Bréf

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 10. september sl., fyrir hönd félags X á Íslandi. Af kvörtun yðar fæ ég ráðið að hún lúti annars vegar að úrskurði heilbrigðisráðuneytisins 28. október 2021 í máli nr. 14/2021 þar sem ráðuneytið synjaði umsókn félagsins um að starfs­stéttin [...] yrði felld undir lög nr. 34/2012, um heilbrigðis­starfsmenn, og hins vegar að úrskurði sama ráðuneytis 13. júní 2022 í máli nr. 16/2022 þar sem ráðuneytið synjaði beiðni félagsins um endurupptöku eða aftur­köllun á úrskurðinum. Í umfjöllun minni mun ég fyrst víkja að fyrrnefnda úrskurðinn og í framhaldinu þeim síðarnefnda.

Þér hafið áður leitað til umboðsmanns fyrir hönd félagsins 12. maí 2020 vegna synjunar heilbrigðisráðuneytisins 15. apríl þess árs við umsókn þess um löggildingu starfsstéttarinnar sem heilbrigðisstéttar. Mér er því kunnugt um forsögu málsins og fyrri athugasemdir félagsins.

  

II

1

Kvörtun yðar lýtur m.a. að því að ákvörðun heilbrigðis­ráðu­neytisins um að taka upphaflega ákvörðun sína 15. apríl 2020 til endur­skoðunar hafi verið  ólögmæt þar sem félagið hafi ekki óskað eftir endurupptöku málsins heldur hafi ráðuneytið haft frumkvæði að því í kjölfar þess að fyrirspurn barst frá umboðsmanni Alþingis. Þá hafi ráðuneytið ekki leitað eftir samþykki félagsins fyrir endur­upptökunni.

Í úrskurði ráðuneytisins 13. júní sl. kemur m.a. fram að með hlið­sjón af þeim spurningum sem umboðsmaður Alþingis lagði fyrir ráðu­neytið 23. júní 2020, vegna fyrri kvörtunar félagsins til umboðs­manns 12. maí þess árs, hafi það verið mat ráðuneytisins að taka þyrfti umsókn félagsins til meðferðar að nýju „enda kynni rannsókn málsins, t.a.m. að hafa verið ábótavant og ákvörðunin þannig reist á ófullnægjandi upplýsingum í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem rökstuðningur væri ófullnægjandi“. Tilgangur endurupptökunnar hafi því verið að bæta úr hugsanlegum annmörkum „félaginu til hags­bóta“. Þá hafi ráðuneytið sérstaklega gætt að þeim atriðum sem fram komu í spurningu umboðsmanns við meðferð málsins. Af þessu er ljóst að það var afstaða ráðuneytisins að tilefni hefði verið til að taka forsendur ákvörðunarinnar 15. apríl 2020 til endur­skoðunar.

Um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar er fjallað í 25. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993. Með hugtakinu afturköllun í stjórnsýslurétti er átt við það þegar stjórnvald tekur aftur að eigin frum­kvæði lögmæta ákvörðun sína sem þegar hefur verið birt. Heimild stjórn­valda til afturköllunar er þó ekki bundin við ákvæði stjórn­sýslulaga heldur kann að vera mælt fyrir um sérstakar ­heimildir til afturköllunar í lögum. Þá hafa stjórnvöld einnig, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, heimild til þess að afturkalla ákvörðun á ólögfestum grunni, s.s. ef hún er haldin efnisannmarka eða ef verulegur annmarki er á málsmeðferð þess. (Sjá Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson: „Endurupptaka og afturköllun stjórnvaldsákvörðunar: Síðari hluti: Endurupptaka að frumkvæði stjórnvalds“, Úlfljótur 2. tbl. 2014, bls. 171 o.áfr.) Í þessu sambandi skal jafnframt tekið fram að þótt almennt sé miðað við að mál sé endurupptekið að beiðni aðila máls og stjórnvald afturkalli ákvörðun að eigin frumkvæði er ekki einhlítt að greina þessi úrræði hvort frá öðru eftir því hvaða frumkvæði að þeim kemur, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar 2019 í máli nr. 9730/2018.

Með vísan þeirra sjónarmiða sem lágu að baki ákvörðun ráðu­neytisins að taka mál félagsins til endurskoðunar, og í ljósi þeirra víðtæku heimilda sem stjórnvöld eru talin hafa að stjórnsýslurétti til að taka fyrri ákvarðanir sínar til endur­skoðunar þegar það er aðila ekki í óhag, tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun ráðuneytisins að taka ákvörðunina frá 15. apríl 2020 til endurskoðunar. Breytir þar engu tilvísun ráðuneytisins til 24. gr. stjórnsýslulaga.

  

2

Í kvörtuninni eru einnig gerðar athugasemdir við að ráðuneytið hafi ekki gætt að andmælarétti félagsins áður en úrskurður ráðuneytisins 28. október 2021 var kveðinn upp og að félagið hafi ekki fengið tæki­færi til að kynna sér drög að niðurstöðu ráðuneytisins áður en hún var tekin með formlegum hætti.

Um andmælarétt aðila máls er fjallað í 13. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í þessu felst að ákvörðun verður ekki tekin í máli fyrr en aðila máls hefur verið gefinn kostur á að kynna sér málsgögn og máls­ástæður sem ákvörðun byggist á og að tjá sig um málið. Það hefur hins vegar ekki verið litið svo á að stjórnvöldum beri skylda til þess að gefa málsaðila sérstakt færi á að tjá sig um lagagrundvöll máls eða vangaveltur um skýringar einstakra reglna sem á kann að reyna áður en ákvörðun er tekin. Þá hvílir ekki skylda á stjórnvöldum að veita málsaðila færi á að tjá sig um vinnuskjöl þar sem fram kemur afstaða starfsmanna stjórnvaldsins til málsins, röksemdir eða mat á þáttum málsins sem haft geta áhrif við úrlausn þess (Páll Hreinsson: Stjórnsýslu­réttur: Máls­meðferð. Reykjavík 2013, bls. 578).

Fyrir liggur að ráðuneytið aflaði nýrrar umsagnar frá embætti landlæknis í kjölfar þess að málið var tekið til nýrrar meðferðar. Embættið veitt nýja umsögn 10. febrúar 2021 og var félaginu veitt tækifæri til að tjá sig um hana. Að ósk félagsins fundaði ráðuneytið einnig með félaginu 14. apríl 2021 þar sem félaginu gafst kostur á að koma frekari sjónar­miðum sínum á framfæri. Eftir fundinn óskaði ráðuneytið eftir frekari skýringum frá embætti land­læknis og bárust athugasemdir félagsins vegna þeirra 13. júlí sama ár. Þá bárust frekari athugasemdir frá félaginu 9. ágúst þess árs. Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að félagið hafi fengið að kynna sér gögn málsins og koma á framfæri sjónarmiðum sínum við meðferð málsins með fullnægjandi hætti.

Vegna athugasemda félagsins í þá veru að það hafi ekki fengið að kynna sér drög að niðurstöðu ráðuneytisins áður en endanleg ákvörðun var tekin tek ég fram að aðilar máls eiga að almennt ekki sérstakan rétt til þess að tjá sig um drög að ákvörðunum stjórnvalda áður en endanleg niðurstaða þeirra liggur fyrir. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við að félaginu hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum við drög að úrskurði ráðuneytisins.

  

3

Um löggildingu heilbrigðisstétta er fjallað í lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, en þar segir í 2. mgr. 3. gr. að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki eru taldar upp í 1. mgr. ákvæðisins. Félag viðkomandi starfs­stéttar skal sækja um löggildinguna til ráð­herra og er honum skylt að leita umsagnar landlæknis um umsóknina. Þá segir í 3. mgr. sömu greinar að við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skuli einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklings, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni.

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 34/2012 kemur m.a. fram að horfa verði til þess hvort löggilding þjóni hagsmunum sjúklinga og sé nauðsynleg með tilliti til öryggis þeirra, þ.e. hvort starf viðkomandi stéttar sé þess eðlis að það geti haft áhrif á öryggi sjúklinga. Í því sambandi vegi álit landlæknis­embættisins þungt enda sé það hlutverk þess embættis að hafa eftir­lit með heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, og beita þá viðeigandi viðurlögum sé brotið gegn starfs­skyldum. Jafnframt er tekið fram að skilyrði sem séu tilgreind í greininni séu ekki í lögum nr. 24/1985, sem þá voru í gildi, en nauðsynlegt þyki að setja fram viðmið sem líta skuli til við ákvörðun um löggildingu. Ekki sé um tæmandi talningu að ræða (Alþt. 140 löggjþ. 2011-2012, þskj. 147, bls. 18).

Samkvæmt framangreindu er ákvörðun heilbrigðisráðherra um hvort fella eigi starfsstétt undir lög nr. 34/2012 matskennd stjórnvalds­ákvörðun sem m.a. byggist á sérfræðilegu mati landlæknis. Við það mat ber eins og endranær að gæta að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og töku ákvörðunar auk þeirra sérreglna sem gilda um viðkomandi málaflokk. Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvaldi að taka ákvarðanir sem byggjast á faglegu mati og sérþekkingu er þó vissum takmörkunum háð að hvaða leyti umboðsmaður getur endurskoðað slíkt mat efnislega enda er það þá framkvæmt af sérfræðingum sem hafa aflað sér nauðsynlegrar þekkingar og reynslu á viðkomandi sviði. Í samræmi við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýtur athugun umboðsmanns við þessar aðstæður því einkum að því að kanna hvort fylgt hafi verið réttum reglum við meðferð málsins, hvort niðurstaða í máli sé reist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og eftir atvikum hvort mat á gögnum máls og ályktanir sem af þeim eru dregnar séu ekki bersýnilega óforsvaranlegar.

Af úrskurði ráðuneytisins verður ráðið að niðurstaða þess hafi m.a. verið byggð á þeirri afstöðu, sem studdist við álit landlæknisembættisins, að löggilding starfstéttarinnar [...] væri ekki nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Í hugtakinu „öryggi“ felist að sjúklingar eigi ekki að eiga á hættu að hljóta skaða þegar þeir sæki sér heilbrigðis­þjónustu hér á landi. Í því sambandi er tekið fram að landlæknisembættið telji að hnykkingar á hálsliðum, sem séu algengar í þjónustu [...], geti haft í för með sér sjaldgæfar en alvarlegar afleiðingar og að embættið mæli ekki með notkun slíkra aðferða. Hins vegar gefi það ekki tilefni til löggildingar enda fæli löggilding þá aðeins í sér þann tilgang að meina [...] þá meðhöndlun. Jafnframt leiði kröfur til öryggis og hagsmuna sjúklinga ekki til þess að meðferð [...] að öðru leyti sæti eftirliti landlæknis.

Þá taldi ráðuneytið að öryggi og hagsmunir sjúklinga krefðust þess ekki að [...] hefðu aukinn aðgang að sjúkraskrám sjúklinga sinna. Tók ráðuneytið í því sambandi fram að aðgangur að samtengdri sjúkraskrá yrði enn takmarkaður þrátt fyrir löggildingu auk þess sem heilbrigðisstarfsmenn sem störfuðu utan stofnana yrðu að óska sérstak­lega eftir upplýsingum úr sjúkraskrá sjúklings.

Auk framangreinds byggði ráðuneytið jafnframt niðurstöðu sína á þörf sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttarinnar og samanburðar við önnur ríki. Taldi ráðuneytið að eðli þeirrar þjónustu sem [...] veittu og áhrif hennar á sjúklinga sem hana myndu sækja væri ekki með þeim hætti að þörf væri á að þjónusta stéttarinnar teldist til heilbrigðis­stétta á grundvelli laga um heilbrigðisstarfsmenn. Þá taldi ráðuneytið að ekki yrði séð að samanburður við önnur ríki mælti með löggildingu [...] hér á landi.

Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar við mat ráðuneytisins á umsókn félagsins enda eru þau málefnaleg og eiga sér stoð í fyrrgreindum lögum. Í því sambandi, og í tilefni af því sem kemur fram í kvörtun félagsins, tek ég fram að ekkert liggur fyrir um að umsögn landlæknisembættisins eða afstaða ráðuneytisins sé byggð á því sjónarmiði að ekki eigi að fjölga heilbrigðisstéttum án tillits til þess hvernig þær falla að þeim sjónarmiðum sem tilgreind eru í lögum.

Með vísan til framangreinds og með hliðsjón af því svigrúmi sem ég tel að stjórnvöld hafi við sérfræðilegt mat sitt á því hvort fella eigi tiltekna starfsstétt undir lög um heilbrigðisstarfsmenn tel ég mig jafnframt ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við mat ráðuneytisins á grundvelli framangreindra sjónarmiða.

  

4

Í kvörtuninni er einnig vísað til þess að brotið hafi verið gegn jafn­­ræðis­reglu stjórnsýslulaga, sem og jafnræðisreglu stjórnar­­skrár­innar, við meðferð málsins, þar sem kírópraktorar og osteópatar, sem veittu sambærilega meðferð og [...], hefðu fengið löggildingu sem heilbrigðisstéttir.

Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að allir skuli vera jafnir að lögum og njóta mannréttinda án tillits til kyn­ferðis, trúar­bragða, skoðana, þjóðernis­uppruna, kynþáttar, litar­háttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti, sbr. einnig 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins 28. október 2021 voru kírópraktorar löggiltir með reglugerð árið 1990 og osteópatar með reglugerð árið 2005. Þegar framangreindar heilbrigðisstéttir fengu lög­­gildingu voru í gildi lög nr. 24/1985, um starfsheiti og starfs­réttindi heilbrigðisstétta. Nú eru aftur á móti í gildi lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, þar sem meðal annars eru sett fram ákveðin sjónarmið sem ráðherra ber að líta til við mat á því hvort fella beri starfsstétt undir lögin. Sambærilegt ákvæði var hins vegar ekki í tíð eldri laga eins og vikið hefur verið að hér að framan.

Af 11. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að leysa úr sambærilegum málum á grundvelli sömu sjónarmiða þegar slík mál koma aftur til úrlausnar stjórnvalda á grundvelli sömu réttar­heimilda. Með hliðsjón af þessu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá niður­stöðu ráðuneytisins að löggilding [...] annars vegar og löggilding kírópraktora og osteópata hins vegar sé ekki sambærileg í lagalegu tilliti. Hef ég þá m.a. í huga að staða þessara aðila er efnislega ólík með tilliti til þeirra réttarheimilda sem bar að leggja til grundvallar við mat á umsóknum þeirra. Ég get því ekki séð að brotið hafi verið gegn 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins eða að sá greinarmunur sem var gerður á [...] og þeim starfsstéttum sem um ræðir hafi verið ómálefnalegur þannig að brjóta í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrár.

     

5

Að lokum tel ég rétt að fjalla um athugasemdir yðar er lúta að rök­stuðningi ráðuneytisins. Teljið þér að rökstuðningi ráðuneytisins sé áfátt og ráðherra víki sér undan því að taka afstöðu til málefnalegs rökstuðnings félags X í úrskurðinum. Þá teljið þér einnig að röksemdafærsla ráðuneytisins byggist að meginstefnu til á ómálefna­legum forsendum.

Um efni rökstuðnings er fjallað í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim megin­sjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé kveðið á um lágmarkskröfur sem ávallt séu gerðar til efnis rök­stuðnings og að vísa beri til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðun byggist á. Byggist ákvörðun á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, beri að gera stuttlega grein fyrir henni. Því næst segir að byggist ákvörðun á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, sé ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veiti aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum sé nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim megin­sjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athuga­semdunum segir jafn­framt að í 22. gr. sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi hann að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera svo að hann uppfylli framan­greind skilyrði (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302-3303).

Af úrskurði ráðuneytisins í málinu verður ekki annað séð en að rökstuðningur þess hafi verið í samræmi við framangreindar kröfur. Í úrskurði ráðuneytisins er fjallað um þær réttarreglur sem ákvörðunin var byggð á auk þess sem ráðuneytið vísaði til þeirra meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat á því hvort löggilding starfsstéttarinnar teldist nauðsynleg í skilningi laga nr. 34/2012, um heilbrigðis­starfs­menn. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir við rökstuðning ráðuneytisins að þessu leyti. Þá tel ég einnig rétt að taka fram að í íslenskum stjórnsýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar heldur er heimilt að vissu marki að líta til þess hvort þær geta haft þýðingu fyrir úrlausn málsins, sbr. til hliðsjónar álit  umboðsmanns Alþingis frá 7. júní 2004 í málum nr. 4030/2004 og 3960/2003.

  

III

1

Auk framangreinds lýtur kvörtunin einnig að úrskurði ráðuneytisins 13. júní 2022 í máli nr. 16/2022 þar sem ráðuneytið synjaði beiðni félags­ins um endurupptöku eða afturköllun á úrskurði ráðuneytisins 28. október 2021 í máli nr. 14/2021

Um endurupptöku máls er fjallað í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, sbr. 1. tölul. ákvæðisins, eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggst á atvikum sem hafi breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin. Ákvæðið veitir því aðila máls rétt til endurupptöku að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum innan vissra tímamarka þó í samræmi við 2. mgr. 24. gr. sömu laga. Endurupptaka stjórnsýslumáls felur því í sér að stjórnvald tekur fyrri ákvörðun sína til nýrrar skoðunar, s.s. á grundvelli nýrra upplýsinga eða gagna sem þýðingu hafa fyrir niðurstöðu málsins.

Í endurupptökubeiðni félagsins var m.a. byggt á því að ákvörðun ráðuneytisins um að taka ákvörðunina frá 15. apríl 2020 til endur­skoðunar hefði verið ólögmæt, að félagið hefði ekki notið andmælaréttar við meðferð málsins og að niðurstaða ráðuneytisins 28. október 2021 hefði verið byggð á forsendum sem höfðu ekki verið kynntar félaginu. Þá var einnig byggt á því að sömu vankantar hefðu verið á ákvörðun ráðu­neytisins 28. október 2021 og upphaflegu ákvörðuninni 15. apríl 2020, að ráðuneytið hefði brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrárinnar við úrlausn málsins og að röksemdir ráðu­­neytisins hefðu að meginstefnu til verið byggðar á ómálefnalegum for­sendum.

Af kvörtun yðar og meðfylgjandi gögnum fæ ég ekki séð að þær upplýsingar sem þar koma fram sýni fram á að ráðuneytið hafi reist úrskurð sinn 28. október 2021 á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum eða að aðstæður í málinu hafi breyst þannig að 1. eða 2. töluliður 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993 hafi átt að leiða til endurupptöku málsins. Þá fæ ég ekki séð af gögnum málsins að lagðar hafi verið fram upplýsingar eða gögn sem benda til þess að veigamiklar ástæður mæli með endurupptöku málsins á grundvelli óskráðra heimilda stjórnvalda. Með hliðsjón af framangreindu, og að virtum þeim gögnum málsins sem ég hef undir höndum, tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu ráðuneytisins að synja beiðni félagsins um að taka málið til nýrrar meðferðar.

  

2

Í kvörtuninni eru einnig gerðar athugasemdir við hæfi starfsmanna ráðu­­­neytisins sem undirrituðu téðan úrskurð 13. júní 2022 í ljósi þess að ráðherra hafði lýst sig vanhæfan til að fjalla um málið. Þá voru einnig gerðar athugasemdir við að sömu starfsmenn hafi undirritað úrskurð ráðuneytisins 28. október 2021 og 13. júní 2022.

Samkvæmt 2. málslið 5. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir einstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Í 6. tölulið 1. mgr. 3. gr. er jafnframt matskennd regla þar sem segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Eins og þetta ákvæði ber með sér er markmið sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar ekki eingöngu að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvalds­ákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285). Undirmannavanhæfi á grundvelli þess ákvæðis hefur fyrst og fremst komið til skoðunar þegar lítið vantar upp á að um vanhæfi sé að ræða samkvæmt 5. tölulið, til dæmis þegar yfirmaður á sérstakra hagsmuna að gæta en þeir eru ekki verulegir (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, bls. 587-590).

Ástæða þess að ég rek framangreint er að almennt hefur ekki verið litið svo á að í hæfisreglum stjórnsýslulaga felist svo strangar kröfur að undirmaður verði sjálfkrafa vanhæfur til meðferðar stjórnsýslumáls enda þótt yfirmaður hans verði það, sbr. þó 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. laganna. Til þess að komast að niðurstöðu um hvort undirmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu reglu 6. töluliðar sömu málsgreinar verður að fara fram heildstætt mat á því hvort atvik og aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni starfsmannsins í efa með réttu. Við það mat er meðal annars litið til þess hvort almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls.

Þótt heilbrigðisráðherra hafi lýst sig vanhæfan til meðferðar málsins vegna fjölskyldutengsla sinna við stjórnarformann félagsins tel ég að það eitt leiði ekki sjálfkrafa til þess að undirmenn hans séu vanhæfir til þess að fjalla um málið. Af kvörtun yðar og með-fylgjandi gögnum hefur ekkert komið fram sem gefur tilefni til að líta svo á að ráðherra hafi haft verulega persónulega hagsmuni af meðferð þessa máls eða að öðru leyti sé tilefni til að telja að vanhæfi hans hafi valdið hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á úrlausn málsins. Því eru að mínu mati ekki forsendur til að gera athugasemdir við aðkomu umræddra starfsmanna að málinu.

Vegna þess síðarnefnda bendi ég yður á að í íslenskum stjórn­sýslurétti, sem og í Danmörku og Noregi, hefur ekki verið litið svo á að starfsmaður sé vanhæfur til að fara með mál á ný við endurupptöku þess enda þótt hann hafi áður tekið ákvörðun í því (Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð, bls. 273). Hið sama gildir einnig þótt grundvöllur endurupptökumálsins séu mistök hlutaðeigandi starfsmanns við fyrri meðferð málsins eða úrlausn þess, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 16. júní 2004 í máli nr. 3906/2003. Ég tel því ekki tilefni til að gera athugasemdir aðkomu umræddra starfsmanna við endurupptöku málsins. 

  

IV

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan tel ég ekki tilefni til að taka aðra þætti í kvörtuninni til sérstakrar skoðunar. Með vísan til alls framangreinds tel ég ekki tilefni til að aðhafast frekar vegna kvörtunarinnar og lýk því umfjöllun minni um málið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.