I.
Hinn 24. október 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að honum hefði ekki verið unnt að nýta sér rétt sinn til þess að fá rökstuðning fyrir ráðningu í starf sem hann hafði sótt um. Vísaði hann þar til þess að hvorki í auglýsingu um hið lausa starf né í tilkynningu til hans um niðurstöðu í málinu hefði komið fram hvaða opinbera stofnun ætti í hlut eða hver hefði tekið ákvörðun í málinu.
Eftir að í ljós kom að umrædd stofnun var X óskaði A eftir aðgangi að gögnum málsins hjá X. Hinn 5. apríl 2001 leitaði hann til mín á ný og kvartaði yfir því að X hefði hafnað því að veita honum aðgang að umbeðnum gögnum og úrskurði fjármálaráðuneytisins þess efnis að vísa bæri kæru A yfir þeirri úrlausn frá ráðuneytinu.
Ég hef ákveðið að fjalla um þessar tvær kvartanir í einu lagi.
Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 15. nóvember 2001.
II.
Málsatvik eru í stuttu máli þau að í Morgunblaðinu 3. september 2000 birtist svohljóðandi auglýsing:
„Sérhæft skrifstofustarf
Opinber stofnun óskar eftir að ráða starfskraft í sérhæft skrifstofustarf. Um er að ræða krefjandi framtíðarstarf þar sem mikillar nákvæmni er þörf og mikið reynir á mannleg samskipti.
Leitað er að einstaklingi sem hafi eftirfarandi hæfileika:
· fullkomna kunnáttu í Word og Excel,
· góða íslenskukunnáttu,
· geti sjálfstætt ritað bréf og greinargerðir,
· geti greint aðalatriði frá aukaatriðum,
· sé skipulegur, geðprúður og samstarfsfús,
· sé talnaglöggur, afkastamikill og röskur,
· hafi góða háskólamenntun eða sambærilegt nám.
Áhugaverð verkefni í reyklausu umhverfi. Í boði eru góð launakjör og góð vinnuaðstaða miðsvæðis í Reykjavík. Öllum umsóknum verður svarað og fullum trúnaði er heitið.
Ítarlegar umsóknir er m.a. greini aldur, menntun og fyrri störf sendist auglýsingadeild Morgunblaðsins fyrir 7. september nk. merktar: „Sérhæft – 10071“.“
A sendi umsókn til auglýsingadeildar Morgunblaðsins hinn 4. september 2000. Þeirri umsókn var svarað með bréfi, dags. 12. október 2000, og er það svohljóðandi:
„Þökkum þér fyrir að hafa sýnt sérhæfðu skrifstofustarfi áhuga. Umsóknir skiptu tugum og því eigi unnt að ræða við alla umsækjendur en nú er búið að ráða í starfið.
Umsókn þín er hér með endursend.
Ítrekum loforð um fullan trúnað.
Með kveðju,“
Bréfið var óundirritað og af efni þess var ekki hægt að greina hvaða opinbera stofnun átti í hlut.
III.
1.
Með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 20. nóvember 2000, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið kannaði hvort unnt væri að afla upplýsinga um það í gögnum ríkisbókhalds eða með öðrum hætti hvort framangreind auglýsing stafaði frá ríkisstofnun og eftir atvikum um hvaða stofnun væri að ræða. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 19. desember s.á. og því fylgdi bréf ríkisbókhalds til fjármálaráðuneytisins, dags. 13. desember s.á. Í bréfi ríkisbókhalds sagði að við yfirferð í gagnagrunni stofnunarinnar hefði komið fram sterkar vísbendingar að um væri að ræða auglýsingu á vegum X. Haft hefði verið samband við X og staðfesti hann að svo væri.
Hinn 20. desember 2000 barst mér bréf frá X og var það svohljóðandi:
„Fyrir nokkrum vikum ritaði Umboðsmaður Alþingis fjármálaráðuneytinu bréf þar sem óskað var eftir að kannað væri hvort unnt væri að finna í gögnum ríkisbókhalds hvaða ríkisstofnun hefði auglýst eftir starfsmanni í Morgunblaðinu 3. september sl., en kvörtun hafði borist umboðsmanni um hvernig staðið var að téðri auglýsingu. Í framhaldi af þeirri athugun spurðist ríkisbókhald fyrir um málið hjá [X] þ. 12. desember sl. Skal af þessu tilefni upplýst að umrædd ríkisstofnun var [X].
Forsaga málsins er sú að fyrri hluta marsmánaðar 2000 var birt áberandi auglýsing í Mbl. þar sem auglýst var eftir starfsmönnum til [X]. Ekki tókst að ráða í allar stöðurnar enda var þá talið að viðkomandi umsækjendur uppfylltu ekki kröfur sem til þeirra voru gerðar. Nokkru síðar eða sl. sumar var spurst fyrir hjá ráðningarstofu hvort unnt væri að ráða í áðurgreindar stöður en svo reyndist ekki vera. Í ljósi þessa var birt auglýsing í Mbl. í september sl. þar sem leitað var eftir starfsfólki. Ekki var getið um heiti stofnunarinnar né heldur hvers eðlis starfsemin væri í áðurgreindri auglýsingu en umsækjendum heitið trúnaði og að umsóknir yrðu endursendar ef ekki yrði af ráðningu. Á milli 20 og 30 umsóknir bárust og voru tveir umsækjendanna ráðnir til embættisins.
[X] vill af þessu tilefni taka fram að framkvæmd þessi er ekki ásættanleg og harmar að svo illa skuli hafa verið staðið að málum af þess hálfu. Það þarf ekki að taka fram að birting auglýsingarinnar var misráðin og ráðningarferlið athugunarvert og mun vitaskuld ekki koma fyrir aftur. Sérstaklega er miður ef háttur þessi hefur misboðið einhverjum þeirra umsækjenda sem ekki voru kallaðir til viðtals.
Vegna þessa er þess óskað að Umboðsmaður Alþingis annað tveggja komi á framfæri við kvörtunaraðila, afsökunum embættisins eða geri embættinu kunnugt um hver kvörtunaraðili sé svo það geti beðið viðkomandi velvirðingar á framgangi þessum.“
Ég ritaði A bréf, dags. 22. desember 2000, þar sem ég gerði honum grein fyrir að umrædd stofnun hefði verið X. Þá gat ég þess að ég teldi rétt í ljósi efnis kvörtunarinnar að hann beindi ósk um rökstuðning fyrir ráðningu í umrætt starf til X. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort og að hvaða marki hann hygðist halda kvörtun sinni til streitu. Gerði ég honum grein fyrir að tekin yrði afstaða til framhalds málsins af minni hálfu þegar mér bærust þær upplýsingar.
Hinn 4. janúar 2001 barst mér bréf frá A þar sem hann gerði grein fyrir því að hann hefði sent X erindi, dags. 3. janúar s.á. Í erindinu óskaði hann, með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga, eftir því að fá afhent „lista með nöfnum og heimilisföngum allra umsækjenda“ sem sótt höfðu um starfið og „ljósrit umsókna þeirra umsækjenda sem ráðnir voru til starfsins“.
X svaraði erindi hans með bréfi, dags. 26. janúar 2001. Þar gerði hann grein fyrir því að ekki væri unnt að verða við beiðni hans um lista með nöfnum og heimilisföngum allra umsækjenda þar sem þær upplýsingar hefðu ekki verið skráðar niður og umsóknir þeirra endursendar. Um beiðni A um ljósrit umsókna þeirra umsækjenda sem ráðnir höfðu verið í störfin sagði eftirfarandi í bréfi X:
„Í bréfi yðar óskið þér eftir að fá afrit af starfsumsóknum þeirra starfsmanna sem ráðnir voru til embættisins og vísið til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við skýringu þess ákvæðis þarf að hafa hliðsjón af öðrum ákvæðum stjórnsýslulaga sem takmarkað gætu rétt á einkaupplýsingum. Í því sambandi skiptir m.a. ákvæði 17. gr. tilvitnaðra laga um takmörkun á upplýsingarétti þar sem aðgangur getur verið takmarkaður að gögnum vegna einkahagsmuna. Í ritinu Stjórnsýslulögin eftir Pál Hreinsson lögfræðing, útg. í Reykjavík 1994, er á bls. 199 fjallað um þetta atriði. Þar segir m.a. „Á grundvelli 17. gr. ssl. geta aftur á móti verið verulegar takmarkanir á því að hann geti fengið aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur um sömu stöðu.“
Með vísan til þess að í áðurgreindum umsóknum eru upplýsingar um fjölskylduhagi og önnur persónuatriði svo og með vísan til þess sem áður segir, er ekki unnt að verða við erindi yðar um að láta af hendi ljósrit af starfsumsóknum þeirra starfsmanna embættisins sem ráðnir voru í kjölfar áðurgreindrar auglýsingar.“
Þá rökstuddi X ráðningu B og C með svofelldum hætti í bréfinu:
„Um var að ræða annars vegar starf rannsóknarmanns þar sem um er að ræða rannsóknir á [...] og hins vegar blandað starf rannsóknarmanns þar sem um var að ræða rannsóknir á [...] og starf við gæðaeftirlit, m.a. prófarkalestur. [B] var ráðinn rannsóknarmaður hjá embættinu í október 2000. Forsendur þeirrar ráðningar voru þær helstar að [B] hefur lokið tveimur háskólaprófum, m.a. meistaragráðu í alþjóðaviðskiptum, stundað nám í þremur löndum og hefur víðtæka starfsreynslu undanfarin ár á sviði þjónustu, störfum við innheimtu opinberra gjalda auk fleira. Ráðning hennar grundvallaðist á víðtækri starfsreynslu og löngu háskólanámi en auk þess kom hún vel fyrir í viðtali og naut góðra meðmæla. Þá var einnig ráðinn til embættisins [C] í blandað starf rannsóknarmanns og við gæðastörf. Kom hann til starfa hjá embættinu í janúar 2001. Þeirri ráðningu lá til grundvallar að [C] hafði víðtæka starfsreynslu, bæði hjá opinberum stofnunum og þjónustufyrirtækjum undanfarin ár, hafði stundað nám í tveimur löndum og lokið haldgóðu háskólaprófi í félagsvísindum. Ljóst var að starfsreynsla hans í prófarkalestri og frágangi gagna til prentunar mun nýtast honum sérstaklega vel í starfi hjá stofnuninni.
Við ráðningu áðurgreindra starfsmanna embættisins var þannig litið til starfsreynslu umsækjenda og hvernig hún myndi nýtast í starfi hjá stofnuninni, menntun þeirra og hvaða aðra reynslu þeir höfðu en starfsreynslu, m.a. umgengni í mannlegum samskiptum með tilliti til þess hversu íþyngjandi störf hjá embættinu eru. Þannig var mat stofnunarinnar að þau [B] og [C] væru best til þess fallin að gegna þeim störfum sem hér var um að ræða.
Þannig voru umsóknir metnar í heild sinni og jafnframt litið til ákvæða 5. gr. laga nr. 28/1991, með áorðnum breytingum. Að því verki loknu var ákveðið að kalla þau [B] og [C] til viðtals. Hvort þeirra kom tvívegis til viðtals, að loknu því síðara var báðum boðið tímabundið starf hjá stofnuninni.
[X] er ljóst að í áðurnefndri auglýsingu hafi ekki að öllu leti verið gætt reglna um auglýsingar á lausum störfum ríkisstarfsmanna. Slíkt mun ekki koma aftur fyrir og er beðist velvirðingar á þeim óþægindum sem þér kunnið að hafa orðið fyrir vegna þess.“
Með bréfi til A, dags. 5. apríl 2001, leitaði ég að nýju eftir afstöðu hans til þess hvort hann hefði í hyggju að fylgja kvörtun sinni frekar eftir. Sama dag barst mér bréf frá A þar sem hann bar fram kvörtun yfir því að X hefði hafnað því að afhenda honum þau gögn og upplýsingar sem hann hafði óskað eftir, sbr. bréf X, dags. 26. janúar 2001. Þá kvartaði hann yfir úrskurði fjármálaráðuneytisins frá 8. mars 2001 þar sem kæru hans yfir synjun X var vísað frá ráðuneytinu. Leit ég á erindi þetta sem sérstaka kvörtun og fékk hún málsnúmerið 3215/2001. Þá barst mér bréf frá A, dags. 9. apríl 2001 þar sem hann ítrekaði kvörtun sína frá 24. október 2000.
2.
Í bréfi til X, dags. 24. apríl 2001, gerði ég grein fyrir framangreindri framvindu málsins frá því að A bar fram kvörtun til mín 24. október 2000. Í tilefni af kvörtun hans frá 5. apríl 2001 óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að X skýrði afstöðu sína til hennar og léti mér í té öll gögn málsins, þar á meðal umsóknir þeirra umsækjenda sem ráðnir voru til starfa í kjölfar auglýsingar í Morgunblaðinu 3. september 2000. Þá gerði ég grein fyrir því að ég teldi nauðsynlegt, í ljósi fyrri kvörtunar A og svars embættisins við beiðni hans um aðgang að upplýsingum um aðra umsækjendur, að taka til frekari athugunar undirbúning ráðningar í viðkomandi starf og eftirfarandi samskipti embættisins við A. Gaf ég X kost á því að koma að frekari athugasemdum og skýringum til viðbótar þeim athugasemdum sem fram komu í bréfi hans til mín, dags. 19. desember 2000, ef hann teldi ástæðu til, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Svarbréf X barst mér 18. júní sl. Þar vísaði hann til þess sem fram kom í bréfi, dags. 19. desember 2000. Þá útskýrði hann þær forsendur sem lágu til grundvallar ráðningu B og C og sagði síðan eftirfarandi:
„Í tilvitnaðri auglýsingu sem birtist 3. september 2000 var umsækjendum m.a. heitið fullum trúnaði. Var það m.a. gert þar sem embættið hefur ítrekað orðið þess vart að umsækjendur um starf vilja fá umsóknir sínar endursendar. Embættið hefur neitað slíkum erindum og hefur þá komið fyrir að umsækjendur um starf hjá embættinu hafa dregið umsóknir sínar til baka áður en umsóknarfrestur er úti, þar sem þeir hafa ekki viljað sætta sig við þá framkvæmd. Embættið ákvað því að stefna að endursendingu umsókna í því skyni að laða að þá umsækjendur sem settu fyrir sig þá reglu að umsóknir verði hluti af skjalasafni stofnunar þótt ekki verði af ráðningu. Á hinn bóginn lagði embættið áherslu á að varðveita þær umsóknir sem bárust frá þeim sem ráðnir voru og afhenti þær umsóknir ekki til baka enda koma þar fram ýmsar forsendur ráðningar. Af hálfu embættisins var litið svo á að með þessu yrðu varðveitt þau gögn sem máli skiptu við veitingu umræddra starfa og skýrt gátu þær forsendur og sjónarmið sem lágu til grundvallar ráðningunum, en efni rökstuðnings hlaut að byggjast á þeim. Að nánar athuguðu máli og eftir að embættið hefur m.a. kynnt sér álit yðar í máli nr. 2685/1999 hefur það endurskoðað framangreinda afstöðu sína og mun gæta þess að framangreint endurtaki sig ekki. [...]
Í bréfi dags. 3. janúar 2001 sem kvörtunaraðili sendi [X] óskaði hann eftir upplýsingum um þá sem sótt hefðu um starf hjá embættinu, annars vegar nöfn og heimilisföng umsækjenda og hins vegar ljósrit af umsóknum þeirra sem ráðnir voru til embættisins. Ekki kom fram í bréfi kvörtunaraðila tilefni þess að hann óskaði eftir þeim gögnum. Með bréfi dags. 12. janúar 2001 var kvörtunaraðila tjáð að eigi væru tök á að svara erindi hans fyrr en síðari hluta febrúar 2001. Erindinu var síðan svarað með bréfi dags. 26. janúar 2001 þar sem fram kom að embættið hefði ekki upplýsingar um hverjir hefðu sótt um samkvæmt áðurgreindri auglýsingu. Í samræmi við tilvitnaða auglýsingu hafi allar umsóknirnar verið endursendar og ekki tekin niður nöfn og heimili umsækjenda. Ekki var í bréfi [X] tekin afstaða til þess hvort kvörtunaraðili ætti rétt á þessum upplýsingum þar sem eigi var unnt að veita þær. Þá tók [X] afstöðu til þess hvort unnt væri að verða við ósk kvörtunaraðila um ljósrit af starfsumsóknum þeirra sem ráðnir voru. Því erindi var synjað og kom fram í bréfi til kvörtunaraðila forsendur þeirrar synjunar. Jafnframt gerði embættið óumbeðið kvörtunaraðila grein fyrir forsendum ráðninganna og hvaða sjónarmið lágu þar til grundvallar.
Vegna synjunar embættisins á því að afhenda ljósrit af umsóknum þykir vera efni til að skýra þá ákvörðun frekar svo sem Umboðsmaður Alþingis óskar eftir í bréfi sínu til embættisins dags. 24. apríl 2001.
[X] taldi að heimild til að fá þessi gögn afhent væri ekki alveg ótvíræð eins og kvörtunaraðili taldi. Byggði embættið m.a. á 17. gr. stjórnsýslulaga þar sem rétt getur verið að takmarka aðgang að gögnum vegna einkahagsmuna. Í bréfi til kvörtunaraðila var m.a. vitnað til ritsins Stjórnsýslulögin útg. í Reykjavík 1994, eftir Pál Hreinsson, einkum bls. 199 og rakin þau sjónarmið sem þar koma fram. Í starfsumsókn þeirra sem ráðnir voru til embættisins var að finna persónulegar upplýsingar sem þeir höfðu sjálfir veitt, umsækjendurnir höfðu skilað umsóknum sínum með þeim hætti að ljósmyndir af þeim höfðu verið ljósritaðar á starfsumsóknirnar og inn á starfsumsóknirnar höfðu verið ritaðar athugasemdir af hálfu [X] um framkomu í viðtali og athugasemdir umsagnaraðila sem rætt var við vegna þessa. Að þessu öllu athuguðu var ekki talið að lagaskilyrði væru til að afhenda kvörtunaraðila áðurgreind gögn.
Auk þess voru almenn varúðarsjónarmið sem þóttu mæla slíkri afhendingu gegn þar sem unnt er að þekkja viðkomandi starfsmenn af þeim ljósmyndum sem voru áfastar umsóknunum en ekki var talið að æskilegt væri eins og á stóð að ljósmyndir af áðurgreindum einstaklingum yrðu afhentar með þessum hætti.
[...]
Með vísan til framanritaðs var það niðurstaða embættisins að afhending ljósrita af áðurgreindum starfsumsóknum væri ekki heimil með tilliti til 17. gr. stjórnsýslulaga eins og á stóð.
X gerði síðan enn frekari grein fyrir þeim sjónarmiðum sem réðu því að ákveðið var að ráða B og C til starfa í kjölfar auglýsingarinnar í Morgunblaðinu. Í niðurlagi bréfsins sagði síðan eftirfarandi:
„Eftir að hafa yfirfarið málið á ný er það niðurstaða embættisins að framkvæmd þess við undirbúning að veitingu umræddra starfa var ekki nægjanlega farið að fyrirmælum um hvernig að auglýsingu um laus störf skal staðið. Rétt er þó að undirstrika að umrædd störf höfðu áður verið auglýst með formlega réttum hætti í mars 2000 en sú auglýsing skilaði ekki nægjanlega góðum árangri. Þrátt fyrir þessa annmarka telur embættið að það hafi í skrifum sínum til kvörtunaraðila veitt honum rökstuðning í samræmi við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga.
[X] afhenti ekki kvörtunaraðila ljósrit af starfsumsóknum þeirra sem ráðnir voru til embættisins og taldi eins og á stóð að ekki væru lagaskilyrði til þess, vegna atriða sem fram komu í þeim umsóknum.
Í bréfi yðar hr. umboðsmaður og bréfi kvörtunaraðila dags. 4. apríl 2001 er vitnað til bréfa kvörtunaraðila til fjármálaráðuneytisins dags. 18. janúar 2001, 5. febrúar 2001 og 7. mars 2001. Rétt þykir að taka fram að ekkert af greindum bréfum eða endurrit þeirra hafa borist [X].“
Ég gaf A kost á því með bréfi, dags. 22. júní 2001, að gera þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við framangreindar skýringar X. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hinn 31. júlí 2001.
IV.
1.
Í kvörtun A, er barst mér 5. apríl 2001, kvartaði hann meðal annars yfir úrskurði fjármálaráðuneytisins þar sem kæru hans yfir synjun X á að fallast á beiðni hans um upplýsingar var vísað frá ráðuneytinu. Eins og ég gerði A grein fyrir í bréfi, dags. 24. apríl 2001, tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun fjármálaráðuneytisins. Sérákvæði 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heimilar málsaðila að kæra synjun eða takmörkun stjórnvalds á aðgangi að gögnum máls „til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til“. Þar sem réttur til að bera slíka ákvörðun undir æðra stjórnvald tengist rétti til málskots á endanlegri ákvörðun tel ég óhjákvæmilegt að túlka ákvæðið svo að ekki sé unnt að kæra synjun eða takmörkun stjórnvalds á aðgangi að gögnum máls verði endanleg ákvörðun stjórnvaldsins í málinu ekki kærð til annars stjórnvalds.
Samkvæmt 49. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, verður ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt þeim lögum ekki skotið til æðri stjórnvalda nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Ekki eru sérákvæði um heimild til að bera ákvörðun um ráðningu, skipun eða setningu í starf í þjónustu ríkisins undir æðra stjórnvald. Með hliðsjón af þessu verður að telja að frávísunarúrskurður fjármálaráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög.
2.
Eins og ég hef áður bent á, meðal annars í áliti mínu frá 5. september 2000 í máli nr. 2850/1999, þá markar auglýsing um laust opinbert starf upphaf á stjórnsýslumáli sem jafnan lýkur með töku stjórnvaldsákvörðunar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Má í því sambandi vísa til athugasemda í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum þar sem tekið var fram að frumvarpið gengi út frá þeirri hefðbundnu skilgreiningu að ákvarðanir meðal annars um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna væru stjórnvaldsákvarðanir. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Því njóta umsækjendur um opinbert starf réttarstöðu aðila samkvæmt stjórnsýslulögum. Um þá ákvörðun gilda enn fremur óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar meðal annars að hún verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og að velja skuli þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn til að gegna því starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum.
Mælt er fyrir um skyldu ríkisstofnana til þess að auglýsa laus störf í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Skulu önnur störf í þjónustu ríkisins en embætti auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem fjármálaráðherra setur. Það hefur hann gert með setningu reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglnanna er í ákveðnum tilvikum ekki skylt að auglýsa störf laus til umsóknar. Ekki verður séð að þær undantekningar hafi átt við um það starf sem auglýst var laust til umsóknar í Morgunblaðinu 3. september 2000.
Í 4. gr. reglna nr. 464/1996 er kveðið á um hvaða upplýsingar skuli koma fram í auglýsingu um laust starf. Er þar meðal annars gerð sú krafa að þar komi fram hver veiti nánari upplýsingar um starf og hvert umsókn eigi að berast. Þá ber í auglýsingu að greina frá því hvaða starf/starfssvið sé um að ræða. Kemur þar fram að sú lýsing skuli vera nægjanlega greinargóð til þess að væntanlegur umsækjandi geti gert sér glögga grein fyrir því í hverju starfið felst. Þá er í 9. tölulið ákvæðisins mælt fyrir um að í auglýsingu skuli lýsa stjórnunarlegri stöðu starfsins innan stofnunar eða ríkisfyrirtækis. Ég tel ótvírætt að af þessum kröfum leiði að í auglýsingu beri að geta þess hvaða ríkisstofnun eða ríkisfyritæki eigi í hlut. Það er því niðurstaða mín að auglýsingin sem birtist í Morgunblaðinu 3. september 2000, þar sem sérhæft skrifstofustarf hjá opinberri stofnun var auglýst laust til umsóknar, hafi ekki verið fullnægjandi að þessu leyti.
Í umræddri auglýsingu kom fram að öllum umsóknum yrði svarað og „fullum trúnaði“ heitið. Í 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum, sbr. 4. tölulið ákvæðisins. Á það sama við um öll gögn er þær umsóknir varða. Þó er skylt samkvæmt ákvæðinu að veita almenningi upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Enn fremur er skylt samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn sé þess óskað. Þá eiga umsækjendur rétt á að fá aðgang að öllum gögnum málsins samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga og sætir réttur þeirra að þessu leyti aðeins þeim takmörkunum sem fram koma í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Verður nánar vikið að þessu atriði í umfjöllun minni um það að hvaða marki réttlætanlegt var að takmarka aðgang A að upplýsingum í umsóknum B og C. Eins og ég hef áður tekið fram í áliti mínu frá 20. nóvember 2000 í máli nr. 2793/1999 þá leiðir af framangreindum réttarreglum um aðgang almennings og umsækjanda að upplýsingum um umsækjendur um opinber störf að ekki er unnt að lofa því að farið verði með umsóknir þeirra sem trúnaðarmál.
3.
Hér að framan gat ég þess að ákvæði stjórnsýslulaga gildi um ráðningu í opinber störf. Reglur stjórnsýslulaga veita aðila máls ákveðin réttindi við meðferð þess hjá stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin, sbr. einkum ákvæði IV. kafla laganna um andmælarétt og aðgang að gögnum máls. Það er forsenda þess að aðili máls eigi þess kost að nýta sér þau réttindi, að því marki sem lögin gera ráð fyrir, að hann viti hvaða stjórnvald eigi hlut að máli. Eftir að A sendi inn umsókn um hið auglýsta starf var honum ekki tilkynnt um það hvaða stofnun hefði staðið að auglýsingunni í Morgunblaðinu.
Eins og fram hefur komið var ekki greint frá því í tilkynningu til A um niðurstöðu ráðningar í hið auglýsta starf hver tók ákvörðun í málinu eða hvaða opinbera stofnun átti í hlut. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að tilkynna aðila máls um ákvörðun eftir að hún hefur verið tekin. Í 2. mgr. ákvæðisins er gerð grein fyrir þeim leiðbeiningum sem veita skal þegar rökstuðningur fylgir ekki skriflegri tilkynningu um lyktir máls. Skal þar meðal annars veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins. Í tilkynningu til A voru ekki veittar leiðbeiningar um rétt hans til rökstuðnings fyrir ákvörðun X. Þótt honum væri kunnugt um rétt sinn að þessu leyti þá var honum ekki unnt að nýta sér hann vegna þess hvernig staðið hafði verið að meðferð málsins fram að því að ákvörðun var tekin og honum tilkynnt um lyktir þess.
Samkvæmt framansögðu hvíldi leynd á því gagnvart A hvaða stjórnvald ætti hlut að máli á öllum stigum málsins, þ.e. frá birtingu auglýsingar þangað til ákvörðun var tilkynnt A. Málsmeðferð X var að þessu leyti andstæð lögum og umrædd leynd torveldaði A að njóta lögbundins réttar síns meðal annars samkvæmt IV. kafla og 21. gr. stjórnsýslulaga.
Í skýringum X til mín kemur fram að hann telji að allt ferlið hafi verið athugunarvert og harmi hversu illa var staðið að málum. Ég treysti því að framvegis verði staðið betur að málum við ráðningar í störf hjá embættinu þannig að tekið verði mið af þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið hér að framan.
4.
A óskaði eftir því með bréfi til X, dags. 3. janúar 2001, að honum yrði afhentur listi með nöfnum og heimilisföngum allra umsækjenda. Í svarbréfi X, dags. 26. janúar 2001, kom fram að ekki væri unnt að verða við ósk hans þar sem allar umsóknir hefðu verið endursendar ásamt tilheyrandi gögnum án þess að nöfn og heimilisföng væru skráð. Var þar vísað til þess að öllum umsækjendum hefði verið heitið fullum trúnaði í auglýsingu.
Ég minni á það sem að framan greinir um rétt almennings samkvæmt 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 til þess að fá upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Þá er skylt samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn sé þess óskað. Samkvæmt framansögðu átti A ótvíræðan rétt á að fá umbeðnar upplýsingar um nöfn og heimilisföng allra meðumsækjenda sinna. Hins vegar er ljóst að ekki er unnt að veita upplýsingar sem stjórnvöld hafa ekki lengur undir höndum.
Í þessu sambandi bendi ég á að samkvæmt 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, hvílir sú skylda almennt á stjórnvöldum að afhenda safninu skjöl sín til varðveislu. Í áliti mínu frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999 var komist að þeirri niðurstöðu að ekki yrði séð að gögn þau sem yrðu til og aflað væri við meðferð mála þegar veita á opinber störf væru undanþegin skilaskyldu samkvæmt þessu ákvæði. Verður að taka mið af þessu, auk fyrirmæla stjórnsýslulaga og upplýsingalaga um rétt til aðgangs að upplýsingum, þegar afmarka á skyldu stjórnvalds til að varðveita gögn sem verða til við meðferð mála. Þá er kveðið á um það í 22. gr. upplýsingalaga að stjórnvaldi sé skylt að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Tel ég því ótvírætt að X hafi borið að varðveita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti allra umsækjenda um umrætt starf, sbr. 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Af skýringum X til mín verður ráðið að verklag embættisins við varðveislu gagna um umsækjendur hafi nú þegar sætt endurskoðun með hliðsjón af áliti mínu í fyrrgreindu máli nr. 2685/1999.
5.
Í bréfi til X, dags. 3. janúar 2001, óskaði A eftir því að honum yrðu sendar umsóknir þeirra sem ráðnir voru til embættisins í kjölfar auglýsingarinnar í Morgunblaðinu. X svaraði erindi hans með bréfi, dags. 26. janúar 2001, og hafnaði því að senda honum umsóknirnar. Vísaði hann þar til 17. gr. stjórnsýslulaga og taldi skilyrði til þess að takmarka rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli ákvæðisins.
Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins takmarka lagaákvæði um þagnarskyldu ekki skyldu stjórnvalda til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein. Þá á aðili máls almennt rétt á því að fá ljósrit af málsskjölum fari hann fram á það nema skjölin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé verulegum vandkvæðum bundið, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Þessi réttur aðila máls fellur ekki niður eftir að ákvörðun hefur verið tekin.
Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, er svohljóðandi:
„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“
Ákvæðið er undantekning frá meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga og í athugasemdum við 17. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði eftirfarandi:
„Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.)
Í íslenskum rétti hefur ekki verið farin sú leið að setja sérákvæði í lög sem fjalla um rétt umsækjenda um opinbert starf til aðgangs að gögnum viðkomandi máls.
Í Noregi hafa verið sett sérstök stjórnvaldsfyrirmæli, með stoð í norsku stjórnsýslulögunum, sem afmarka rétt umsækjanda til þess að kynna sér gögn meðal annars um aðra umsækjendur. Samkvæmt 4. gr. þeirra stjórnvaldsfyrirmæla er réttur umsækjanda rúmur til að kynna sér umsókn þess sem ráðinn hefur verið í viðkomandi starf og fylgigögn hennar. Þá á umsækjandi almennt rétt á að kynna sér gögn sem hafa að geyma staðreyndir um þann sem ráðinn hefur verið í öðrum gögnum málsins en heimilt er að takmarka þann upplýsingarétt ef staðreyndirnar hafa ekki haft þýðingu við úrlausn málsins. Er réttur umsækjanda til aðgangs að gögnum um þann sem ráðinn var í viðkomandi starf sambærilegur og talið var að gilti áður en reglurnar voru settar. Heimilt er að takmarka aðgang að einstökum atriðum í þeim gögnum samkvæmt 19. gr. norsku stjórnsýslulaganna ef þær upplýsingar teljast sérstaklega viðkvæmar (særlig følsom). Það veitir þó ekki heimild til þess að takmarka aðgang að almennum upplýsingum í umsókn t.d. um starfsreynslu og menntun viðkomandi umsækjanda. (Sjá t.d. Geir Woxholth: Forvaltningsloven. Kommentarutgave. Osló 1999, bls. 316-318.)
Í 2. mgr. 10. gr. dönsku stjórnsýslulaganna er gerð sérstök undantekning frá almennum rétti aðila máls til þess að kynna sér gögn málsins þegar umsækjandi um opinbert starf á í hlut. Getur hann aðeins óskað eftir því að fá aðgang að gögnum er varða hann sjálfan og nær réttur hans því ekki til gagna eða upplýsinga er snerta aðra umsækjendur. (Sjá t.d. John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer. Kaupmannahöfn 1999, bls. 282-285.)
Samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er heimilt að takmarka, þegar sérstaklega stendur á, aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja meðal annars fyrir mun ríkari einkahagsmunum. Leggja verður áherslu á að ákvæðið gerir ráð fyrir að meta beri upplýsingar í einstökum gögnum með tilliti til þeirra andstæðu hagsmuna sem uppi eru í hverju tilviki. Ekki er nóg að staðreyna, að þeir einkahagsmunir sem í húfi eru séu að nokkru ríkari en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér upplýsingar í gögnum máls, til að heimilt sé að takmarka aðgang að tilteknum gögnum, sbr. orðalagið „...mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum“.
Í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga er sú meginregla lögfest að ef skjal geymir aðeins að hluta upplýsingar, sem aðili á ekki rétt til aðgangs að, skuli veita honum aðgang að öðru efni skjalsins. Gildir þessi meginregla enn fremur um takmarkanir samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga. (Sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 202.)
Fallast verður á að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulag sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang umsækjanda að upplýsingum sem aflað hefur verið um aðra umsækjendur vegna einkahagsmuna þeirra. Í skýringarriti sínu við stjórnsýslulögin telur Páll Hreinsson að á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga geti verið verulegar takmarkanir á því að umsækjandi geti fengið aðgang að slíkum upplýsingum og tekur dæmi af umsögnum, læknisvottorðum og þess háttar gögnum. (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 199.) Ég hef kynnt mér minnispunkta sem ritaðir voru á umsóknir og höfðu að geyma mat umsagnaraðila á starfshæfni B og C. Tel ég með hliðsjón af framangreindu að heimilt hafi verið að takmarka aðgang A að þeim. Þá tel ég að einkahagsmunir B og C af því að minnispunktar um mat á framgöngu þeirra í starfsviðtali séu mun ríkari en hagsmunir A af því að fá að nýta sér upplýsingar sem þar koma fram, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi bendi ég enn fremur á að samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga eru vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota undanþegin rétti aðila máls til aðgangs að gögnum. Sú undanþága á þó ekki við um upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Getur reynst vandasamt að greina á milli eiginlegra upplýsinga í minnispunktum og mats viðkomandi stjórnvalds á þeim upplýsingum og á það við um þær athugasemdir sem ritaðar voru á umsóknir B og C.
Ég legg hins vegar áherslu á það sem að framan greinir að meta verður þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru í málinu. Þannig hefur umsækjandi ríkari hagsmuni af því að kynna sér gögn sem hafa að geyma upplýsingar um þann umsækjanda sem ráðinn hefur verið í viðkomandi starf heldur en aðra umsækjendur. Er því jafnan heimilt að ganga lengra í takmörkun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga um umsækjendur sem ekki hafa fengið starfið en um þá sem voru ráðnir í það. Í þessu sambandi skal tekið fram að A óskaði ekki eftir afriti af umsóknum annarra umsækjenda en B og C.
Þá tel ég að við matið samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga sé heimilt að líta til þess hvort upplýsingar, sem veittar eru í umsókn og fylgigögnum hennar, hafi þýðingu við úrlausn á viðkomandi máli. Með hliðsjón af þessu verður að telja heimilt að takmarka til dæmis aðgang umsækjanda að persónulegum upplýsingum í umsókn annarra umsækjenda sem almennt hafa ekki þýðingu við mat á starfshæfni þeirra að því gefnu að ekki sé byggt á þeim við úrlausn á viðkomandi máli. Á það t.d. við um ljósmyndir af viðkomandi umsækjanda og upplýsingar um fjölskylduhagi hans.
Ég fæ hins vegar ekki séð að einkahagsmunir, sem felast í því að láta ekki í té almennar upplýsingar í umsókn um starfshæfni þess sem fengið hefur starfið, t.d. um menntun hans og starfsreynslu, séu almennt mun ríkari en þeir hagsmunir umsækjanda að geta notfært sér þá vitneskju. Legg ég í því sambandi áherslu á að umsækjandi kann að eiga hagsmuni í því að geta staðreynt það sem fram kemur í rökstuðningi fyrir ákvörðun í því skyni að meta réttarstöðu sína. Í umsóknum B og C voru veittar upplýsingar um menntun þeirra, tungumálakunnáttu og tölvukunnáttu. Þá voru þar upplýsingar um fyrri störf B og C og þess getið hverjir gætu veitt þeim meðmæli. Engar viðkvæmar persónuupplýsingar, eins og t.d. upplýsingar um heilsufar þeirra, sbr. til hliðsjónar 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, komu fram í umsóknunum. Er það álit mitt að 17. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki takmarkað rétt A til að fá afhent ljósrit umsókna þeirra B og C að öðru leyti en því er laut að mati meðmælenda á starfshæfni þeirra, mati á framgöngu þeirra í starfsviðtali, ljósmyndum af umsækjendum og upplýsingum um fjölskylduhagi.
V.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að auglýsing um laust sérhæft skrifstofustarf, sem birtist í Morgunblaðinu 3. september 2000, hafi ekki samrýmst 4. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Þá tel ég að það hafi ekki verið í samræmi við lög að heita umsækjendum fullum trúnaði í framangreindri auglýsingu. Enn fremur er það niðurstaða mín að sú leynd sem hvíldi á því hvaða stjórnvald ætti hlut að máli á öllum stigum málsins, frá birtingu auglýsingar til tilkynningar um niðurstöðu til A, hafi verið andstæð lögum og hafi torveldað því að A fengi notið réttinda samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Með hliðsjón af skýringum X til mín treysti ég því að framvegis verði staðið betur að málum að þessu leyti og tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti mínu.
Það er enn fremur niðurstaða mín að X hafi borið að varðveita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti allra umsækjenda um umrætt starf og láta A í té upplýsingar um nöfn og heimilisföng þeirra, sbr. 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá tel ég að ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki takmarkað rétt A til að fá afhent ljósrit umsókna B og C að öðru leyti en því er laut að mati meðmælenda á starfshæfni þeirra, mati á framgöngu þeirra í starfsviðtali, ljósmyndum af umsækjendum og upplýsingum um fjölskylduhagi. Ég beini þeim tilmælum til X að taka beiðni A um aðgang að umsóknum B og C til meðferðar á ný, fari hann fram á það við embættið, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.
VI.
Með bréfi til X, dags. 18. mars 2002, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til X á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða málið væri enn til meðferðar. Í svari X, dags. 25. mars 2002, segir meðal annars svo:
„Með bréfi dags. 19. nóvember 2001 óskaði kvörtunaraðili eftir ljósriti umsókna. Honum var svarað með bréfi dags. 26. nóvember 2001 þar sem honum voru send áðurumbeðin ljósrit með afmáðum tilteknum upplýsingum í samræmi við álit yðar frá 15. nóvember 2001.“