Álit

og stjórnvalda í tilefni af beitingu tiltekins lögbundins úrræðis. Sökum þessa og í ljósi réttaröryggissjónarmiða tel ég það betur í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að slíkar reglur séu birtar með almennum og opinberum hætti. Ég tel þá eftir atvikum rétt að dóms- og kirkjumálaráðuneytið láti fara fram athugun á því hvort ekki sé rétt að færa slíkar reglur í búning almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda samkvæmt lögum nr. 64/1943.

VI.

Reglur og framkvæmd við töku þvagsýna

Í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðherra 3. ágúst 1999 óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð væru til grundvallar þegar ákveðið væri að taka þvagsýni úr afplánunarföngum. Óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti það teldi að þau sjónarmið sem lögð væru til grundvallar við töku ákvarðana um þvagsýnatöku væru í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga um jafnræði og meðalhóf, sbr. 11. og 12. gr. laganna. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. nóvember 1999, er um þetta atriði alfarið vísað til greinargerðar fangelsismálastofnunar frá 28. september s.á. Í greinargerðinni segir meðal annars svo um töku þvagsýna:

„[...] Þvagsýni eru tekin við komu fanga í fangelsi. Jafnframt eru þvagsýni tekin í fangelsinu af eftirtöldum ástæðum (c. og d. liður á við um Litla-Hraun):

a. Sem hluti af reglubundnu eftirliti til að fylgjast með fíkniefnaneyslu.

b. Í tengslum við dagsleyfi fanga úr fangelsinu.

c. Við flutning úr öryggisdeild á almenna deild.

d. Áður en skólavist hefst.

e. Ef grunur er um fíkniefnaneyslu.

Með reglubundnu eftirliti, sbr. a. lið, er ekki átt við að á fyrirfram ákveðnum tíma séu teknar prufur af öllum föngum reglubundið, heldur er um að ræða sérstaka ákvörðun hverju sinni, tekna af varðstjórum í samráði við forstöðumann. Þegar ákveðið er að tiltekinn fjöldi þvagprufa verði tekinn er það ýmist að allir fangarnir eru látnir skila prufu eða þá að ákveðinn fjöldi er valinn af handahófi. Um tvenns konar prófun er að ræða. Annars vegar innanhúss-prófun, þar sem starfsmenn kanna hvort sýni er jákvætt eða neikvætt með þar til gerðum mælitækjum, t.d. við komu í fangelsið. Hins vegar eru sýni, sem augljóslega bera jákvæða svörun gagnvart fíkniefnainnihaldi í þvagi, send til rannsóknarstofu Háskóla Íslands í lyfjafræði þar sem þau eru vísindalega prófuð. Það skal skýrt tekið fram að einungis útkoma úr hinu síðarnefnda getur orðið grundvöllur agaviðurlaga.

Fangelsismálastofnun beindi með bréfi, dags. 1. september [1999], þeim tilmælum til forstöðumanna fangelsanna að þeir hlutuðust til um að tekin yrði þvagsýni úr föngum sem ákveðið væri að vista hjá Vernd í lok afplánunar, áður en þeir væru fluttir þangað.

Þess má geta að á fyrrgreindum fundi Fangelsismálastofnunar og forstöðumanna fangelsanna var m.a. rætt um framkvæmd þvagsýnataka. Lögð var áhersla á að þvagsýnataka væri ekki niðurlægjandi athöfn fyrir fangann. Fangavörður stendur því ekki yfir fanga á meðan hann skilar þvagi. Hefur það reyndar gert það að verkum að fangaverðir eiga ekki eins auðvelt með að fylgjast með því hvort einhverju sé smeygt í þvagsýnaglas í því skyni að menga þvagsýni. Jafnframt var það rætt hvort unnt væri að draga úr hinu reglubundna eftirliti vegna fíkniefnaneyslu. Kom fram að rík áhersla væri lögð á það, sérstaklega í Fangelsinu Litla-Hrauni, vegna stærðar fangelsisins, að sporna við vímuefnanotkun, enda er langstærsti hluti þeirra ákvarðana um agaviðurlög, sem teknar eru í fangelsinu, vegna brota á reglum um vímuefnavörslu eða neyslu. Nauðsynlegt væri að veita föngum aðhald vegna þessa. Tíðni þvagsýnataka færi hins vegar eftir ástandinu í fangelsinu hverju sinni.“

Ég tel rétt að taka fram að í tilefni af kvörtun fanga, sem barst mér 18. maí 1999, þar sem kvartað var yfir því að ekki hefði verið tilefni til líkamsleitar á honum í ákveðnu tilviki, ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf sama dag og ég sendi framangreint bréf mitt til ráðuneytisins í tilefni af þessu frumkvæðismáli mínu. Í því bréfi óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins til þess í hverju „líkamsleit á fanga“ í merkingu upphafsákvæðis 1. mgr. 28. gr. laga nr. 48/1988 gæti verið fólgin. Þá óskaði ég einnig eftir sjónarmiðum ráðuneytisins um hvort og þá með hvaða hætti framkvæmd líkamsleitar á föngum væri í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum um jafnræði og meðalhóf, sbr. 11. og 12. gr. laganna. Ég vek athygli á því að í niðurlagi bréfs míns til ráðuneytisins út af framangreindu máli tók ég sérstaklega fram að ef umrædd kvörtun tæki að öðru leyti til þeirra atriða sem óskað væri skýringa á út af frumkvæðisathugun minni teldi ég rétt að sjónarmið dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til þeirra kæmu fram í svari þess við bréfi mínu af því tilefni.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 26. nóvember 1999, og sagði þar meðal annars svo:

„Altítt er í íslenskum fangelsum, þó einkanlega á Litla-Hrauni, að fangar reyni að verða sér úti um hvers kyns vímugjafa. Vegna fyrirferðar áfengisdrykkja og augljósum vandkvæðum á að smygla þeim inn í fangelsi reyna fangar frekar að smygla ávana- og fíkniefnum eða lyfjum, sem þeir nota til þess að komast í vímu.

Ekki þarf að taka fram að margir fangar hafa fyrir komu í fangelsi misnotað og verið háðir vímuefnum um skemmri eða lengri tíma. [...]

Þá er ástæða til að taka fram að fangar, sem eru undir áhrifum ávana- og fíkniefna, skapa oft erfiðleika í umhverfinu kringum sig og valda verulegum óróa í fangasamfélaginu, þannig að oft skapast meiri háttar vandræði af fyrir aðra fanga og fangavörsluna. Uppþot og ólæti sem verða í fangelsunum eiga oft rót að rekja til þess að menn hafa komist yfir aðra vímugjafa og neytt þeirra.

Margir fangar hafa ekki vilja til að taka sig á, ýmist meðvitað eða ómeðvitað, og eru staðnir að því ítrekað að smygla og/eða neyta ávana- og fíkniefna.

Af þessum ástæðum telja fangelsisyfirvöld afar mikilvægt að reynt sé að hamla gegn því að ávana- og fíkniefni berist inn í fangelsin. Ávana- og fíkniefnin berast eftir ýmsum leiðum, og talið er að mikið af þeim berist með heimsóknargestum. Dæmi eru um að heimsóknargestir fela þessi efni innvortis. Fangelsisyfirvöld eru tregari að leita að heimsóknargestum en föngum, og leita frekar á föngum eftir heimsóknir sem fara fram án eftirlits.

[...]

Samkvæmt [29. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist] er heimilt ef grunur leikur á að fangi feli á sér innan klæða efni eða hluti sem honum er bannað að hafa, að framkvæma líkamsleit á fanga. Slíka leit má gera við komu fanga í fangelsi, ef grunur leikur á að fanginn feli slíka hluti á sér eða þegar gerð er skyndikönnun eða eftir heimsókn, hafi hún farið fram án eftirlits.

Í bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 28. sept. sl., er fylgdi bréfi ráðuneytisins til yðar varðandi svör við frumkvæðisathugun yðar um málefni fanga, er tilgreint í kafla 2, lið 6 við hvaða fleiri aðstæður þvagsýni eru tekin.

Rétt er að víkja að því hvernig líkamsleit er framkvæmd. Ávallt er byrjað að leita í fatnaði, en síðan er ýmist látið nægja að þukla utan á fatnaði um líkamann eða þá að viðkomandi er látinn afklæðast. Menn sem geyma nokkur grömm af ávana- og fíkniefnum geta hæglega falið þau þannig, að nauðsynlegt sé að láta þá afklæðast. Sem dæmi um felustaði má nefna í skó, í sokk, undir kynfærum o.fl.

Eins og forstjóri fangelsismálastofnunar nefndi í áðurnefndu bréfi sínu er ávallt reynt að hafa að leiðarljósi við bæði leit svo og þvagsýnatöku, að athöfnin verði sem minnst niðurlægjandi fyrir fangann. Lögfest er að leit á fanga innan klæða skuli gerð af starfsmanni sama kyns.

Hvað meðalhóf snertir, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, þá hefur fangelsismálastjórnin ekki önnur úrræði til að fá staðfestingu á fíkniefnaneyslu fanga, sem byggja megi agaviðurlög á, en að sýni úr fanga verði tekin og þau rannsökuð hjá viðurkenndum rannsóknaraðila. Þykir ekki nægilegt að byggja á einföldum prófunartækjum, sem fangelsin hafa yfir að ráða, en þau gefa vísbendingu þegar um neyslu fíkniefna hefur verið að ræða. Það er einungis þegar þau tæki gefa jákvæða svörun, sem sýni er sent áfram til frekari greiningar hjá Rannsóknarstofu Háskóla Íslands í lyfjafræði. Ráðgert er að festa kaup á sérstöku bandarísku leitartæki fyrir fangelsið á Litla-Hrauni, þegar fjárveiting fæst, sem kostar yfir 5 milljónir króna, en með tilkomu þess má draga verulega úr þvagsýnatökum úr föngum til að staðfesta fíkniefnaneyslu. Langmest af þvagsýnum, sem tekin eru í fangelsum, eru tekin í fangelsinu að Litla-Hrauni.

Hvað jafnræði, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, áhrærir skal tekið fram að fyrir utan þær tilgreindu ástæður sem getið er um í liðum b-e í svari forstjóra fangelsismálastofnunar við kafla 2.8, er gert ráð fyrir að úrtakskannanir séu hluti af reglulegu eftirliti til að fylgjast með fíkniefnaneyslu. Varðstjórar í samráði við forstöðumann ákveða hvenær slíkar úrtakskannanir séu gerðar. Er fjöldinn hverju sinni valinn af handahófi, og ræðst það af ástandinu í fangelsinu hverju sinni hve oft slíkar kannanir eru gerðar, og hversu margir eru valdir úr. Stundum tekur könnun til allra fanga.

Fangelsisyfirvöld hafa talið, og ráðuneytið hefur stutt það sjónarmið, að hagsmunir þess að sporna gegn því að fangar neyti ávana- og fíkniefna í refsvistinni vegi verulega mikið þyngra en tímabundið óhagræði sem af leit og þvagsýnatöku leiðir fyrir fangana, en þar lenda þá stundum þeir fangar í úrtakskönnun sem enginn sérstakur grunur hefur beinst að um fíkniefnaneyslu.“

Með öðru bréfi vegna sama máls, dags. 15. mars 2000, til dóms- og kirkjumálaráðherra óskaði ég þess að ráðuneytið gerði nánar grein fyrir viðhorfi sínu til kvörtunarinnar með tilliti til athugasemda kvartanda við fyrra bréfi ráðuneytisins til mín. Óskaði ég sérstaklega eftir því að nánari grein yrði gerð fyrir túlkun ráðuneytisins á 28. gr. laga nr. 48/1988 með tilliti til líkamsleitar. Í því sambandi óskaði ég jafnframt eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess að reglubundið eftirlit teldist ástæða til líkamsleitar samkvæmt ákvæðinu. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði þessu erindi mínu með bréfi, dags. 18. maí 2000. Með því bréfi fylgdi greinargerð fangelsismálastofnunar, dags. 11. s.m. Í bréfi ráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Í 28. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, segir að ef grunur leikur á að fangi feli á sér innan klæða efni eða hluti sem honum er bannað að hafa í fangelsinu er heimilt að framkvæma líkamsleit á honum. Slíka leit megi gera þegar m.a. „ástæða þyki til að gera skyndileit meðal fanga“, sbr. 3. tl. 1. mgr. 28. gr., og þegar „fangi hefur fengið heimsókn sem farið hefur fram án eftirlits“, sbr. 4. tl. 1. mgr. 28. gr. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, segir um núverandi 28. gr. laganna að þau atriði í greininni sem talin eru upp séu leiðbeiningarreglur um hvenær slík leit sé heimil. Ekki sé um tæmandi upptalningu að ræða heldur miðað við að ef um aðrar sambærilegar aðstæður sé að ræða sé leit leyfileg. Af þessu er ljóst að ætlun löggjafans hefur verið að fangelsisyfirvöld hefðu rúmar heimildir til þess að framkvæma líkamsleit á fanga, en ekki einvörðungu í þeim tilvikum sem greinir í 28. gr. laganna.

Ákvæði 3. tl. 1. mgr. 28. gr. hefur verið túlkað svo af fangelsismálayfirvöldum að ekki þurfi að liggja fyrir sérstakur grunur varðandi þá einstöku fanga sem fyrir valinu verða hverju sinni. Ljóst er að meðferð og neysla fíkniefna er verulegt vandamál í íslenskum fangelsum og eru ofangreind úrræði 28. gr. þau mikilvægustu sem fangelsisyfirvöld hafa í baráttunni við dreifingu, vörslu og notkun fíkniefna innan veggja íslenskra fangelsa. Líkamsleit er því mikilvæg öryggisráðstöfun í fangelsi, sem veitir föngum virkt aðhald og hefur rík varnaðaráhrif, þar sem allir fangar mega búast við því að lenda í slíkum leitum óháð því hvernig hegðun þeirra hefur verið í fangelsinu.

Í 4. tl. 1. mgr. 28. gr. er heimilað að gera líkamsleit á fanga þegar „fangi hefur fengið heimsókn sem farið hefur fram án eftirlits“. Samkvæmt þessu var fangelsisyfirvöldum heimilt að framkvæma líkamsleit á X í umrætt sinn í kjölfar heimsóknar [Z] til hans enda var sú heimsókn án eftirlits. Þegar [X] svo neitaði að afklæðast, var gripið til hefðbundinna ráðstafana. Í 2. gr. húsreglna segir að fanga beri að koma kurteislega fram við starfsfólk fangelsisins og hlýða tilmælum þess. Eru fangar aðvaraðir í fangelsisreglum um að þeir kunni að verða fluttir af deild ef þeir brjóta gegn reglum fangelsisins. Mega þeir búast við slíkum viðbrögðum þegar litið er á hegðun þeirra sem agabrot. [X] var vistaður í Fangelsinu Litla-Hrauni á tímabilinu 9. september 1998 til 27. desember 1999. Samkvæmt upplýsingum fangelsisyfirvalda var leitað alls sjö sinnum á [X] á þessu tímabili þar af tvisvar sinnum vegna reglubundins eftirlits.

Við mat á því hvort ástæða sé til líkamsleitar á fanga og hvort hún sé forsvaranleg verður einnig að hafa hliðsjón af sakarferli fanga. [X] hafði hlotið dóm fyrir innflutning á miklu magni fíkniefna til landsins og var hann að afplána þann dóm þegar umrædd líkamsleit fór fram. Þó svo [X] hafi ekki orðið uppvís af neyslu eða dreifingu fíkniefna þann tíma er hann sat inni verður ekki litið framhjá sakarferli hans.“

Í áðurnefndri greinargerð fangelsismálastofnunar, dags. 11. maí 2000, sem fylgdi tilvitnuðu svarbréfi ráðuneytisins, sagði meðal annars svo:

„Í 28. gr. laga um fangelsi og fangavist segir að ef grunur leiki á að fangi feli á sér innan klæða efni eða hluti sem honum er bannað að hafa í fangelsinu sé heimilt að framkvæma líkamsleit á fanga. Slíka leit megi gera þegar m.a. „ástæða þyki til að gera skyndileit meðal fanga“. Í greinargerð með lögunum segir um þessa heimild að þau atriði sem talin eru upp í greininni séu leiðbeiningarreglur um hvenær slík leit sé heimil. Ekki sé um tæmandi upptalningu að ræða. Bendir þetta til þess að ekki hafi verið ætlast til að þetta ákvæði yrði túlkað þröngt. Það að ákvæðið tilgreinir sérstaklega í 3. lið að heimilt sé að framkvæma líkamsleit þegar ástæða þyki til að gera skyndileit meðal fanga hefur verið túlkað á þá leið að ekki þurfi að liggja fyrir sérstakur grunur varðandi þá einstöku fanga sem fyrir valinu verða hverju sinni. Nauðsynlegt þykir að gera öðru hvoru slíkar leitir meðal fanga. Litið er á líkamsleit sem mikilvæga öryggisráðstöfun í fangelsi þar sem reynt er eftir fremsta megni að hafa eftirlit með því að fangar fremji ekki afbrot í refsivistinni og virði reglur fangelsisins. Slíkt reglubundið eftirlit, eins og það hefur verið kallað, þykir hafa mikið forvarnargildi sérstaklega að því er varðar vörslu fíkniefna í fangelsum. Mega því allir fangar búast við að lenda einstöku sinnum í slíkum leitum óháð því hvernig hegðun þeirra hefur verið í fangelsinu. Hins vegar er ljóst að beita verður heimildum sem þessum af hófsemi. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsinu Litla-Hrauni voru gerðar 500 líkamsleitir árið 1998 og 650 árið 1999. Um 170 fangar komu- til afplánunar í fangelsið árið 1998 og 180 árið 1999.

Þegar [X] neitaði að undirgangast líkamsleit var gripið til hefðbundinna ráðstafana. Í 2. gr. húsreglna segir að fanga beri að koma kurteislega fram við starfsfólk fangelsisins og hlýða fyrirmælum þess. Eins og áður segir eru fangar aðvaraðir í fangelsisreglum varðandi það að verða fluttir af deild ef þeir brjóta gegn reglum fangelsisins. Mega þeir því búast við slíkum viðbrögðum þegar litið er á hegðun þeirra sem agabrot. [X] var vistaður í Fangelsinu Litla-Hrauni á tímabilinu 9. september 1998 til 27. desember 1999. Samkvæmt upplýsingum fangelsisins var leitað alls 7 sinnum á [X] á þessu tímabili þar af tvisvar sinnum vegna reglubundins eftirlits.“

Í tilefni af kvörtun fanga sem barst mér 23. október 1998 og varðaði beitingu agaviðurlaga í því tilviki er fangi neitaði að láta í té þvagsýni ritaði ég sambærilegt bréf til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 3. ágúst 1999, og að framan greinir. Tel ég rétt að taka hér orðrétt upp eftirfarandi skýringar úr svarbréfi ráðuneytisins sem barst mér af því tilefni, dags. 21. desember 1999:

„Í fangelsum landsins hefur ekki reynst kleift að útrýma fíkniefnum og fíkniefnaneyslu, þrátt fyrir markvissar aðgerðir fangelsisyfirvalda í því skyni. Verulega mikið er lagt upp úr því að stemma stigu við slíkri neyslu, þannig að fangar, hvort sem þeir hafa misnotað áfengi eða fíkniefni, geti farið aftur út í lífið án þess að vera háðir slíkum efnum. Það gefur því auga leið að auk eftirlits með því að fíkniefni berist ekki inn í fangelsi verður reglubundið að gera úrtakskönnun meðal fanga, til þess að vita hvort þeir séu að neyta fíkniefna og hvernig ástandið sé almennt séð. Þess utan eru tekin sýni hjá föngum sem eru beinlínis grunaðir um fíkniefnaneyslu.

Við framkvæmd úrtakskönnunar af þessu tagi kemur talsvert oft upp að viðkomandi fangar neita að gefa þvagsýni. Hefur verið litið á slíka synjun sem brot á húsreglum sem mönnum beri að hlýða. Í lögum um fangelsi og fangavist nr. 48/1988 með síðari breytingum segir í l. mgr. 29. gr. að heimilt sé að taka þvag- og blóðsýni úr fanga. Þá segir í 5. mgr. sömu greinar að ákvörðun um leit skuli bóka og tilgreina ástæður.

Í 31. gr. sömu laga segir að fyrir brot á reglum fangelsis megi beita fanga eftirtöldum agaviðurlögum:

1. Áminningu.

2. Sviptingu réttinda sem fangar njóta almennt samkvæmt þessum lögum eða reglugerðum.

3. Sviptingu vinnulauna.

4. Einangrun í allt að 30 daga.

Þegar fangar eru beittir agaviðurlögum fyrir fíkniefnaneyslu, yrði að telja mjög óeðlilegt að þeir fangar sem neita að gefa sýni, sleppi án viðurlaga, þar sem ekki er unnt að útiloka að þeir hafi einnig neytt fíkniefna. Af jafnréttissjónarmiðum hljóta agaviðurlög að eiga að vera svipuð og sambærileg hjá öllum þeim sem neytt hafa fíkniefna, hvort sem slíkt er staðreynt með því að taka hjá þeim þvagsýni eða ekki. Því hefur sú leið verið valin að telja synjun á að láta í té þvagsýni sé óhlýðni við fyrirmæli starfsmanna fangelsisins, er varði viðurlögum. Ekki er unnt að útiloka að einhverjir sem neita að gefa þvagsýni hafi ekki neytt fíkniefna nýlega. Föngum í fangelsum landsins eru þessar reglur vel kunnar, og væri í lófa lagt að láta í té þvagsýni, ef þeir telja sig ekki hafa neitt að fela og vilja komast hjá agaviðurlögum.

Hvað meðalhófsreglu áhrærir er rétt að greina frá því að ráðuneytið telur að valið hafi verið vægt úrræði, þegar menn synja um að láta í té þvagsýni. Sú leið er ekki valin, sem væri vel fær, en það er að fara út í sýnatöku með valdi, gegn neitun viðkomandi, svo staðreynt yrði með óyggjandi hætti hvort um fíkniefnaneyslu hafi verið að ræða. Þar er um miklu strangara úrræði að ræða er felur í sér valdbeitingu, sem menn hafa skirrst við að beita, enda vandkvæðum bundið þegar um þvagsýnatöku er að ræða. Niðurstaðan hefur því orðið sú að ekki er farið út í blóð- eða þvagsýnatöku með valdi, þegar viðkomandi neitar að láta í té sýni. Þess í stað er neitunin flokkuð sem óhlýðni við fyrirmæli starfsmanna þar sem lögin heimila, eins og áður hefur verið rakið, að taka megi sýni að vissum skilyrðum uppfylltum.

Þau álitaefni eru reglubundið til skoðunar hvers langt eigi að ganga eða hversu ströngum agaviðurlögum eigi almennt að beita í fangelsum fyrir hin margvíslegustu brot á húsreglum. Er þar höfð hliðsjón af gildandi reglum í nágrannalöndum okkar á Norðurlöndum. Jafnt hér á landi sem á Norðurlöndum er mikið lagt upp úr því að stemma stigu við fíkniefnaneyslu fanga, því hún er mönnum fjötur um fót þegar þeir eru látnir lausir úr fangelsi, og skapar líka slæman anda og hindrar að góð regla haldist í fangelsum. Virk aðgerð til þess að koma í veg fyrir að fíkniefni berist inn í fangelsi með heimsóknargestum er að takmarka heimsóknirnar á þann veg, að heimsóknargestir fá ekki að komast í beina snertingu við fangann, þ.e. plast- eða glerplata er höfð á milli þeirra. Yfirmenn fangelsa hafa almennt talið að þetta úrræði hafi dregið nokkuð úr smygli fíkniefna inn í fangelsi, eftir að það var innleitt.“

Þegar fangelsisyfirvöldum, sem og öðrum stjórnvöldum, er veitt heimild í lögum til að taka matskenndar og íþyngjandi ákvarðanir um hvort ráðstafanir í þágu rannsóknar máls verði framkvæmdar er slíkt mat meðal annars bundið af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Samkvæmt meðalhófsreglunni skulu stjórnvöld því aðeins taka ákvörðun um beitingu íþyngjandi ráðstafana þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skulu stjórnvöld þá gæta þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

Í meðalhófsreglunni er þannig einkum lagt til grundvallar að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru og má ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Þegar stjórnvald ákveður hvernig eigi að beita því úrræði sem valið hefur verið er því skylt að vega og meta þá andstæðu hagsmuni sem togast á í málinu og fara meðalveginn á milli þeirra. Enda þótt slíkt mat sé að jafnaði örðugt minni ég á að löggjöf á einstökum sviðum og meginreglur laga geyma oft vísbendingar um vægi hagsmuna.

Almennt verða stjórnvöld að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga er varða frelsi manna og friðhelgi líkama vegi þungt enda eru þeir sérstaklega verndaðir í 67. og 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. og 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Í þeim tilvikum þegar einstaklingur hefur verið löglega sviptur frelsi sínu, og er vistaður í fangelsi eða á annarri stofnun á vegum ríkisins, skapast oft og tíðum hætta á því að árekstur verði á milli stjórnarskrárverndaðra hagsmuna hans á því að virt sé friðhelgi líkama og heilbrigði og almannahagsmuna tengdum virkri og öruggri stjórnsýslu innan stofnunarinnar. Slíkum aðstæðum er jafnan til að dreifa við vistun afplánunarfanga í fangelsum enda er þörf á að játa fangelsisyfirvöldum nokkurt svigrúm til að framkvæma ráðstafanir sem oft geta falið í sér beina valdbeitingu gagnvart föngum til þess að halda uppi friði og öryggi í fangelsinu. Slíkri valdbeitingu eru hins vegar takmörk sett. Kann því meðferð fanga í einstökum tilvikum að ganga lengra en heimilt er samkvæmt framangreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar og ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. til hliðsjónar dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Valašinas gegn Litháen frá 24. júlí 2001 og í máli Peers gegn Grikklandi frá 19. apríl 2001, sem áður hefur verið vikið að.

Ákvæði 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 4. gr. laga nr. 123/1997, er svohljóðandi:

„Heimilt er að taka þvag- og blóðsýni úr fanga.

Ef grunur leikur á að fangi feli innvortis efni eða hluti sem honum er bannað að hafa í fangelsi er heimilt að framkvæma leit að fengnu áliti læknis.

Taka blóðsýnis og leit innvortis skal gerð af lækni eða hjúkrunarfræðingi.

Vitni sama kyns og fangi skal vera viðstatt ef aðstæður leyfa.

Ákvörðun um leit samkvæmt þessari grein skal bókuð og ástæður tilgreindar.“

Löggjafinn hefur samkvæmt orðalagi 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 veitt fangelsisyfirvöldum svigrúm við mat á því hvort taka skuli þvagsýni af fanga. Samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis eru hins vegar gerðar strangari kröfur til þess að heimilt sé að gera innvortis leit. Þegar litið er til lögskýringargagna verður þó ráðin nokkur afmörkun á heimild fangelsisyfirvalda til að taka þvagsýni. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/1988 sagði meðal annars svo um þetta ákvæði:

„Í 1. mgr. er heimild til að taka þvag- og blóðsýni úr fanga. Tilgangurinn með þessari heimild er tvíþættur. Í fyrsta lagi þykir nauðsynlegt að hægt sé að ganga úr skugga um hvort fangi sé undir áhrifum áfengis og/eða lyfja. Í öðru lagi eru fangar áhættuhópur margra alvarlegra smitsjúkdóma og er nauðsynlegt að hægt sé að staðreyna hvort þeir séu smitaðir, jafnvel án vilja þeirra.

Í 2. mgr. er heimild til innvortis leitar á föngum. Skilyrði þess að framkvæma megi slíka leit er að grunur leiki á að fangi feli innvortis efni eða hluti sem honum er bannað að hafa í fangelsum og að áður en sú leit er framkvæmd skal leita álits læknis. Á undanförnum árum hefur í þó nokkrum tilfellum fíkniefnum verið smyglað innvortis. Þykir nauðsynlegt að hægt sé að ganga úr skugga um hvort svo sé gert í fangelsum. Til þess þarf að vera ótvíræð lagaheimild.“ (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2096.)

Enda þótt í ákvæði 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 sé ekki að finna skýrgreiningu á þeim tilvikum þar sem heimilt er að taka þvag- og blóðsýni úr fanga tel ég, með tilliti til sjónarmiða um áhrif meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins við þessar aðstæður, að skýra verði ákvæðið með þeim hætti að ef vafi leikur á því hvort nauðsynlegt sé að beita slíku úrræði verði fangelsisyfirvöld að láta hjá líða að framkvæma það.

Ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við að settar séu almennar og hlutlægar viðmiðunarreglur í slíkum tilvikum af hálfu fangelsisyfirvalda svo lengi sem þær eru byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og þeim beitt með þeim hætti að samrýmist meginreglum stjórnsýslulaga um meðalhóf og jafnræði.

Í tilvitnuðu bréfi fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem ritað var í tilefni af athugun minni, kemur fram að tekið sé þvagsýni úr afplánunarföngum við komu þeirra í fangelsið. Þá sé slíkt sýni tekið í eftir-greindum tilvikum:

„a. Sem hluti af reglubundnu eftirliti til að fylgjast með fíkniefnaneyslu.

b. Í tengslum við dagsleyfi fanga úr fangelsinu.

c. Við flutning úr öryggisdeild á almenna deild.

d. Áður en skólavist hefst.

e. Ef grunur er um fíkniefnaneyslu.“

Áður en lengra er haldið tel ég rétt að vekja hér athygli á ákvæði 28. gr. laga nr. 48/1988 en þar er að finna svohljóðandi ákvæði um heimild fangelsisyfirvalda til að framkvæma líkamsleit á fanga:

„Ef grunur leikur á að fangi feli á sér innan klæða efni eða hluti sem honum er bannað að hafa í fangelsinu er heimilt að framkvæma líkamsleit á fanga. Slíka leit má gera þegar eftirfarandi ástæður gefa tilefni til:

1. Þegar fangi kemur í fangelsi í upphafi afplánunar eða kemur aftur eftir dvöl utan þess.

2. Grunur leikur á að fangi feli á sér hluti eða efni sem honum er bannað að hafa í fangelsinu.

3. Ástæða þykir til að gera skyndileit meðal fanga.

4. Fangi hefur fengið heimsókn sem farið hefur fram án eftirlits.

Leit á fanga innan klæða skal gerð af starfsmanni sama kyns og fanginn.“

Það má ráða af ákvæði 28. gr. laga nr. 48/1988 að löggjafinn hefur talið rétt að kveða skýrt á um þau tilvik þar sem heimilt er að beita líkamsleit á fanga. Með þessu fyrirkomulagi er svigrúm fangelsisyfirvalda til að framkvæma þetta úrræði þrengt. Enda þótt líkamsleit sé ekki með öllu sambærileg þvagsýnatöku tel ég að sömu grundvallarsjónarmið eigi við um þá hagsmuni sem vegast á í slíkum tilvikum. Sökum þessa tel ég rétt að hafa efnisatriði 28. gr. laga nr. 48/1988 til hliðsjónar við skýringu 1. mgr. 29. gr. sömu laga.

Almennt verður að játa fangelsisyfirvöldum þá heimild, með tilliti til sjónarmiða um að viðhalda öryggi og friði í fangelsinu og vegna hagsmuna einstakra fanga, að gera fanga að gefa þvagsýni ef rökstuddur grunur er fyrir hendi um fíkniefnaneyslu viðkomandi fanga. Ég tel að miða verði við það sem meginreglu við framkvæmd þessa lögbundna úrræðis, með tilliti til þeirra hagsmuna sem hér vegast á, að slíkur grunur verði að liggja fyrir áður en ákvörðun er tekin um að framkvæma þvagsýnatöku. Ég fellst hins vegar á að orðalag 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 girði ekki í sjálfu sér fyrir það að heimilt kunni að vera að framkvæma slíka ráðstöfun í ákveðnum almennum tilvikum án þess að rökstuddur grunur liggi fyrir um fíkniefnaneyslu í hverju tilviki fyrir sig. Gera verður þó þá kröfu að skýrlega liggi fyrir að framkvæmd úrræðisins í slíkum tilvikum sé reist á sjónarmiðum sem með beinum og málefnalegum hætti tengjast tilgangi þess og gangi ekki lengra en nauðsyn ber til.

Ég tel samkvæmt framangreindu að ekki sé í fyrsta lagi tilefni til að gera athugasemdir við að jafnan sé tekið þvagsýni úr föngum við komu þeirra í fangelsið enda þótt ekki liggi beinlínis fyrir rökstuddur grunur um fíkniefnaneyslu. Tel ég rétt að hafa hér hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 48/1988 þar sem segir að heimilt sé að framkvæma líkamsleit á fanga þegar hann kemur í fangelsi í upphafi afplánunar. Þó tek ég fram að aðstæður kunna að vera með þeim hætti að fangi hafi áður sætt slíkri rannsókn á fyrri stigum máls hans áður en afplánun hefst. Verður í slíkum tilvikum að gæta varúðar við töku ákvörðunar um að láta fanga sæta á ný slíku úrræði við komuna í fangelsið.

Í öðru lagi tel ég það styðjast við málefnaleg sjónarmið að gera fanga að gefa þvagsýni við endurkomu í fangelsið úr dagsleyfi, sbr. til hliðsjónar 1. tl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 48/1988, þar sem kveðið er á um að heimilt sé að framkvæma líkamsleit á fanga þegar hann kemur aftur eftir dvöl utan fangelsisins. Ég legg þó áherslu á að tilvik þetta er orðað með almennum hætti í ofangreindu bréfi fangelsismálastofnunar þannig að það sé tekið þvagsýni „í tengslum við dagsleyfi fanga úr fangelsinu“. Samkvæmt upplýsingum þeim sem ég hef aflað mér vegna athugunar minnar er framkvæmdin sú að föngum er ávallt gert að sæta þvagsýnatöku áður en þeir fá leyfi til dvalar utan fangelsis en að jafnaði ekki við endurkomu úr slíku leyfi. Byggist sú framkvæmd á b-lið 11. gr. reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, sem veitir fangelsisyfirvöldum heimild til að setja tiltekin skilyrði fyrir veitingu leyfis. Ég bendi á að heimild fangelsisyfirvalda til að veita fanga „leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki“ er reist á 1. mgr. 21. gr. laga nr. 48/1988. Enda þótt heimilt kunni að vera að setja skilyrði fyrir slíkum leyfum við beitingu heimildarákvæðisins, sbr. 10. og 11. gr. nefndrar reglugerðar nr. 719/1995, með síðari breytingum, tel ég að slík skilyrði verði að vera samrýmanleg öðrum ákvæðum laga nr. 48/1988. Þá verða þau að vera í málefnalegu og eðlilegu samræmi við tilgang 21. gr. laganna, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 15. júní 2001 í máli nr. 3034/2000.

Í ljósi þessa og að virtum framangreindum sjónarmiðum um skýringu 29. gr. laga nr. 48/1988, sem heimilar töku þvagsýna, tel ég það vafasamt að byggt sé á almennri reglu þess efnis að allir fangar skuli sæta þvagsýnatöku áður en þeir fara í dagsleyfi án þess að fyrir liggi grunur um fíkniefnaneyslu í því tiltekna tilviki. Þá tel ég að sama eigi við um a-lið í umræddri upptalningu fangelsismálastofnunar, þ.e. að tekið sé þvagsýni sem „hluti af reglubundnu eftirliti til að fylgjast með fíkniefnaneyslu“.

Í áðurnefndu bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 28. september 1999, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir meðal annars svo um framkvæmd úrræðisins á þessum grundvelli:

„Með reglubundnu eftirliti, sbr. a. lið, er ekki átt við að á fyrirfram ákveðnum tíma séu teknar prufur af öllum föngum reglubundið, heldur er um að ræða sérstaka ákvörðun hverju sinni, tekna af varðstjórum í samráði við forstöðumann. Þegar ákveðið er að tiltekinn fjöldi þvagprufa verði tekinn er það ýmist að allir fangarnir eru látnir skila prufu eða þá að ákveðinn fjöldi er valinn af handahófi.“

Enda þótt lög nr. 48/1988 geri ráð fyrir að veita beri fangelsisyfirvöldum nokkurt svigrúm við framkvæmd ráðstafana til að hafa raunhæft og virkt eftirlit með fíkniefnaneyslu í fangelsinu legg ég áherslu á að vafasamt er að beita íþyngjandi ráðstöfun á borð við þvagsýnatöku á grundvelli „reglubundins eftirlits“ gagnvart fanga þar sem á skortir málefnalegt og rökstutt tilefni til að ætla að hann stundi slíka neyslu. Samkvæmt þessu tel ég, með tilliti til íþyngjandi eðlis þessa úrræðis, að ekki verði leidd af orðalagi 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 almenn heimild til að beita slíku úrræði vegna „reglubundins eftirlits“. Ég tel að slík ákvörðun um töku þvagsýna verði þannig að jafnaði ekki tekin á almennum grundvelli nema sá fangi sem látinn er sæta slíkri ráðstöfun af því tilefni hafi áður orðið uppvís að fíkniefnaneyslu eða að einhver sérstök atvik eða aðstæður réttlæta með málefnalegum hætti að slík ákvörðun sé tekin í hans tilviki.

Um þau tilvik sem talin eru upp í liðum c og d í bréfi fangelsismálastofnunar er ekki nánar fjallað í bréfinu eða skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín. Aðeins er tekið fram að þau eigi einungis við í fangelsinu að Litla-Hrauni. Við mat á því hvort heimilt sé að gera fanga að gefa þvagsýni þegar hann er fluttur úr öryggisdeild á almenna deild tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við slíka framkvæmd að því tilskildu að grundvöllur hennar sé sá sami og byggt er á þegar tekin eru þvagsýni úr fanga við komu hans í fangelsi. Ég legg þó áherslu á að fangelsisyfirvöld verða með reglulegu millibili að endurskoða þau atvik og þær aðstæður sem slík almenn ákvörðun er byggð á og kanna hvort rétt sé að gera einhverjar breytingar á framkvæmdinni að þessu leyti vegna breyttra aðstæðna.

Að því er varðar töku þvagsýna áður en skólavist hefst minni ég á athugasemdir mínar hér að framan um það að við athuganir mínar á kvörtunum og öðrum erindum sem mér hafa borist frá föngum hafi ég veitt því athygli að í framkvæmd kunni athafnir fanga sem fela í sér brot á reglum fangelsisins að leiða til þess að breyting verður á högum þeirra án þess að um slíkt sé tekin ákvörðun í formi agaviðurlaga. Með tilliti til þess hvernig þessi frumkvæðisathugun er afmörkuð hef ég samkvæmt þessu ákveðið að fjalla ekki frekar á þessu stigi um þetta atriði. Hef ég þá einnig haft það í huga að mat á lögmæti þvagsýnatöku áður en skólavist hefst tengist með beinum hætti nýtingu fanga almennt á lögbundnum rétti þeirra til að stunda nám, sbr. 14. gr. laga nr. 48/1988. Einnig verður að horfa til þess að nám það sem boðið er upp á í fangelsinu að Litla-Hrauni er byggt á samkomulagi á milli fangelsisyfirvalda og Fjölbrautaskólans á Suðurlandi. Ég tek fram að ég mun hins vegar hafa framangreint atriði í huga við frekari athuganir mínar á málefnum er varða réttarstöðu fanga.

Í framangreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 26. nóvember 1999, í tilefni af kvörtun tiltekins fanga til mín, er vikið að því hvort og þá með hvaða hætti framkvæmd líkamsleitar á föngum samrýmist hverju sinni meginreglum stjórnsýsluréttarins um jafnræði og meðalhóf. Í upphafi tekur ráðuneytið fram að ávallt sé reynt að hafa „að leiðarljósi við bæði leit svo og þvagsýnatöku, að athöfnin verði sem minnst niðurlægjandi fyrir fangann“.

Ég tel rétt að ítreka mikilvægi þessa sjónarmiðs sökum þess að ráða má af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu að við mat á því hvort meðferð fanga í einstökum tilvikum brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmálans tekur dómstóllinn einkum mið af því hvort tilgangur ráðstöfunar hafi verið sá að niðurlægja eða vanvirða viðkomandi fanga, sbr. áðurnefndan dóm dómstólsins í máli Valašinas gegn Litháen frá 24. júlí 2001, 101. mgr., sbr. og dóm í máli Labita gegn Ítalíu frá 6. apríl 2000, 119. mgr. Að öðru leyti leggur dómstóllinn heildstætt mat á atvik og aðstæður í hverju máli við mat sitt á því hvort yfirvöld hafi við meðferð fanga gengið lengra en heimilt er samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmálans en ég minni á að það ákvæði var lögfest hér á landi með 1. gr. laga nr. 62/1994.

Ég tel að ekki sé ástæða fyrir mig til að fjalla frekar um almenn sjónarmið við framkvæmd fangelsisyfirvalda á ákvæði 29. gr. laga nr. 48/1988.

VII.

Upplýsingagjöf til fanga við móttöku í afplánun

Í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 3. ágúst 1999, rakti ég ákvæði 41. og 45. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna um upplýsingagjöf til fanga við móttöku þeirra í afplánun. Tók ég fram að ekki væri að finna skráðar reglur í lögum eða reglugerðum um upplýsingagjöf til fanga í slíkum tilvikum. Óskaði ég þess að ráðuneytið gerði grein fyrir skýringum sínum í tilefni af tilgreindum spurningum og léti mér í té þau gögn sem lægju fyrir og veittu frekari upplýsingar um þetta atriði. Spurningar mínar lutu meðal annars að tilvist skráðra reglna um upplýsingagjöf til fanga við móttöku í afplánun, að framkvæmd fangelsisyfirvalda í slíkum tilvikum og samræmi hennar við ákvæði 41. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna. Þá lutu spurningar mínar að réttarstöðu erlendra fanga að þessu leyti.

Með greinargerð fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. september 1999, fylgdi með „upplýsingapakki“ sem afhentur er föngum við móttöku þeirra í afplánun í fangelsið að Litla-Hrauni. Fram kemur að til standi að útbúa sambærilegan „pakka“ fyrir önnur fangelsi. Ennfremur sé í vinnslu upplýsingabæklingur ætlaður föngum þar sem fram koma svör við algengustu spurningum þeirra um fangavistina og réttindi fanga, t.d. um dagsleyfi og reynslulausnir. Um málsmeðferð við móttöku fanga í afplánun segir síðan meðal annars svo í greinargerð fangelsismálastofnunar:

„Hegningarhúsið við Skólavörðustíg 9 hefur um margra ára skeið verið móttökufangelsi. Heyrir það til undantekninga ef að fangar hefja ekki afplánun sína þar. Við komu í fangelsið tekur fangavörður á móti fanganum, fer yfir helstu atriði, leiðir hann í gegnum þær rútínur sem tengjast komu í fangelsi og fylgir honum í fangaklefa sinn. Starfsmaður Fangelsismálastofnunar kemur fljótlega eftir að afplánun hefst og ræðir við fangann. Af honum er tekin persónuskýrsla, þar sem fram koma ýmsar upplýsingar um persónulega hagi hans. Skýrsla þessi fylgir fanganum við flutning í annað fangelsi. Að því búnu er rætt við fangann almennt um fangavistina, m.a. um umsóknir um reynslulausn og vistun utan fangelsis í lok afplánunar, t.d. í meðferð eða á áfangaheimili Verndar. Fanganum gefst þá tækifæri til að koma óskum sínum og væntingum á framfæri, m.a. um vistunarstað, hafi hann ekki rætt þær við starfsmenn stofnunarinnar áður en afplánun hefst.“

Engin ákvæði laga nr. 48/1988 fjalla um móttöku fanga í afplánunarfangelsi. Þá er ekki að finna slíkar reglur í almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna skal hverjum fanga við móttöku látnar í té skriflegar upplýsingar um þær reglur sem gilda um meðferð fanga í þeim hóp sem fanginn tilheyrir, agakröfur stofnunarinnar, réttar leiðir til öflunar upplýsinga og til að leggja fram kvartanir. Jafnframt um öll önnur málefni sem þörf er á til að hann skilji réttindi og skyldur fanga og aðlagist lífsháttum innan stofnunarinnar. Ef fangi skilur ekki hinar skriflegu upplýsingar sem honum eru látnar í té skulu þær skýrðar fyrir honum munnlega, sbr. 2. mgr. 41. gr. reglnanna.

Þegar frelsissviptur einstaklingur kemur í fyrsta sinn til afplánunar í fangelsi kynnist hann nýju umhverfi þar sem eðli máls samkvæmt gilda strangar reglur um daglegt líf og félagslegt samneyti við aðra fanga, fangaverði og aðra starfsmenn fangelsisyfirvalda. Það er því mikilvægt að mínu áliti, og býr raunar að baki ofangreindum ákvæðum 41. gr. Evrópsku fangelsireglnanna, að föngum séu veittar skýrar og aðgengilegar upplýsingar um allt það sem máli skiptir um líf þeirra í fangavistinni þegar í upphafi afplánunar þannig að þeir geti aðlagast hinum nýju aðstæðum eins fljótt og unnt er. Þá er slík upplýsingagjöf einnig nauðsynleg til þess að gæta réttaröryggis fanga og tryggja eðlileg og traust samskipti þeirra við fangelsisyfirvöld. Ber því fangelsisyfirvöldum í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 41. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna, að veita föngum fullnægjandi upplýsingar um réttarstöðu þeirra í vistinni, meðal annars um dagsleyfi og reynslulausnir, um þær bann- eða boðreglur sem kunna að liggja til grundvallar agaviðurlögum, um aðrar almennar umgengnisreglur og heimildir fanga til að kæra ákvarðanir forstöðumanna fangelsa og fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðherra. Þá verður að upplýsa fanga um möguleika þeirra til að leita til umboðsmanns Alþingis og kynna þeim þær málskotsleiðir til dómstóla sem þeim eru færar að lögum.

Í þeim „upplýsingapakka“ sem afhentur er föngum sem koma til afplánunar á Litla-Hrauni, og fylgdi með svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðherra til mín, er meðal annars að finna upplýsingar um heimsóknir og sendingar til fanga, símtöl, viðtalstíma við yfirmenn fangelsisins, sálfræði- og læknisþjónustu, afgreiðslutíma lyfja, um útivistartíma fanga og opnunartíma verslunar. Þá er greint frá möguleikum fanga til að fá lánaðar bækur á bókasafni, um móttöku á þvotti fanga og reglur um reykingar. Þá er rakið að á hverri deild fangelsisins sé að finna „[möppu] með lögum um fangelsi og fangavist, ásamt þeim reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt heimild í lögunum. Í möppunni [sé] einnig að finna húsreglur fyrir fanga á Litla-Hrauni og almennar reglur um klefabúnað í fangelsinu, sem föngum er bent á að kynna sér ýtarlega. Á deildum í Húsi-4 [séu] möppurnar í vörslu deildarformanns, en í Húsi-3 [séu] þær geymdar á varðstofu“. Þá kemur eftirfarandi fram:

„Ath. Ef fangi telur sig þurfa á einhverjum upplýsingum að halda um atriði sem ekki koma fram í innihaldi möppunnar eða ef hann óskar eftir að fá til aflestrar lög eða reglugerðir sem þar er ekki að finna, er honum bent á að snúa sér til varðstjóra eða senda skriflega beiðni um gögnin til skrifstofu fangelsisins.“

Ekki verður annað séð en að föngum á Litla-Hrauni séu við upphaf afplánununar látnar í té eða kynnt hvar finna megi upplýsingar sem 41. gr. Evrópsku fangelsisreglanna hljóðar um. Ég tek þó fram að ekki verður séð af þeim gögnum sem eru í nefndum „upplýsingapakka“ að föngum sé skriflega kynntur réttur þeirra samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að leita í trúnaði til umboðsmanns, skriflega eða símleiðis. Þá er hvorki að finna heimilisfang skrifstofu minnar eða símanúmer. Beini ég því þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það sjái til þess að þeim upplýsingum sé bætt við þau gögn sem fangar fá við móttöku þeirra í afplánunarfangelsi.

Eins og lýst hefur verið hér að framan eru upplýsingar til fanga við upphaf afplánunar á Litla-Hrauni látnar þeim í té á nokkrum blöðum eða þá vísað til þess hvar upplýsingarnar megi finna. Ekki er að sjá að þessi blöð hafi nema í undantekningartilvikum sérstaklega verið útbúin til að gegna þessu upplýsingahlutverki. Þetta efni er ekki í samræmdu og heildstæðu formi. Ég tel að það væri í betra samræmi við þær kröfur sem 41. gr. Evrópsku fangelsisreglanna hljóðar um og vandaða stjórnsýsluhætti að umrætt efni yrði samræmt og því búinn staður í einum samfelldum upplýsingapakka í stað þess að afhenda slíkar upplýsingar sem laus blöð.

Ég legg áherslu á að hraðað verði eftir mætti fyrirætlan fangelsisyfirvalda um að útbúa sambærilegan upplýsingapakka, og fangar á Litla-Hrauni fá afhentan við móttöku, fyrir önnur afplánunarfangelsi.

Í greinargerð fangelsismálastofnunar er einnig vikið að upplýsingagjöf til erlendra fanga. Fram kemur að í fangelsinu að á Litla-Hrauni sé að finna „húsreglur“ í enskri þýðingu. Þá segir að „helstu atriði varðandi fangavistina [séu] útskýrðar fyrir erlendum föngum eftir bestu getu í fangelsunum, á ensku, þýsku, hollensku og skandinavisku“. Þá segir að „starfsmaður fangelsismálastofnunar [ræði] við erlenda fanga við komu þeirra í afplánun á sama hátt og íslenska og tekur af þeim persónuskýrslu“. Þá sé haft samband við sendiráð eða ræðismannaskrifstofur og óskað aðstoðar ef því er að skipta og þörf krefur. Að lokum er þess getið að í vinnslu sé upplýsingabæklingur á ensku þar sem fram komi svör við algengustu spurningum fanga um fangavistina og réttindi fanga meðan á afplánun stendur.

Ég tel í ljósi þeirra lágmarkskrafna sem Evrópsku fangelsisreglurnar gera varðandi upplýsingagjöf til erlendra fanga, sbr. ákvæði 2. mgr. 41. gr. reglnanna, að ekki sé tilefni af minni hálfu til að gera sérstakar athugasemdir við framkvæmd fangelsisyfirvalda í því efni að virtum ofangreindum skýringum. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti tel ég þó rétt að til staðar sé sambærilegur „upplýsingapakki“ og afhentur er íslenskum afplánunarföngum í enskri þýðingu. Í því efni er það mikilvægast að mínu áliti vegna réttaröryggis erlendra afplánunarfanga að þeir geti með raunhæfum hætti kynnt sér lagareglur um réttarstöðu þeirra á ensku. Geti þeir ekki lesið ensku þá tel ég draga megi þá ályktun af 2. mgr. 41. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna að það sé í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og sjónarmið um réttaröryggi viðkomandi fanga að fangelsisyfirvöld veiti honum munnlegar upplýsingar um réttarstöðu sína á máli sem hann skilur.

VIII.

Tilfærsla fanga á milli húsa og deilda á Litla-Hrauni

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, er heimilt að skipta fangelsum upp í deildir. Fangelsinu að Litla-Hrauni er á grundvelli þessa ákvæðis skipt upp í 7 afplánunardeildir og eru 10 – 11 fangar á hverri deild. Eru þessar deildir skiptar milli þess sem nefnt er hús 3, eða eldri hluti fangelsisins sem enn er notaður til afplánunar, og húss 4, nýjustu byggingar fangelsisins. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað vegna þessa máls er nokkur munur á klefum og öðrum aðbúnaði milli húsanna, eins og síðar verður vikið að. Þó hefur dregið úr þessum mun með þeim endurbótum sem nýlega voru gerðar á húsi 3.

Við athugun mína á málum fanga sem mér hafa borist hefur komið í ljós að í fangelsinu að Litla-Hrauni er nokkuð um það að fangar séu færðir gegn vilja þeirra á milli deilda og húsa í fangelsinu, meðal annars í tilefni af agabroti, eins og síðar verður nánar vikið að. Þá kom fram í heimsókn kjörins umboðsmanns Alþingis og starfsmanna hans í fangelsið í október 1998 að komið hafði verið á fót 11 klefa deild, svonefndum „fyrirmyndargangi“. Rakti ég framangreint í bréfi mínu, dags. 3. ágúst 1999, til dóms- og kirkjumálaráðherra. Tók ég þar fram að með tilliti til eðlis þeirra ákvarðana sem hér væri um að ræða, þ.e. tilfærslu fanga á milli húsa og deilda, meðal annars tengdri hegðun þeirra í vistinni, óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins í tilefni af tilgreindum spurningum er lutu að því hvort til væru skráðar reglur um slíkar ákvarðanir, hvaða sjónarmið væru lögð til grundvallar við töku ákvarðana um tilfærslu fanga milli húsa og deilda og loks hvernig háttað væri málsmeðferð í slíkum tilvikum.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er vísað í þessu sambandi til greinargerðar fangelsismálastofnunar, dags. 28. september 1999. Í greinargerðinni kemur fram að rétt sé að á efstu hæð húss nr. 4 að Litla-Hrauni, svokallaðri „lyfjalausri deild“, njóti fangar nokkurra fríðinda umfram aðra fanga og er þeim lýst. Þá eru raktar „viðamiklar endurbætur“ á húsi nr. 3 sem leitt hafi til þess að „sá mismunur sem áður var á aðbúnaði milli húsa 3 og 4 hefur nú minnkað verulega“. Þá segir meðal annars svo í greinargerðinni:

„Á undanförnum mánuðum hefur verið unnið að því á vegum Fangelsismálastofnunar að festa á blað nokkrar helstu staðreyndir um fangelsin, þau sjónarmið sem ráða vistunarstað afplánunarfanga og flutningi þeirra milli deilda og fangelsa. Ætlunin er að þessar upplýsingar séu hluti þeirra upplýsinga sem fanga er afhentar við komu í fangelsi. […] Föngum á Litla-Hrauni er raðað niður á 7 afplánunardeildir sem í eru 10-11 fangar. Við val á deildir er m.a. tekið tillit til hegðunar, vímuefnaneyslu, aldurs, tengsla fanga og áforma þeirra á afplánunartímanum. Við komu í fangelsið er föngum gerð grein fyrir því fyrirkomulagi sem tíðkast um vistun á mismunandi deildum í fangelsinu svo og ástæðum sem geta orðið þess valdandi að þeir geti flust milli deilda eða bygginga. Þær ástæður geta verið góð eða slæm hegðun, brot á reglum fangelsis og ýmislegt annað sem getur valdið því að talið er heppilegt að flytja fanga til. Samkomulag og óvild milli fanga, hræðsla við samfanga o.fl. getur verið ástæða til flutnings og er oft að þeirra eigin ósk. Hinsvegar hefur það ekki tíðkast að föngum sé alltaf gerð sérstök grein fyrir ástæðum flutnings milli klefa eða deilda. Kann stundum að vera erfitt um vik að tilgreina nákvæmlega hvað það er sem gefur tilefni til flutnings og frjálst mat nauðsynlegt, einkum í þeim tilvikum þegar fangar eiga við geðræn eða persónuleg vandamál að stríða sem gera það að verkum að yfirmenn telja heppilegt að þeir skipti um umhverfi.

Það hefur verið til skoðunar hjá Fangelsismála-stofnun hvort tilfærslur fanga á milli húsa og deilda þurfi að haga á annan veg þegar þeir eru fluttir gegn vilja þeirra. Ýmsir vankantar eru þó á því eins og að framan getur og má þá sérstaklega nefna andmælarétt í þeim tilvikum þegar tafarlaus brottflutningur er nauðsynlegur.“

Í þeim gögnum sem bárust mér með svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er að finna „drög“ sem ber heitið „Fangelsin í landinu og önnur refsivistarúrræði – Helstu sjónarmið sem ráða því hvar afplánunarfangi er vistaður“. Af þeirri lýsingu sem þar kemur fram má ráða að aðeins fangelsið að Litla-Hrauni sé deildaskipt. Um Litla-Hraun segir meðal annars svo í „drögunum“:

„Í húsi 4 eru 5 deildir með 11 klefum í hverri deild. Allir klefar og deildir í húsinu eru með sama sniði og er enginn munur á aðstöðu hvað húsnæði varðar. Hinsvegar er munur á deildum á efstu hæð 3 A og B gagnvart deildunum þremur á neðri hæðunum hvað varðar útivist og aðgengi að íþróttasal, þ.e. deildir á efstu hæð hafa rýmri aðgang að íþróttasal og einnig rýmri útivist. Þá hefur slík hegðun einnig áhrif á veitingu dagsleyfa án fylgdar.

Deild 3A á efstu hæð hússins hýsir fanga sem sýna af sér góða hegðun, eru í vinnu eða stunda nám og eru lyfjalausir. Sama gildir um deild 3B nema að þar eru fangar sem þurfa að nota lyf að einhverju leyti. Fangar á þessum deildum hafa það einnig umfram aðra fanga að geta fengið leyfi til þess að hafa myndbandsupptökutæki í klefum sínum. Með þessu er komið á móts við fanga sem sýnt hafa fyrirmyndar hegðun og stunda vinnu og/eða skóla.“

Í tilefni af kvörtun fanga, sem barst mér 18. maí 1999, þar sem meðal annars var kvartað yfir því að ekki hefði verið tilefni til færa hann á milli deilda vegna agabrots, ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 15. mars 2000. Í bréfinu óskaði ég upplýsinga frá ráðuneytinu um lagagrundvöll þeirrar ákvörðunar að flytja umræddan fanga á milli deilda af framangreindu tilefni. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 18. maí 2000, sagði meðal annars svo um þetta atriði:

„[...]

Í 10. gr. laga nr. 48/1988 segir að heimilt sé að fangelsum sé skipt upp í deildir. Er þar ekki útlistað nánar hvert hlutverk einstakra deilda geti eða eigi að vera. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 48/1988 eru tekin dæmi um hvernig þessari skiptingu megi hátta til. Í umsögn Fangelsismálastofnunar sem barst ráðuneytinu 15. maí sl. segir meðal annars að stofnunin telji að í 10. gr. felist heimild til þess að færa fanga milli deilda.

Fangelsið Litla-Hrauni er eina fangelsið hér á landi sem er deildaskipt. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun eru þar 7 afplánunardeildir auk gæsluvarðhaldsdeildar. Dómþolar hefja almennt afplánun á sömu deildinni sem er deild lA (í húsi 4). Í húsi 4 eru 5 deildir. Lítilsháttar munur er á fríðindum varðandi útivist um helgar milli þeirra deilda sem eru á 1. og 2. hæð hússins en á einni deildinni (3. hæð hússins) er gert ráð fyrir því að þar dvelji aðeins fangar sem ekki eru að staðaldri háðir vanabindandi lyfjum og hafi sýnt góða hegðun. Á þeirri deild og á annarri deild á sömu hæð er um mest fríðindi að ræða. Annars er munur á aðbúnaði og aðstöðu óverulegur milli deilda, sérstaklega eftir að breytingar voru gerðar á aðbúnaði á þeim deildum sem eru í eldra húsnæðinu. Við komu í fangelsið er föngum gerð grein fyrir því fyrirkomulagi sem tíðkast um vistun á mismunandi deildum svo og ástæðum sem geta orðið þess valdandi að þeir geti flust milli deilda eða bygginga. Þær ástæður geta verið góð eða slæm hegðun, brot á reglum fangelsis og ýmislegt annað sem getur valdið því að talið er heppilegt að flytja fanga til.

[...]

Með lögum og reglugerðum er forstöðumanni fangelsis falið ákvörðunarvald í málum er varða réttindi og skyldur fanga. Forstöðumaður ákveður ennfremur agaviðurlög samkvæmt 3. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988. Þessar ákvarðanir forstöðumanns fangelsisins eru stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 170/1989. Það er skilningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálayfirvalda að ákvörðun forstöðumanns fangelsis um að færa fanga á milli deilda sé ekki beiting agaviðurlaga í skilningi 31. gr. laga nr. 48/1988. Þar segir ekki að flutningur fanga á milli deilda teljist beiting agaviðurlaga í skilningi ákvæðisins. Ef fangar í kjölfar slíkra flutninga þyrftu að þola sviptingu réttinda, sem þeir almennt njóta samkvæmt lögum nr. 48/1988 og reglugerðum, þá félli slíkt undir 2. tl. 1. mgr. 31. gr. laganna. Hér er aðstaðan önnur, því þrátt fyrir slíka flutninga njóta fangar, í öllum deildum fangelsisins, allra þeirra réttinda sem þeim eru áskilin í lögum og reglugerðum. Ekki er um að ræða neina sérstaka "refsiálmu" í fangelsinu, sem fangar eru fluttir í, en vistun í einangrun er í húsi l. Með mismunandi aðstöðu á afplánunardeildum er samt sem áður unnt að umbuna föngum fyrir góða hegðun og er það talið æskilegt. Eðlilegt er að fangelsisyfirvöldum sé játað ákveðið svigrúm í þessum efnum, enda deginum ljósara að fangar brjóta síður af sér innan veggja fangelsisins ef þeir vita að þeim verður umbunað fyrir slíkt. Í húsreglum fyrir fanga á Litla-Hrauni segir að brot á reglunum geti leitt til þess að fangi verði fluttur á aðra deild. Ekki má missa sjónar af því að þeir dómþolar er í fangelsinu sitja eru að taka út refsingu. Fangelsi eru ekki og verða aldrei hótel eða einhvers konar gistiheimili, og því mega fangar búast við einhverju óhagræði og óþægindum vegna refsivistarinnar í kjölfar ráðstafana og athafna fangelsisyfirvalda, s.s. við flutning fanga milli deilda. Slíkt felst í eðli refsivistar. Á meðan lágmarksréttindi fanga samkvæmt lögum og reglugerðum verða ekki skert við flutning fanga milli deilda fangelsisins, getur slíkur flutningur ekki falið í sér beitingu agaviðurlaga í skilningi 31. gr. laga nr. 48/1988, enda felst í þeim viðurlögum sem þar greinir tímabundin réttinda- eða frelsisskerðing.

Í framangreindri 1. mgr. 31. gr. segir að fyrir brot á reglum fangelsis megi beita fanga þeim agaviðurlögum er greinir í 1. - 4. tl. ákvæðisins. Í umræddu máli neitaði X að gangast undir líkamsleit í kjölfar heimsóknar til hans sem hafði farið fram án eftirlits. Eins og fram kom í skýrslu frá Fangelsinu Litla-Hrauni, dags. 29. apríl 1999, var X ljóst að neitun hans varðaði agaviðurlögum. Í ákvörðun fangelsisins kom fram að [X] hafi vegna þessa verið ákvörðuð viðurlög samkvæmt 2. og 3. tl. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988. Sætti [X] samkvæmt þessu skerðingu vinnulaunadagpeninga í 14 daga, símabanni í 14 daga og heimsóknir til hans fóru fram í sérstakri öryggisálmu fangelsisins, í takmarkaðan tíma, í 1 mánuð. Ekki er í viðurlagaákvörðuninni minnst á flutninginn milli deilda, enda fellur slíkt ekki undir 2. eða 3. tl. 1. mgr. 31. gr.

Með vísan til framanritaðs telur dóms- og kirkjumálaráðuneytið svo og fangelsismálayfirvöld, að ákvörðun fangelsisyfirvalda um að flytja [X] milli deilda, í kjölfar neitunar hans að gangast undir líkamsleit, hafi verið fullkomlega lögmæt ráðstöfun.“

Með tilvitnuðu svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín vegna ofangreindrar kvörtunar fylgdi greinargerð frá fangelsismálastofnun, dags. 11. maí 2000. Í henni sagði meðal annars svo um þetta atriði:

„Samkvæmt 10. gr. laga um fangelsi og fangavist er heimilt að skipta fangelsum upp í deildir. Ekki er skilgreint í lögunum hvert hlutverk einstakra deilda geti eða eigi að vera. Segir um þetta í greinargerð að nefna megi sem dæmi að hægt væri að hafa þá sem vilja vera án vímuefna og sýna góða hegðun sér í deild, erfiða síbrotamenn, yngri fanga o. s. frv. Fangelsismálastofnun telur að í þessari grein felist heimild til þess að færa fanga milli deilda.

[...] Munur á aðbúnaði og aðstöðu er að mati stofnunarinnar ekki verulegur milli deilda, sérstaklega eftir að breytingar voru gerðar á aðbúnaði á þeim deildum sem eru í eldra húsnæðinu (húsi 3). [...] Með mismunandi aðstöðu á afplánunardeildum er samt sem áður unnt að umbuna föngum fyrir góða hegðun og er það talið æskilegt. Jafnframt segir í húsreglum fyrir fanga á Litla-Hrauni að brot á reglunum geti leitt til þess að fangi verið fluttur á aðra deild. Tíðkast hefur að færa fanga á milli deilda brjóti þeir reglur fangelsisins. Er það nú almenn regla. Í öllum deildum fangelsisins hafa fangar öll réttindi sem þeim eru áskilin í lögum. Engin sérstök „refsiálma“ er í fangelsinu, en vistun í einangrun er í húsi l.

Nauðsynlegt er að bregðast við því þegar forsendur bresta fyrir því að vista fanga á viðkomandi deild eigi deildaskipting á þessum grundvelli að ganga upp. Ýmsar ástæður geta leitt til þess að færa þurfi fanga milli deilda. Ekki er þá alltaf um agabrot að ræða. Á það sérstaklega við þegar einungis er um það að ræða að forsendur breytast í sambandi við lyfjaneyslu. Einnig getur sambúðarvandi af ýmsum toga komið upp. Dæmi um það er að fangi óttast samfanga sinn eða að tiltekinn fangi sýnir af sér yfirgang gagnvart öðrum föngum. Fangelsissamfélagið er viðkvæmt samfélag. Þar eru einstaklingar sem hafa verið dæmdir til vistunarinnar í refsiskyni. Þeir verða að þola návist hvers annars á afar takmörkuðu svæði. Úrræði fangelsisins takmarkast einnig af því að það hefur ekki val um það hvort eða hve lengi einstaklingurinn er vistaður í fangelsinu. Oft þykir þá nauðsynlegt en jafnframt nægilegt að leysa málið með þeim hætti að færa fanga milli deilda.

Sama vinnulag hefur verið viðhaft í öllum tilfellum þegar fangi er færður milli deilda, hvort sem það er í tengslum við agaviðurlög ekki. Hefur hingað til verið litið á þær ráðstafanir sem stjórnvaldsathafnir. Samkvæmt upplýsingum danska dómsmálaráðuneytisins hafa dönsk fangelsisyfirvöld þetta sama viðhorf. Þykir þó rétt að gera nánari grein fyrir framkvæmdinni hér á landi. Fanga er ekki gefinn sérstaklega kostur á að tjá sig áður en ákveðið er að flytja hann. Ákvörðunin er munnleg en ef fangi óskar eftir skýringum á því hvers vegna hann er færður er jafnan orðið við því, ef flutningurinn er ekki í tengslum við agaviðurlög. Í áðurgreindu bréfi stofnunarinnar, dags. 28. september 1999, kemur fram í lokamálsgrein að það hafi verið til skoðunar hvort haga þyrfti flutningi fanga milli deilda á annan veg en nú er gert þegar þeir eru fluttir milli deilda gegn vilja sínum en jafnframt að ýmsir vankantar séu á því sérstaklega varðandi andmælarétt. Tekið skal þó fram að ef hegðun fanga þykir ámælisverð er skrifuð skýrsla um það. Stundum þykir þá nægilegt að aðvara fangann og það þá áritað á skýrsluna í hans viðurvist. Fangelsisyfirvöldum er vandi á höndum varðandi það að gefa fanga kost á að tjá sig áður en ákveðið er að flytja hann þegar um sambúðarvanda er að ræða. Aðstaðan getur verið sú að það að ávirðingar eru bornar á fanga sem annar fangi óttast sé talið líklegt að leiði til þess að hann láti verða af hótun sinni eða að ástandið versni til muna.

Benda má á að í stóru fangelsi koma á hverjum degi upp vandamál sem þarf að leysa úr. Varðar miklu að unnt sé að leysa þau með skilvirkum hætti. Ákvarðanir um að færa fanga af deild er eðlilegt að bera saman við aðrar ákvarðanir sem teknar eru nær daglega í fangelsinu svo sem: Ákvarðanir um að færa fanga milli vinnustaða, ákvörðun um hvort leyfa eigi eða banna tiltekna heimsókn til fanga, ákvarðanir um hvort leyfa eigi eða fjarlægja aukabúnað á klefum, ákvarðanir um líkamsleit o.s.frv. Í fangelsinu eru að jafnaði vistaðir um 60 fangar. Það að gefa föngum ávallt kost á að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun um að færa þá af deild og aðrar sambærilegar ákvarðanir myndi draga verulega úr skilvirkni. Líklegt er að það myndi einnig draga úr virkni þeirra úrræða sem fyrir hendi eru til að hafa styrka stjórn á fangahópnum og þannig leiða til þess að stjórn fangelsisins yrði í heild ómarkvissari. Stofnunin dregur í efa að niðurstaðan yrði bættir stjórnsýsluhættir.

Að framansögðu má sjá að æskilegt væri að farið yrði yfir valdheimildir fangelsisyfirvalda með tilliti til stjórnsýslulaga og það skoðað hversu ítarlegri málsmeðferð unnt er að koma við án þess að draga verulega úr skilvirkni. Hafa verður í huga tilgang með fangavist og refsifullnustu almennt. Stofnunin telur að sérákvæði um málsmeðferð í fangelsum þyrftu að vera til staðar í nokkrum tilfellum.“

Með bréfi 1. júlí 1998 skipaði dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd til að annast óháða rannsókn á sjálfsvígum þriggja fanga í fangelsinu að Litla-Hrauni á tímabilinu mars til júní 1998. Lauk nefndin störfum með útgáfu skýrslu 15. janúar 1999. Á bls. 34 er vikið að „deildaskiptingu fangelsisins að Litla-Hrauni“. Þar segir meðal annars svo:

„Fangelsið að Litla-Hrauni er deildaskipt. Í fangelsinu eru samtals 87 fangaklefar á níu deildum. Á hverri deild eru vistaðir fjórir til ellefu fangar. Á sjö þessara deilda, með samtals 77 fangaklefa, eru vistaðir afplánunarfangar, gæsluvarðhaldsfangar í lausagæslu og nokkrir fangar, sem eru að afplána vararefsingu fésekta.

Í skýrslu Jóns Friðriks Sigurðssonar, sálfræðings, dags. 18. september 1998, kemur fram, að röðun fanga á deildir fari eftir ýmsu, en fyrst og fremst eftir hegðun þeirra og fíkniefnaneyslu. Fleira sé þó haft til hliðsjónar, s.s. aldur fanganna, almennt ástand þeirra og hverjir séu líklegir til þess að lynda saman hverju sinni. Aðstaða fanganna og réttindi séu misgóð eftir deildum, en segja megi að með góðri hegðun geti fangar almennt aflað sér betri réttinda.

Fangar, sem hegða sér illa í refsivist eða eru staðnir að því að hafa neytt fíkniefna í fangelsinu, hafa því minni réttindi og eru vistaðir með öðrum föngum sem eru í svipuðum vanda. Þeir sem eru erfiðastir eru vistaðir í húsi 3, gangi 3, þar sem aðstaða þeirra er mjög takmörkuð. Margir sem þar vistast eru óvinnufærir og sumir fara lítið sem ekkert í útivist. Viðurkennt er af fangelsisyfirvöldum, að vegna takmarkaðra atvinnutækifæra eigi fangar sem vistast í húsi 3 í reynd ekki alltaf möguleika á að stunda vinnu þótt þeir vilji vinna.“

Á fundi mínum með fulltrúa dóms- og kirkjumálaráðherra og forstjóra fangelsismálastofnunar 22. október 2001 kom fram að fangelsismálastofnun hefði ákveðið að breyta því fyrirkomulagi sem viðhaft hafði verið með hinni sérstöku deild í húsi 4, eða svokölluðum „fyrirmyndargangi“. Þannig yrðu felld niður þau sérstöku fríðindi sem fangar þar hefðu notið jafnframt því sem val á föngum til afplánunar þar yrði ekki byggt á sérstökum viðmiðunum eins og verið hefði. Fram kom að þessi breyting kæmi til framkvæmda 15. nóvember 2001. Í samræmi við þetta er hér miðað við að eftir þessa breytingu sé ekki að þessu leyti lengur gerður greinarmunur milli deilda fangelsisins hvað sem síðar kann að verða ákveðið. Þrátt fyrir þessa breytingu verður eins og áður greinir að hafa í huga að vegna fyrirkomulags og mismunandi aldurs bygginga fangelsisins er nokkur munur á aðbúnaði og aðstöðu milli afplánunardeilda fangelsisins eftir því hvort þær eru í húsi 3 eða 4. Eru þannig klefar í húsi 3 minni. Þá verður ljóst við skoðun á deildunum að yfirbragð þeirra og sambýli þar er mismunandi og af samtölum við fanga verður ráðið að í þeirra huga leiðir þessi munur til þess að þeir telja að það skipti þá verulegu máli á hvaða deild þeir eru látnir afplána. Þannig hafa fangar ítrekað komið á framfæri við mig athugasemdum um að þeir hafi verið fluttir úr húsi 4 í hús 3 gegn vilja sínum og þar með hafi aðbúnaður þeirra orðið lakari. Oft hefur þessi flutningur verið í tengslum við agabrot viðkomandi fanga. Ég vænti þess að þessi sjónarmið mín geti meðal annars orðið ráðuneytinu og fangelsismálastofnun vegvísir við samantekt á þeim reglum um flutning fanga sem áform hafa verið uppi um að setja.

Af framangreindum bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálastofnunar verður ráðið að á þeim vettvangi hafa verið uppi hugleiðingar um málsmeðferð við flutning fanga milli deilda og þá hvort haga þurfi þeim málum með öðrum hætti en nú er gert þegar fangar eru fluttir gegn vilja sínum. Þá hefur því verið lýst í greinargerð fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. september 1999, að unnið hafi verið að því meðal annars að festa á blað „sjónarmið sem ráða vistunarstað afplánunarfanga og flutningi þeirra á milli deilda og fangelsa“. Sé ætlunin að þessar upplýsingar verði „hluti þeirra upplýsinga sem fanga eru afhentar við komu í fangelsið“. Samkvæmt þeim upplýsingum sem forstjóri fangelsismálastofnunar hefur veitt mér hafa slíkar reglur enn ekki verið settar. Með tilliti til framangreinds hef ég ákveðið að fjalla hér með almennum hætti um þær lagareglur og sjónarmið sem koma til skoðunar þegar ákveðið er hvar fangi skuli vistaður og um tilfærslu hans á milli deilda og húsa fangelsis.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 48/1988, er eins og áður greinir, heimilt að skipta fangelsum upp í deildir. Í athugasemdum greinargerðar með 10. gr. frumvarps þess er varð að nefndu ákvæði í lögum nr. 48/1988 segir meðal annars svo um þetta ákvæði:

„Í þessari grein er almennt ákvæði um að heimilt sé að skipta fangelsum upp í deildir án þess að það sé skilgreint hvernig þær deildir verði, en nefna má sem dæmi að hægt væri að hafa þá sem vilja vera án vímuefna og sýna góða hegðun sér í deild, erfiða síbrotamenn, yngri fanga o.s.frv.“ (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2093.)

Framangreindar skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálastofnunar og athugasemdir úr framangreindri skýrslu nefndar dóms- og kirkjumálaráðherra 15. janúar 1999 bera það með sér að ákveðið hefur verið að nýta heimild 10. gr. laga nr. 48/1988 í fangelsinu að Litla-Hrauni. Skipting fanga á deildir virðist fyrst og fremst vera ákveðin á grundvelli aðstæðna og hegðunar hvers fanga fyrir sig.

Framkvæmd refsivörslu með rekstri fangelsa er hluti af stjórnsýslu ríkisins. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni hverju sinni hvort þær athafnir sem viðhafðar eru af starfsmönnum ríkisins við þá starfrækslu teljast til stjórnvaldsákvarðana og lúta þeim sérstöku reglum sem um þær ákvarðanir gilda eða ekki. Það er ljóst að við rekstur fangelsis og í samskiptum fangelsis og fanga þarf daglega að ákveða fyrirkomulag og framkvæmd ýmissa mála án þess að um sé að ræða ákvarðanir sem teljast stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar verður í þessu efni að hafa í huga að eftir að afplánun fanga hefst er hann sviptur frelsi sínu og þarf meðal annars að lúta ákvörðunum fangelsisyfirvalda um dvalarstað sinn og samneyti við aðra. Þær ákvarðanir sem þannig eru teknar um hvar hann skuli vistaður í fangelsi geta því haft verulega þýðingu fyrir daglegt líf fangans í afplánuninni. Sérstaklega kunna hagsmunir fangans að vera ríkir sé ákveðið að færa hann til með þeim hætti að aðbúnaður hans og möguleikar til að njóta réttinda og þess sem stundum eru nefnd fríðindi innan fangelsisins verði lakari.

Ljóst er, eins og áður greinir, að það er að jafnaði hagsmunamál fanga að hann sé vistaður í húsi nr. 4 enda er aðstaða þar og aðbúnaður að nokkru betri en í húsi nr. 3, einkum að því er varðar stærð klefa. Ég vek að auki athygli á því að almennt verður að ganga út frá því að mikilvægt sé fyrir fanga að stöðugleiki skapist í lífi hans á meðan afplánun stendur og því eigi að forðast óþarfa rask og breytingar á vistunarstað hans af hálfu fangelsisyfirvalda nema málefnalegar ástæður séu til staðar. Sökum þessa tel ég að þegar fangi hefur verið vistaður í tilteknum klefa, hann komið sér þar fyrir og kynnst því umhverfi, er að mínu áliti betur í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að miðað sé við að ákvarðanir um tilfærslu hans og flutning, án samþykkis hans, heyri til undantekninga. Þá legg ég áherslu á að fyrirkomulag þessara mála, bæði reglur og framkvæmd, sé með þeim hætti að tilfærslur fanga milli deilda og húsa séu ekki handahófskenndar og gerðar af tilefnislausu.

Í greinargerð fangelsismálastofnunar 28. september 1999 er vikið að því að ekki hafi tíðkast að föngum sé alltaf gerð sérstök grein fyrir ástæðum flutnings milli klefa eða deilda. Þá segir að það kunni „stundum að vera erfitt um vik að tilgreina nákvæmlega hvað það er sem gefur tilefni til flutnings og frjálst mat nauðsynlegt, einkum í þeim tilvikum þegar fangar eiga við geðræn eða persónuleg vandamál að stríða sem gera það að verkum að yfirmenn telja heppilegt að þeir skipti um umhverfi“. Þá kemur fram að það hafi verið til skoðunar hjá Fangelsismálastofnun hvort tilfærslur fanga á milli húsa og deilda þurfi að haga á annan veg þegar þeir eru fluttir gegn vilja þeirra. „Ýmsir vankantar [séu] þó á því [..] og [megi] þá sérstaklega nefna andmælarétt í þeim tilvikum þegar tafarlaus brottflutningur er nauðsynlegur“. Er þetta sjónarmið rakið nánar í greinargerð stofnunarinnar, dags. 11. maí 2000, sem ég rakti hér að framan. Er þó meðal annars tekið sérstaklega fram að stofnunin hafi hingað til litið á ráðstafanir um tilfærslu fanga á milli húsa og deilda sem „stjórnvaldsathafnir“. Er í því sambandi sérstaklega vísað til upplýsinga frá danska dómsmálaráðuneytinu um að dönsk fangelsisyfirvöld byggi á sama viðhorfi.

Í lögum er ekki að finna neinar lögbundnar takmarkanir á gildissviði stjórnsýslulaga að því er varðar ákvarðanir sem teknar eru af hálfu fangelsisyfirvalda í málefnum fanga. Það verður því að ganga út frá því sem meginreglu að lágmarksréttindi þau sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum eigi að jafnaði við í slíkum tilvikum ef slíkar ákvarðanir verði taldar stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um „rétt eða skyldu manna“. Í lögunum er ekki skilgreint nánar hvað átt sé við með hugtökunum „rétti“ og „skyldur“ í merkingu ákvæðisins. Í athugasemd við 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga sagði meðal annars að það gæti vissulega verið álitamál hvort ákvarðanir sem tengjast opinberri þjónustu falli undir gildissvið laganna. Bent er á að líta verði til þess hvers eðlis ákvörðunin er „en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284.) Hér skiptir því máli hvort ákvörðun færir mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrðar. Þetta mat verður þannig ekki eingöngu byggt á formlegum mælikvarða heldur með því að meta hver hin raunverulegu áhrif eru sem ákvörðunin hefur fyrir þann sem í hlut á. Og með tilliti til hversu rúmt orðalag 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna er verður að telja líkur til þess að hugtakið réttur í merkingu ákvæðisins verði ekki í framkvæmd einskorðað við lögvarinn rétt heldur taki það einnig til þess sem stjórnvöldum er heimilt en ekki skylt að veita. Þá geti þar einnig fallið undir aðstaða sem stjórnvöld hafa komið á með athöfnum sínum og ætlunin er að gera breytingar á. Ég minni líka á að þegar afmarkað er gildissvið stjórnsýslulaga þarf að huga að niðurlagsorðum athugasemda við 1. gr. frumvarps til laganna að orðalag ákvæðisins sé „annars svo rúmt að í algjörum vafatilvikum [beri] að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki“.

Ég tel í sjálfu sér ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það fyrirkomulag að láta hegðun fanga í refsivist hafa áhrif við ákvarðanir um vistunarstað hans. Eins og ráða má af tilvitnuðum athugasemdum lögskýringargagna að baki 10. gr. laga nr. 48/1988 gerði löggjafinn beinlínis ráð fyrir því að fangelsisyfirvöld ákveddu tilhögun deildarskiptingar innan fangelsa með hliðsjón af slíkum atriðum. Þá bendi ég hér á a- og b-liði 12. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna en þar kemur fram að tilgangur „flokkunar eða endurflokkunar fanga“ skuli vera að skilja frá öðrum föngum þá sem vegna lundarfars síns eða afbrotaferils eru líklegir til að njóta góðs af því eða hafi slæm áhrif á aðra og að auðvelda vistun fanga þar sem til bóta horfir við meðferð og félagslega endurhæfingu. Einnig að hliðsjón sé höfð af stjórnunar- og öryggiskröfum.

Enda þótt 10. gr. laga nr. 48/1988 geri beinlínis ráð fyrir því að fangelsisyfirvöld geti tekið ákvarðanir um tilflutning fanga á milli húsa og deilda í fangelsi, meðal annars vegna hegðunar fanga, verður með því einu ekki slegið föstu að slíkar ákvarðanir séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga. Mat á því hvort um slíka ákvörðun sé að ræða verður að eiga sér stað í hverju tilviki fyrir sig að teknu tilliti til allra aðstæðna. Í því sambandi tel ég að hafa verði í huga að aðstæður og „lífskjör“ manns sem sviptur hefur verið frelsi sínu með vistun í afplánunarfangelsi hljóta eðli máls samkvæmt að ráðast verulega af einstökum ákvörðunum fangelsisyfirvalda sem hafa áhrif á líf hans í afplánuninni. Að mínu áliti verður þannig ekki hjá því komist að skilgreina og afmarka hagsmuni fanga í lagalegum skilningi með tilliti til þess aðbúnaðar og þeirra aðstæðna sem hafa bein áhrif á líf hans í afplánuninni. Tel ég því að hafi ákvörðun um tilfærslu fanga á milli húsa og deilda í fangelsi veruleg áhrif á líf hans í afplánuninni, sökum þess að hún er tekin gegn vilja hans, vegna hegðunar hans og leiðir til verri aðbúnaðar fyrir hann, er þannig ekki útilokað að líta verði svo á að um sé að ræða ákvörðun um „rétt“ fanga í rýmri merkingu þess hugtaks sem þannig verði að telja stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga í samræmi við þau sjónarmið sem ég rakti hér að framan og þeirra athugasemda sem fram koma í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga. Ég tel því að haga beri hinni almennu framkvæmd þessara mála, og þá reglum sem settar verða um hana, þannig að vafi leiði frekar en ekki til þess að reglum stjórnsýslulaga verði fylgt við undirbúning og töku ákvörðunar. Þá ber einnig að hafa í huga að þessar reglur laganna eru byggðar á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa oft rýmra gildissvið. Ég tel jafnframt að í þessu efni þurfi fangelsisyfirvöld að gæta þess að haga störfum sínum með þeim hætti að fylgt sé vönduðum stjórnsýsluháttum. Ég tek hins vegar fram að með þessu er ekki verið að útiloka að tilfærsla fanga á milli húsa og deilda geti í ákveðnum tilvikum, m.a. vegna hreinna skipulagsákvarðana, verið ákvörðun sem fellur utan þess að vera stjórnvaldsákvörðun í merkingu laga nr. 37/1993.

Vegna tilvísunar fangelsisyfirvalda til afstöðu danskra yfirvalda tek ég fram að við samanburð á gildissviði dönsku og íslensku stjórnsýslulaganna verður að gæta þess að það er ekki víst að það verði afmarkað með sama hætti í báðum lögunum meðal annars vegna þeirra ummæla sem fram koma í lögskýringargögnum. Athugun mín á framkvæmdinni í Danmörku og Noregi sýnir að þar er almennt byggt á því að fylgja beri málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga þessara landa við ákvarðanir um flutning fanga milli deilda og fangelsa þegar slíkt leiðir til verulegra breytinga á afplánunarstöðu fanga. Frá þessu geta hins vegar verið undantekningar meðal annars á grundvelli sérstakra lögfestra heimilda þar um.

Í greinargerð fangelsismálastofnunar er að því vikið að stofnunin hafi ekki hingað til veitt fanga kost á því að tjá sig áður en ákveðið er að flytja hann. Þá sé ákvörðunin munnleg „en ef fangi óskar eftir skýringum á því hvers vegna hann er færður [sé] jafnan orðið við því, ef flutningurinn er ekki í tengslum við agaviðurlög“.

Áréttað er í greinargerðinni að fangelsisyfirvöldum sé vandi á höndum varðandi það að gefa fanga kost á að tjá sig áður en ákveðið er að flytja hann þegar um sambúðarvanda er að ræða. Þá er lögð áhersla á það að leysa þurfi mál í stóru fangelsi með skilvirkum hætti. Af þessum sökum myndi það „að gefa föngum ávallt kost á að tjá sig um fyrirhugaða ákvörðun um að færa þá af deild [...] draga verulega úr skilvirkni“. Er loks tekið fram að það sé skoðun stofnunarinnar að „sérákvæði um málsmeðferð í fangelsum þyrftu að vera til staðar í nokkrum tilfellum“.

Ef talið er að ákvörðun fangelsisyfirvalda um tilfærslu fanga sé stjórnvaldsákvörðun, með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ég rakti hér að framan, minni ég á að þá gilda að jafnaði öll þau fyrirmæli um málsmeðferð við slíka ákvarðanatöku sem fram koma í stjórnsýslulögum. Verður því almennt að gæta að því að mál sé nægjanlega upplýst áður en slík ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. laganna, að sambærileg tilvik hljóti sömu meðferð, sbr. 11. gr., og að ekki sé gengið lengra en nauðsyn ber til í hvert sinn, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993. Þá verður að jafnaði að gefa fanga kost á því að tjá sig um slíka ákvörðun áður en hún er tekin. Ég vek hins vegar athygli á því að ekkert er því til fyrirstöðu samkvæmt andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga að gerðar séu bráðabirgðaráðstafanir um tilfærslu eða flutning fanga við þær aðstæður þegar m.a. liggur fyrir bráð hætta á líkams- eða eignatjóni. Verður þó að mínu áliti að gefa fanga kost á því að tjá sig, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, ef fyrirhugað er að taka varanlega ákvörðun um tilflutning hans af því tilefni þó að því gættu að undantekningarákvæði 13. gr. eigi ekki við.

Ég tel í þessu sambandi rétt að taka fram að af hálfu fangelsisyfirvalda hefur því ekki verið haldið fram að ákvörðun um tilfærslu fanga teljist beinlínis ein tegund agaviðurlaga í merkingu 1. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988. Þó má ráða af framangreindum skýringum og einstökum málum sem til mín hafa borist að almennt er fangi, sem látin hefur verið sæta agaviðurlögum, jafnframt færður á deild í húsi nr. 3 á Litla-Hrauni í slíkum tilvikum. Ég tek fram að ég geri ekki athugasemd við það að hegðun fanga sem jafnframt felur í sér agabrot geti leitt til þess að nauðsynlegt verði talið að flytja hann á milli deilda innan fangelsis. Minni ég á að gert er ráð fyrir því í framangreindum lögskýringargögnum að baki 10. gr. laga nr. 48/1988 að slík tilfærsla geti verið þáttur í því að bregðast við hegðunarvandamáli fanga. Á hinn bóginn legg ég á það áherslu að líta verður svo á að ákvörðun um tilfærslu fanga í slíkum tilvikum sé sjálfstæð ákvörðun sem uppfylla verður framangreindar kröfur laga nr. 37/1993. Verður því eftir atvikum að kynna fyrir viðkomandi fanga að samfara beitingu agaviðurlaga kunni að koma til tilfærslu hans á aðra deild og gefa honum kost á því að tjá sig sérstaklega um það atriði.

Ég tel hér loks rétt að leggja áherslu á mikilvægi þess að málsmeðferð fangelsisyfirvalda í einstökum málum sé gagnsæ og sanngjörn þannig að með henni sé ekki raskað því trausti sem ríkja þarf á milli fanga og starfsmanna fangelsa. Ef ákvarðanir fangelsisyfirvalda á borð við tilfærslu þeirra á milli deilda hafa á sér þann blæ að vera að jafnaði teknar án þess að gætt sé með fullnægjandi hætti að hagsmunum fangans, honum tilkynnt um efni málsins og honum að jafnaði veittur kostur á því að tjá sig, kann það að leiða til þess að torveldað sé eðlilegum samskiptum á milli fanga og fangelsisyfirvalda. Með því er einnig stefnt í hættu því öryggi og þeim friði sem verður að vera til staðar svo að markmið raunhæfrar og virkrar refsifullnustu um félagslega aðlögum fanga náist og að auki sé gætt að þeim sjónarmiðum um virðingu fyrir mannlegri reisn sem leggja verður til grundvallar þegar frelsissviptir menn afplána refsingu sína í fangelsi, sbr. hér til hliðsjónar 1. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna. Ég vek athygli á því að þessi sjónarmið eiga einnig alfarið við þegar ákvarðanir eru teknar á grundvelli ákvæða V. kafla laga nr. 48/1988 m.a. um vistun fanga í einangrun vegna öryggishagsmuna og töku ákvarðana um agaviðurlög.

Í greinargerð fangelsismálastofnunar 28. september 1999 er, eins og fyrr er rakið, að því vikið að unnið hafi verið að því á vegum stofnunarinnar að festa á blað nokkrar helstu staðreyndir um fangelsin, og þá einkum þau sjónarmið sem ráða vistunarstað afplánunarfanga og flutningi þeirra milli deilda og fangelsa. Fram kemur að ætlunin sé að þessar upplýsingar séu hluti þeirra upplýsinga sem fanga eru afhentar við komu í fangelsi.

Ég tel mikilvægt í ljósi réttaröryggis fanga og vandaðra stjórnsýsluhátta við meðferð mála hjá fangelsisyfirvöldum að til staðar séu skráðar og samræmdar reglur um þau sjónarmið sem geta legið að baki ákvörðun um að færa fanga af einni deild yfir á aðra. Þá tel ég nauðsyn á því að föngum séu kynntar þær málsmeðferðarreglur sem gilda eiga í slíkum tilvikum meðal annars um andmælarétt og rétt viðkomandi til að krefjast rökstuðnings. Í þessu sambandi tel ég loks rétt að vekja hér athygli á 11. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna en þar er að finna ákvæði um vistunarstað og „flokkun“ fanga. Þar segir meðal annars í 1. mgr. ákvæðisins að þegar ákveðið er hvar fangi skuli vistaður og hver skipan skuli vera á meðferð hans skuli taka tillit til sérstakra meðferðarþarfa, heilsufars, kynferðis og aldurs. Þá segir í 4. mgr. 11. gr. að unga fanga skuli vista við aðstæður sem vernda þá eins og unnt er fyrir slæmum áhrifum og taka skal fullt tillit til sérþarfa þeirra vegna aldurs.

IX.

Fyrirætlanir stjórnvalda um setningu almennra reglna o.fl.

Í framangreindum bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálastofnunar til mín í tilefni af þessari athugun minni hefur í nokkrum tilvikum verið vikið að þeirri fyrirætlan stjórnvalda að setja almennar og skráðar reglur um tiltekin atriði í málefnum fanga og gera aðrar ráðstafanir af því tilefni. Hefur sá tími sem athugun þessi hefur tekið meðal annars markast af þessum fyrirætlunum stjórnvalda.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín frá 16. nóvember 1999 var, eins og fyrr greinir, rakið að þrátt fyrir þá skoðun ráðuneytisins að húsreglur fangelsanna teljist fullnægjandi stjórnsýslufyrirmæli hefði það í hyggju að setja á árinu 2000 „almennar reglur um notkun og beitingu agaviðurlaga gagnvart föngum og málsmeðferð slíkra mála, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. um fangelsi og fangavist“. Ég hef áður bent á að með tilliti til tilvísunar ráðuneytisins í umræddu bréfi til almennrar reglugerðarheimildar 2. mgr. 36. gr. laga nr. 48/1988 gangi ég út frá því að um sé að ræða almenn stjórnsýslufyrirmæli í reglugerðarformi.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég fékk frá fulltrúa ráðuneytisins á fundi mínum með honum og forstjóra fangelsismálastofnunar 22. október 2001 liggur hins vegar fyrir að umræddar reglur hafa enn ekki verið settar þrátt fyrir ofangreinda yfirlýsingu ráðuneytisins í bréfi til mín um að þær yrðu settar á árinu 2000.

Í greinargerð fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 28. september 1998, sem ritað var í tilefni af athugun minni, kemur fram að „upplýsingapakki“ hafi verið afhentur föngum við komu þeirra í fangelsið að Litla-Hrauni, sbr. að öðru leyti sjónarmið mín um það efni í kafla 5 hér að framan. Þá segir í greinargerðinni að það hafi staðið til að útbúa sambærilegan upplýsingapakka fyrir önnur fangelsi. Auk þess hafi verið í vinnslu upplýsingabæklingur ætlaður föngum þar sem fram komi svör við algengustu spurningum þeirra varðandi fangavistina og réttindi fanga. Loks segir í greinargerðinni að í vinnslu hafi verið samsvarandi upplýsingabæklingur á ensku. Á fundi mínum 22. október 2001 með fulltrúa dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og forstjóra fangelsismálastofnunar kom einnig fram að umræddur upplýsingapakki og bæklingar hafa enn ekki verið útbúnir í samræmi við þær fyrirætlanir í tengslum við upplýsingagjöf fanga sem lýst er í áðurnefndri greinargerð fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins 28. september 1999.

Ég minni á að í umræddri greinargerð stofnunarinnar frá 28. september 1999 er því loks lýst yfir að unnið hafi verið að því á vegum hennar að festa á blað nokkrar helstu staðreyndir um fangelsin, þau sjónarmið sem ráða vistunarstað afplánunarfanga og flutningi þeirra á milli deilda og fangelsa. Sé ætlunin að þessar upplýsingar verði hluti þeirra upplýsinga sem fanga eru afhentar við komu í fangelsi. Samkvæmt upplýsingum sem ég hef fengið hjá forstjóra fangelsismálastofnunar er umræddri vinnu ekki lokið.

Af framangreindu verður ráðið að stjórnvöld hafa í tilefni af þessari athugun annars vegar lýst yfir fyrirætlunum sínum um setningu almennra reglna um tiltekin atriði innan ákveðins tíma. Þá hafa stjórnvöld tekið fram að til hafi staðið að auka upplýsingagjöf til fanga með ákveðnum ráðstöfunum. Stjórnvöld hafa ekki staðið við þessar fyrirætlanir sínar en af hálfu þeirra hafa verið gefnar þær skýringar í þessu sambandi að erfitt hafi verið að framkvæma umræddar fyrirætlanir vegna tilflutnings starfsmanna og annarra breytinga á starfsmanna-haldi í ráðuneytinu og hjá fangelsismálastofnun. Sökum þessa hef ég ákveðið að taka eftirfarandi almenn atriði fram.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í 5. gr. laga nr. 85/1997 er mælt fyrir um heimild umboðsmanns til að taka að eigin frumkvæði mál til meðferðar. Getur hann jafnframt samkvæmt ákvæðinu tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Í ljósi framangreinds er með 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 gert ráð fyrir tilteknum rannsóknarheimildum umboðsmanns og skyldum stjórnvalda til að veita umboðsmanni aðgang að réttum upplýsingum og veita honum nauðsynlegar skriflegar skýringar.

Hlutverk umboðsmanns Alþingis að lögum er einkum það að „kappkosta að tryggja góða opinbera stjórnsýslu, og að stjórnarvöld beiti ekki nokkurn mann rangindum“, sbr. athugasemdir við 2. gr. í frumvarpi því er varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis nr. 13/1987. (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2559.) Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir því að það sé „einn þáttur í starfi umboðsmanns að gera tillögur almenns eðlis til endurbóta í stjórnsýslu“. (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2560.)

Ég legg á það áherslu að starf umboðsmanns samkvæmt lögum nr. 85/1997, og þá einkum í tilefni af ákvörðun hans um að taka almennt til athugunar starfsemi tiltekinna stjórnvalda og málefna ákveðins hóps einstaklinga, mun vart ná tilgangi sínum ef það á sér ekki stað í virkri og góðri samvinnu umboðsmanns og stjórnvalda. Af ákvæðum 5., 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 leiðir meðal annars að stjórnvöldum er skylt að gefa umboðsmanni réttar upplýsingar um ástand mála á hverjum tíma og um fyrirætlanir þeirra meðal annars í tilefni af athugunum umboðsmanns á málefnum sem falla undir starfssvið þeirra. Það gerir umboðsmanni erfitt um vik við framkvæmd lögbundinna verkefna sinna ef stjórnvöld lýsa því yfir skriflega að tilteknar endurbætur séu fyrirsjáanlegar innan ákveðins tíma ef slíkum yfirlýsingum fylgja ekki raunhæfar ráðstafanir. Í því sambandi tek ég fram að stjórnvöld verða að gæta þess að haga starfsmannahaldi og verkefnaskiptingu milli starfsmanna með þeim hætti að samrýmist slíkum yfirlýsingum. Ástæðan er sú að ákvarðanir umboðsmanns um hvort og þá hvaða athuganir skuli framkvæmdar af hans hálfu markast að verulegu leyti af viðbrögðum og yfirlýsingum stjórnvalda hverju sinni. Því verður almennt að vera hægt að treysta því að yfirlýsingum stjórnvalda fylgi vilji til athafna og að staðið sé við slíkar yfirlýsingar innan þess tíma sem upp er gefinn af viðkomandi stjórnvaldi hverju sinni.

X.

Niðurstöður

Ég hef hér að framan rakið sjónarmið mín og niðurstöður í tilefni athugunar minnar á tilgreindum þáttum um réttarstöðu afplánunarfanga og meðferð mála hjá fangelsisyfirvöldum. Ég tel rétt að draga þær saman með eftirfarandi hætti:

1. Á þessu stigi hef ég ákveðið að taka ekki til heildstæðrar og sérstakrar athugunar hvernig háttað er eftirliti hér á landi af því tagi sem mælt er fyrir um í 5. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna. Í ákvæðinu segir að vernd persónulegra réttinda fanga með sérstöku tilliti til lögmætis ráðstafana sem fela í sér innilokun skuli tryggð með eftirliti samkvæmt þeim reglum er gilda í viðkomandi landi og skuli því sinnt af yfirvaldi á sviði dómsýslu eða öðrum aðila sem til þess er löglega skipaður og heimild hefur til að vitja fanga og tilheyrir ekki fangelsisyfirvöldum. Í samræmi við þá stöðu sem umboðsmaður Alþingis hefur talið að Evrópsku fangelsisreglurnar hafi hér á landi hef ég ákveðið að láta við það sitja að svo stöddu að vekja aðeins athygli stjórnvalda á framangreindu atriði og þá með það í huga að litið verði svo á að með 5. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna sé markmiðið að auka og bæta réttaröryggi á þessu sviði.

2. Ég fjalla í álitinu um þær kröfur sem gera verði til forms agaviðurlaga. Athugun mín leiðir í ljós að agaviðurlögum er nú beitt vegna brota fanga á „húsreglum“ sem settar hafa verið einhliða af viðkomandi forstöðumanni. Niðurstöður mínar um þetta atriði eru þær að ekki er unnt að fullyrða að lög nr. 48/1988 girði fyrir að lægra sett stjórnvöld, s.s. fangelsismálastofnun eða eftir atvikum forstöðumenn einstakra fangelsa, setji við ákveðnar aðstæður almennar reglur um beitingu agaviðurlaga. Ég legg þó áherslu á að þegar ekki nýtur við skýrrar lagaheimildar er það í betra samræmi við almenn réttaröryggissjónarmið sem dregin verða af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og mannréttindareglum á þessu sviði að til grundvallar beitingu agaviðurlaga vegna agabrota liggi almenn stjórnvaldsfyrirmæli sett af ráðherra og birt með þeim opinbera hætti sem og lög kveða á um. Ég bendi á að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur í þessu máli tekið fram að það hafi haft í hyggju að setja slíkar almennar reglur um notkun og beitingu agaviðurlaga gagnvart föngum og málsmeðferð slíkra mála. Eru það því tilmæli mín til ráðuneytisins að það framkvæmi sem fyrst þau áform sem að framan er lýst. Eru það jafnframt tilmæli mín að við setningu þeirra reglna verði fylgt þeim sjónarmiðum sem ég geri grein fyrir í áliti þessu og þá einnig um efnislegt inntak reglna um agaviðurlög og málsmeðferð.

3. Ég fjalla í álitinu almennt um kröfur sem gera verður til efnislegs inntaks reglna um agaviðurlög meðal annars í tilefni af því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur nú í hyggju að setja almennar reglur um notkun og beitingu agaviðurlaga. Við skýringu laga nr. 48/1988 um þetta atriði hef ég tekið nokkurt tillit til ákvæða 35. gr. Evrópsku fangelsisreglnanna. Niðurstöður mínar um þetta atriði eru þær að í reglum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið áformar að setja sé rétt að afstaða verði tekin til þess í fyrsta lagi hvaða athafnir, eða eftir atvikum athafnaleysi, eigi að leiða til beitingar agaviðurlaga og þá nánar til hvaða tegundar slíkra viðurlaga. Þá er rétt að tekin verði afstaða til þess hvert skuli vera leyfilegt hámark einstakra tegunda agaviðurlaga.

4. Ég fjalla almennt um svokallað „pakkafyrirkomulag“ við ákvörðun tegundar og umfangs agaviðurlaga. Niðurstaða mín er sú að ég tel vafasamt að umrætt fyrirkomulag, sem almennt hefur verið viðhaft við ákvörðun agaviðurlaga, sé alfarið í samræmi við þann lagagrundvöll sem ákvarðanir um agaviðurlög eiga að byggjast á. Beini ég því þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það láti fara fram athugun á því hvort ekki sé rétt og nauðsynlegt að gera breytingar á framkvæmd ákvarðana um agaviðurlög að þessu leyti að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið í álitinu um þetta atriði.

5. Ég fjalla með almennum hætti um málsmeðferðarreglur við framkvæmd agaviðurlaga samkvæmt lögum nr. 48/1988. Ég tek fram að ekki hafa verið sett nánari fyrirmæli um meðferð mála þegar fyrir liggur grunur um agabrot. Þá hefur athugun mín leitt í ljós að ekki eru til staðar skráðar reglur um meðferð mála í slíkum tilvikum í „húsreglum“ fangelsa eða í öðrum almennum fyrirmælum settum af fangelsisyfirvöldum. Niðurstöður mínar um þetta atriði eru þessar:

i. Með tilliti til réttaröryggis fanga og sjónarmiða um sanngjarna málsmeðferð þegar tekin er ákvörðun um beitingu agaviðurlaga tel ég að skilja beri 4. mgr. 31. gr. laga nr. 48/1988 með þeim hætti að það áskilji að forstöðumaður leggi að jafnaði í hverju tilviki mat á hvort rannsókn hafi verið fullnægjandi. Þá verður hann jafnframt við töku ákvörðunar um hvort beita eigi agaviðurlögum að leggja sjálfstætt mat á öll atvik málsins.

ii. Að því er varðar beitingu einangrunar sem einni tegund agaviðurlaga er það niðurstaða mín að í ljósi eðlis þess úrræðis sem einangrun er í samanburði við önnur agaviðurlög verði að miða við að gerðar séu ríkar kröfur til stjórnvalda um að mál sé nægjanlega upplýst áður en til greina kemur að beita einangrun og að sú ráðstöfun gangi ekki lengra en nauðsyn ber til. Að því er varðar rannsóknarskyldu fangelsisyfirvalda í slíkum tilvikum minni ég meðal annars á álit mitt frá 7. júlí 2000 í máli nr 2426/1998. Nánar tiltekið tel ég að almennt verði að leggja til grundvallar að ef ekki er gerður reki að því að fá fram sjónarmið læknis um líkamlegt og andlegt ástand fanga áður en honum er gert að sæta einangrun á grundvelli 30. eða 31. gr. laga nr. 48/1988 leiði það til þess að meðferð málsins verði ekki talin uppfylla lagakröfur um rannsókn máls. Þá er það niðurstaða mín að með því að fanga sé ekki tryggð nauðsynleg læknisþjónusta við vistun hans í fangelsi, og þá einkum þegar honum er gert að sæta einangrun, eigi stjórnvöld á hættu að meðferð slíks máls verði talin brjóta í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994.

6. Ég fjalla um birtingu reglna fangelsismálastofnunar um afplánun fanga á áfangaheimili Verndar í Reykjavík. Legg ég áherslu á það að umræddar reglur eru opinbers eðlis og taka til samskipta fanga og stjórnvalda í tilefni af beitingu tiltekins lögbundins úrræðis. Sökum þessa og í ljósi réttaröryggissjónarmiða tel ég það betur í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að slíkar reglur séu birtar með almennum og opinberum hætti. Beini ég því þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það láti fara fram athugun á því hvort ekki sé rétt að færa umræddar reglur í búning almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem birtar eru í B-deild Stjórnartíðinda samkvæmt lögum nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.

7. Ég fjalla í álitinu um þau almennu sjónarmið sem hafa þarf í huga við framkvæmd lagareglna sem gilda um töku þvagsýna hjá föngum. Beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það sjái til þess að ákvarðanir um töku þvagsýna og meðferð slíkra mála verði hagað í samræmi við þau sjónarmið:

i. Það er niðurstaða mín að skýra verði ákvæði 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988, þar sem heimilt er að taka þvag- og blóðsýni úr fanga, með þeim hætti, með tilliti til sjónarmiða um áhrif meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins við þessar aðstæður, að ef vafi leikur á því hvort nauðsynlegt sé að beita slíku úrræði verði stjórnvöld að láta hjá líða að framkvæma það.

ii. Það er niðurstaða mín að miða verði við það sem meginreglu við framkvæmd þvagsýnatöku, með tilliti til þeirra hagsmuna sem hér vegast á, að rökstuddur grunur verði að liggja fyrir um fíkniefnaneyslu áður en ákvörðun er tekin um að framkvæma slíkt úrræði. Ég fellst hins vegar á að 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 girði ekki fyrir það að heimilt kunni að vera að framkvæma slíka ráðstöfun í ákveðnum almennum tilvikum án þess að rökstuddur grunur liggi fyrir um neyslu fíkniefna í hverju tilviki fyrir sig. Gera verður þó þá kröfu að skýrlega liggi fyrir að framkvæmd úrræðisins í slíkum tilvikum sé reist á sjónarmiðum sem með beinum og málefnalegum hætti tengjast tilgangi þess og gangi ekki lengra en nauðsyn ber til.

iii. Það er niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við að jafnan sé tekið þvagsýni úr föngum við komu þeirra í fangelsi.

iv. Það er niðurstaða mín að það styðjist við málefnaleg sjónarmið að gera fanga að gefa þvagsýni við endurkomu í fangelsið úr dagsleyfi. Á hinn bóginn tel ég það vafasamt að byggt sé á almennri reglu þess efnis að allir fangar skuli sæta þvagsýnatöku áður en þeir fara í dagsleyfi án þess að fyrir liggi grunur um neyslu fíkniefna í því tiltekna tilviki. Þá tel ég heimild til töku þvagsýna í tilefni af reglubundnu eftirliti til að fylgjast með neyslu fíkniefna verði ekki leidd af orðalagi 1. mgr. 29. gr. laga nr. 48/1988 án þess að málefnalegt og rökstutt tilefni sé til að ætla að viðkomandi fangi stundi fíkniefnaneyslu.

v. Það er niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við það að tekið sé þvagsýni úr fanga þegar hann er fluttur úr öryggisdeild á almenna deild að því tilskildu að grundvöllur slíkrar ráðstöfunar sé sá sami og byggt er á þegar tekin eru þvagsýni úr fanga við komu hans í fangelsið.

8. Ég fjalla um upplýsingagjöf til fanga við móttöku þeirra í afplánun. Geri ég athugasemdir við það að þær upplýsingar sem fangar fá við móttöku í fangelsi samkvæmt upplýsingum sem mér voru afhentar eru ekki samræmdar og þeim búinn staður í einum samfelldum upplýsingapakka í stað þess að þær séu afhentar sem laus blöð. Legg ég einnig áherslu að hraðað sé fyrirætlan stjórnvalda um að útbúa slíkan upplýsingapakka, sem fangar á Litla-Hrauni fá við móttöku þeirra, fyrir önnur fangelsi. Þar að auki bendi ég á að fangelsisyfirvöld hafa lýst því yfir að unnið hefur verið að því að útbúa upplýsingabækling handa íslenskum og erlendum föngum en því verki sé ekki lokið. Samkvæmt þessu beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að leitast verði við að framkvæma nefndar ráðstafanir til bættrar upplýsingagjafar til fanga sem fyrst. Þá eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það sjái til þess að upplýsingum um möguleika fanga til að leita til umboðsmanns Alþingis í trúnaði, skriflega eða símleiðis, verði bætt við þau gögn sem fangar fá afhent við móttöku í afplánun og að þar fylgi heimilisfang skrifstofu minnar eða símanúmer.

9. Ég fjalla um tilfærslu fanga á milli húsa og deilda í fangelsinu að Litla-Hrauni. Niðurstöður mínar eru þessar:

i. Það er niðurstaða mín að ganga verði út frá því sem meginreglu að lágmarksréttindi þau sem fram koma í stjórnsýslulögum eigi að jafnaði við að því er varðar ákvarðanir sem teknar eru af hálfu fangelsisyfirvalda í málefnum fanga um rétt eða skyldu þeirra. Enda þótt 10. gr. laga nr. 48/1988 geri beinlínis ráð fyrir því að fangelsisyfirvöld geti tekið ákvarðanir um tilflutning fanga á milli húsa og deilda í fangelsi, meðal annars vegna hegðunar fanga, tel ég að með því einu verði ekki slegið föstu að slíkar ákvarðanir séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga. Er það niðurstaða mín að hafi ákvörðun um tilfærslu fanga á milli húsa og deilda í fangelsi veruleg áhrif á líf hans í afplánuninni sökum þess að hún er tekin gegn vilja hans, vegna hegðunar hans og leiðir til verri aðbúnaðar fyrir hann, sé ekki útilokað að slík ákvörðun teljist hafa slík áhrif á „rétt“ fanga í merkingu þess hugtaks, eins og afmarka verður það á grundvelli lögskýringargagna, að hún teljist stjórnvaldsákvörðun sem fellur undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða mín að haga beri hinni almennu framkvæmd þessara mála, og þá reglum sem settar verða um hana, þannig að vafi leiði frekar en ekki til þess að reglum stjórnsýslulaga verði fylgt við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar. Þá er það niðurstaða mín að í þessu efni þurfi stjórnvöld að gæta þess að haga störfum sínum með þeim hætti að fylgt sé vönduðum stjórnsýsluháttum. Ég tel að niðurstöður mínar hér að framan leiði hins vegar ekki til þess að útilokað sé að tilfærsla fanga á milli húsa og deilda geti í ákveðnum tilvikum, m.a. vegna hreinna skipulagsákvarðana, verið talin ákvörðun sem fellur utan þess að vera stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga.

ii. Það er niðurstaða mín að ekki séu forsendur til að gera athugasemd við það að hegðun fanga sem jafnframt felur í sér agabrot geti leitt til þess að nauðsynlegt verði talið að flytja hann á milli deilda innan fangelsis. Á hinn bóginn er það niðurstaða mín að líta verði svo á að ákvörðun um tilfærslu fanga í slíkum tilvikum sé sjálfstæð ákvörðun sem uppfylla verði kröfur laga nr. 37/1993. Verði því eftir atvikum að kynna fyrir viðkomandi fanga að samfara beitingu agaviðurlaga kunni að koma til tilfærslu hans á aðra deild og gefa honum kost á því að tjá sig sérstaklega um það atriði.

Ég ítreka það að lokum að dóms- og kirkjumálaráðuneytið og fangelsismálastofnun hafa lýst því yfir í tilefni af þessari athugun að þau hafi haft í hyggju að framkvæma tilteknar ráðstafanir, bæði um setningu almennra reglna um ákveðin atriði og einnig að því er varðar framkvæmdaratriði. Eins og ég fjalla um í kafla IX hér að framan hefur ekki enn orðið af þessum fyrirætlunum. Sökum þessa bendi ég á að niðurstöður mínar hér að framan leiða einkum í ljós mikilvægi þess að ráðuneytið og fangelsismálastofnun framkvæmi eins fljótt og kostur er umræddar fyrirætlanir. Það verður áhersluatriði í störfum mínum og frekari athugunum á málefnum fanga að fylgja því eftir.

XI.

Í inngangi að þessari skýrslu, sjá kafla I (6.3.), kemur fram að í kjölfar ofangreinds álits leitaði ég bréflega og á fundum eftir viðbrögðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og fangelsismálastofnunar af því tilefni. Eins og þar er lýst kom ekki annað fram en að vilji væri til þess af hálfu þessara aðila að gera nauðsynlegar breytingar í samræmi við þau sjónarmið sem ég setti fram í álitinu. Síðan er vitnað til bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 22. apríl 2002, þar sem lýst er nánar fyrirætlunum ráðuneytisins í þessu efni. Vísast til þeirrar umfjöllunar.

XII.

Fjallað er um framvindu þessa máls í ársskýrslum mínum fyrir árið 2002, bls. 16—18, og fyrir árið 2003, bls. 234. Ný lög um fullnustu refsinga nr. 49/2005 voru samþykkt á Alþingi 4. maí 2005 og tóku þau gildi 1. júlí 2005.