Álit

I.

Hinn 22. september 2000 leitaði A til mín og kvartaði yfir málsmeðferð stjórnarnefndar Landspítala-háskólasjúkrahúss á umsókn hans um starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða við sjúkrahúsið. Beinist kvörtun hans meðal annars að því að matsnefnd læknadeildar Háskóla Íslands, sem veitti umsögn um umsóknir í viðkomandi starf, hafi lagt strangari hæfiskröfur til grundvallar en fram komu í auglýsingu um hið lausa starf og að stjórnarnefndin hafi ekki leiðrétt hæfisdóm læknadeildar. Þá kvartar hann einnig yfir því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum við umsögnina áður en komist var að niðurstöðu um hvern skyldi ráða í starfið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. desember 2001.

II.

1.

Málavextir eru þeir að 5. mars 2000 var starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða auglýst í Morgunblaðinu. Í auglýsingunni sagði meðal annars eftirfarandi:

„Stjórnarnefnd auglýsir hér með lausar til umsóknar 5 stöður framkvæmdastjóra Landspítala, háskólasjúkrahúss. Um fullt starf er að ræða. Heilbrigðisráðherra ræður í stöðurnar, sbr. 1. mgr., 30. gr. laga um heilbrigðisþjónustu nr. 97/1990, og með vísan til stjórnskipulags spítalans. Auglýsing þessi er birt með vísan til 2. mgr. 7. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna nr. 70/1996, sbr. reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Framkvæmdastjórar hefji störf 1. maí 2000 eða eftir nánara samkomulagi. Umsóknarfrestur er til og með 27. mars 2000. Umsóknum fylgi upplýsingar um nám, fyrri störf og reynslu af stjórnunarstörfum. Öllum umsóknum verður svarað þegar ákvörðun um ráðningu hefur verið tekin.

[...]

FRAMKVÆMDASTJÓRI KENNSLU OG FRÆÐA

er yfirmaður skrifstofu kennslu og fræða. Hann vinnur að uppbyggingu og framgangi kennslu, fræða og vísinda á spítalanum, samkvæmt nánari skilgreiningu. Hann annast tengsl við læknadeild Háskóla Íslands og aðrar mennta- og vísindastofnanir innan lands og utan sem sjá um menntun starfsfólks í heilbrigðisþjónustu. Þá ber hann ábyrgð á að stefnu og ákvörðunum stjórnarnefndar og framkvæmdastjórnar sé framfylgt.

Krafist er háskólamenntunar í heilbrigðisgreinum og reynslu á sviði stjórnunar, kennslu og rannsókna. Að fenginni umsögn læknadeildar Háskóla Íslands metur stjórnarnefnd umsóknirnar áður en til ráðningar kemur. Starfskjör taka mið af hlutaðeigandi kjarasamningi fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs.

[...]

UMSÓKNUM BER AÐ SKILA TIL

forstjóra Landspítala háskólasjúkrahúss [...]

Sjö umsækjendur sóttu um starfið og var A einn þeirra. Umsóknirnar ásamt fylgigögnum voru sendar læknadeild til umsagnar. Læknadeild skipaði fimm kennara í sérstaka matsnefnd sem lagði mat á innsend gögn um umsækjendur. Að lokinni umfjöllun matsnefndarinnar var umsögn hennar send forstjóra Landspítala-háskólasjúkrahúss með bréfi, dags. 13. apríl 2000. Í umsögninni var fjallað um hvern umsækjanda fyrir sig með hliðsjón af ýmsum atriðum svo sem námsferli þeirra og starfsferli. Þá voru þar tíundaðar upplýsingar um kennslureynslu hvers og eins umsækjanda og reynslu þeirra af rannsóknarvinnu og/eða ritstörfum. Enn fremur voru þar upplýsingar um það sem nefnt er framtíðarsýn nokkurra umsækjenda. Í kafla sem bar yfirskriftina „Samanburður og álit“ kom fram afstaða nefndarinnar til umsækjenda í heild og forsendur fyrir samanburði hennar á þeim. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Það er sameiginlegt álit allra nefndarmanna að eðlilegt sé að umsækjandi uppfylli kröfur um dósentshæfi skv. reglum Háskóla Íslands. Þar er tekið fram að dósent skuli hafa lokið doktorsprófi, eða sýnt fram á hæfni sína til að gegna slíkri stöðu með vísindastörfum sínum. Tveir umsækjanda, þeir B og C hafa þegar hlotið slíkan hæfnisdóm. Auk þess hafa þau D, E og F lokið doktorsprófi. Þau hafa öll sýnt fram á rannsóknavirkni auk doktorsprófs. D hefur þó enn sem komið er ekki náð að birta þann fjölda vísindarita sem til þarf til að uppfylla kröfur um dósentshæfi skv. ofannefndum reglum, en hún hefur hins vegar starfað mikið að því að skapa umhverfi rannsókna og kennslu í sínu fagi.

Það er skoðun nefndarmanna að umsækjendurnir [A] og G uppfylli ekki þær kröfur sem læknadeildin telur æskilegar fyrir stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða.

Nefndarmenn hafa því lagt frekara mat á umsóknargögn D, B, E, F og C.“

Áhersluatriði nefndarmanna voru ekki þau sömu við forgangsröðun milli ofangreindra umsækjenda, eins og fram kemur í niðurlagi umsagnarinnar, og voru þeir því ekki samdóma um niðurstöðu um hver þeirra teldist hæfastur. Meirihluti nefndarinnar taldi C hæfastan en setti E í annað sæti. Minnihlutinn mælti hins vegar með ráðningu E.

Stjórnarnefnd sjúkrahússins kallaði alla umsækjendur um starfið, þ. á m. A, í viðtal. Eftir þau viðtöl og þegar álit matsnefndar læknadeildar lá fyrir var lagt mat á framkomnar umsóknir. Þrír umsækjenda voru síðan boðaðir á ný í viðtal. Stjórnarnefndin ákvað síðan 14. maí 2000 að mæla með því við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að E yrði ráðinn í starfið. Hinn 18. maí s.á. ákvað ráðherra að ráða E í starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða.

Hinn 23. maí 2000 birtist grein í Morgunblaðinu þar sem ítarlega var fjallað um málsmeðferð og niðurstöður stjórnvalda við ráðningu í störf framkvæmdastjóra sjúkrahússins. Var þar meðal annars vikið að umsögn matsnefndar læknadeildar um ráðningu í starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða. Í greininni var sá kafli umsagnarinnar sem bar yfirskriftina „Samanburður og álit“ orðrétt tekinn upp en þar kom meðal annars fram að það væri sameiginlegt álit nefndarmanna að eðlilegt væri að umsækjandi um starfið uppfyllti kröfur um dósentshæfi samkvæmt reglum háskólans. Sá hluti umsagnar matsnefndar læknadeildar sem fjallaði um hæfi A birtist orðréttur í umræddri grein en þar var getið um þá afstöðu matsnefndarinnar að hann uppfyllti ekki „þær kröfur sem læknadeildin“ taldi æskilegar.

2.

A ritaði stjórnarnefnd sjúkrahússins bréf, dags. 29. maí 2000, og lýsti þar óánægju sinni með að matsnefnd læknadeildar hafi talið hann „óhæfan til að gegna stöðu, þar sem hæfniskröfur eru háskólapróf í heilbrigðisgreinum og reynsla af kennslu, stjórnun og rannsóknum“. Rakti hann ýmis atriði um starfshæfni sína í bréfinu og sagði síðan eftirfarandi:

„Ég sótti um starf á grundvelli hæfniskrafna í auglýsingu frá stjórnarnefnd Landspítala, háskólasjúkrahúss. Matsnefnd læknadeildar breytir síðan þessum kröfum án þess að ég fái tækifæri til andmæla eða til að draga umsókn mína til baka. Ég uppfylli öll skilyrði sem fram koma í auglýsingunni. Engu að síður leyfir matsnefnd læknadeildar sér að dæma mig óhæfan til að gegna stöðunni og birtist það opinberlega í Morgunblaðinu þann 23. maí sl. Stjórnarnefnd Landspítala, háskólasjúkrahúss leiðréttir ekki þann vanhæfnisdóm með opinberri yfirlýsingu.“

Vegna þessa óskaði A eftir því að stjórnarnefnd sjúkrahússins upplýsti hann um það hvort matsnefnd læknadeildar hafi verið heimilt að gera aðrar hæfniskröfur til umsækjenda um starfið en stjórnarnefndin gerði í auglýsingu. Þá óskaði hann eftir upplýsingum um hvort stjórnarnefndin hefði tekið formlega afstöðu til gildis umsagnarinnar og þá hver hún hafi verið. Að lokum óskaði hann eftir afriti af umsagnarbeiðni stjórnarnefndarinnar til matsnefndar læknadeildar.

Í svarbréfi forstjóra sjúkrahússins, dags. 30. júní 2000, sagði meðal annars eftirfarandi:

„Tekið skal fram að ekki er um lögbundna umsagnarskyldu að ræða. Fyrir liggur að ráðherra var heimilt að ráða hvern þann umsækjanda til starfans sem ráðherra taldi hæfan og breytti umsögn læknadeildar engu þar um. Almennt séð verður að skoða úrlausnir slíkra nefnda í því ljósi að um sé að ræða formlegt mat á menntun og stjórnunarreynslu, sem einungis byggist á framlögðum gögnum. Við ákvörðun um gerð tillögu til ráðherra um ráðningu í starfið var umsögn læknadeildar Háskóla Íslands fyrst og fremst höfð til hliðsjónar af stjórnarnefnd en tekið skal fram að stjórnarnefnd lagði sjálfstætt mat á einstakar umsóknir og umsækjendur. Í því sambandi skal bent á að stjórnarnefnd ræddi m.a. tvívegis við [B] um starfið þrátt fyrir að honum hafi ekki verið raðað sérstaklega í umsögn læknadeildar.“

Í bréfinu var spurningum A svarað með eftirfarandi hætti:

„Sem svar við fyrri spurningu yðar vísast til þess sem að framan er rakið. Í því sambandi skal áréttað að í umsögn læknadeildar kemur fram að það sé sameiginlegt álit nefndarmanna að eðlilegt sé að umsækjandi uppfylli kröfur um dósenthæfi samkvæmt reglum Háskóla Íslands. Þessi tilgreining hefur að geyma lýsingu á afstöðu umræddra nefndarmanna en breytir því í engu að heimilt var að ráða aðra umsækjendur en þá sem nefndin taldi hæfa. Við ákvörðun um gerð tillögu til ráðherra um ráðningu í starfið lagði stjórnarnefnd sjálfstætt mat á umsóknir og hafði umsögn læknadeildar til hliðsjónar.

[...]

Að því er varðar afstöðu stjórnarnefndar sjúkrahússins til umsagnar læknadeildar vísast til þess sem að framan er rakið. Í því sambandi skulu áður framkomin sjónarmið jafnframt áréttuð, þ.e. að ekki var um lögbundna umsagnarskyldu að ræða og að niðurstaða læknadeildar var ekki á nokkurn hátt bindandi.“

Með svarbréfi sjúkrahússins fylgdi greinargerð stjórnarnefndarinnar „vegna ráðningar í stöður framkvæmdastjóra júní 2000“. Þar var gerð grein fyrir málsmeðferð stjórnarnefndarinnar frá því að nýtt skipurit sjúkrahússins var samið þar til hún gerði tillögu til ráðherra um með hvaða umsækjendum hún mælti í störf framkvæmdastjóra sjúkrahússins.

A ritaði því næst heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 19. júlí 2000, þar sem hann kvartaði yfir málsmeðferð stjórnarnefndar sjúkrahússins. Byggði hann kvörtunina á sömu atriðum og fram komu í bréfi hans til stjórnarnefndarinnar, dags. 29. maí s.á. Í niðurlagi bréfsins fór A fram á það að ráðherra kannaði málið fyrir hans hönd og leitaði úrræða sem hann gæti verið sáttur við.

III.

1.

Eins og að framan greinir barst mér kvörtun A hinn 22. september 2000. Kom þar meðal annars fram að hann hefði leitað til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með bréfi, dags. 19. júlí 2000, en svar hefði ekki borist. Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég A bréf, dags. 3. október 2000, þar sem ég gerði honum grein fyrir að ég teldi ekki rétt að taka efnisatriði kvörtunarinnar til frekari umfjöllunar fyrr en erindi hans til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefði verið svarað. Kom fram í bréfinu að ég myndi gera honum grein fyrir framhaldi málsins af minni hálfu að fengnu svari ráðuneytisins. Sama dag ritaði ég ráðuneytinu bréf þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti hvað liði svari þess við framangreindu bréfi A. Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfum, dags. 14. desember 2000 og 13. febrúar 2001. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 5. mars 2001 og var þar beðist velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefði á því að svara bréfi mínu. Afrit af bréfi ráðuneytisins til A, dags. sama dag, fylgdi svarbréfi þess til mín. Í bréfinu sagði meðal annars eftirfarandi:

„Samkvæmt 5. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er það meginreglan að ráðherra skipar forstöðumann stofnunar, en forstöðumaður ræður í önnur störf hjá stofnuninni. Samkvæmt 8. málsgr. 30. gr. laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu tekur þessi meginregla einnig til sjúkrahúsa. Í 5. málsl. 1. mgr. 30. gr. heilbrigðislaga er gerð sú undantekning frá framangreindri meginreglu að ráðherra skuli ráða meðlimi framkvæmdastjórnar Landspítalans.

Með hliðsjón af tilvitnuðum ákvæðum starfsmannalaga og heilbrigðislaga var ákveðið að fela Landspítala-háskólasjúkrahúsi að auglýsa stöður þeirra sem skipa framkvæmdastjórn Landspítala, sjá um undirbúning ráðningar og gera tillögu til ráðherra um ráðningu.“

Því næst er umsögn matsnefndar læknadeildar rakin og málsmeðferð stjórnarnefndar við umfjöllun hennar um umsóknir um hin lausu störf lýst. Þá segir eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins:

„1. Læknadeild er ekki lögbundinn umsagnaraðili um stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða og er álit hennar því ekki bindandi. Í áliti matsnefndarinnar segir einungis að nefndin telji eðlilegt að umsækjendur uppfylli kröfur um dósentshæfi og síðar að tilgreindir umsækjendur uppfylli ekki þær kröfur sem læknadeildin telur æskilegar. Hér er því lögð áhersla á að um sé að ræða afstöðu læknadeildar, en ekkert kemur fram um að nefndin telji að fyrrgreindir umsækjendur uppfylli ekki kröfur samkvæmt auglýsingu.

2. Í bréfi yðar segir m.a.: „Augljóst er að stjórnarnefndin tók undir þessa skoðun matsnefndar og útilokaði mig þannig frá ráðningu í starfið.“ Eins og bent er á í bréfi Landspítala-háskólasjúkrahúss dags. 31. október sl. var ekki skylt að leita umsagnar læknadeildar og heimilt var að ráða annan umsækjanda en nefndin taldi hæfan. Eins og rakið er hér á undan var byggt á fyrri viðtölum og einungis höfð „hliðsjón af umsögn læknadeildar“ þegar valdir voru úr þrír umsækjendur til að ræða frekar við. Eins og að framan greinir taldi matsnefnd læknadeildar þá [C] og [E] hæfasta og röðuðu ekki öðrum umsækjendum. Þrátt fyrir það var [B] einnig meðal þeirra sem valdir voru úr hópnum til ítarlegra viðtals og stjórnarnefnd Landspítala háskólasjúkrahúss mælti síðan með ráðningu [E] þó meiri hluti matsnefndarinnar hefði raðað [C] í 1. sæti. Ráðuneytið fellst ekki á að sú niðurstaða nefndarinnar að þér uppfylltuð ekki þau skilyrði sem hún taldi æskilegt að gera hafi útilokað yður frá ráðningu í stöðuna og má benda á að tveir þeirra umsækjenda sem nefndin taldi uppfylla þessar kröfur voru heldur ekki kallaðir í ítarlegra viðtal og þá væntanlega á þeim grundvelli að þeir stæðu þeim fremstu að baki, sbr. greinargerð stjórnarnefndar bls. 2.

3. Í bréfi yðar kemur fram að þér hafið ekki fengið tækifæri til að andmæla afgreiðslu matsnefndarinnar. Í tilefni af því vill ráðuneytið taka fram að álit matsnefndar sem ekki er bindandi telst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. ákvæði 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og eiga ákvæði laganna, m.a. hvað varðar andmælarétt, því ekki við um umsögn matsnefndar læknadeildar Háskóla Íslands um umsækjendur um stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða.

Ráðuneytið vill taka fram að það telur að óheppilegt hafi verið að nefndin miðaði mat sitt við strangari hæfniskröfur en fram komu í auglýsingu. Ráðuneytið telur þó ljóst að niðurstaða matsnefndarinnar um hverjir væru hæfastir til að gegna stöðunni hefði orðið sú sama þó nefndin hefði einungis miðað við þær hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu. Á sama hátt telur ráðuneytið að mat stjórnarnefndar á því hverjir væru hæfastir til að gegna stöðunni hefði orðið hið sama þó nefndin hefði ekki miðað við strangari hæfniskröfur en gerðar voru í auglýsingunni. Ráðuneytið getur ekki fallist á að sú skoðun matsnefndar læknadeildar að æskilegt sé að framkvæmdastjóri kennslu og fræða uppfylli kröfur sem gerðar eru til dósenta og að þér uppfyllið ekki þær kröfur, feli í sér atlögu að æru yðar eða álitshnekki fyrir yður og telur því ekki tilefni til sérstakra aðgerða af hálfu ráðuneytisins.

Beðist er velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á svari við kvörtun yðar.“

2.

Með bréfi, dags. 16. mars 2001, gerði A athugasemdir við framangreint bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Þá gerði hann athugasemdir við umsögn matsnefndar læknadeildar en hann kvaðst ekki hafa séð umsögnina fyrr en hún barst honum með bréfi ráðuneytisins. Enn fremur gerði hann athugasemd við bréf Landspítala-háskólasjúkrahúss til hans og telur að engin málefnaleg rök hafi verið „færð fyrir því hvers vegna stjórnarnefndin taldi suma umsækjendur hæfari en aðra“. Þá segir í niðurlagi bréfs A:

„Ég var ekki að sækja um stöðu dósents og ef ég einhvern tíma geri það vona ég að sú umsókn fengi vandaðri málsmeðferð. Hér er einmitt komið að kjarna málsins og það sem varð til þess að ég hef fylgt þessu máli eftir. Í einfeldni minni sótti ég um stöðu sem samkvæmt auglýsingu hentaði einkar vel mínum náms- og starfsferli. Ég sá að ég uppfyllti mjög vel allar kröfur sem fram komu í auglýsingu. Síðan les ég í Morgunblaðinu að ég sé ekki hæfur til að gegna dósentsstöðu og hafi því ekki komið til greina. Það getur ekki verið löglegt að stjórnvald fari á þennan hátt með þegnana. Ég var algjörlega á valdi þessara aðila eftir að þeir höfðu móttekið umsóknina og ég hafði enga hugmynd um hvað fram fór né fékk tækifæri til að leiðrétta ósannindi sem fram komu í áliti matsnefndar læknadeildar.“

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 15. maí 2001, óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins, þ. á m. tilkynningu til A um ráðningu í starfið, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar hans. Sérstaklega var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort lögmætt hafi verið að leggja dósentshæfi til grundvallar mati á hæfi til að gegna viðkomandi starfi. Þá óskaði ég upplýsinga um hvaða þýðingu umsögn matsnefndar læknadeildar hefði haft við ákvörðun um hvern skyldi ráða til starfans. Enn fremur óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort því hafi verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að eiga frumkvæði að því að gefa A kost á því að kynna sér umsögn matsnefndar læknadeildar og koma að athugasemdum sínum við þá umsögn. Þá óskaði ég upplýsinga um það hvaða þátt ráðuneytið eða stjórnarnefnd Landspítala-háskólasjúkrahúss hafi átt í því að grein birtist í Morgunblaðinu hinn 23. maí 2000 um ráðningu í störf framkvæmdastjóra sjúkrahússins. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig sá tími sem tók ráðuneytið að svara erindi A samrýmdist meginreglu 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða.

Með bréfi, dags. 19. júní 2001, barst mér svar ráðuneytisins. Þar segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í hjálögðu svari ráðuneytisins til [A] þann 5. mars sl. er læknadeild ekki lögbundinn umsagnaraðili um stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða og álit hennar því ekki bindandi. Auk þess segir þar einungis að nefndin telji eðlilegt að umsækjendur uppfylli kröfur um dósentshæfi og síðar að tilgreindir umsækjendur uppfylli ekki þær kröfur sem læknadeildin telji æskilegar. Lögð sé því áhersla á að um sé að ræða afstöðu læknadeildar. Ekkert komi fram um að nefndin telji að fyrrgreindir umsækjendur uppfylli ekki kröfur samkvæmt auglýsingu.

Enn fremur kemur fram í umræddu svari að ráðuneytið telji að óheppilegt hafi verið að matsnefndin miðaði mat sitt við strangari hæfniskröfur en fram komu í auglýsingu. Ráðuneytið telji þó ljóst að niðurstaða matsnefndarinnar um hverjir væru hæfastir til að gegna stöðunni hefði orðið sú sama þótt nefndin hefði einungis miðað við þær hæfniskröfur sem fram komu í auglýsingu.

Í þessu sambandi er rétt að taka fram að í umsögn matsnefndarinnar dags. 13. apríl 2000 um umsækjendur er gerð grein fyrir námsferli umsækjenda, starfsferli og rannsóknarstörfum, kennslureynslu, stjórnunarstörfum og loks framtíðarsýn í væntanlegu starfi. Þessu fylgir stutt samantekt um helstu eiginleika hvers umsækjanda fyrir sig og í lok umsagnarinnar er svo samanburður og álit meiri hluta matsnefndarinnar. Umsögnin er því fremur ítarleg og bendir til þess að málefnalegt mat hafi verið lagt á hvern og einn umsækjanda.

[…]

Ráðuneytið telur rétt að gefa umsækjanda kost á að tjá sig í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga um álit sérfróðra manna eða matsgerð um umsækjanda ef það mat er umsækjanda í óhag og leiðir til þess að það stjórnvald sem veitir stöðuna telji viðkomandi ekki hæfan til að gegna henni. Matsgerð læknadeildar Háskóla Íslands er ekki bindandi álit, hvorki fyrir stjórnarnefnd Landspítala-háskólasjúkrahúss né ráðherra, og ekki liggur fyrir að hún hafi leitt til þess að stjórnarnefnd LSH hafi talið [A] óhæfan í stöðuna. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að því hafi ekki verið skylt að gefa honum kost á að kynna sér umsögn matsnefndar læknadeildar og koma að athugasemdum sínum við hana.

[…]

Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér áttu hvorki ráðuneytið né stjórnarnefnd LSH þátt í því að frétt um niðurstöður matsnefndar birtist í Morgunblaðinu þann 23. maí 2000.

[…]

Ráðuneytið þykir miður að afgreiðsla málsins skyldi tefjast svo mikið sem raun ber vitni og fellst á að borið hefði að afgreiða málið fyrr. Ástæður þessa dráttar voru miklar annir á lögfræðiskrifstofu ráðuneytisins. Ráðuneytið mun leitast við að komast hjá slíkum töfum við afgreiðslu mála í framtíðinni.“

Með bréfi, dags. 22. júní 2001, gaf ég A kost á gera athugasemdir við framangreint svar ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 29. júní 2001.

IV.

1.

Auglýsing um störf yfirmanna við Landspítala-háskólasjúkrahús, þ. á m. um starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða, birtist í Morgunblaðinu 5. mars 2000. Kom þar fram að stjórnarnefnd sjúkrahússins auglýsti störfin laus til umsókna og að umsóknum bæri að skila til forstjóra sjúkrahússins. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 5. mars 2001, kemur fram að ákveðið hafi verið að fela Landspítala-háskólasjúkrahúsi að auglýsa störfin, annast undirbúning málsins og gera tillögu til ráðherra um ráðningar í störfin. Þá var þess getið í auglýsingunni að umsóknir yrðu sendar læknadeild Háskóla Íslands til umsagnar.

Í þessu sambandi vil ég taka fram að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fer samkvæmt 5. málsl. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, með ákvörðunarvald um ráðningu þeirra starfsmanna sjúkrahússins sem eiga sæti í framkvæmdastjórn sjúkrahússins samkvæmt stjórnskipulagi þess. Framkvæmdastjóri kennslu og fræða á Landspítala-háskólasjúkrahúsi situr í framkvæmdastjórn sjúkrahússins. Því hvíldi sú skylda á heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og ráðuneyti hans að rannsaka málið og sjá til þess að það væri undirbúið á forsvaranlegan hátt svo að taka mætti löglega ákvörðun um ráðningu í umrætt starf. Þótt ráðherra fæli stjórnarnefnd sjúkrahússins að annast undirbúning ráðningar í starfið leysti það hann og ráðuneyti hans ekki undan þeim skyldum sem á honum hvíldu að þessu leyti.

2.

Í lögum nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, er ekki kveðið á um að ráðherra sé skylt að leita umsagnar áður en ráðið er í starf þeirra sem sitja í framkvæmdastjórn sjúkrahússins. Samkvæmt því var hvorki stjórnarnefnd sjúkrahússins né læknadeild Háskóla Íslands lögbundinn umsagnaraðili um ráðningu í umrætt starf. Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram að stjórnvaldi er almennt heimilt að leita umsagnar eða álits áður en það tekur ákvörðun í máli í þeim tilgangi að upplýsa það betur. Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 setur heimildinni þó ákveðnar skorður. Þá tel ég að stjórnarnefnd sjúkrahússins, sem ráðherra fól að undirbúa og gera tillögu um ráðningu í starfið, hafi einnig verið heimilt að leita umsagnar til að upplýsa það betur. Ekki verður séð að álitsumleitan í málinu hafi tafið framgang málsins svo neinu nemi. Því tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að stjórnarnefndin hafi leitað umsagnar læknadeildar um þá umsækjendur sem sótt höfðu um umrætt starf.

3.

A kvartar meðal annars yfir því að matsnefnd læknadeildar Háskóla Íslands, sem veitti umsögn um umsækjendur í starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða, hafi lagt strangari hæfiskröfur til grundvallar umsögn sinni en fram komu í auglýsingu um hið lausa starf.

Gera verður glöggan greinarmun á annars vegar mati stjórnvalds á því hvort umsækjandi um opinbert starf telst uppfylla almenn hæfisskilyrði til þess að geta gegnt viðkomandi starfi og hins vegar mati á því hver þeirra umsækjenda sem uppfylla hæfisskilyrðin telst hæfastur eða best til þess fallinn að gegna starfinu. Almenn hæfisskilyrði eru jafnan lögfest lágmarksskilyrði sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því, sbr. meðal annars álit umboðsmanns Alþingis frá 9. október 1992 í máli nr. 382/1991. Handhafa veitingarvalds ber að upplýsa hvort umsækjandi uppfyllir slík lágmarksskilyrði og er honum óheimilt að veita þeim starf sem fullnægir ekki þeim skilyrðum. Viðkomandi stjórnvald ákveður hins vegar almennt hvaða sjónarmið það leggur til grundvallar mati þess á því hver umsækjenda, sem uppfylla almennu hæfisskilyrðin, telst hæfastur þeirra, sé ekki mælt fyrir um þau í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á.

Ákvæði sérlaga mæla ekki fyrir um almenn hæfisskilyrði umsækjenda um starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða á Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Ákvæði 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, mælir því eitt fyrir um hæfisskilyrði í umrætt starf. Þar segir eftirfarandi:

„Almenn skilyrði til þess að fá skipun eða ráðningu í starf eru þessi:

[...]

5. Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans.

[...]“

Athugasemdir við 5. tölulið ákvæðisins í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 voru svohljóðandi:

„Í 5. tölul. er sem áður kveðið á um menntunarskilyrði, en ákvæðið er óbreytt að efni til. Umboðsmaður Alþingis hefur talið að veitingarvaldið skuli sjálfstætt meta hæfi umsækjenda m.t.t. menntunar nema öðrum aðilum verði falið slíkt mat með lögum eða að lögmælt séu sérstök hæfisskilyrði, sbr. SUA 90/158.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3146.)

Í athugasemdum við samhljóða ákvæði í frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sagði orðrétt:

„En fjöldi starfa krefst sérmenntunar og prófa umfram almenna menntun. Svo er gert í lögum um dómara, héraðslækna, kennara o.m.fl. En þótt einstök lög mæli ekki fyrir um sérþekkingu, er hennar mjög oft þörf í opinberu starfi, t.d. að endurskoðendur og bókarar í þjónustu ríkisins hafi þekkingu á bókhaldi. Er veitingarvaldinu þá heimilt og skylt [...] að gera sérþekkingu að skilyrði fyrir veitingu.“ (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 420.)

Samkvæmt framansögðu geta almenn hæfisskilyrði til menntunar umsækjenda um starf í þjónustu ríkisins ýmist ráðist af lögum eða eðli máls ef krefjast verður sérmenntunar til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Í þeim tilvikum þegar löggjafinn hefur ekki mælt fyrir um ákveðin hæfisskilyrði fyrir tilgreind störf er það komið undir mati þess stjórnvalds sem fer með veitingarvaldið hvort krefjast skuli ákveðinnar sérmenntunar til starfans. Ræðst það mat af þeim verkefnum sem viðkomandi starfsmaður á að hafa með höndum samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða fyrirmælum og starfslýsingu forstöðumanns stofnunar.

Í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er kveðið á um skyldu stjórnvalda til að auglýsa laus embætti og önnur störf í þjónustu ríkisins. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal auglýsa önnur störf en embætti opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Slíkar reglur um auglýsingar á lausum störfum hafa verið settar og birtar í B-deild Stjórnartíðinda sem reglur nr. 464/1996. Í 4. gr. þeirra reglna er mælt fyrir um þær lágmarksupplýsingar sem skulu koma fram í slíkri auglýsingu. Samkvæmt 7. tölulið ákvæðisins skal í slíkri auglýsingu veita upplýsingar um hvaða „menntunar- og/eða hæfniskröfur gerðar eru til starfsmanns“. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að tilgreina skuli í auglýsingu um laust starf ef krafist er sérstakrar menntunar umfram almenna menntun, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996, og enn fremur þegar krafist er sérstakrar hæfni sem starfsmaðurinn þarf að uppfylla til þess að geta gegnt starfi og haldið því, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996.

Í auglýsingu þeirri sem birtist í Morgunblaðinu 5. mars 2000 voru gerðar þær kröfur til umsækjenda að þeir hefðu háskólamenntun í „heilbrigðisgreinum og reynslu á sviði stjórnunar, kennslu og rannsókna“. Samkvæmt framansögðu virðist það hafa verið mat handhafa veitingarvaldsins að rétt væri að krefjast framangreindrar menntunar til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Meðal annars með hliðsjón af 7. tölulið 4. gr. reglna nr. 464/1996 verður að telja að við mat á almennu hæfi umsækjenda hafi ráðherra verið bundinn af þeim kröfum sem komu fram í auglýsingunni. Ekki var því heimilt að vísa umsóknum umsækjenda, sem sótt höfðu um viðkomandi starf í góðri trú um þær kröfur sem gerðar væru til óaðfinnanlegrar rækslu starfans, frá samræmdu heildarmati ráðherra á framkomnum umsóknum með vísan til strangari hæfisskilyrða en getið var í auglýsingu.

Álitsumleitan, hvort sem hún er lögbundin eða frjáls, sbr. kafla IV.2 hér að framan, er jafnan mikilvægur þáttur í könnun máls og felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn þess. Til þess að umsögn álitsgjafa um umsækjendur um opinbert starf hafi tilætlaða þýðingu við úrlausn á máli verður almennt að miða við að hann byggi álit sitt á þeim kröfum, og eftir atvikum þeim sjónarmiðum, sem koma fram í auglýsingu handhafa veitingarvalds.

Í umsögn matsnefndar læknadeildar Háskóla Íslands var fjallað um hvern umsækjanda fyrir sig þar sem lýst var náms- og starfsferli, rannsóknarstörfum, kennslureynslu, stjórnunarstörfum og í nokkrum tilvikum því sem nefnt er framtíðarsýn þeirra. Þá var þar samantekt um hvern umsækjanda þar sem dregnar voru ályktanir af framangreindum upplýsingum um starfshæfni hvers umsækjanda. Í sérstökum kafla umsagnarinnar kom fram það álit nefndarmanna að eðlilegt væri að umsækjendur uppfylltu kröfur um dósentshæfi skv. reglum Háskóla Íslands. Þá sagði í áliti matsnefndarinnar að það væri skoðun nefndarmanna að A ásamt öðrum umsækjanda uppfyllti ekki „þær kröfur sem læknadeild [teldi] æskilegar fyrir stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða“. Því lögðu nefndarmenn ekki frekara mat á umsókn hans.

Ég tel ljóst að þessar kröfur matsnefndar læknadeildar hafi verið strangari en þær kröfur sem komu fram í auglýsingu um starfið sem birtist í Morgunblaðinu 5. mars 2000 en eins og að framan greinir var þar krafist háskólamenntunar í heilbrigðisgreinum ásamt tiltekinni reynslu. Ég tel hins vegar með hliðsjón af stöðu læknadeildar í þessu máli hafi lög ekki staðið því í vegi að matsnefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvaða kröfur þyrfti að gera um hæfni þess sem ráðinn yrði í starfið. Með sama hætti fæ ég ekki séð að matsnefndinni hafi verið óheimilt að láta sérstaklega uppi mat sitt á þeim umsækjendum sem nefndin taldi uppfylla þær þrengri kröfur sem nefndin taldi eðlilegt að miða við. Ég tek hins vegar undir það með heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu að óheppilegt hafi verið að matsnefndin miðaði við strangari kröfur að þessu leyti. Hefði í þessu efni verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og starfsleg tengsl sjúkrahússins og læknadeildar Háskóla Íslands að leitað hefði verið eftir afstöðu læknadeildar til þess hvaða kröfur rétt væri að gera um hæfi umsækjenda um umrætt starf áður en það var auglýst laust til umsóknar. Með því hefði við undirbúning auglýsingarinnar verið tekin afstaða til þessa atriðis.

Eins og að framan greinir var álitsumleitan til læknadeildar ekki lögbundinn liður í því að upplýsa um starfshæfni umsækjenda. Af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð verður ekki séð að stjórnarnefnd sjúkrahússins eða heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hafi metið umsókn A svo að hann uppfyllti ekki almenn hæfisskilyrði sem yrði að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Vísa ég í þessu sambandi meðal annars til minnisblaðs forstjóra sjúkrahússins, sem er dags. 22. apríl 2000, þar sem umsækjendum var skipt í tvo hópa. A tilheyrði fyrri hópnum og var um þá umsækjendur sagt að þeir hefðu ýmislegt til brunns að bera sem teldist heppilegt til starfsins en að þá skorti þó reynslu af stjórnun.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að kvörtun A gefi ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um niðurstöðu matsnefndar læknadeildar Háskóla Íslands.

4.

Ráðning í opinbert starf telst vera ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Umsækjendur um slíkt starf njóta því réttarstöðu aðila máls samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Í 13. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að aðili máls skuli eiga kost á því að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Meginreglan er sú að aðili máls verður sjálfur að eiga frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál sem hann hefur gerst aðili að með umsókn til stjórnvalds. Frá þessu gildir meðal annars sú undantekning sem fram kemur í athugasemdum í frumvarpi til stjórnsýslulaga við ákvæði það er varð að 13. gr. laganna. Þar segir orðrétt eftirfarandi:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber stjórnvaldi almennt að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á að kynna sér nýjar upplýsingar, sem það hefur aflað um umsækjanda og honum er ekki kunnugt um, hafi þær verulega þýðingu við úrlausn málsins og er umsækjanda í óhag. Við úrlausn á því hvort upplýsingar hafi verulega þýðingu í máli verður að líta til þess hvort þær hafi þýðingu við sönnunarfærslu í málinu eða dragi í ljós staðreyndir eða aðstæður sem skipta máli fyrir niðurstöðu stjórnvalds. Umsagnir stjórnvalda eða annarra aðila um umsækjendur um ákveðið starf, þar sem mat er lagt á hæfni þeirra til að gegna því, geta haft slíka verulega þýðingu fyrir niðurstöðu stjórnvalds. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt umsögn álitsgjafa sé ólögmælt og bindi ekki hendur þess stjórnvalds sem tekur ákvörðun í máli.

Stjórnarnefnd sjúkrahússins hefur í gögnum málsins lýst því að hún hafi haft umsögn matsnefndar læknadeildar til hliðsjónar þegar hún gerði tillögu í málinu til ráðherra án þess að tilgreina það nánar hvaða atriði í umsögninni höfðu þýðingu að þessu leyti. Umsögn matsnefndar læknadeildar var því ekki lögð til hliðar við frekari meðferð málsins heldur stuðst við hana að einhverju leyti.

Í umsögninni var gerð grein fyrir ákveðnum atriðum um starfshæfni umsækjenda og virðist sú samantekt einkum hafa verið unnin með hliðsjón af upplýsingum úr umsóknum og fylgigögnum þeirra. Ég tel að þessi samantekt hafi verið þess eðlis að búast mátti við því að umsækjendur kynnu að vilja leiðrétta það sem þar kom fram eða koma að frekari upplýsingum. Þeirri greinargerð fylgdi almenn niðurstaða um starfshæfni hvers og eins umsækjanda. Um A sagði í niðurstöðu matsnefndarinnar:

„[A] er kennari að mennt. Hann hefur litla sem enga reynslu af rannsóknastörfum í heilbrigðisvísindum og ekki sannað sjálfstæði sitt á því sviði. [A] hefur hins vegar töluverða reynslu við kennslustörf, sérstaklega fyrir framhaldsskóla. Hann hefur einnig umtalsverða stjórnunarreynslu á kennslusviði.“

Þá er áður getið að matsnefnd læknadeildar taldi að A uppfyllti ekki þær kröfur sem læknadeildin taldi æskilegar fyrir stöðu framkvæmdastjóra kennslu og fræða.

Ljóst er af efni umsagnar matsnefndar læknadeildar að hún var A í óhag. Stjórnarnefnd Landspítala-háskólasjúkrahúss leitaði til læknadeildar að því er virðist í því skyni að upplýsa um starfshæfni umsækjenda og í skýringum forstjóra sjúkrahússins til A kemur fram að höfð hafi verið hliðsjón af þeirri umsögn við mat stjórnarnefndar á starfshæfni þeirra áður en hún gerði tillögu til ráðherra. Með hliðsjón af þessu tel ég að þótt ekki sé upplýst að umsögnin hafi haft þýðingu við mat á almennu hæfi A til að gegna starfinu verði að leggja til grundvallar að hún hafi haft þá þýðingu við mat á starfshæfni umsækjenda almennt að rétt hafi verið að gefa A kost á að koma að athugasemdum sínum við umsögnina um hann, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ráðherra tók ákvörðun í málinu.

6.

Eins og fram kemur í kafla II hér að framan birtist í Morgunblaðinu 23. maí 2000 ítarleg umfjöllun um ráðningu í störf framkvæmdastjóra sjúkrahússins. Var þar orðrétt vitnað til þess hluta umsagnar matsnefndar læknadeildar þar sem fjallað var um mat nefndarmanna á umsókn A með hliðsjón af þeim kröfum sem þeir töldu rétt að gera til umsækjenda. Hafði ákvörðun ráðherra þá ekki verið tilkynnt A og að hans sögn frétti hann fyrst af niðurstöðu í málinu þegar hann las greinina.

Í bréfi mínu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 15. maí 2001, óskaði ég meðal annars eftir upplýsingum um það hvaða þátt ráðuneytið eða stjórnarnefnd sjúkrahússins hafi átt í því að umrædd grein birtist í Morgunblaðinu. Í svarbréfi ráðuneytisins kemur fram að hvorki ráðuneytið né stjórnarnefnd sjúkrahússins hafi liðsinnt Morgunblaðinu að þessu leyti. Með hliðsjón af framangreindu verður að telja óupplýst hver hafi afhent blaðamanni Morgunblaðsins umsögn matsnefndar læknadeildar og því tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um þetta atriði.

7.

Í bréfi mínu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 15. maí 2001, óskaði ég eftir því að mér yrði sent afrit af tilkynningu til A um ráðningu í starfið. Engin gögn bárust frá ráðuneytinu sem bentu til þess að A hefði verið birt ákvörðunin með þeim hætti sem áskilið er í 20. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem lagðar hafa verið fyrir mig tók ráðherra ákvörðun 18. maí 2000 um að ráða E í starf framkvæmdastjóra kennslu og fræða. Kveðst A fyrst hafa frétt af niðurstöðu ráðherra er hann las grein Morgunblaðsins frá 23. maí 2000. Ritaði hann þá stjórnarnefnd Landspítala-háskólasjúkrahúss bréf, dags. 29. maí 2000, og lýsti þar óánægju sinni með að matsnefnd læknadeildar hefði talið hann „óhæfan“ til að gegna starfinu. Óskaði hann af þessu tilefni eftir því að stjórnarnefndin svaraði spurningum um heimild matsnefndar til að gera aðrar hæfniskröfur til umsækjenda en fram komu í auglýsingu og hvort stjórnarnefndin hefði tekið formlega afstöðu til gildis umsagnarinnar. Forstjóri Landspítala-háskólasjúkrahúss svaraði spurningum A með bréfi, dags. 30. júní 2000. Með bréfinu fylgdi „Greinargerð stjórnarnefndar Landspítala-háskólasjúkrahúss vegna ráðningar í stöður framkvæmdastjóra júní 2000“. Í kjölfar þessa leitaði A til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með bréfi, dags. 19. júlí 2000. Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 5. mars 2001.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga segir að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði að skyldan til að tilkynna ákvörðun hvíldi á því stjórnvaldi sem ákvörðun tæki og að tilkynna bæri öllum aðilum máls um ákvörðunina „án ástæðulausrar tafar“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3300.) Enda þótt stjórnsýslulög geri ekki sérstakar formkröfur til þess hvernig haga skuli birtingu ákvörðunar verður almennt að ganga út frá því sem meginreglu að hver sá sem beri upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari við því. Í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga er síðan mælt fyrir um þær leiðbeiningar sem veita skal þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Skal þá meðal annars veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðunina rökstudda. Í 21. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um rétt aðila til að krefjast rökstuðnings ákvörðunar og í 22. gr. þeirra er mælt fyrir um efni slíks rökstuðnings.

Ég tel það gagnrýnivert að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið tilkynnti ekki A um ráðningu E og leiðbeindi honum um heimild hans til þess að fá ákvörðunina rökstudda þegar ákvörðun hafði verið tekin um að ráða E. Ekki verður af bréfi A til stjórnarnefndarinnar ráðið að hann hafi með því óskað eftir rökstuðningi fyrir ráðningu E. Í svarbréfi forstjóra var leitast við að svara spurningum A en rökstuðningur fyrir tillögu stjórnarnefndar til ráðherra, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, fylgdi ekki með bréfi hans. Ekki var honum heldur leiðbeint um heimild hans til þess að óska eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun ráðherra eða hvert skyldi beina ósk um slíkan rökstuðning.

A fór fram á það í bréfi sínu til ráðherra, dags. 19. júlí 2000, að hann kannaði „málið fyrir [hans] hönd og [leitaði] úrræða sem [hann gæti] verið sáttur við“. Ekki verður séð að í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til A frá 5. mars 2001 hafi honum verið veittur rökstuðningur fyrir ráðningu E sem uppfyllti kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar var hins vegar athugasemdum A vegna málsmeðferðar matsnefndar læknadeildar og stjórnarnefndar Landspítala-háskólasjúkrahúss svarað af hálfu ráðuneytisins.

Eins og að framan greinir hvíldi sú skylda á ráðherra og ráðuneyti hans að tilkynna umsækjendum um ráðningu E í starfið og að leiðbeina þeim um rétt þeirra til rökstuðnings fyrir þeirri ákvörðun. Í ljósi þessa tel ég að nauðsynlegt hafi verið að leiðbeina A um rétt hans til rökstuðnings í bréfi ráðuneytisins til hans, dags. 5. mars 2001, eða að rökstyðja ákvörðunina í samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga í bréfinu.

Þá tel ég ástæðu til að gera athugasemd við að það tók ráðuneytið rúmlega sjö og hálfan mánuð að svara bréfi A til ráðherra, dags. 19. júlí 2000. Í bréfi ráðuneytisins til hans frá 5. mars 2001 er beðist velvirðingar á þeim drætti sem varð á því að svara erindinu. Þá fellst ráðuneytið á það í skýringum sínum til mín að borið hefði að afgreiða málið fyrr. Treysti ég því að framvegis verði afgreiðslu erinda er ráðuneytinu berast lokið svo fljótt sem unnt er.

V.

Niðurstöður

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að lög hafi ekki staðið því í vegi að matsnefnd læknadeildar Háskóla Íslands lýsti viðhorfi sínu til þess hvaða kröfur rétt væri að gera til þess sem ráðinn yrði til starfa sem framkvæmdastjóri kennslu og fræða á Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Þá fæ ég ekki séð að matsnefndinni hafi verið óheimilt að láta sérstaklega uppi mat sitt á þeim umsækjendum sem nefndin taldi uppfylla þær kröfur í framhaldi af umfjöllun sinni um alla umsækjendur. Þá verður ekki af gögnum málsins séð að það hafi verið mat stjórnarnefndar sjúkrahússins eða heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að A uppfyllti ekki almenn hæfisskilyrði sem yrði að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Ég tel hins vegar að rétt hafi verið að gefa A kost á því að gera athugasemdir við umsögn matsnefndar læknadeildar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég ástæðu til að gera athugasemd við það að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi ekki tilkynnt A um ráðningu E í starfið án ástæðulausrar tafar og leiðbeint honum um rétt hans til að fá þá ákvörðun rökstudda. Að lokum geri ég athugasemd við að það tók ráðuneytið rúmlega sjö og hálfan mánuð að svara erindi A.

Ég tel að framangreindir annmarkar leiði ekki til ógildingar á þeirri ákvörðun að ráða E í starfið. Beini ég þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það rökstyðji ákvörðunina í samræmi við 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga fari A fram á það við ráðuneytið. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef gert grein fyrir í áliti mínu við veitingu opinberra starfa.

VI.

Með bréfi, dags. 18. mars 2002, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný í tilefni af tilmælum mínum um veitingu rökstuðnings. Í svari ráðuneytisins, dags. 23. mars 2002, kom fram að A hefði ekki leitað til ráðuneytisins í kjölfar álits míns og væri málinu lokið af hálfu þess.