Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. febrúar 1991 barst mér kvörtun frá A, vegna synjunar um leiðréttingu á fullvirðisrétti jarðarinnar X. Taldi A fullvirðisrétt jarðarinnar hafa verið vanmetinn vegna mikils ásetnings gimbra haustið 1985, sem var seinna viðmiðunarárið við ákvörðun fullvirðisréttar. Haustið 1986 hafi hann verið kominn með um það bil 500 ærgilda bú, en þá verið úthlutað 276,4 ærgilda fullvirðisrétti vegna lítils innleggs haustið 1985.

A segir í kvörtun sinni, að hann hafi eftir miklar bréfaskriftir allt frá árinu 1986 og ítrekanir af sinni hálfu til þeirra, sem hann taldi í samræmi við reglugerð um þessi mál frá 1986 vera úrskurðaraðila málsins, loks fengið svar frá landbúnaðarráðherra í bréfi, dags. 12. desember 1989, þar sem ráðuneytið hafi fallist á, að beiðni hans um 82,5 ærgilda aukningu fullvirðisréttar til sauðfjárframleiðslu "geti talist rökrétt og eðlileg". Ráðherra neiti hins vegar um leiðréttingu og beri fyrir sig nýja reglugerð frá árinu 1989. Áður hafi framleiðslunefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins verið búin að viðurkenna réttmæti raka hans með bréfi, dags. 27. nóvember 1987. A segist í svarbréfi sínu til ráðherra, dags. 14. júní 1990, hafa útlistað útfærðar tillögur til lausnar á málinu og bent á, að leiðréttingu yrði að miða við reglugerð þess árs, sem leiðréttingarinnar hefði fyrst verið þörf, þ.e. ársins 1986. Aftur hafi borist svar frá landbúnaðarráðuneytinu, dags. 28. október 1990, þar sem málaleitan hans hafi fortakslaust verið neitað. Segist A ekki geta skilið þessa neitun öðruvísi en svo, að landbúnaðarráðherra sé að skorast undan að skila honum þeim fjármunum, sem ráðherra hafi viðurkennt f.h. ráðuneytisins í bréfi 12. desember 1989 að hafa ranglega tekið af honum. A spyr síðan í bréfi sínu: "hver setti lög og reglugerðir um fullvirðisréttarmál og hver átti að taka á málum sem mínum haustið 1986?"

A segir loks í kvörtun sinni:

"Það er dálítið merkilegt þegar litið er yfir svör þeirra aðila sem ég taldi samkvæmt "lögum og reglugerðum" að væru úrskurðaraðilar málsins, að allir segjast þeir ráða engu, en vísa hver á annan. - Fyrst er það [Y] í bréfi frá 18.11. 1986 sem svarar mér fyrir hönd Búnaðarsambands [V]. Hann segir orðrétt: "Að vísu fer ég ekki með þessi mál og ræð engu." - Í símtali við form. búmarksnefndar sýslunnar [Z], dögum seinna, segist hún einnig "engu ráða". Framleiðslunefnd Framleiðsluráðs segir í bréfi dags. 18.4. 1988: "Taka skal fram að Framleiðsluráð hefur enga heimild til að úthluta framleiðslurétti umfram magnsamning...." o.s.frv. - Og svo loks er það landbúnaðarráðherra sjálfur í bréfi frá 12.12. 1989: "... hefur landbúnaðarráðherra einungis heimild til að ráðstafa fullvirðisrétti ríkisjarðar og þá að fengnum meðmælum viðkomandi búnaðarsambands." - Hvort hef ég allan tímann verið að ræða við menn eða loftið tómt?"

II. Málavextir.

A býr á jörðinni X. Haustið 1986 fargaði hann mestum hluta sauðfjár síns eða alls um 390 fullorðnum kindum. Í framhaldi af því leigði hann Framleiðnisjóði landbúnaðarins 226,4 ærgildi af fullvirðisrétti jarðarinnar til sauðfjárframleiðslu tímabilið 15. desember 1986 til 15. desember 1992, en hélt eftir 50 ærgildum. Með bréfi til Búnaðarsambands V, dags. 31. október 1986, óskaði A eftir því að búnaðarsambandið hlutaðist til um að fullvirðisréttur jarðarinnar X yrði sem næst búmarki jarðarinnar eða 440 ærgildi, þó svo að hann hefði ekki nýtt það fyrr en þá um haustið. Gerði A síðan í bréfinu grein fyrir ástæðum þessarar beiðni og hvers vegna hann hefði haustið 1985 sett á gimbrar til að fjölga bústofninum upp að því marki, sem búmarkið sagði til um. Vísaði A í beiðni sinni til þess, að hún væri send búnaðarsambandinu til afgreiðslu vegna þeirra sérstöku ástæðna og aðstæðna, sem hann lýsti í bréfinu, og með hliðsjón af 19. gr. reglugerðar frá 22. júlí 1986 um búmark og fullvirðisrétt til framleiðslu mjólkur- og sauðfjárafurða verðlagsárið 1986-1987.

Með bréfi Y, ráðunautar Búnaðarsambands V, dags. 18. nóvember 1986, gerði hann A grein fyrir því, að hann skildi beiðni hans á þann veg, að hann væri að óska eftir fullum fullvirðisrétti, þegar leigusamningurinn við Framleiðnisjóðs væri á enda, þ.e. árið 1992, og ef það væri rétt, væri útilokað að svara nokkru um það á þessu stigi. Y tekur fram, að hann fari ekki með þessi mál og hafi því sent afrit af bréfi A svo og svari sínu til formanns Búmarksnefndar sýslunnar. A skrifaði búnaðarsambandinu að nýju 21. nóvember 1986 í tilefni af bréfi Y frá 18. nóvember 1986 og ítrekaði, að hann óskaði þegar eftir leiðréttingu á fullvirðisrétti X, og mótmælti því, að búmark jarðarinnar væri lækkað. Jafnframt óskaði hann eftir því að afrit af þessu bréfi og fyrri bréfum hans vegna málsins yrðu send formanni búmarksnefndar sýslunnar og Framleiðsluráði landbúnaðarins.

A barst ekki skriflegt svar við framangreindum bréfum frá búmarksnefndinni eða Framleiðsluráði landbúnaðarins. A skrifaði Framleiðsluráði landbúnaðarins bréf 17. október 1987 og 15. nóvember 1987 og vísaði þar til fyrri bréfa og nýrra tilkynninga frá Framleiðsluráði landbúnaðarins, sem hann hafði fengið um búmark og fullvirðisrétt X. Ítrekaði A í þessum bréfum kröfu sína um leiðréttingu á fullvirðisrétti X. Síðara bréfið sendi hann einnig til Búnaðarsambands V.

Með bréfi, dags. 27. nóvember 1987, barst A svohljóðandi svar frá Búmarksnefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins, en tekið er fram, að afrit af bréfinu sé sent Búmarksnefnd sýslunnar:

"Búmarksnefnd Framleiðsluráðs hefur farið yfir rök þín í bréfum til B.s. [V] frá 1986 og bréfum til Framleiðsluráðs dags. 17. okt. sl. og 15. nóv. sl.

Í bréfi þínu frá 31. okt. sl. kemur fram að ásetningsgimbrar þínar haustið 1985 voru 130 sem hefur verið tiltölulega mikill ásetningur. Viðmiðunarárin voru tvö, hærra árið gilti til útreiknings. Ef eðlilegt ásetningarhlutfall haustið 1985 hefði aukið innlegg upp fyrir viðmiðunarinnlegg, þá var ekki óeðlilegt fyrir búmarksnefnd sýslunnar að taka tillit til þess hafi henni ekki borist rök þín í tæka tíð.

Þrátt fyrir förgunarsamning hefur búmarksnefnd enn heimild til að taka tillit til þessa innan þíns búmarks, en vitað er að nefndin hefur lítinn rétt til ráðstöfunar."

A skrifaði Framleiðsluráði og Búnaðarsambandi V á ný bréf 7. desember 1987 og áréttaði beiðni sína um aukinn fullvirðisrétt. A ritaði síðan Framleiðsluráði enn bréf 9. desember 1987 og ítrekaði beiðni um svar 27. mars 1988.

Framleiðslunefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins svaraði A með svohljóðandi bréfi, dags. 18. apríl 1988:

"Vegna bréfs þíns dags. 27. mars sl. til Framleiðsluráðs landbúnaðarins vill Framleiðslunefnd Framleiðsluráðs láta það koma fram að nefndin skrifaði landbúnaðarráðuneytinu vegna máls þíns þann 17. des. 1987.

Þar telur nefndin eðlilegt að skoðað verði hvort hægt sé að veita þér sérstaka úthlutun og telur ýmis rök liggja til þess. Svar hefur ekki borist frá ráðuneytinu, því hefur því miður dregist að svara bréfi þínu.

Taka skal fram að Framleiðsluráð hefur enga heimild til að úthluta framleiðslurétti umfram magnsamning við ríkið á hverjum tíma."

A ítrekaði erindi sitt með bréfi til Framleiðsluráðs 7. júní 1988 og framleiðslunefnd sendi það bréf 9. júní 1988 til landbúnaðarráðuneytisins og ítrekaði beiðni um svör vegna erindis A.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði með svohljóðandi bréfi, dags. 19. júlí 1988, til Framleiðsluráðs landbúnaðarins:

"Ráðuneytið vísar til bréfs yðar dags. 9. júní s.l. þar sem fjallað er um erindi [A] um aukinn fullvirðisrétt.

Samkvæmt upplýsingum er ráðuneytið hefur aflað sér leigði [A] á árinu 1986 stærstan hluta fullvirðisréttar síns til Framleiðslusjóðs landbúnaðarins. Telja verður nær fullvíst að með slíkri gjörð hafi [A] verið að hætta að mestu framleiðslu sauðfjárafurða. Þannig telur ráðuneytið engin rök liggja fyrir um aukningu réttar nú honum til handa.

Jafnframt vill ráðuneytið benda á að sá réttur er losna kann á [Þ] sbr. bréf yðar dagsett 17. desember s.l. og tilheyrir sérstakri úthlutun fullvirðisréttar er ekki framseljanlegur og m.a. óheimilt að leigja hann öðrum."

Framleiðslunefnd Framleiðsluráðs sendi A síðan afrit af svari landbúnaðarráðuneytisins með bréfi, dags. 22. ágúst 1988.

A ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 20. október 1988, og gerði athugasemdir við bréf þess frá 19. júlí 1988. Jafnframt gerði hann grein fyrir máli sínu og ítrekaði beiðni um leiðréttingu. A ítrekaði beiðni sína 9. febrúar 1989 og 9. apríl 1989.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði A síðan með bréfi, dags. 12. desember 1989:

"Beðist er velvirðingar á hve lengi hefur dregist að svara bréfi yðar, dags. 9. febrúar s.l. og ítrekuðu 9. apríl s.l.

Eftir allítarlega athugun á þeim gögnum sem fyrir liggja varðandi erindi yðar fellst ráðuneytið á, að beiðni yðar um 82,5 ærgilda aukningu fullvirðisréttar til sauðfjárframleiðslu geti talist rökrétt og eðlileg. Þar með er þó ekki sagt að hægt sé að verða við henni. Við þær aðstæður sem nú eru uppi, þ.e. búvörusamningur nýttur að fullu og innanlandssala sauðfjárafurða mun minni en framleiðsla, hefur ráðuneytið ekki möguleika til að auka fullvirðisrétt hjá einstökum framleiðendum. Um sérúthlutanir, eins og bent er á í bréfi Framleiðslunefndar Framleiðsluráðs frá 18. apríl 1988, er ekki að ræða.

Eins og fram kemur í meðfylgjandi reglugerð, sem yður er send til fróðleiks, hefur landbúnaðarráðherra einungis heimild til þess að ráðstafa fullvirðisrétti ríkisjarða og þá að fengnum meðmælum viðkomandi búnaðarsambands. Með vísan til 14. gr. rg. nr. 466/1989 hefur ráðuneytið leitað eftir meðmælum Búnaðarsambands [V] til þess að flytja 9,3 ærgildisafurða fullvirðisrétt til sauðfjárframleiðslu frá jörðinni [Æ] að [X] í sama hreppi.

Að ofangreindri heimild undanskilinni eru búnaðarsamböndin einu aðilarnir sem geta úthlutað fullvirðisrétti til einstakra framleiðenda og svigrúm þeirra til þess er mjög lítið. Hvað búmarkssvæði nr. 8 áhrærir skal á bent að allir þeir framleiðendur sem fengið hafa úthlutanir frá búnaðarsambandinu hafa minni fullvirðisrétt til sauðfjárframleiðslu en þér og því hæpið að búmarksnefndin geti veitt yður aukningu þar sem aukning hjá einum framleiðanda þýðir óhjákvæmilega skerðingu hjá öðrum."

A skrifaði landbúnaðarráðuneytinu á ný 14. júní 1990 og tók fram, að hann fagnaði því að ráðuneytið hefði í bréfi sínu frá 12. desember 1989 fallist á rök hans um leiðréttingu á fullvirðisrétti X um 82,5 ærgildi, en sagðist ekki geta samþykkt þá afstöðu ráðuneytisins að ekki væri hægt að leiðrétta úrskurð frá árinu 1986 vegna reglugerðar frá árinu 1989. Óskaði hann eftir að ráðuneytið endurskoðaði afstöðu sína og setti fram tillögur um, með hvaða hætti mætti leysa úr málinu. A ítrekaði síðan þetta erindi 20. júlí, 21. ágúst og 22. september 1990.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði erindi A 28. október 1990 og sagði í bréfi ráðuneytisins, að það fengi ekki séð að tillögur A í bréfi hans frá 14. júní 1990 væru framkvæmanlegar innan þeirra lagaheimilda, sem ráðuneytið starfaði eftir, og vísaði því á ný til bréfs ráðuneytisins, dags. 12. desember 1989, og tók fram, að þar kæmu fram öll sjónarmið ráðuneytisins í máli þessu.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 5. apríl 1991, óskaði ég eftir því að landbúnaðarráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Ég óskaði sérstaklega eftir því að ráðuneytið skýrði, hvað fælist í þeim orðum, sem fram komu í bréfi ráðuneytisins til A frá 12. desember 1989, að ráðuneytið féllist á að beiðni hans um 82,5 ærgildisaukningu fullvirðisréttar til sauðfjárframleiðslu "geti talist rökrétt og eðlileg". Ég spurði að því, hvort líta bæri svo á að það væri álit ráðuneytisins, að hefðu upplýsingar um þetta atriði legið fyrir á árinu 1986, hefði verið unnt og skylt að leiðrétta fullvirðisrétt þann, sem úthlutað var. Jafnframt óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði, hvað kæmi í veg fyrir að unnt væri að leiðrétta úthlutanir fullvirðisréttar á fyrri árum, ef í ljós kæmi síðar að rétturinn hefði ekki verið ákvarðaður með réttum hætti eða framleiðendur ekki notið leiðréttinga, sem þeir þá áttu kost á. Í bréfi mínu vakti ég athygli á því, að samkvæmt lögum nr. 46/1985, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, væri landbúnaðarráðuneytinu fengið vald til að setja í reglugerð ákvæði um skiptingu þeirrar framleiðslu, sem verðábyrgð tæki til.

Skýringar landbúnaðarráðuneytisins voru látnar í té með bréfi, dags. 18. apríl 1991, og þar sagði m.a.:

"Að mati ráðuneytisins er ljóst að fullvirðisréttur jarðarinnar [X] var í upphafi rétt reiknaður, sbr. ákvæði reglugerðarinnar nr. 339/1986, V. kafla, en þar er í 18. gr. gert ráð fyrir viðmiðun til útreiknings fullvirðisréttar sé innlögð framleiðsla í afurðastöð verðlagsárin 1984/85 eða 1985/86, þ.e. það verðlagsár er innleggið var meira. Þannig var ekki gert ráð fyrir að aukinn ásetningur framleiðenda sauðfjárafurða gæti einn sér aukið útreiknaðan fullvirðisrétt þeirra. Hins vegar höfðu viðkomandi búnaðarsambönd heimild til þess að milda skerðingu fullvirðisréttar framleiðenda að vissum skilyrðum uppfylltum, sbr. ákvæði 19. gr. nefndrar reglugerðar. Svigrúm búnaðarsambandanna var hins vegar ákaflega takmarkað og í tilviki [A] er að sjá að það hafi ekki verið innan heimildarákvæðis 19. gr. Krafa [A] um aukningu fullvirðisréttar, síðast 82,5 ærgildi sbr. bréf hans til yðar dags. 14. febrúar s.l., er byggð á hans eigin reiknireglum en ekki á ákvæðum reglugerða um fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða.

Það er skoðun ráðuneytisins, eins og fram kemur í bréfi dags. 12. desember 1989, að krafa [A] um viðbótarfullvirðisrétt sé í sjálfu sér eðlileg eins og hjá fjölmörgum öðrum framleiðendum sauðfjárafurða, enda var frá upphafi gert ráð fyrir því að búnaðarsamböndin hefðu ákveðinn hluta af heildarfullvirðisréttinum til ráðstöfunar til leiðréttinga sem tækju mið af sérstökum aðstæðum framleiðenda. Leiðréttingarþörfin var hins vegar mun meiri en nokkur möguleiki var á að anna innan magntölu búvörusamnings og því var ekki nokkur möguleiki að verða við öllum óskum framleiðenda um aukinn fullvirðisrétt. Þannig ber ekki að skilja hin tilvitnuðu orð ráðuneytisins í bréfinu frá 12. desember 1989, að um hafi verið að ræða að [A] ætti lögvarinn rétt á leiðréttingu fullvirðisréttar, er næmi 82,5 ærgildum, heldur snýst krafa [A] um viðbótarfullvirðisrétt vegna fjölda ásetningsgimbra og er það í sjálfu sér mjög skiljanleg krafa.

Það er því ekki um það að ræða, að stjórnvöldum hafi borið að leiðrétta fullvirðisrétt [A], sem var réttilega ákvarðaður í upphafi. Þá ber á það að líta, að [A] hafði þegar ráðstafað verulegum hluta af heildarfullvirðisrétti jarðarinnar til Framleiðnisjóðs landbúnaðarins, sbr. leigusamning sem liggur fyrir í gögnum málsins og gerður er á grundvelli reglugerðar nr. 406/1986 um stuðning Framleiðnisjóðs landbúnaðarins við nýjar búgreinar, búháttabreytingar og aðra nýbreytni í landbúnaði."

Í tilefni af athugun minni á kvörtun A óskaði ég eftir upplýsingum Framleiðsluráðs landbúnaðarins og stjórnar Búnaðarsambands V um tiltekin atriði með bréfum, dags. 18. október 1991.

Í bréfi mínu til Framleiðsluráðs landbúnaðarins óskaði ég eftir upplýsingum um það, hvort bréf A til Búnaðarsambands V, dags. 31. október og 21. nóvember 1986, hefðu borist ráðinu og hvað það hefði gert haustið 1986 í tilefni af móttöku þeirra. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um, á hvaða lagagrundvelli búmarks- og framleiðslunefndir Framleiðsluráðs hefðu starfað og hvert hefði verið starfssvið þeirra. Að síðustu óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort Framleiðsluráð hefði komið áðurgreindum erindum A á framfæri við nefnd þá, sem starfaði á grundvelli 31. gr. laga nr. 46/1985, eða hvort A hefði verið bent á að snúa sér til nefndarinnar, og ef svo væri ekki, hvaða ástæður hefðu ráðið því.

Svar Framleiðsluráðs landbúnaðarins barst með svohljóðandi bréfi, dags. 14. nóvember 1991:

"Vísað er til bréfs yðar, dags. 18. okt., sl., varðandi fullvirðisrétt lögbýlisins [X]. Unnt er að veita eftirfarandi upplýsingar um einstaka stafliði bréfsins:

a) Telja má víst að bréf [A] til Búnaðarsambands [V], dags. 31. okt. og 21. nóv. 1986 hafi borist Framleiðsluráði landbúnaðarins fyrir miðjan des. 1986. Ekki verður séð að Framleiðsluráð hafi gert neitt sérstakt í tilefni móttöku þeirra, enda ekki neitt í þeim sem unnt er að líta á sem efnislega athugasemd við útreikning Framleiðsluráðs á fullvirðisrétti býlisins sbr. 7. og 8. gr. reglugerðar nr. 445/1986.

b) Búmarksnefnd Framleiðsluráðs, síðar Framleiðslunefnd Framleiðsluráðs voru vinnunefndir, skipaðar þremur Framleiðsluráðsfulltrúum, sem höfðu það verksvið að fara yfir öll erindi sem Framleiðsluráði bárust og lutu að framleiðslustjórnun á milli funda Framleiðsluráðs landbúnaðarins en þeir eru haldnir að jafnaði á tveggja mánaða fresti. Nefndirnar störfuðu í umboði Framleiðsluráðs og á sama lagagrundvelli.

c) Eins og áður er greint frá koma í bréfum [A] ekki fram beinar efnislegar athugasemdir við útreikninga Framleiðsluráðs landbúnaðarins á fullvirðisrétti [X], en það virðist, sbr. t.d. 16. gr. reglugerðar nr. 445/1986, vera forsenda fyrir því að unnt sé að vísa málum til nefndarinnar. Landbúnaðarráðuneytið hefur í einstökum tilvikum túlkað verksvið þeirrar nefndar mjög þröngt.

Það er skoðun undirritaðs að þeir aðilar sem gerðu leigusamninga um framleiðslurétt við Framleiðnisjóð landbúnaðarins hafi nokkuð setið á hakanum hvað varðar sérstakar úthlutanir til leiðréttinga og að þær hafi fyrst og fremst fallið þeim í skaut sem héldu áfram í óskertri framleiðslu."

Í bréfi mínu til stjórnar Búnaðarsambands V óskaði ég með hliðsjón af 19. gr. reglugerðar nr. 339/1986 eftir upplýsingum um, með hvaða hætti búnaðarsambandið hefði afgreitt beiðni A, sbr. bréf hans, dags. 31. október 1986, og ítrekun í bréfi, dags. 21. nóvember 1986. Sérstaklega óskaði ég eftir að mér yrðu látin í té endurrit fundargerða og bréfa, sem fjölluðu um málið. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um, með hvaða hætti búnaðarsambandið hefði afgreitt erindi A, sbr. bréf hans, dags. 15. nóvember 1987, og hvað gert hefði verið í tilefni af bréfi búmarksnefndar Framleiðsluráðs frá 27. nóvember 1987. Að síðustu óskaði ég eftir að upplýst yrði, hvort búmarksnefnd Búnaðarsambands V hefði ein farið með það ákvörðunarvald, sem búnaðarsambandinu var fengið með reglugerðum nr. 339/1986 og 443/1987, eða hvort stjórn sambandsins hefði einnig fjallað um þau mál.

Svar Búnaðarsambands V barst mér í bréfi, dags. 30. október 1991, og þar sagði m.a.:

"1. Búmarksnefndir hverrar sýslu starfa í fullu umboði stjórnar Bsb. [V]. Stjórnin hefur hinsvegar aðgang að fundargerðum nefndanna ásamt öðrum þeim gögnum sem þurfa þykir.

2. Í bréfi [A] í [X] frá 31.10.1986 kemur m.a. fram að hann hefur þá nýverið leigt Framleiðnisjóði landbúnaðarins "fullvirðisrétt umfram 50 ærgildi". Nokkru síðar í bréfinu er þess óskað að búnaðarsambandið "hlutist til um að fullvirðisréttur [X] verði sem næst búmarki 440 ærgildi" og að útreikningar "verði miðaðir við innlegg" haustið 1988 en þá lagði [A] inn meiri hluta bústofns, samkvæmt samningi við Framleiðnisjóð. (undirritaður 19.5.1987 upp á 226,4 ærgildisafurðir).

Þessar óskir voru að sjálfsögðu ekki í takt við heimildir 19. gr. þeirrar reglugerðar sem vísað er til né aðra möguleika búnaðarsambandsins til slíkrar úrlausnar og almennt hjá búnaðarsamböndunum var einmitt litið svo á að þeir rétthafar sem leigt höfðu Framleiðnisjóði allan réttinn eða hluta hans kæmu vart til greina varðandi afnám skerðingar eða við úthlutanir þess réttar sem búnaðarsamböndin hafa stundum haft til ráðstöfunar.

3. Samkvæmt 17. gr. í nefndri reglugerð ákveður þar til nefnd reikniregla heildarfullvirðisrétt á hverju búmarkssvæði. Veittar undanþágur haustið 1986 til einhverra varðandi skerðingu hlutu að koma niður á öðrum á sama svæði.

4. Ekki kemur fram að haustinnlegg [A] 1986 hafi ekki allt verið greitt fullu verði, en 18. gr. reglugerðarinnar tl. 3b sem 19. greinin vísar til varðaði einungis fullvirðisrétt verðlagsársins 1986-1987 sbr. upphaf 18. gr. fyrir það ár.

5. Ábending Framleiðslunefndar Framleiðsluráðs frá 27. nóv. 1987 um mögulegan rétt [A] byggir á óvenju miklum ásetningi líflamba í [X] haustið 1985 sem annars hefði komið fram sem aukið innlegg, þ.e. ef sá líflambahópur var allur af eigin fjárstofni.

Þá skal tekið fram að í töluliðum 1-4 í fyrrnefndri 19. gr. er ekki sett fram að mikill ásetningur líflamba á viðmiðunarári geti skapað rétt til einhverrar lækkunar á skerðingu eða afnáms skerðingar á fullvirðisrétti verðlagsárið 1986-1987, þó að sú túlkun hafi komið fram síðar. Sjá sérstaklega 3. tl. í 18. gr. þar sem sérstaklega er orðað að miðað skuli við innlegg.

6. 4. gr. reglugerðar nr. 443/1987 vísar til d-liðs 3. gr. og kemur því ekki til álita nema heimild til innköllunar á fyrri úthlutunum búmarksnefndar hafi verið nýtt.

7. Almennt er ekki fært í fundargerðir búmarksnefnda nema þær afgreiðslur sem leiða til breytinga á fullvirðisrétti framleiðenda eða til að staðfesta úthlutun sem hefur verið tímabundin. Hitt er að allar umsóknir og bréf sem nefndunum berast eru varðveitt. Svör eða afsvör búmarksnefnda við umsóknum koma fram sem árleg tilkynning frá Framleiðsluráði um sundurliðaðan fullvirðisrétt viðkomandi."

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 8. febrúar 1993, var svohljóðandi:

"Miðað við þær upplýsingar, sem fyrir liggja í málinu, verður ekki annað séð en að fullvirðisréttur jarðarinnar X hafi, eins og landbúnaðarráðuneytið heldur fram, verið rétt reiknaður í upphafi samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 339/1986, enda var þar ekki gert ráð fyrir að tekið væri tillit til ásetnings af því tagi, sem A vísar til. Ósk A um leiðréttingu var heldur ekki byggð beinlínis á þessu atriði, heldur vísaði hann þar til sérstakra aðstæðna sinna og til hliðsjónar 19. gr. áðurgreindrar reglugerðar.

Samkvæmt tilvitnaðri 19. gr. reglugerðar nr. 339/1986 var hlutaðeigandi búnaðarsambandi veitt heimild til að ákveða, að aðilar, sem uppfylltu einhver fjögurra tiltekinna skilyrða, yrðu undanþegnir skerðingu á fullvirðisrétti samkvæmt b-lið 3. tölul. 18. gr. að einhverju eða öllu leyti. Þarna var því eingöngu um að ræða heimild fyrir búnaðarsamböndin. Framleiðendur nutu ekki þessarar undanþágu, nema búnaðarsamband tæki sérstaka ákvörðun um það, og framleiðendur áttu ekki sjálfkrafa kröfu á slíkri undanþágu, þó að þeir uppfylltu eitthvert þeirra fjögurra skilyrða, sem tilgreind voru í 19. gr.

Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 339/1986 átti að senda umsókn um undanþágu til viðkomandi búnaðarsambands fyrir 15. nóvember 1986. Búnaðarsambandi bar síðan að tilkynna umsækjanda og Framleiðsluráði landbúnaðarins um afgreiðslu umsókna fyrir 30. nóvember 1986.

Af gögnum málsins er ljóst, að A sendi Búnaðarsambandi V erindi, þar sem hann vísaði til reglna 19. gr. reglugerðar nr. 339/1986. Var það með bréfi, dags. 31. október 1986, og ekki er annað komið fram en að það hafi borist búnaðarsambandinu fyrir 15. nóvember 1986, eins og áskilið var. Ekki liggja fyrir gögn um að búnaðarsambandið hafi efnislega svarað erindi A skriflega. Í svari stjórnar Búnaðarsambands V við fyrirspurn frá mér, sem lýst er í kafla III hér að framan, kemur fram sú afstaða, að óskir A hafi ekki verið "í takt við heimildir 19. gr. þeirrar reglugerðar sem vísað er til né aðra möguleika búnaðarsambandsins til slíkrar úrlausnar". Þá segir þar, að almennt hafi hjá búnaðarsamböndunum verið litið svo á, að þeir rétthafar, sem leigt höfðu Framleiðnisjóði allan réttinn eða hluta hans, kæmu vart til greina um afnám skerðingar eða við úthlutanir þess réttar, sem búnaðarsamböndin hafi á stundum haft til ráðstöfunar. Í niðurlagi bréfsins er greint frá því, að almennt hafi aðeins afgreiðslur, sem leiddu til breytinga á fullvirðisrétti framleiðenda, verið færðar í fundargerðir búmarksnefndar.

Af þessu svari verður ekki annað ráðið en Búnaðarsamband V hafi þegar árið 1986 talið sig skorta heimildir til þess að veita A umbeðna undanþágu og jafnframt ekki talið rétt að beita heimildum sínum, ef þær voru fyrir hendi, til að veita þeim undanþágu, sem leigt höfðu Framleiðnisjóði fullvirðisrétt sinn í heild eða að hluta, eins og var í tilviki A.

Eins og áður sagði, fólst ekki í ákvæðum 19. gr. nefndrar reglugerðar lögvarinn réttur framleiðanda til að njóta þeirra undanþága, þó að framleiðandi uppfyllti einhver skilyrði greinarinnar. Með hliðsjón af þessu og afstöðu Búnaðarsambands V tel ég að ekki sé þörf á að taka afstöðu til þess, hvort A uppfyllti einhver þeirra skilyrða, sem sett voru fyrir því að framleiðandi gæti notið undanþágu frá skerðingu fullvirðisréttar, og hvaða áhrif slík undanþága hefði haft á fullvirðisrétt A. Eins og mál þetta er lagt fyrir mig, eru ekki efni til þess að ég fjalli um aðra hugsanlega möguleika til breytinga á fullvirðisrétti A, sem að er vikið í þeim bréfum, er lýst var í II. og III. kafla hér að framan. Niðurstaða mín er því sú, að ekki sé tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu, sem varð í máli A.

Hins vegar tel ég meðferð og afgreiðsla landbúnaðarráðuneytisins, Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Búnaðarsambands V ekki hafa verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Framleiðsluráði landbúnaðarins og búnaðarsamböndunum, þ.m.t. Búnaðarsambandi V, voru með reglugerð, sem sett var í samræmi við ákvæði laga nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, fengin tiltekin verkefni við stjórn búvöruframleiðslunnar. Við það verkefni fóru þessir aðilar með stjórnsýslu og bar í þeim störfum sínum að fylgja þeim grundvallarreglum, sem gilda um opinbera stjórnsýslu. Á þetta meðal annars við um valdmörk, rökstuðning og svör við erindum, sem til þeirra var beint. Með sama hætti bar landbúnaðarráðuneytinu að rækja hið almenna eftirlitshlutverk sitt sem æðsta stjórnvald á þessu stigi.

A kom erindi sínu á framfæri við Búnaðarsamband V í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Bar búnaðarsambandinu að tilkynna A og Framleiðsluráði landbúnaðarins formlega og með sannanlegum hætti um afgreiðslu umsóknar hans. Skipti þar ekki máli, þó að búnaðarsambandið teldi A ekki uppfylla þau skilyrði, sem sett voru til að framleiðandi gæti notið undanþágunnar. Slíkt svar og tilkynning Framleiðsluráðs landbúnaðarins um endanlegan fullvirðisrétt hafði meðal annars þýðingu fyrir hugsanlegt málskot A til úrskurðarnefndar, sem skipuð var samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985, enda var einnig ágreiningur í máli A um búmark jarðarinnar.

Því var lýst hér að framan, að af hálfu Framleiðsluráðs landbúnaðarins fjallaði svonefnd framleiðslunefnd, áður Búmarksnefnd, um mál A. Í svari Framleiðsluráðs landbúnaðarins við fyrirspurn frá mér, dags. 14. nóvember 1991, er gerð grein fyrir því, að nefndin hafi verið vinnunefnd, sem starfaði í umboði Framleiðsluráðs og því á sama lagagrundvelli. Samkvæmt 21. gr. reglugerðar nr. 339/1986 var Framleiðsluráði landbúnaðarins falið það verkefni að reikna út fullvirðisrétt fyrir sauðfjárbændur og halda skrá um fullvirðisrétt. Þá var Framleiðsluráði falið að annast tilkynningar til bænda og afurðastöðva um fullvirðisrétt og endurskoða útreikninga fullvirðisréttar í tilefni af athugasemdum frá bændum.

Af ákvæðum reglugerðarinnar og laga nr. 46/1985 verður ekki annað ráðið en Framleiðsluráði hafi eingöngu verið ætlað að annast það, sem nefna mætti tæknilega úrvinnslu fullvirðisréttar í sauðfjárafurðum á grundvelli útreikningsreglna reglugerðarinnar og ákvarðana búnaðarsambanda, ef undan er skilin heimild þess til að skjóta úrskurðum ágreiningsnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 46/1985 til ráðherra. Ekki verður því séð að álit búmarksnefndar Framleiðsluráðs í bréfi nefndarinnar til A, dags. 27. nóvember 1987, um þýðingu mikils ásetnings og áhrif þess á afgreiðslu búmarksnefndar sýslunnar, hafi haft sjálfstæða þýðingu að lögum. Sama gildir einnig um svar nefndarinnar í bréfi, dags. 18. apríl 1988, að undanskildu því að það var rétt og eðlilegt, í ljósi þeirrar meðferðar, sem beiðni A hafði fengið hjá búnaðarsambandinu, að Framleiðsluráð landbúnaðarins kæmi erindi A á framfæri við landbúnaðarráðuneytið sem æðsta stjórnvalds á þessu sviði.

Áður var lýst afstöðu þeirrar nefndar Framleiðsluráðs landbúnaðarins, sem fjallaði um erindi A, en ekki verður séð að sú afstaða og skýringar nefndarinnar á heimildum yfirvalda hafi haft stuðning í þágildandi reglum um þessi mál. Sú afstaða landbúnaðarráðuneytisins í bréfi þess frá 12. desember 1989, að ráðuneytið fallist á, að beiðni A um aukningu fullvirðisréttar "geti talist rökrétt og eðlileg", felur ekki í sér skýringu á því hvers vegna beiðnin var "rökrétt og eðlileg", þar á meðal hvort hún var innan þess ramma, sem lög og reglugerðir settu árið 1986, þegar hún var fyrst sett fram. Þá verður ekki annað séð en þessi afstaða hafi verið í mótsögn við þá afstöðu ráðuneytisins, sem áður hafði birst í bréfi þess, dags. 19. júlí 1988, til Framleiðsluráðs landbúnaðarins, þar sem ráðuneytið taldi þá engin rök liggja fyrir um aukningu réttar A til handa.

Það er mikilvægt í samskiptum borganna og þeirra, sem fara með opinbera stjórnsýslu, að svör stjórnvalda og afstaða þeirra til erinda borgaranna séu skýr og rökstuðningur og útskýringar með þeim hætti, að viðtakandinn geti á grundvelli þeirra metið réttarstöðu sína. Á það hefur skort við meðferð umrædds máls A, eins og rakið hefur verið hér að framan. Eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðuneytisins, að í framtíðinni verði vandað til stjórnsýslustarfa að þessu leyti. Þá eru það tilmæli mín, að landbúnaðarráðuneytið geri ráðstafanir til að leiðbeina stjórnum búnaðarsambandanna um skyldur þeirra í þeim tilvikum, þegar þeim eru með lögum og reglugerðum fengin stjórnsýslustörf. Þá er nauðsynlegt að landbúnaðarráðuneytið hafi eftirlit með því að búnaðarsamböndin ræki þessar skyldur sínar."