvörðun byggingarfulltrúa um að beita þessum þvingunarúrræðum eða eftir atvikum synja beiðni þar um sé matskennd ákvörðun. Þótt stjórnvaldsákvörðun sé háð mati stjórnvalds þýðir það ekki að það hafi um það óheft mat á hvaða sjónarmiðum það reisir ákvörðun sína. Skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar, s.s. réttmætisreglan, setja því mati skorður en í þeirri reglu felst að ákvörðun verður að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þá ber stjórnvaldi að hafa í huga eðli þvingunarúrræðis við ákvörðun um beitingu þess, gæta jafnræðis svo og meðalhófs, líkt og beinlínis er tekið fram í áðurröktum athugsemdum þess frumvarps er varð að lögum nr. 160/2010. Í samræmi við þessi sjónarmið getur hvers kyns frávik frá gildandi deiliskipulagi ekki sjálfkrafa orðið lögmætur grundvöllur beitingar úrræða samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 heldur fer það eftir heildarmati á atvikum hverju sinni.
Af hálfu byggingarfulltrúa og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem gengu á vettvang undir meðferð kærumálsins að viðstöddum aðilum þess, virðist óumdeilt að hinar umdeildu yfirborðsframkvæmdir séu ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að vettvangsskoðun hafi leitt í ljós að framkvæmdirnar valdi því að hæðarmunur hafi myndast á hluta lóðarmarka lóðarinnar og lóðar yðar en sá munur geti þó ekki talist verulegur. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið rökstudd með vísan til þess að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út frá gildandi deiliskipulagsskilmála“. Þá hafi byggingarfulltrúi talið að ekki yrði séð að framkvæmdirnar færu gegn þeim almannahagsmunum sem byggju að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Var það efnisleg niðurstaða nefndarinnar að mat byggingarfulltrúa á þá leið að ekki væri tilefni til að beita úrræðum samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 væri stutt nægjanlegum efnisrökum og var kröfu yðar því hafnað.
Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, svo og gögn málsins, tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við fyrrgreinda niðurstöðu nefndarinnar, enda verður ekki betur séð en að þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar í málinu hafi verið málefnaleg að gættum upplýsingum um aðstæður á umræddri lóð, nærliggjandi lóðum og atvikum að öðru leyti. Hef ég þá einnig í huga fyrrgreint svigrúm stjórnvalda til mats á því hvort nægt tilefni sé til að beita íþyngjandi þvingunarúrræði með hliðsjón af aðstæðum hverju sinni. Þá tel ég, að virtum rökstuðningi nefndarinnar, ekki tilefni til að gera athugasemdir við niðurstöðu hennar um að hafna kröfu yðar um ógildingu fyrrgreindrar ákvörðunar byggingarfulltrúa 1. október 2020.
III
Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.